Análise de focalização e sua aplicação para o caso do Programa Bolsa Família

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO - UFPE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS DEPARTAMENTO DE ECONOMIA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMA - PIMES. Sonia Rebouças da Silva Melo. Análise de Focalização e sua Aplicação para o Caso do Programa Bolsa-Família. Recife - PE 2008.

(2) Sonia Rebouças da Silva Melo. Análise de Focalização e sua Aplicação para o Caso do Programa Bolsa-Família. Tese. apresentada. ao. Curso de Pós-Graduação em Economia - PIMES – UFPE como parte dos requisitos necessários à obtenção do grau de Doutor em economia. Orientador: Prof. Dr. Yony de Sá Barreto Sampaio. Recife - PE 2008.

(3) Melo, Sonia Rebouças da Silva Análise de focalização e sua aplicação para o caso do Programa Bolsa Família / Sonia Rebouças da Silva Melo. – Recife : O Autor, 2008. 179 folhas : tabelas. Tese (doutorado) – Universidade Federal de Pernambuco. CCSA. Economia, 2008. Inclui bibliografia e apêndices. 1. Política social. 2. Pobreza. 3. Cidadania. I. Título. 361.61 361.61. CDU (1997) CDD (21.ed.). UFPE CSA2008-067.

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(5) Dedicatória. Aos meus pais Manoel e Cecília, pelo apoio e o sentimento de justiça que sempre me transmitiram, sem os quais este trabalho não teria sido possível. Aos meus irmãos Geiza e Jorge, pela união que existe entre nós. Ao meu esposo Francisco Vicente, pelo amor que nos une. Aos meus tios e tias, primos, primas e amigos, pelo privilégio de tê-los todos em minha vida. E, em especial as minhas queridas tias, que cumpriu seu papel na terra e partiu para uma melhor, Maria Ribeiro da Silva e Rosa Maria Rebouças da Silva, a minha ETERNA SAUDADE..

(6) AGRADECIMENTOS. A Deus, que sempre me guiou e iluminou para que eu pudesse, com todas as dificuldades, alcançar o meu objetivo. Ao Programa de Pós-Graduação em economia (PIMES) da Universidade Federal de Pernambuco, pela oportunidade da realização do curso. A Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), pela concessão da bolsa de estudo, fundamental para a realização deste trabalho. Ao professor Yony de Sá Barreto Sampaio, pela orientação firme, segura, permanente e também pelas suas palavra de incentivo, disponibilidade e colaboração no transcorrer deste trabalho. A todos os professores do Curso de Doutorado em Economia pela convivência proveitosa, seja na sala de aula ou nas conversas informais. A todos os servidores do Departamento, em especial a Patrícia pela atenção sempre que solicitados. Aos colegas de curso, pelo aprendizado mútuo e convivência fraterna, em especial Monaliza, Cleycianne, Marinalva, Cinthia, Sonia e Fernanda pela amizade e companheirismo em todos os momentos. E aos amigos queridos que conquistei no final do curso, em especial a Cláudia, Nataska, Luciana e Kiara, que se tornaram presentes “empurrando” a gente para frente, em momentos muito difíceis. Agradeço, muito especialmente, a meus pais, irmãos e esposo, meus grandes companheiros na vida: pela paciência, pelo amor, pela alegria, pelo apoio, pelo incentivo, pela confiança, por não me deixar desistir. Aos que participaram direta e indiretamente na elaboração deste estudo..

(7) RESUMO. Dada a continuidade da pobreza no mundo tem-se intensificado a adoção de políticas sociais visando sua redução. Mais especificamente, no Brasil, o governo tem adotado políticas de transferência direta de renda condicionada. Com essas políticas tem promovido melhorias na pobreza e desigualdade do país. Porém, estudos revelam que estas políticas apresentam problemas de focalização, ou seja, os programas de transferência têm uma má identificação do público-alvo, o que possibilita a geração de desperdício na distribuição de recursos. A variável renda elegida como critério único ou principal, é passível de manipulação. Assim, esta tese tem como objetivo principal analisar os critérios de elegibilidade para políticas de transferência de renda de forma a focar suas transferências na população mais pobre. Mais especificamente, deseja-se analisar o programa Bolsa-Família apontando critérios mais eficientes na identificação de seus beneficiários. Para tanto, aplica-se o método de proxy means-tested, a partir do modelo desenvolvido por Glewwe, minimizando os indicadores de pobreza do país dada uma restrição orçamentária. São utilizados dados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio – PNAD, dados suplementares do ano de 2004, uma vez que contem informações sobre os beneficiários do programa analisado. Os resultados demonstram que, de forma geral, quando se considera as características de composição da família para definir o público-alvo tem-se uma melhoria dos índices de pobreza. Isto nos leva a acreditar que, se o objetivo é reduzir os índices de pobreza deve-se considerar no critério de elegibilidade a composição da família com jovens de 0 a 18 anos, bem como o chefe de família que não é chefe do domicílio. Logo, pode-se verificar que o governo acertou em definir as condicionalidades para o programa aqui analisado, uma vez que este busca atender as crianças e adolescentes em idade escolar de 0 a 15 anos, características que tem forte correlação negativa sobre a renda. No entanto, se o objetivo do governo é reduzir os erros de cobertura e de vazamento do programa analisado, tem-se de esquematizar políticas que levem em consideração outras características além da renda que identifiquem melhor os mais pobres. Observa-se, ainda, que para cada um dos critérios analisados, tem-se que esquematizar uma política que considere características diferentes, ou seja, não existe uma receita única para reduzir o índice de pobreza e os tipos de erro (de cobertura e de vazamento). Em conjunto, o formato da política a ser adotada depende do objetivo político a ser alcançado. Portanto, não é fácil nem trivial a construção de uma política de transferência de renda que minimize os índices de pobreza e ao mesmo tempo reduza os erros de cobertura e de vazamento. O governo tem que previamente escolher seu objetivo; pode privilegiar, por exemplo, o meio rural ou urbano do país. Para atender tanto o meio rural como o urbano pode-se adotar estimativas de pobreza distintas. Mas a renda declarada não é a melhor alternativa a ser considerada; esta deve ser estimada a partir de conjunto de características. Assim, os resultados obtidos na presente análise podem servir para orientar o desenvolvimento dos critérios de elegibilidade do programa BolsaFamília, de forma a melhorar sua focalização e reduzir vazamentos. Palavras-chave: Bolsa-Família, focalização e programas sociais..

(8) ABSTRACT Given the persistence of poverty in the world social policies direct to reduce its intensity have been adopted recently. I particular, Brazil has adopted direct conditional income transference programs. These policies resulted in poverty and inequaliy reductions. But several studies showed that these policies present targeting problems, that is, the poor are not correctly identified resulting in leakages and lost resources. Income adopted as a single or principal criteria can be manipulated. Thus, we have as a main objective an analyzis of elegibility criteria for income transference programs to phocus transferencies to the poorest. In particular, the program Bolsa-Família is analysed and more efficient criteria to target beneficiaries are identified. The method of proxymeans-tested, developed from the model originally proposed by Glewwe is used, consisting of a minimization of a poverty index given a budget constraint. PNAD data is used, the supplementary data for 2004, because it contains detailed information on beneficiaries of the analysed program. Results show that, in general, when caracteristics of family composition are used to define the target population poverty index improve more. Thus, if the objective is to reduce poverty indexes family comprising children from 0 to 18 years should be enphasize in elegibility criteria, as well as the family head that is not the head of the house. Given this conclusion govern is correct in defining conditionalities that phocus children from 0 to 15 years, as in Bolsa-Família, because of the high negative correlation of children to income. But if the objective is to reduce coverage and leakage errors other chacteristics should be added to better identify the poor. We observe that for each criteria policies should consider different characteristics, there is, it does not exist a single recepie to reduce simultaneously poverty and coverage and leakage errors. The optimal policy depend on the defined objective. Thus it is not easy or trivial to define a income transference policy that minimize poverty and at the same time reduces coverage and leakage errors. Govern shall previously choose the objective for that particular policy; it can phocus more rural or urban areas, for instance. To deal with both urban and rural areas poverty indicators can be distinct. Declared income is not the best alternative to be considered, but a set of characteristics. Results obtained may be of some utility to guide the selection of elegibility criterias for the Bolsa-Família Program to improve phocalization and reduce leakages. Key-Words: Bolsa-Família, targeting e social policies..

(9) LISTA DE TABELAS. TABELA. 1. Página. Percentual de indigente e de pobres, número de indigentes e de pobres e a participação na renda domiciliar dos 50% mais pobres e dos 10% mais ricos – 1995 a 2005 ......................................................................... 2. 22. Descrição das variáveis correlacionadas à renda utilizadas em cada Modelo ............................................................................................... 65. 3. 15. Índices de pobreza (com linha de pobreza igual a R$ 50,00 e considerando os critérios de elegibilidade para o benefício básico) e erros de cobertura e vazamento das áreas total, rural e urbano – Dados PNAD 2004 ............................................. 70. 4. 21. Índices de pobreza (com linha de pobreza igual a R$ 100,00 e considerando os critérios de elegibilidade para o benefício variável) e erros de cobertura e vazamento das áreas total, rural e urbano – Dados PNAD 2004 ............................................. 71. 5. 16. Erros de cobertura e vazamento das áreas total, rural e urbano, para o Índices de pobreza (com linha de pobreza igual a R$ 100,00) – Dados PNAD 2004 ........................................................ 72. 6. Predição da equação da renda estimada pelas variáveis que indicam padrão de vida – Dados Rurais ................................................... 77. 7. 18. 19. Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 50,00 – Dados rurais ............................................................ 84. 20.

(10) TABELA. 8. Página. Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 100,00 – Dados rurais .......................................................... 86. 9. Predição da equação da renda estimada pelas variáveis que indicam padrão de vida – Dados Urbanos ................................................ 91. 10. 21. 21. Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 50,00 – Dados urbanos ........................................................ 97. 11. Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 100,00 – Dados urbanos ..................................................21 100. 12. Predição da equação da renda estimada pelas variáveis que indicam padrão de vida – Dados Totais ....................... 13. 104. Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 50,00 – Amostra total .............................. 14. 110. Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 100,00 – Amostra total ............................ 112. 21.

(11) LISTA DE TABELAS DO APÊNDICE. TABELA. Página. A.1. Descrição estatística das variáveis – Dados Rurais .......................................... 129. 27. A.2. Descrição estatística das variáveis – Dados Urbanos ....................................... 131. 27. A3. Descrição estatística das variáveis – Dados Totais ........................................... 133. 27. B.1. Predição da equação da renda estimada pelas variáveis que indicam padrão de vida – Dados Rurais .................................................... 135. B.2. Predição da equação da renda estimada pelas variáveis que indicam padrão de vida – Dados Urbanos ................................................. 145. B.3. 27. Predição da equação da renda estimada pelas variáveis que indicam padrão de vida – Dados Totais ..................................................... 155. C.1. 27. 27. Valores estimados para os Índices de Pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 50,00 – Dados rurais ............................................................ 165. C.2. 27. Valores estimados para os Índices de Pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de pobreza igual a R$ 100,00 – Dados rurais ........................................................ 167. C.3. 27. Valores estimados para os Índices de Pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 50,00 – Dados urbanos ........................................................ 170. 27.

(12) TABELA C.4. Página Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de pobreza igual a R$ 100,00 – Dados urbanos .................................................... 172. C.5. 27. Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 50,00 – Dados totais ............................................................ 175. C.6. 27. Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de Vazamento, considerando a linha de pobreza igual a R$ 100,00 – Dados totais ....................................................... 177. 27.

(13) SUMÁRIO. Página. 1 INTRODUÇÃO .............................................................................................. 14. CAPÍTULO 1: POBREZA, DESIGUALDADE E AS POLITICAS SOCIAIS DE COMBATE A POBREZA ......................................................... 19. 1.1 Pobreza e Desigualdade no Brasil ........................................................ 19. 1.2 Evolução da Pobreza e da Desigualdade no Brasil ................................. 22. 1.3 Breve Histórico das Políticas Sociais e de Transferência Direta de Renda no Brasil ............................................................................................. 25. 1.4 O Programa Bolsa-Família ..................................................................... 31. 1.5 Os Programas de Transferência de Renda que antecedem o Programa Bolsa-Família ................................................................................................ 35. 1.6 Os Problemas das Políticas de Transferência Direta de Renda .............. 37. CAPÍTULO 2: FOCALIZAÇÃO DE POLITICA SOCIAIS ......................... 42. 2.1 Teoria da Focalização das Políticas de Transferências de Renda ........... 42. 2.2 O Método de Comprovação Substitutiva do Meio de Vida (proxy means-tested) ................................................................................................ 49. CAPÍTULO 3: METODOLOGIA E BASE DE DADOS ............................... 52. 3.1 Método de Focalização ......................................................................... 52. 3.2 Procedimentos Práticos ........................................................................... 57. 3.3 Natureza dos Dados ................................................................................ 60. 3.4 A Seleção e Tratamento dos Dados ........................................................ 61. 3.5 Características Utilizadas na Estimação da Renda ................................. 64. CAPÍTULO 4: ANÁLISE DOS ÍNDICES DE POBREZA, ERRO DE COBERTURA E DE VAZAMENTO DO PROGRAMA BOLSAFAMÍLIA COM BASE NOS DADOS DA PNAD 2004 .................................. 68.

(14) Página. CAPÍTULO 5: ANÁLISE DOS INDICES DE POBREZA, ERRO DE COBERTURA E DE VAZAMENTO DO PROGRAMA BOLSAFAMÍLIA APÓS OBTENÇÃO DO VETOR DE TRANSFERÊNCIAS ÓTIMO ................................................................................................................. 73. 5.1 Análise dos Resultados para Amostra Rural .......................................... 75. 5.1.1 Identificando a Melhor Estimação do Padrão de Vida para a Amostra Rural ............................................................................................ 75. 5.1.2 Análise da Estimação do Padrão de Vida para a Amostra Rural ...... 77. 5.1.3 Análise da Focalização das Transferências no Meio Rural .............. 82. 5.2 Análise dos Resultados para Amostra Urbana ........................................ 88. 5.2.1 Identificando a Melhor Estimação do Padrão de Vida para a Amostra Urbana ......................................................................................... 88. 5.2.2 Análise da Estimação do Padrão de Vida para a Amostra Urbana ... 90. 5.2.3 Análise da Focalização das Transferências na Amostra Urbana ...... 95. 5.3 Análise dos Resultados para Amostra Total .......................................... 101. 5.3.1 Identificando a Melhor Estimação do Padrão de Vida para a Amostra Total .......................................................................................... 101. 5.3.2 Análise da Estimação do Padrão de Vida para a Amostra Total ...... 103. 5.3.3 Análise da Focalização das Transferências para a Amostra Total .... 109. 6 RESUMO E CONCLUSÕES ........................................................................ 114. 7 REFERÊNCIAS ............................................................................................. 119. APÊNDICE ........................................................................................................ 128. APÊNDICE A ..................................................................................................... 129. APÊNDICE B ...................................................................................................... 135. APÊNDICE C ..................................................................................................... 165.

(15) 14. 1 INTRODUÇÃO. A pobreza faz parte da realidade de muitos países desenvolvidos e caracteriza muitas regiões dos países em desenvolvimento; ela resulta, dentre outros fatores, do nível e da forma da distribuição dos recursos totais de uma sociedade entre sua população. Segundo Medeiros (2001), em países relativamente ricos e extremamente desiguais, caso do Brasil, a distribuição do rendimento pode ser uma estratégia fundamental para a redução da pobreza1. Somente o crescimento econômico não proporciona um alívio imediato dos efeitos perversos da pobreza. Para tanto, deve-se adotar políticas que promovam desenvolvimento social no longo prazo e, no curto prazo, tem-se que promover políticas que atendam aos mais pobres. Nesse sentido, nos últimos anos, o governo brasileiro tem ampliado as políticas sociais, mais especificamente, a adoção de políticas de transferência direta de renda. Conforme Lício (2004) a discussão sobre pobreza, desigualdade e inclusão social com propostas de concessão de benefícios monetários como forma de distribuição de renda foi fortalecida em 1991, com a apresentação de um projeto de lei que instituía um programa de renda mínima para o país e quando em 1995 aplicou-se no Distrito Federal a primeira experiência localizada de renda mínima vinculada à educação, denominada de Bolsa-Escola. Tal experiência foi nacionalizada com a aprovação em 1997 de diversos projetos de lei que autorizaram a União a co-financiar (em 50%) programas de garantia de renda mínima municipais associados a ações sócio-educativas. Só em 2001 o programa foi ampliado, abrangendo 100% dos municípios e trazendo diversas alterações na forma de financiamento, gestão e distribuição dos recursos. Na época, vários programas são criados como o programa Bolsa-Escola (Lei Nº 10.219/2001), o Bolsa Alimentação (Medida Provisória Nº 2.2061/2001), o Auxílio-Gás (Decreto Nº 4.102/2002) e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), e sendo posteriormente unificada a ferramenta de gestão, denominada de Cadastro Único do Governo Federal (Decreto Nº 3.877/2001), para coibir a múltipla participação das famílias em programas distintos. Em janeiro de 2003, no Governo de Luiz Inácio Lula da Silva - Lula, é lançado o Programa Fome Zero, que incorporava uma série de programas e iniciativas federais préexistentes, dentre elas os programas de transferência de renda do governo Fernando Henrique Cardoso - FHC. Mas, durante o ano de 2003, o governo enfrentou dificuldades de operação 1 Corroborando com tal idéia, Furtado desde 1981 já afirmava que o Brasil poderia solucionar o problema da pobreza pelos seus próprios meios, bastando reduzir a participação da renda nacional dos 10% mais ricos da população, ao mesmo nível de participação dos países que se encontram no mesmo estágio de desenvolvimento do Brasil. (Furtado, 1981)..

(16) 15. com o Programa Fome Zero, o que o levou a relançar sua política de transferência de renda em novas bases (ROCHA, 2004). Deste modo, o Bolsa-Família foi lançado em outubro de 2003, unificando as diversas iniciativas de transferência de renda do governo federal e redefinindo os parâmetros de renda para delimitação das famílias beneficiárias, assim como as regras para a determinação do valor das transferências, que voltam a ser diferenciadas (ROCHA, 2004). Para unificar os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência, o Programa Bolsa-Família foi composto pelo Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à educação – Bolsa-Escola, pelo Programa Nacional de Acesso à Alimentação – PNAA, pelo Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à saúde – Bolsa Alimentação e pelo Programa Auxílio-Gás, além de adotar o Cadastramento Único do Governo Federal, já referido (LÍCIO, 2004). Assim, este programa foi lançado como um programa de combate à fome e à pobreza, ao mesmo tempo em que busca articular ações associadas à transferência de renda (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2005). Atualmente, o Programa BolsaFamília é o maior programa de transferência de renda condicionada do país. O Bolsa-Família apresenta um avanço em relação aos programas que o antecedem, na forma de distribuição do benefício, uma vez que o condiciona a educação e saúde das famílias beneficiadas. Além disso, o benefício é transferido diretamente para o beneficiário, o que minimiza os desvios e a burocracia. Barros, Mendonça e Henriques (2001) e Neri (2004a), analisando o desempenho destes programas que antecedem o Bolsa-Família, destacam que as políticas sociais em geral não atendem aos mais necessitados e as que atendem não cumprem adequadamente seus objetivos sociais e quando estas políticas conseguem atender aos mais pobres, aos mais necessitados, não deixam efeitos permanentes sobre o seu estado de pobreza; ainda defendem que o problema das políticas sociais no Brasil não é a falta de recursos e sim, o da má aplicação dos mesmos. Estudos de Barros e Foguel (2000), Barro, Conseuil e Foguel (2001), Barro e Carvalho (2003), Rocha e Albuquerque (2003) e Rocha (2004) confirmam tal idéia. Além disso, Hamasaki (2003, p. 167) destaca ainda que: O problema se transforma em restrição de recursos, que determina a presença de restrições e contingentes, a partir do momento em que aqueles se perdem na má focalização, não atendendo ao público alvo. Ou seja, a má focalização restringiu o volume de recursos e, portanto, os usos que dele se pode fazer, reafirmando a desigualdade de oportunidades, que ao se desdobrar em desigualdades na renda manteve a elevada proporção de pessoas consideradas pobres no país..

(17) 16. Desta forma, os programas de transferência devem priorizar uma melhor focalização, de forma a identificar melhor os mais necessitados dentre os pobres, usando critérios de elegibilidade e definindo forma e valor de benefícios a serem transferidos a fim de propiciar uma melhor eficiência para as políticas sociais. Barros e Carvalho (2003, p. 1) observam que o programa Bolsa-Família além dos condicionantes ligados à composição da família, usa a renda como o principal critério de elegibilidade para definir o número de pobres beneficiados por município, ficando a cargo dos municípios a identificação dos beneficiários. A renda não se constitui em um bom parâmetro para definir a população mais pobre, uma vez que a pobreza não esta limitada ao déficit da renda; a ela está intrínseca a privação de capacidades, identificada por um conjunto de fatores que determinam o bem-estar do indivíduo, fatores estes correlacionados com a renda, tais como: características do domicílio em que a família mora, acesso a bens duráveis, acesso a serviços públicos essenciais, nível de escolaridade, atividade em que trabalha e composição da família. Estudos como os de Tavares e Pazello (2006), Faria (2006), Muller e Bibi (2005), Muller (2005), Bibi (2000), Grosh e Baker (1995), Glewwe (1990, 1992), Glewwe e Kannan (1989) e Havallion e Chao (1989) demonstram que a adição destes fatores melhora a focalização dos programas, ou seja, a utilização de proxies para a renda pelo mecanismo denominado de proxy means-tested ajuda a melhorar os indicadores de pobreza, tornando a transferência do governo mais eficiente. O programa Bolsa-Família, objeto de nosso estudo, apresenta outros problemas de cunho prático, como a seleção dos beneficiados pelos municípios. Estes processos são constantemente denunciados, tanto no que tange aos desvios e duplicidade de contagem de dependentes e de responsáveis legais, quanto às falhas na aplicação dos critérios de elegibilidade. Estas podem ocorrer por diversas causas, destacando os seguintes motivos: ou por escolhas políticas, corrupção; ou por escolha “cartorial”, ou seja, os sindicatos podem escolher todos os seus associados sem se preocupar com os critérios de elegibilidade; ou por pressão. Estes problemas são de tal importância que levaram o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome a apontar alguns desafios e ações para o aprimoramento da focalização do Programa Bolsa-Família. Assim, corresponde aos desafios a serem enfrentados pelo governo para a melhoria do programa: i) concluir a normatização do programa; ii) aprimorar os procedimentos de gestão compartilhada, em especial com relação aos estados; iii) revisar os procedimentos de entrada/saída; iv) aprofundar a integração entre o PBF e programas complementares; v).

(18) 17. aperfeiçoar permanentemente a focalização e incluir os mais excluídos; vi) melhorar o acompanhamento das condicionalidades; e vii) melhorar as estratégias de acompanhamento das famílias (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2006, p. 34).. E, as ações a seriam implementadas correspondem a: i) realização de testes de consistência na base do Cadastro Único; ii) cruzamento com outras bases de dados (Ex: Relação Anual de Informações Sociais - RAIS); iii) auditorias na folha de pagamentos, inclusive auditorias específicas para identificação de duplicidades (de dependentes e de responsáveis legais); iv) construção de metodologias para avaliação da focalização - Análise PNAD; v) monitoramento de municípios com baixa cobertura cadastral; vi) desenvolvimento de novas versões do sistema de cadastramento; e vii) atualização cadastral em âmbito nacional, com apoio financeiro do MDS e “validação” posterior dos dados; (viii) finalização de acordo com o IBGE para construção de mapas de pobreza por município e demais instrumentos para aperfeiçoamento continuado do cadastro (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (2006, p. 16).. Dados os problemas de focalização do Programa Bolsa-Família, considerado pelo Banco Mundial o maior programa de transferência de renda da América Latina, torna-se pertinente entender como melhor distinguir os indivíduos mais pobres dentro de uma população para que as políticas de transferências tenham um foco mais eficiente, ou seja, torna-se de suma importância a identificação de critérios de elegibilidade que foquem as transferências destas políticas na população mais carente; além disto, deve-se compreender quais e como se dão os desvios ocorridos em sua aplicação, para que se tomem medidas apropriadas na coibição destes desvios, podendo enfim colaborar na melhoria do programa para que apresente uma melhor possibilidade de propiciar uma redução permanente da pobreza no país, bem como apresentar um melhor direcionamento dos gastos sociais governamentais. Assim, esta tese tem como objetivo principal analisar os critérios de elegibilidade para políticas de transferência de renda de forma a focar suas transferências na população mais pobre; mais especificamente, analisar o programa Bolsa-Familia apontando critérios mais eficientes na identificação de seus beneficiários. Para tanto, aplica-se o método de proxy means-tested, a partir do modelo desenvolvido por Glewwe, minimizando os indicadores de pobreza do país, utilizando os dados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio – PNAD, dados suplementares do ano de 2004, uma vez que estes contêm informações sobre os beneficiários do programa analisado. São objetivos específicos: i) analisar a aplicação dos critérios de elegibilidade do Programa Bolsa-Família, identificando e estimando os tipos de erros (do tipo I e II); e, ii) apresentar sugestões para um melhor direcionamento dos gastos sociais governamentais, priorizando a população mais pobre..

(19) 18. Além desta introdução e das conclusões que finalizam o trabalho, a tese esta dividida em quatro capítulos. No primeiro deles, apresenta-se a questão da pobreza e da desigualdade, demonstrando sua evolução ao longo dos anos. Traz também, uma breve revisão das políticas de combate à pobreza adotadas nos últimos anos, destacando as políticas de transferência direta de renda que antecedem o programa Bolsa-Família e, principalmente, mostrando os problemas enfrentados pelo referido programa e a importância deste enquanto fonte de discussão e justificativa maior desta pesquisa. No segundo capítulo, mostra-se uma revisão sobre os principais métodos de focalização existentes, indicando suas vantagens, desvantagens e adequação. No capítulo seguinte, apresenta-se a metodologia e os dados utilizados. E, no quarto capítulo, são apresentados e discutidos os resultados das estimações dos parâmetros, da otimização e análise dos modelos escolhidos. A interpretação dos resultados, traduzida em sugestões para melhoria dos critérios de elegibilidade do programa Bolsa-Família é realizado nas conclusões..

(20) 19. CAPÍTULO 1: POBREZA, DESIGUALDADE E AS POLITICAS SOCIAIS DE COMBATE A POBREZA. Apesar de ter apresentado oscilações ao longo da história, a pobreza e a desigualdade ainda se destaca como um problema social e político no país. O objetivo deste capítulo é fazer uma apresentação, mesmo que exígua, da evolução destes indicadores mostrando as diferentes respostas governamentais de superação da pobreza e extrema pobreza que, mais especificamente, levaram à criação do programa Bolsa-Família, objeto de nossa análise. Além disso, faz-se uma breve discussão sobre os problemas que envolvem a adoção de políticas de transferência de renda, justificativa maior desta pesquisa.. 1.1 Pobreza e Desigualdade no Brasil. Muitos estudiosos defendem que o Brasil não é um país pobre. A pobreza não reside na escassez de recursos, já que o país tem se mostrado capaz de gerar renda suficiente para eliminá-la2, ela está ligada à histórica concentração de renda do país.. Medeiros (2003, p. 22) argumenta que: O Brasil encontra-se entre os países com os maiores níveis de desigualdade de renda do mundo e esses têm se mostrado bastante estáveis ao longo do tempo. Algo em torno da metade desta elevada desigualdade deve-se às diferenças existentes entre o pequeno grupo formado pelo décimo mais rico da população e as pessoas restantes. Nesse grupo, as desigualdades também são altas de modo que cerca de um quarto da desigualdade brasileira total é determinado pelos 3% mais ricos da população.. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2007, p. 77) destaca que a pobreza brasileira “repercute não apenas em um conjunto variado de carências, mas também está” presente na “situação de destituição de direitos”. Em geral, além de ser “acompanhada de uma inserção precária no mercado de trabalho e no sistema de ensino”, à pobreza segue-se o “acesso precário a serviços e equipamentos básicos, como moradia e saneamento”. Além disso, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2007, p. 77) se refere igualmente “à falta de acesso à renda que permita a manutenção de um patamar mínimo de bem-estar via. 2 Segundo Barros, Mendonça e Henriques (2001), cerca de 1/3 dos brasileiros é pobre, muito embora o país seja relativamente rico quando sua renda per capita é colocada em perspectiva internacional e tenha passado por fases relativamente recentes de crescimento acelerado. Além disso, destaca que a pobreza se revela pouco sensível ao crescimento econômico em duas décadas. Demonstra, ainda, que mantida a distribuição de renda, a eliminação da pobreza absoluta requer cerca de três décadas de crescimento contínuo anual de 5% de nossa renda per capita..

(21) 20. consumo, assim como à insegurança social em situações de impossibilidade de trabalho como nos casos de doença, velhice ou invalidez”. Conforme o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2007, p. 77): Quanto à violação de direitos, a associação com a pobreza se torna visível, por exemplo, nas situações de trabalho infantil ou de exploração sexual de crianças e adolescentes, mas também ocorre em situações de menor visibilidade social, como é o caso do direito humano à alimentação. A ausência de renda pode ainda comprometer a possibilidade de usufruto dos direitos sociais básicos garantidos pela Constituição e assegurados pelas políticas públicas, como é o caso da educação fundamental e dos serviços de saúde.. A pobreza brasileira é, portanto, resultado de um processo de desenvolvimento econômico desigual, em que parte da população não se beneficia com oportunidades de capacitação, nem tem liberdade e acesso a direitos universais, tais como à educação e à saúde. Desta forma, a população mais pobre tem sua participação política limitada e não possue emprego e renda que lhe permita sair da situação de fome e da exclusão social. (HAMASAKI, 2003). Os estudiosos deste assunto argumentam que o desenvolvimento econômico melhora as condições de vida da população mais pobre. Assim, deve-se buscar um crescimento que promova desenvolvimento e redistribuição de renda, ou seja, deve-se gerar uma redução da desigualdade entre os indivíduos mais pobres e os mais ricos dentro da população, de forma que reflita na melhoria da qualidade de vida de toda a sociedade. Lavinas e Varsano (1997), Kageyama e Herder (1993) e Instituto de Estudos de Trabalho e Sociedade (2001) são alguns poucos exemplos de estudos neste sentido. Vê-se, assim, que o crescimento é condição necessária, porém não é suficiente para reduzir a pobreza. Camargo e Ferreira (2001), destacam que apesar do Brasil ter apresentado crescimento econômico no período de 1994 a 1999, o país começa o novo século com cerca de 29% da sua população vivendo com uma renda mensal domiciliar per capita menor que R$ 74,283, persistindo também níveis elevados de desigualdade. Diante desta realidade, tem-se uma ampliação da importância das políticas públicas com as funções de incentivar à acumulação de ativos e de promover o alívio imediato à pobreza. Neste sentido, com a adoção destas políticas tem-se que propiciar, aos cidadãos mais pobres, a possibilidade de alcançar uma renda permanente mais alta no futuro, bem como se deve observar a adoção políticas de transferência de recursos e/ou de bens.. 3. Utilizando as informações da Pesquisa de Padrão de Vida realizada em 1996 pelo IBGE, corrigida para o valor de 1999 e com base nas necessidades calóricas mínimas recomendadas pela FAO, Camargo e Ferreira, 2001 e Ferreira; Lanjouw; Neri. 2000, calculam a linha de indigência..

(22) 21. Corroborando com tal idéia, Coady, Grosh e Hoddinott (2004, p. 1), argumentam que tornam-se necessárias ações conjuntas que vislumbrem resultados de longo e de curto prazo; quanto aos primeiros tipos de ações, destacam que “se deve fortalecer as bases de ativos aos domicílios pobres de modo que possam participar do processo de crescimento”, além de “intensificar o crescimento dos ativos que os pobres possuem e os setores aos quais pertencem”, ou seja, deve-se fortalecer as atividades em que os mais pobres atuam e em que dispõe seus ativos; e, no curto prazo, deve-se promover “transferências públicas para proteger e aumentar o consumo dos domicílios mais pobres”. Conforme Arbache (2003, p. 25) as novas políticas sociais devem atacar as causas da pobreza, criando “oportunidades que permitam a saída da condição da pobreza de forma sustentável agindo não apenas no âmbito do indivíduo, mas, também, no contexto em que ele vive”, (...) “deixando efeitos permanentes para os pobres”. Tais políticas devem considerar ao menos os seguintes aspectos: “(i) a integração e coordenação de políticas macroeconômicas e microeconômicas, tais como: as políticas sociais e reformas estruturais; (ii) o reconhecimento de que as falhas de mercado devem ser atacadas para se dar oportunidades aos pobres; (iii) a mobilização social para se promover a organização e o empoderamento das comunidades pobres, e (iv) a necessidade de aumentar a eficiência no uso dos recursos das políticas sociais” (ARBACHE, p. 25).. Corroborando com tal idéia, Kerstenetzky (2002) argumenta que a explicação para um país relativamente rico, mas que apresenta uma pobreza persistente é o fato da renda das pessoas derivam da utilização dos ativos que possuem. Historicamente, no Brasil, a propriedade de ativos valiosos (tais como: capital físico, terra, educação, ativos financeiros) é muito concentrada, persistindo os baixos níveis de renda dos mais pobres, que trabalham, mas ganham pouco em função da destituição dos ativos que têm valor. Ademais, a capacidade dos pobres de endividar-se para financiar o acesso aos ativos que poderiam retirá-los da pobreza, é nula. Deste modo, o único meio de prover acesso a esses ativos é promover políticas redistributivas que incida sobre a educação pública, o acesso ao crédito, a saúde pública, o acesso a terra etc. Assim, objetivando atender aos mais carentes o governo tem adotado políticas de transferência de renda que buscam mitigar a pobreza no país no curto prazo Observando a evolução da pobreza e da desigualdade nos últimos anos, pode-se observar que este contínuo esforço tem promovido melhorias nos indicadores de pobreza e de desigualdade..

(23) 22. 1.2 Evolução da Pobreza e da Desigualdade no Brasil. Analisando a evolução da pobreza associada à insuficiência de renda ao longo de 1970 a 2001/2002, Rocha (2004) verifica que ocorreu uma forte queda da incidência de pobreza no período, a pobreza absoluta passou de 68,4% em 1970 para 20,7% em 2002, porém esta redução não se apresentou de forma contínua e sustentada ao longo do tempo, ocorrendo oscilações conjunturais da proporção de pobres na população total, associadas ao comportamento econômico e ao declínio da participação e incidência de pobreza rural. Desta forma, a autora destaca uma alteração na geografia da pobreza neste período, observando que, apesar da área rural ainda apresentar notórias desvantagens em relação ao acesso aos serviços públicos básicos, a mesma não mais se constitui, do ponto de vista da renda, como a zona com maior concentração de pobres. Ainda conforme a mesma autora, vê-se que a melhoria na incidência da pobreza ao longo deste período dá-se de forma mais expressiva em três momentos específicos, na década de 1970, devido ao excelente desempenho do PIB, e com a implantação do Plano Cruzado (1986) e do Plano Real (1994), que combinaram um processo de estancamento da inflação com crescimento econômico. Apesar dos avanços retratados pelo estudo acima citado, os índices de pobreza e de concentração de renda têm-se mantido praticamente estáveis no período de 1995 a 2003, mostrando melhora no período mais recente de 2004 a 2005, conforme dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (Tabela 1).. TABELA 1: Percentual de indigente e de pobres, número de indigentes e de pobres e a participação na renda domiciliar dos 50% mais pobres e dos 10% mais ricos – 1995 a 2005. Percentual Ano. de Indigentes (%). Número de. Percentual. Número de. Indigentes. de pobres. pobres. (milhões). (%). (milhões). Renda. Renda. domiciliar -. domiciliar -. Participação Participação dos 50%. dos 10%. mais pobres. mais ricos. 1995. 15,19. 22,43. 35,08. 51,78. 12,35. 47,85. 1996. 15,63. 23,31. 34,72. 51,79. 12,09. 47,52. 1997. 15,58. 23,68. 35,18. 53,45. 12,12. 47,67. 1998. 14,52. 22,26. 33,97. 52,07. 12,34. 47,80.

(24) 23. 1999. 15,03. 23,95. 35,26. 56,18. 12,69. 47,27. 2001. 15,24. 25,32. 35,11. 58,34. 12,58. 47,44. 2002. 13,95. 23,35. 34,34. 57,48. 12,98. 47,02. 2003. 15,15. 25,99. 35,69. 61,23. 13,22. 46,19. 2004. 13,13. 23,24. 33,57. 59,43. 13,85. 45,31. 2005. 11,41. 20,60. 30,69. 55,38. 14,07. 45,31. Fonte: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA.. Barros, Mendonça e Henriques (2001) argumentam que a concentração da riqueza e a pobreza que assola substancial parcela da população se devem a um elevado grau de desigualdade distributiva do país. Barros e Carvalho (2003) destacam que, durante a década de 1990, a desigualdade tem-se mantido estável apesar das diversas transformações, das flutuações macroeconômicas ocorridas e da própria redução da pobreza. Tais argumentos podem ser confirmados ao se observar a tabela acima. Além disso, pode-se observar que esta estabilidade dos índices de pobreza perdura até o ano de 2003. Desta forma, durante o período de 1995 a 2003, vê-se que por volta de 47,5% da renda era apropriada por 10% da população mais rica, enquanto que 50% da população mais pobre, segundo a renda domiciliar per capita, dispunha em média de 12,5% da renda nacional. Neri, M.C. et al. (1999) apud Xerez (2004) destacam que apesar dos gastos sociais atingirem cerca de 21% do PIB em 1999, o mais alto da América latina, o Brasil apresenta péssimos indicadores sociais e uma vergonhosa distribuição de renda, o que é agravado quando se compara os índices do país com os observados por outros países com renda per capita similar. A evolução dos indicadores sociais no Brasil na década de 1990, segundo Soares (2004), apresenta duas fortes características. Primeiramente, observa que os antigos problemas sociais permaneceram e aumentaram as distintas desigualdades que marcam a estrutura social do Brasil, como as desigualdades regionais, urbano-rurais e de renda. Além disso, destaca que surgiram e se intensificaram novos problemas sociais, sobretudo aqueles relacionados à precarização do trabalho e ao desemprego, agravando ainda mais a herança do passado de pobreza, a desigualdade e a exclusão social. Por outro lado, verifica-se, na ultima década, “que o grave quadro social brasileiro tem repercutido na ação do Estado, por meio de um conjunto significativo e progressivamente ampliado de políticas públicas cujo objetivo é enfrentar as situações mais dramáticas da pobreza e da violação de direitos” (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2007, p. 77)..

(25) 24. Com a persistência na adoção de políticas de transferência direta de renda, têm-se observado, nos últimos anos, melhorias nos indicadores sociais do país. Estudos mais recentes tais como os de Barros, Carvalho, Franco e Mendonça (2007a, 2007b e 2007c) demonstram um declínio acentuado e contínuo do grau de desigualdade de renda no Brasil no período de 2001 a 2005, atingindo em 2005 o nível mais baixo dos últimos 30 anos. O Coeficiente de Gini declinou cerca de 4,6%, passando de 0,594 para 0,566 de 2001 a 2005. Este declínio deve-se em cerca de 1/3 às mudanças na renda do trabalho e 50% dá-se pela evolução da renda não proveniente do trabalho derivando, por exemplo, das transformações demográficas e da expansão das transferências governamentais. Por sua vez, a redução na desigualdade tem gerado um impacto positivo sobre os índices de pobreza do país nos últimos anos. Observa-se, ainda, um crescimento anual de 0,9% da renda per capita nacional estimada pelos dados da Pesquisa Nacional de Amostra em Domicílio (PNAD). Porém, os 10% mais ricos da população apresentam uma taxa de crescimento anual de -0,3% e dos 20% mais ricos foi de -0,1%, ou seja, os 10% e os 20% mais ricos da população tiveram redução na participação dos rendimentos ao longo do período, enquanto que a taxa de crescimento para os 10% mais pobres cresceu em 8%. Tal análise corrobora com os dados apresentados na Tabela 1. Vê-se, portanto, que após um grande período de tempo com altos índices de pobreza e de desigualdade, tem-se uma tendência de melhoria no padrão de vida da população. No período de 2003 a 2005, observa-se que o percentual de indigentes e de pobres decrescem cerca de 24,69% e 14,01%, respectivamente. Soares, et. al. (2006) evidenciam que, além de reduzir a incidência e a intensidade da pobreza, os programas de transferência de renda como o de Benefício de Prestação Continuada e o Bolsa-Família são responsáveis por 28% da redução do índice de Gini no período de 1995 a 2004. Dados do Relatório de Desenvolvimento Humano de 2007/2008 elaborado pela Organização das Nações Unidas - ONU e publicado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, revelam que ocupando a ultima posição do ranking (70ª posição), o Brasil aparece pela primeira vez no ranking dos países com alto desenvolvimento humano. Em uma escala de 0 a 1, o IDH brasileiro alcançou 0,800, o que é considerado alto. Porém, o relatório ressalta que este resultado deve ser observado com cautela, lembrando que países como Argentina (38ª), México (52ª) e Cuba (51ª) estão à frente do Brasil no ranking há mais de 20 anos, assim como países vizinhos como Chile (40ª) e Uruguai (46ª) também despontam em posições acima do Brasil. Destaca também que o país permanece com um elevado grau de desigualdade, restando ainda muito a ser feito, principalmente em relação à distribuição de.

(26) 25. renda e da terra e ao acesso ao crédito. Ademais, países com renda mais baixa que o Brasil demonstram um desempenho melhor em indicadores chave como o IDH. O relatório atribui esta melhora no IDH brasileiro, dentre outros fatores, à melhoria na expectativa de vida da população, a uma boa conjuntura econômica vivida nos últimos anos e a programas de transferência de renda, como o Bolsa-Família. Estes últimos resultados mostram a relevância dos programas de transferências diretas de renda aplicados nos últimos anos, pois tais políticas sociais de curto prazo têm conseguido promover redução na pobreza e na desigualdade do país. Assim, é de fundamental importância a análise destas políticas de modo a melhorar sua eficiência e promover efeitos mais duradouros para os mais pobres.. 1.3 Breve Histórico das Políticas Sociais e de Transferência Direta de Renda no Brasil. Desde 1970, o Governo Federal tem mantido, sem interrupção, programas de transferência de renda com objetivo assistencialista. Mais especificamente, o governo tem adotado programas que beneficiam idosos e portadores de deficiência de baixa renda. Porém, é na década de 1990 que se observa uma intensificação destas ações do governo, quando tais programas foram incorporados à nova sistemática operacional proposta pela Lei Orgânica da Assistência Social, LOAS – (Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993) (Rocha, 2004). Conforme argumenta o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2007) com a Constituição de 1988, a política social ganha um novo estatuto, pois passa a ser reconhecida como política pública e como direito do cidadão no contexto da Seguridade Social. Com a promulgação da LOAS observa-se um processo de reorganização das políticas sociais no país, que se segue nas décadas de 1990 e 2000. Estas alterações impactam na política de assistência social e na política de segurança alimentar e nutricional, promovendo ainda a instituição da política de transferências de renda. Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2007, p. 78): “A LOAS projeta uma política integrada e descentralizada, constituída nas três esferas de governo, por órgãos gestores e por instâncias deliberativas de natureza colegiada, além de determinar um comando único pela esfera de governo e instituir instrumentos de planejamento, gestão, financiamento e controle social. Entre eles destacam-se, além da criação dos Conselhos e Fundos de Assistência Social, as Conferências Nacionais”. (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2007, p. 78). Assim, de acordo com Rocha (2004, p. 2): Na segunda metade da década de noventa, novos programas de transferência de renda foram criados, que podem ser entendidos como uma resposta do governo federal a diversas.

(27) 26. propostas de implantação de programas de transferência de renda, em face de um padrão de desigualdade de renda no país, que tem se mantido elevada e praticamente inalterada sob as mais diferentes condições econômicas de curto e longo prazos. (ROCHA, 2004 , p. 2).. É pertinente observar que, em conseqüência da pressão dos eleitores por mais e melhores serviços sociais não apenas em educação e saúde, mas também em diversos mecanismos de renda mínima, tem-se, no período de 1980 a 2000, uma elevação dos gastos sociais públicos per capita incluindo os realizados pela união, estado e municípios: estes crescem cerca de 43,4%, apesar da renda per capita permanecer quase estagnada, crescendo apenas 8,5%. (Bresser-Pereira, 2004) Em 1991 é apresentado um projeto de lei que instituía uma política de garantia de renda mínima (PGRM), pelo Senador Eduardo Mattarazzo Suplicy. Segundo Vasconcelos (2004), em termos gerais, a proposta do Senador previa que todo cidadão brasileiro, com mais de 25 anos de idade e renda inferior a R$ 500,00, em valores atualizados de 2002, teria direito a receber do Estado um benefício equivalente a 30% da diferença entre a sua renda e a cifra citada. Inicialmente, o programa deveria ser implantado gradativamente atingindo os indivíduos com mais de 60 anos de idade e sendo progressivamente estendido para as faixas etárias mais jovens. O financiamento do programa seria assumido integralmente pelo governo federal, que poderia disponibilizar recursos equivalentes a até 3,5% do PIB, a serem obtidos com a desativação gradual de programas sociais compensatórios4. A partir desta proposta surgiu uma série de outras propostas que seriam implementadas pelo governo federal, estadual e municipal. Em termos gerais, estes tipos de programas objetivam garantir uma renda mínima ou uma complementação de renda, visando contribuir para inclusão social das famílias mais carentes. Vale salientar que a PGRM não é um tema novo, muitos países já implementaram estes tipos de políticas. Conforme Vasconcelos (2004) são exemplos de programas: o Renda de Subsistência Alemã, o Renda Mínima de Inserção, na França; e o Progresa5, um programa nacional vinculado à educação, saúde e alimentação implantado no México similar ao adotado no Brasil. Em 1993, surge no Brasil o programa denominado de Benefício da Prestação Continuada (BPC), que se constitui em uma transferência incondicional de renda para idosos 4 As políticas de cunho compensatório, são políticas assistencialistas que buscam mitigar os efeitos da pobreza no curto praza, estes tipos de políticas diferenciam-se das políticas sociais que condicionam o recebimento do benefício a alguma ação do beneficiário, tais como as condicionalisdades apresentadas pelo Bolsa-família. Este ultimo tipo de política buscam resultados de curto prazo e de longo prazo. 5 Segundo Soares, et. al. (2007), o Progresa teve seu início em 1997 e atualmente tem o nome de Oportunidades e constitui-se no programa de transferência condicional de renda mais conhecido internacionalmente..

(28) 27. ou pessoas com deficiência, extremamente pobres. Como informa o documento Brasil (2002) apud Soares, et. al. (2006), as transferências são concedidas a pessoas idosas ou a pessoas com deficiência grave, cuja renda per capita é inferior a um quarto de salário mínimo, cujo benefício equivale a um salário mínimo mensal. As transferências independem de contribuições prévias para o sistema de seguridade social e não são condicionadas a qualquer contrapartida. São elegíveis a receber o benefício as pessoas extremamente pobres acima de 65 anos de idade, deficientes ou não, e os deficientes não idosos que são extremamente pobres e que são classificados como possuidores de deficiência grave que os incapacitem para a vida independente e para o trabalho. Considerando as indicações da LOAS, “durante o governo de Fernando Henrique Cardoso - FHC, observou-se um período de indefinições no que diz respeito à implementação do novo papel do Estado na assistência social”, como promovedor de serviços, programas e projetos que beneficiem e protejam as famílias mais carentes, dentre outros. (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2007, p. 79). No primeiro mandato do presidente FHC (1995 – 1998), após anos de instabilidade política e econômica no país, tem-se a ordenação de um programa de desenvolvimento social que primava por princípios de universalidade, participação e descentralização, além de estar calcado em diretrizes sólidas em um momento de estabilidade macroeconômica, desenvolvimento sustentável, austeridade fiscal e reforma do Estado. (Faria, 2002 apud Prates e Nogueira, 2005). Em relação aos programas de transferências direta de renda condicionada que orientaram a criação do programa Bolsa-Família, observa-se que uma das primeiras experiências ocorre em 1995, com a aplicação de um projeto piloto no Distrito Federal denominado de Bolsa-Escola, classificada como uma política de garantia de renda mínima vinculada à educação. Em 2001 este programa consolida-se em todo o país, tendo como público-alvo as crianças entre 6 a 15 anos de idade cujas famílias tinham uma renda per capita abaixo de R$ 90,00 mensais. O valor do benefício era de R$ 15,00 por criança até o máximo de R$ 45,00 (três crianças). Este benefício estava vinculado à condição da família se comprometer com a freqüência da criança na escola em pelo menos 85% das aulas. Conforme Ferro (2003) e Ferro e Kassouf (2005) os objetivos principais deste programa foram: i) aumentar a escolaridade e conseqüentemente reduzir a pobreza no longo prazo; ii) reduzir a pobreza no curto prazo; iii) reduzir a incidência de trabalho infantil; e, iv) atuar como uma espécie de rede de seguridade. Em 1996 tem-se a criação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). Inicialmente, o PETI foi implementado nas áreas rurais do Brasil, tendo como prioridade.

(29) 28. atender aos locais que apresentavam altos índices de crianças engajadas nas piores formas de trabalho. Num primeiro momento, o programa atendeu a 1.500 crianças que trabalhavam em fornos de carvão e na colheita da erva-mate de 14 municípios do Estado do Mato Grosso do Sul. No ano seguinte, “foi implantado nos canaviais de Pernambuco e na região sisaleira da Bahia, iniciando o atendimento também nos Estados do Amazonas e Goiás. Em 1998, foi estendido para a região citrícola de Sergipe, para áreas de garimpo em Rondônia e para os canaviais localizados no Estado do Rio de Janeiro”. No ano de 2000, o programa teve sua consolidação, com a Portaria nº 2.917, “que estabelece suas diretrizes, objetivo, público-alvo, componentes e valor das bolsas”. (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2007, p. 97) Conforme Soares, et al. (2006), o PETI visa atender crianças e adolescentes de 7 a 15 anos, que trabalham em atividade perigosa e prejudicial à saúde, tais como em carvoarias, na plantação de cana-de-açúcar e do sisal. Além disso, objetiva ampliar as atividades curriculares da escola com a ampliação da jornada ampliada e, conseqüentemente, evitar que as crianças usem seu tempo livre para trabalhar, prevendo repasse de verbas para os municípios participantes. Em 2005, com a Portaria nº 385 do Ministério do Desenvolvimento Social, tem-se a ampliação do PETI, passando “a abarcar qualquer tipo de trabalho realizado por crianças abaixo de 16 anos (exceto na condição de aprendiz)”. O programa atua concedendo “uma bolsa monetária mensal cujo valor do benefício varia conforme a área de residência da família”: as crianças residentes em área rural recebem o valor de R$ 25,00 por criança, enquanto que as crianças beneficiárias residentes em área urbana têm direito a receber o valor de R$ 40,00 por criança. Além de prever a execução da jornada ampliada na escola e de promover ações nas famílias de cunho educativo e de geração de emprego e renda, tem-se, ainda, “a instituição do controle social por meio das Comissões de Erradicação do Trabalho Infantil, Conselhos de Direitos da Criança, Conselhos de Assistência Social e Conselhos Tutelares”. (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2007, p. 97). Assim, a concessão do benefício está condicionada ao comprometimento da família em não permitir que crianças menores de 16 anos trabalhem e que elas tenham pelo menos 75% de presença na escola. Deste modo, ao longo de dez anos, “o PETI assistiu a um movimento de expansão praticamente contínuo, chegando a atender 1,01 milhões de crianças em 2005”. E, “desde 2004 vem sendo proposta a integração do PETI ao Bolsa-Família”, porém tal integração só foi estabelecida em 2005, com a Portaria nº 666/2005. Tal fusão “teve como objetivo racionalizar e aprimorar os processos de gestão dos programas; além de ampliar a cobertura do PETI e de estender as ações sócio-educativas e de convivência deste programa para as crianças e.

(30) 29. adolescentes beneficiados pelo Bolsa-Família em situação de trabalho infantil; bem como universalizar o Bolsa-Família para as famílias que atendem aos seus critérios de elegibilidade”. (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2007, p. 98) Em setembro de 2001 tem-se a criação do Programa Nacional de Renda Mínima Vinculada à Saúde – o Bolsa-Alimentação. Este programa tinha como objetivo combater a mortalidade infantil em famílias com renda per capita mensal inferior a meio salário mínimo. O valor do benefício era de R$ 15,00 por criança entre 0 a 6 anos de idade, atendendo no máximo três crianças por família, ou para mulheres grávidas. O benefício estava condicionado ao compromisso da família em participar das atividades básicas de saúde com caráter preventivo, tais como: atualizar o cartão de vacinação das crianças beneficiadas; fazer visitas regulares ao posto de saúde para fazer o pré-natal e enquanto estiver amamentando para as mães, o que possibilita o acompanhamento do crescimento das crianças recém-nascidas, bem como facilita o tratamento médico preventivo; além disso, a família era obrigada a participar de atividades educativas em saúde e nutrição. Conforme documento do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2007), o BolsaAlimentação representou um aumento substancial de recursos para o combate às carências nutricionais, atendendo a 1,67 milhões de famílias em setembro de 2003, quando foi unificado ao Programa Bolsa-Família. O programa Auxílio-Gás foi criado em dezembro de 2001, constituindo-se em uma medida compensatória para subsidiar a compra do gás de cozinha. Assim, as famílias com renda familiar per capita de no máximo R$ 90,00 e que estavam registradas no Cadastro Único poderiam receber o benefício que não dispunha de nenhuma condicionalidade. O beneficio de R$ 15,00 era pago a cada dois meses, o que correspondia a um auxílio de R$ 7,50 por mês para a família beneficiada. A administração do programa era responsabilidade do Ministério de Minas e Energia. (Soares, et al., 2006). Em princípio, “o programa atendeu às famílias beneficiárias do Bolsa-Escola e do Bolsa-Alimentação, mas em outubro de 2002 já beneficiava mais de 8,5 milhões de famílias”. (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2007, p. 104). No governo Lula, por meio da medida provisória nº 103, de primeiro de janeiro de 2003, tem-se a criação do Ministério da Assistência Social (MAS) e do Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA). Além destes ministérios, tem-se a recriação do Conselho de Segurança Alimentar (CONSEA) pela Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003 e, paralelamente, é lançado o programa Fome Zero e, dentro dele, um novo programa de transferência de renda, o Cartão Alimentação. (Instituto de Pesquisa.

(31) 30. Econômica Aplicada, 2007). Este cartão estava direcionado a atender famílias com uma renda familiar per capita menor que a metade do salário mínimo e consistia na transferência de renda de R$ 50,00 mensais, durante seis meses, podendo o benefício ser estendido para 18 meses, no máximo. (Soares, et al., 2006) O programa Fome Zero surgiu a partir de um debate público, realizado pelo Instituto Cidadão, e que contou com a presença de representantes de ONG‟s, institutos de pesquisa, sindicatos, organizações populares, movimentos sociais e especialistas ligados à questão da segurança alimentar de várias regiões do Brasil. Este projeto considera que a alimentação é direito inalienável do cidadão e que cabe ao Estado criar as condições necessárias para que a população brasileira possa efetivamente usufruir dele. (Projeto Fome Zero, 2001) Este constitui-se em uma proposta ampla que se associa às políticas estruturais, específicas e locais. A primeira política está ligada a ações de combate a pobreza, na qual se inclui programas de geração de emprego e aumento da renda, programas de transferência direta de renda, tais como Bolsa-Escola e de renda mínima. Também se propõe a promover a desoneração tributária dos alimentos básicos, bem como a adoção de políticas que intensificam a reforma agrária e que promovem o fortalecimento da agricultura familiar, além da adoção de programas de desenvolvimento territorial, dentre outros. As políticas específicas abrangem ações emergenciais visando garantir o acesso direto à alimentação como, por exemplo, a aplicação do Programa Cupom de Alimentação – PAC e da doação de cestas básicas, além de ampliar programas consolidados, tais como: a merenda escolar e o programa de alimentação do trabalhador. Quanto às propostas de políticas locais, são políticas diversificadas, segundo as características do município/região, e que objetivam garantir o abastecimento alimentar em nível municipal, como por exemplo, a criação de bancos de alimentação, restaurantes populares, cozinhas comunitárias, apoio à produção para o autoconsumo, promoção de um novo relacionamento com as redes de supermercados e parceria com varejistas. (Projeto Fome Zero, 2001). Assim, o programa foi elaborado, segundo Belik e Grossi (2003, p. 9), a partir de três objetivos: “i) avaliar a situação dos programas de combate à fome no Brasil diante dos compromissos firmados pelo país na Cúpula Mundial de Alimentação de 1996; ii) retomar a mobilização da sociedade em torno do tema da segurança alimentar; e, iii) envolver governos federal, estaduais, municipais, ONGs e sociedade civil em uma proposta factível para combater a fome”. (BELIK e GROSSI, 2003, p. 9). Porém, o Programa Fome Zero enfrentou dificuldades de operação e em outubro de 2003 foi lançado o programa Bolsa-Família. Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica.