Requisitos do ato administrativo

Não se pode discorrer sobre atos administrativos sem antes apontar que eles só terão efetividade se forem observados os seguintes requisitos essenciais: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 3.1.2.1 Competência

A competência, requisito essencial do ato administrativo, é concedida e regulada por lei a um agente da Administração Pública. Assim, todo ato expedido por agente incompetente será, a toda evidência, ato inválido.336

Hely Lopes Meirelles337 _{disserta sobre a competência} administrativa:

Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções. A competência resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe a autoridade incumbida de sua prática, é invalido, por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração. Daí a oportuna advertência de Caio Tácito de que ‘não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma do Direito’.

Por último, é importante ressalvar que a competência se manifesta de maneira intransferível e improrrogável, mesmo que por desejo das partes, e só poderá ser delegada ou atribuída em

336

GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo, p. 56.

conformidade com o previsto no ordenamento jurídico e com as normas disciplinadoras da Administração Pública.338

3.1.2.2 Finalidade

O requisito da finalidade impõe que o ato administrativo só pode ser praticado com lastro no interesse público, ou seja, no interesse da coletividade. Contudo, esta finalidade deve ser indicada em lei. O ato administrativo praticado em contrariedade ao interesse da coletividade será nulo por desvio de finalidade.339

Finalidade, para Diógenes Gasparini340_:

É o requisito que impõe seja o ato administrativo praticado unicamente para um fim de interesse público, isto é, no interesse da coletividade. Não há ato administrativo sem fim público. Apesar disso, diga-se que não é qualquer fim público que satisfaz ou legitima o ato. A finalidade, sobre ser pública, há de ser indicada na lei. A prática de qualquer ato desinformado de um fim público é nula por desvio de finalidade.

Em suma, a finalidade de todo ato administrativo emanado de qualquer órgão funcional do Estado é, como visto, o atendimento do interesse coletivo (público). O ato administrativo deve, ainda, observar preceitos legais expressos ou tácitos e qualquer alteração de sua finalidade impregna o ato do vício de desvio de poder, podendo ainda ser entendido como abuso de poder.341

3.1.2.3 Forma

Para o ato administrativo ser válido, a Administração Pública exige procedimentos especiais e forma legal. A inexistência de forma caracteriza inexistência do ato.342

Segundo Hely Lopes Meirelles343_:

338 _{DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 205.} 339 _{MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 148.} 340 _{GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo, p. 57.}

341 _{DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 205.} 342

GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo, p. 58.

O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito vinculado e imprescindível a sua perfeição. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administração exige procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente. A inexistência da forma induz a inexistência do ato administrativo.

Quanto à forma, um ponto importante a ser destacado é que o ato administrativo, regra geral, deve ser escrito, muito embora sejam admitidos atos verbais ou até mesmo por meio de sinais. Estas duas últimas formas, entretanto, só serão admitidas em caráter de urgência, de transitoriedade da expressão do desejo do agente administrativo, ou diante de assuntos de menor importância; excetuadas estas hipóteses, o ato administrativo será escrito, sob pena de ser considerado inválido.344 3.1.2.4 Motivo

O motivo ou motivação do ato administrativo alude ao fato de que toda ação emanada de agente público deverá estar expressa em lei, ou poderá ser fixado a critério do administrador. O ato administrativo lastreado em lei é ato vinculado e aquele concebido segundo critérios do administrador público é ato discricionário.345

Segundo Hely Lopes Meirelles346_:

Denomina-se motivação a exposição ou a indicação por escrito dos fatos e dos fundamentos jurídicos do ato (cf. art. 50, caput, da Lei 9.784/99). Assim, motivo e motivação expressam conteúdos jurídicos diferentes. Hoje, em face da ampliação do princípio do acesso ao Judiciário (CF, art. 5º, XXXV), conjugado com o da moralidade administrativa (CF, art. 37, caput), a motivação é, em regra, obrigatória.

O seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Ceará reforça o entendimento:

344 _{DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 206.} 345

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 206.

ADMINISTRATIVO. CONSTRUÇÃO.

EMBARGO. TEORIA DOS MOTIVOS

DETERMINANTES. A motivação do ato administrativo de embargo da obra, segundo a qual esta não estaria devidamente registrada na Prefeitura, por força da teoria dos motivos determinantes, vincula a Administração Pública, devendo, pois, ser verdadeira, sob pena de nulidade. Construção devidamente autorizada pelo Poder Público, nulidade do embargo.347

Consolidada pela doutrina e pela jurisprudência, a técnica de controle dos motivos do ato administrativo prosseguiu seu caminho teórico e evolutivo. A controlabilidade dos elementos vinculados do ato discricionário atingiu seu clímax com o desenvolvimento da tese que torna obrigatória a motivação de todo ato administrativo discricionário como requisito de sua eficácia.

3.1.2.5 Objeto

Sobre o objeto, pode-se dizer que é a substância, o conteúdo do ato administrativo. Contempla os objetivos e a essência dos atos administrativos; é, dizendo de outra maneira, o alvo a que se destina o ato administrativo.348

Um conceito bem mais amplo a respeito do objeto do ato administrativo, apresentado por Hely Lopes Meirelles349_{, dá conta que} “todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público”.

O objeto se ajusta à essência do ato, uma forma de a Administração Pública expressar o seu desejo e o seu poder, ou mesmo confirmar circunstâncias anteriormente existentes, conclui Diógenes Gasparini.350

347

CEARÁ. Tribunal de Justiça. AC 2005.0022.3396-9/1. Terceira Câmara Cível. Rel. Des. José Arísio Lopes da Costa. Fortaleza, DJCE 28/11/2007, p. 28. Disponível em: <http://www.tjce.jus.br/transparencia/consulta- processual/>. Acesso em: 10 maio 2016.

348 _{DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 207.} 349

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 150.

Acerca da área objeto da autuação, o direito processual administrativo-ambiental passou a ter de observar requisito específico, na dicção do § 1º do art. 16 do Decreto n. 6.514/2008, que dispõe sobre as infrações administrativas ao meio ambiente e estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, litteris:

O agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade, bem como da extensão do dano, apoiando-se em documentos, fotos e dados de localização, incluindo as coordenadas geográficas da área embargada, que deverão constar do respectivo auto de infração para posterior georreferenciamento.

O objeto da autuação em matéria ambiental deve ser bem determinado, sob pena de ofensa ao direito do administrado ao contraditório. O descumprimento deste requisito torna o ato administrativo ambiental passível de nulidade, por prejudicar o contraditório, e pode até inviabilizá-lo quando o auto infracional se referir a supostas infrações relacionadas a áreas (glebas) muito extensas, sem especificar as coordenadas geográficas da área compreendida como degradada.

Os demais elementos, como documentos, fotos e dados de localização, trazidos pelo legislador, também auxiliam a identificação da porção da área objeto de autuação, considerando-se o todo.