2 O DANO AMBIENTAL NA ESFERA
2.4 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
ambiente se fundamenta no cometimento de infrações a normas e leis de caráter administrativo, sujeitando aqueles que as tenham infringido a responsabilização com a respectiva punição na esfera administrativa. Essas punições ou sanções podem ser: a) aplicação de multa; b) aplicação de simples advertência; c) interdição ou suspensão das atividades comerciais (quando se tratar de empresa); d) suspensão do
282SANTOS, Celeste Leite dos. Crimes contra o meio ambiente:
responsabilidade e sanção penal. 3. ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 16.
283SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 93-94. 284
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e reparação do dano ao meio ambiente. 2. ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2004, p. 285.
recebimento ou do direito à concessão de benefícios concedidos pelo poder público, entre outras.285
A propósito, neste ponto do estudo, é importante bem compreender o que vem a ser responsabilidade administrativa.
Na concepção de José Afonso da Silva286:
A responsabilidade administrativa fundamenta-se na capacidade que têm as pessoas jurídicas de direito público de impor condutas aos administrados. Esse poder administrativo é inerente à Administração de todas as entidades estatais – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – nos limites das respectivas competências institucionais. Dentre os poderes administrativos, interessa ao nosso assunto de modo especial, o poder de polícia administrativa, que a Administração Pública exerce sobre todas as atividades e bens que afetam ou possam afetar a coletividade.
Para Ana Cândida de Mello Carvalho Mukai287:
A responsabilidade administrativa resulta de infração a normas administrativas, sujeitando-se o infrator a uma sanção de natureza também administrativa: advertência, multa, interdição de atividade, suspensão de benefícios etc. A responsabilidade administrativa fundamenta-se na capacidade que têm as pessoas jurídicas de direito público de impor condutas aos administrados. Esse poder administrativo é inerente à Administração de todas as entidades estatais - União, Estados, Distrito Federal e Municípios -, nos limites das respectivas competências institucionais.
285
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 176.
286AFONSO DA SILVA, José. Direito ambiental constitucional, p. 209. 287MUKAI, Ana Cândida de Mello Carvalho. Responsabilidade administrativa
por dano ambiental. Âmbito Jurídico, Rio Grande, XI, n. 53, maio 2008.
Disponível em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=26 45>. Acesso em: 10 dez 2015.
A responsabilidade administrativa é, pois, uma exteriorização do poder de polícia do Estado. O poder de polícia administrativa ambiental, definido como incumbência pelo art. 225 da Constituição Federal, será exercido em função dos requisitos da ação tutelar, anota Édis Milaré.288
A responsabilidade administrativa se fundamenta na competência que têm as pessoas jurídicas de direito público de impor determinadas condutas aos seus administrados. Tal poder se traduz em um controle administrativo exclusivo da Administração Pública, inerente a todas as entidades estatais (União, estados-membros, Distrito Federal e municípios), dentro dos limites constitucionais e legais.289
O controle administrativo preventivo de atividades, obras e empreendimentos que possam causar danos ao meio ambiente deve, em regra, ser realizado por meio de autorizações (e não pela concessão de licenças, o que ocorre apenas no campo do direito de construir). Em casos especiais, como utilização de bens do domínio público, os instrumentos jurídicos apropriados devem ser a concessão administrativa ou a permissão de uso.290
No ponto, entende-se por infração administrativa ambiental toda conduta comissiva ou omissiva que viola normas jurídicas referentes a uso, gozo e proteção de bem ambiental. Tais normas jurídicas devem ser explicitas textualmente e publicadas de forma adequada.291
José Afonso da Silva292 corrobora a afirmação:
As infrações administrativas e respectivas sanções há que ser previstas em lei. Podem, porém, ser especificadas em regulamentos. A legislação federal, estadual e municipal definem, cada qual no âmbito de sua competência, as infrações às normas de proteção ambiental e as respectivas sanções.
288MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. Doutrina, prática, jurisprudência,
glossário, p. 260.
289BRAGA, Thiago Silva. Responsabilidade ambiental: os mecanismos do
direito na reparação dos danos e preservação do meio ambiente. 22.11.2011.
Disponível em:
<http://www3.pucrs.br/pucrs/files/uni/poa/direito/graduacao/tcc/tcc2/trabalh os2011_2/thiago_braga.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2016.
290MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado, p. 89. 291
AFONSO DA SILVA, José. Direito ambiental constitucional, p. 209.
O artigo 14 da Lei n. 6.938/1981, sem conflitar com as demais legislações (federal, estaduais e municipais), define quais as sanções de caráter administrativo que poderão ser aplicadas na ocorrência de dano ambiental: a) multa simples ou diária, com valores que variam entre dez e mil BTNs293 (corrigidas pela TR294); b) perda ou restrição de incentivos e benefícios oferecidos pelos órgãos do poder público; c) perda ou suspensão do direito de participar de linhas de crédito em estabelecimentos oficiais; e d) suspensão das atividades do agente poluidor.295
A apuração das infrações administrativas ocorre com a instauração de processo administrativo apropriado, dentro dos preceitos previstos no art. 5º, inc. LV, do texto constitucional, que determina que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes” e de acordo, ainda, com os preceitos estipulados pelas Leis n. 9.605/1998 e 9.784/1999.296
O processo administrativo inicia com o auto infracional, por meio de representação ou de outro documento informativo a ele assemelhado, com informações sobre a identificação e a individualização do infrator, a ação/conduta que deu causa, o local, hora e data do ato infracional, a fundamentação legal que norteia o auto infracional, a punição que será aplicada ao infrator e, sendo o caso, o prazo para correção da infração. O documento infracional deverá ser assinado por agente com poder para autuar. O processo administrativo, após iniciado, tramitará com estrita observância de preceitos e princípios da processualística, até que seja prolatada sentença pela autoridade competente para processar e julgar o fato infracional, determinando a modalidade de punição que recairá sobre o infrator.297
Com efeito, uma sanção administrativa é uma ação punitiva aplicada pela Administração Pública em face de pessoa física ou jurídica que tenha causado um dano na esfera ambiental. O dano ambiental, uma
293
Bônus do Tesouro Nacional. Denominação dada aos títulos emitidos pelo governo de um país, representativos de empréstimos internos autorizados, a prazo curto e em regra para pagamento dentro do próprio exercício financeiro da sua emissão. SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico, p. 228.
294Taxa Referencial.
295AFONSO DA SILVA, José. Direito ambiental constitucional, p. 210. 296
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 294.
vez identificado, faz surgir, em prol da Administração Pública, o direito de punir administrativamente o sujeito causador. Entretanto, esta punibilidade pode suplantar a esfera administrativa caso a sanção administrativa não surta efeitos e, assim, alcançar a via judicial como forma de, por exemplo, efetivar a cobrança e o recebimento de uma multa administrativa.298
Por outro lado, para que a Administração Pública possa exercer o seu poder de polícia, em especial na esfera ambiental, deverá comprovar a culpa do agente responsável pelo dano ambiental quando se tratar de pessoa física (teoria da responsabilidade subjetiva) e de pessoa jurídica (teoria objetiva/do risco), sendo suficiente demonstrar a existência do dano e o nexo de causalidade. Não basta apenas a existência do dano ambiental, a responsabilidade administrativa sempre dependerá de comprovação da culpabilidade do agente que o tenha causado.299
Nesse sentido, leciona Fábio Medina Osório300:
A idéia de culpabilidade traz consigo a noção de atribuir algo, censuravelmente, a alguém. Confunde-se, não raro, com a culpa em sentido mais amplo. Culpabilidade encerra um forte significado de ‘evitabilidade’. Sem adentrar o debate filosófico e metafísico sobre ‘livre- arbítrio’ e ‘determinismo’, concordo com Ferrajioli quando sustenta que a culpabilidade se baseia, fundamentalmente, em um juízo normativo e traduz, ademais, as noções de exigibilidade ou inexigibilidade de conduta diversa [...]. Pode-se afirmar, com efeito, que a culpabilidade, em um primeiro momento, aparece como princípio constitucional contrário à responsabilidade objetiva, daí derivando notáveis conseqüências teóricas e pragmáticas, a saber: a) não há responsabilidade objetiva pelo simples resultado; b) a responsabilidade penal é pelo fato e não pelo
298MUKAI, Ana Cândida de Mello Carvalho. Responsabilidade administrativa
por dano ambiental. Âmbito Jurídico, Rio Grande, XI, n. 53, maio 2008.
Disponível em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=26 45>. Acesso em: 21 abr. 2016.
299OSÓRIO, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 317.
autor; c) a culpabilidade é a medida da pena. [...] Nesse sentido, culpabilidade é um princípio amplamente limitador do poder punitivo estatal, aparecendo como exigência de responsabilidade subjetiva [Grifos do autor].
Para que uma pessoa física ou jurídica seja responsabilizada e punida na esfera administrativa, mediante a aplicação de uma sanção, há a necessidade de se demonstrar cabalmente a culpa ancorada na teoria da responsabilidade subjetiva.301