CAPÍTULO 4: ANÁLISE DOS ÍNDICES DE POBREZA, ERRO DE
6 RESUMO E CONCLUSÕES
É consenso que o desenvolvimento pode conduzir a uma melhoria nos índices de pobreza e de desigualdade, porém esta não se constitui em medida única. A aplicação de políticas sociais tem crescido nos últimos anos e programas governamentais de transferências de renda condicionados a ações vinculadas à educação, tais como o Bolsa-Família, tem demonstrado resultados positivos no que tange a mitigar a pobreza no Brasil.
Estas políticas devem buscar atender aos mais pobres de forma a reduzir os desperdícios ao beneficiar famílias (pessoas) que não são pobres, ou seja, deve-se analisar a forma como os recursos estão sendo gastos, avaliando se realmente estão sendo destinados às pessoas mais pobres.
A focalização é considerada a opção mais adequada para analisar a eficiência de programas de transferência de renda, como o Bolsa-Família, atualmente o maior programa de transferência de renda do país. Assim, o presente trabalho objetiva, principalmente, analisar os critérios de elegibilidade da política de transferência de renda do programa Bolsa-Familiar apontando critérios mais eficientes na identificação de seus beneficiários.
Para tanto, o método de proxy means-tested, mais especificamente a programação matemática não-linear desenvolvida por Glewwe, em que minimiza-se índices de pobreza sujeito a restrição orçamentária, demonstra ser um bom instrumento. Além disso, mensuram- se os erros de cobertura e de vazamento, critérios fundamentais para a análise desenvolvida nesta tese. São utilizados dados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio – PNAD, dados suplementares do ano de 2004. Observa-se ainda que, na aplicação desta otimização, é o método de regressão quantílica (0,5 quantil) a metodologia mais adequada para estimar a renda que reflita o padrão de vida a população.
Buscando conhecer os impactos do Bolsa-Família sobre a pobreza, identificado seus erros de cobertura e vazamento, faz-se uma análise ex ante e ex post ao recebimento do benefício, sendo possível observar os resultados desta política antes e após sua implementação. Os resultados permitem verificar que o programa Bolsa-Família promove melhorias nos índices de pobreza, porém ao analisar os erros de cobertura e de vazamento, considerando o critério elegibilidade para recebimento do benefício básico, observa-se que 52,45% dos beneficiários do programa pertencem ao público-alvo, o que equivale a dizer que 47,55% dos beneficiários não pertencem ao público-alvo, correspondendo à parcela dos recursos do programa que não é gasta corretamente. Se observarmos o mesmo critério por zona, vê-se que a área urbana apresenta um maior erro de vazamento (50,67%) que a área
rural (37,68%), ou seja, é na zona urbana em que se beneficia um maior número de não pobres. Ademais, observa-se ainda que o programa apresenta uma baixa escala de atendimento, pois 87,20% de toda a população pobre não é beneficiada. Vale salientar que este tipo de erro pode ter sido melhorado nos últimos anos com o aumento dos recursos destinados a este programa, uma vez que a análise é para o ano de 2004.
Por outro lado, quando se analisa estes erros considerando o benefício variável, que depende da composição da família, nota-se que 86,44% de toda a população que pertence ao público-alvo não é beneficiada pelo programa, muito embora 62,15% dos beneficiários pertençam ao público-alvo, ou seja, 37,85% dos benefícios são entregues a famílias não pobres, com renda familiar per capita mensal superior a R$ 100,00, e/ou que não tem filhos de 0 a 15 anos de idade. A incidência do erro de vazamento é maior na zona urbana, cerca de 39,88% dos recursos disponíveis nesta área são gastos incorretamente; na zona rural este percentual é de 31,43%.
Assim, pode-se verificar que o maior problema de focalização do programa Bolsa- Família é o erro de cobertura, porém os vazamentos não são desprezíveis. Em termos políticos, é de fundamental importância a redução dos vazamentos, pois este problema além de gerar desperdícios do orçamento, minimiza o atendimento aos mais pobres, desviando o atendimento que devia priorizá-los. Sabe-se ainda que os recursos disponíveis são escassos e que a redução de ambos os erros torna o programa mais eficiente.
Outro ponto importante analisado pelo presente estudo foi a forma que o Bolsa- Família utiliza atualmente para selecionar os potenciais beneficiários, buscando identificar novos critérios para melhorar a eficiência do programa. Verifica-se que estes critérios podem ser melhorados. O uso de características correlatas à renda pode auxiliar na identificação do público-alvo, promovendo uma redução nos índices de pobreza, nos erros de cobertura e de vazamentos e, conseqüentemente, melhorando a focalização.
Dentre as simulações realizadas, vê-se que é a regressão quantílica (0,5 quantil) o método econométrico mais adequando para definir a renda familiar per capita mensal que reflete o padrão de vida da família.
Os resultados demonstram que, de forma geral, quando se considera as características localização e de composição da família (Modelo 1) para definir o público-alvo tem-se uma melhoria dos índices de pobreza. Isto nos leva a acreditar que, se o objetivo é reduzir os índices de pobreza deve-se considerar no critério de elegibilidade a composição da família com jovens de 0 a 18 anos, bem como o chefe de família que não é chefe do domicílio. Logo, pode-se verificar que o governo acertou em definir as condicionalidades para o programa aqui
analisado, uma vez que este busca atender às crianças e adolescentes em idade escolar de 0 a 15 anos, características que têm forte correlação negativa sobre a renda. Além disso, atualmente o governo sinaliza uma ampliação deste programa, que atenderá as crianças e adolescentes de 0 a 18 anos, como apontado como melhor critério de elegibilidade pelas diversas simulações realizadas neste estudo. Em suma, pode-se concluir que quando se consideram as características de composição da família para definir o público-alvo obtém-se focalização que se traduz em melhoria dos índices de pobreza.
Porém, se o objetivo do governo é reduzir os erros de cobertura e de vazamento do programa analisado, tem-se de esquematizar políticas que levem em consideração outras características que identifiquem melhor os mais pobres. Observa-se, ainda, que para cada um dos critérios analisados, tem-se que estabelecer uma política que considere características diferentes, ou seja, não existe uma receita única para reduzir o índice de pobreza e os tipos de erro (de cobertura e de vazamento). Em conjunto, o formato da política a ser adotada depende do objetivo político a ser alcançado.
Os resultados apresentados mostram que independente da linha de pobreza utilizada, os erros de vazamento e de cobertura podem ser reduzidos. Analisando os resultados obtidos com a amostra total (com linha de pobreza igual a R$ 100,00) 22,, pode-se verificar que o erro de cobertura II pode ser reduzido em 4,6%, passando de 86,38% para 82,40% (Modelo 4), ou seja, utilizando os mesmos recursos monetários pode-se atender um número maior de pessoas. Isto também pode ser verificados quando analisa-se os resultados para o meio rural e urbano, reduzindo o erro de cobertura II de 83,78% para 78,13% - Modelo 1 e no meio urbano de 87,14% para 71,65% - Modelo 3.
De forma geral, considerando toda a amostra, quando objetiva-se obter uma proporção menor do erro de cobertura II, tem-se que desenhar uma política que, além de considerar as características de localização e de composição da família inclusos no Modelo 1, deve ainda considerar as características correlatas à renda que indicam a propriedade de bens duráveis, o acesso a serviços básicos, além das variáveis que indicam o nível educacional e a ocupação do chefe da família e a composição do número de estudantes (Modelo 4). Algumas variáveis apresentam forte relação negativa com a renda o que, conseqüentemente, possibilita a inclusão no grupo dos pobres, dentre as quais se destacam, por exemplo: os chefes de família que não são chefes do domicílio e o número de banheiros no domicílio.
Observa-se ainda que a redução do erro de vazamento I e II é mais expressiva. Quando se avalia os resultados considerando toda a amostra, vê-se que o erro de vazamento II pode
22 Ver Tabelas 5 e 14.
atingir uma proporção mínima de 11,82% (Modelo 3), o que equivale a uma redução de 99,75% na proporção do desvio de recursos (sua proporção corresponde a 48,35% - Tabela 5), ou seja, com o uso de critérios de elegibilidade que considerem as características locacionais, de composição da família, de acesso a serviços básicos, da posse de bens duráveis e do nível educacional da famílias, apenas 11,82% dos recursos disponíveis pelo programa seriam usados para beneficiar a pessoas que declaram-se não pobres. Quando analisa-se os resultados para a zona rural a redução é equivalente a 85,94% (passando de 44,60% para o valor mínimo de 6,27% - Modelo 2) e para a zona urbana tem-se uma redução de 71,09% (passando de 49,50% para o valor mínimo de 14,31% - Modelo 4).
Em resumo, verifica-se que para reduzir a proporção do vazamento II, em termos gerais, deve-se adotar medidas que considerem as características do Modelo 3, independente a área em que moram. Porém, quando analisa-se os resultados para meio rural, este modelo não parece ser o mais adequando: tem-se que esquematizar uma política que considere as características de localização, de composição da família, de propriedade de bens duráveis e de acesso a serviços básicos. E, para minimizar este erro na aplicação do programa na área urbana devem ser consideradas todas as características analisados, ou seja, além das características inclusas no Modelo 4, deve-se observar a formação da renda e qual o tipo de ocupação do chefe da família (Modelo 4).
Assim, em termos de redução dos erros de cobertura e de vazamento, observa-se que o desenho da política deve levar em consideração em qual zona (rural e urbana) a família habita. Assim, pode-se concluir que a aplicação do método de focalização aqui proposto, pode ajudar a melhor a eficiência do programa Bolsa-Família, reduzindo os desperdícios de recursos, bem como ampliando o atendimento aos mais pobres com o mesmo volume de recursos totais. Destaca-se, no entanto, que o esquema político mais adequado depende dos objetivos a serem alcançados.
Portanto, não é fácil nem trivial a construção de uma política de transferência de renda que minimize os índices de pobreza e ao mesmo tempo reduza os erros de cobertura e de vazamento. O governo tem que previamente escolher seu objetivo e com isto pode privilegiar o meio rural ou urbano do país, por exemplo. Para atender tanto o meio rural como o urbano pode-se adotar estimativas de pobreza distintas. Mas a renda declarada não é a melhor alternativa a ser considerada; esta deve ser estimada a partir de conjunto de características. Assim, os resultados obtidos na presente análise podem servir para orientar o desenvolvimento dos critérios de elegibilidade do programa Bolsa-Família, de forma a melhorar sua focalização e reduzir vazamentos. E essa focalização passa, necessariamente,
pela escolha das famílias passando a ser baseada em um conjunto de características locacionais, de composição da família e nível educacional, de propriedade de bens duráveis e acesso a serviços básicos e não exclusivamente com base na renda declarada.
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