Primeiras Palavras
Estrutura
- O papel que cabe ao Legislativo no complexo mosaico de distribuição de tarefas é muito importante em um Estado como o nosso (democrático de Direito), pois envolve, além da função típica de legislar, também aquela primordial de controlar e fiscalizar os atos dos demais Poderes, evitando excessos e irregularidades que tanto arriscam as liberdades democráticas.
- Quanto às competências atípicas do Poder, estas abrangem as funções de “administrar” e “julgar”.
- O Poder Legislativo está presente em todas as esferas de Federação (isto é, existe Poder Legislativo federal, existe Poder Legislativo estadual, distrital e também o Municipal). - Somente em âmbito federal o Poder estrutura-se de modo bicameral (uma vez que o Congresso Nacional é formado pela reunião de duas Casas Legislativas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal).
- Nas outras esferas da Federação, o Poder é unicameral. Desta forma, em âmbito estadual cada Estado possui sua Assembleia Legislativa, em âmbito distrital há a Câmara Legislativa, e em âmbito municipal cada Município possui sua Câmara Municipal.
- Se uma lei complementar for editada e criar um novo TF, ele não será ente federado, por não possuir autonomia (ele integrará a União), mas terá uma Câmara Territorial, dotada de atribuição meramente deliberativa, conforme indica o art. 33, § 3º, CF/88 (dispositivo ainda não regulamentado).
Funcionamento
- O Poder Legislativo é autônomo e independente, o que garante sua auto-organização e a capacidade de elaborar seu regimento interno e dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (art. 51, IV e art. 52, XIII, ambos da CF/88).
- O Congresso Nacional deverá reunir-se anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. Esse período (que abrange o ano legislativo) é denominado sessão legislativa.
- A legislatura tem a duração de quatro anos – isto é, compreende quatro sessões
legislativas.
- Quando estivermos no primeiro ano da Legislatura, a Sessão Legislativa será iniciada a partir de 1º de fevereiro, em Sessão Preparatória (art. 57, § 4°, da CF/88). Ela é organizada
para dar posse aos parlamentares eleitos (em outubro do ano anterior) e promover a
eleição da Mesa Diretora, cujo mandato será de 2 anos.
- A eleição das respectivas Mesas é realizada para mandato de dois anos, sendo vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente (art. 57, § 4º, CF/88). O STF já se manifestou no sentido de que essa vedação não é norma de repetição obrigatória para as demais entidades federadas (ADIs 792-RJ, STF, Rel. Min. Moreira Alves e 793-Ro, Rel. Min. Carlos Velloso).
- Não é considerada ‘recondução’ a eleição para o mesmo cargo em Legislaturas diferentes, ainda que sucessivas.
- O recesso parlamentar vai de 18 a 31 de julho, e de 23 de dezembro a, em regra, 1º de fevereiro. Durante o período do recesso, se necessário for, os parlamentares serão extraordinariamente convocados (art. 57, §§ 6° a 8°, CF).
- Nas sessões legislativas extraordinárias o Congresso Nacional não poderá deliberar sobre nenhuma outra matéria exceto aquela que ensejou a convocação, salvo se houver medida provisória em vigor na data da convocação extraordinária, pois nesse caso elas serão apreciadas.
- É vedado o pagamento de parcela indenizatória em razão das convocações realizadas no recesso. Segundo entende o STF, a proibição do pagamento de referida parcela é, por simetria, norma de observância obrigatória para os parlamentares estaduais.
- Em regra, as sessões do Congresso Nacional são bicamerais (cada Casa vota e apura seus votos em separado).
- Existe também a chamada ‘sessão unicameral’, na qual o Congresso Nacional é uma única Câmara e Deputados Federais e Senadores votam como Congressistas. A votação e a apuração dos votos são feitas em conjunto.
- Temos, ainda, a chamada ‘sessão conjunta’, em que Deputados Federais e Senadores se reúnem e votam em conjunto, sendo a apuração dos votos, todavia, feita em separado.
Composição das Casas Legislativas Sistema Eleitorais e considerações iniciais Sistema eleitoral proporcional
- No Brasil existem dois sistemas eleitorais: o majoritário (que se subdivide em
simples/puro e absoluto/dois turnos) e o proporcional.
- Os Deputados Federais, os Deputados Estaduais e os Distritais, bem como os Vereadores, são eleitos pelo sistema proporcional.
- No Poder Legislativo, somente os senadores são eleitos pelo sistema majoritário. - É chamado de proporcional porque o número de representantes de cada circunscrição eleitoral é dividido pelo número de habitantes (não de eleitores), resultando numa ‘proporção’ (circunscrições mais populosas terão mais representantes; circunscrições menos populosas, terão menos representantes).
- De acordo com a nossa Corte Suprema, aqueles que forem eleitos pelo sistema
proporcional não poderão trocar de partido sem justa causa no curso do mandato, sob
pena de incorrerem em infidelidade partidária, o que ocasiona a perda do mandato. - A justa causa na troca de partido permite que o parlamentar continue exercendo o mandato, mas não transfere ao novo partido o direito de sucessão a vaga na hipótese de vacância.
A EC 91, de fevereiro de 2016, criou a chamada “janela para a desfiliação partidária”, em que a troca de partido foi autorizada durante os 30 dias subsequentes, sem prejuízo do mandato.
Composição da Câmara dos Deputados Atribuições da Câmara dos Deputados
(i) A Casa representa o povo;
(ii) Os 513 Deputados Federais são eleitos pelo sistema proporcional;
(iii) A representação para os Estados e DF é proporcional ao número de habitantes
(variando de 8 a 70);
(iv) Se uma Lei Complementar criar um novo Território Federal (art. 18, § 32, CF/88), independentemente do seu número de habitantes ele terá 4 representantes na CD (art. 45, § 2°, CF/88);
(v) Deputados Federais devem ser brasileiros, natos ou naturalizados;
(vi) O Presidente da CD deve ser brasileiro nato, necessariamente (art. 12, § 3°, II, CF/88); (vii) O mandato dos Deputados Federais é de 4 anos (1 legislatura);
(viii) A renovação na CD, a cada eleição, é total (o que significa que podemos alterar os 513 Deputados da legislatura anterior);
(ix) A idade mínima para compor esta Casa Legislativa é de 21 anos (art. 14, § 3°, VI, ‘c’, CF/88).
- A idade mínima deve ser comprovada na data da posse (art. 11, § 2º, da Lei nº 9.504/97).
- O art. 51, CF/88 enuncia um rol de tarefas que são privativas da Casa e serão, em regra, exercidas através de resolução, que dispensa sanção ou veto presidencial:
- A expressão “em regra” foi utilizada em virtude da atribuição do inciso IV, referente à iniciativa para apresentação de projeto de lei para a remuneração de seus servidores: a CD irá exercer a iniciativa apresentando a proposição legislativa de remuneração dos cargos, empregos e funções de seus serviços e, depois que a matéria for aprovada nas duas Casas Legislativas (CD e SF), será encaminhada para a deliberação executiva (sanção ou veto presidencial).
Composição do Senado Federal
Atribuições do Senado Federal
(i) A Casa representa os Estados-membros e o Distrito Federal;
(ii) Os 81 Senadores da República são eleitos pelo sistema majoritário simples; (iii) A representação para os Estados e DF é paritária (são 3 para cada entidade);
(iv) Se uma Lei Complementar criar um novo Território Federal (art. 18, § 32, CF/88), ele não terá representantes no SF, já que não será uma entidade federada;
(v) Senadores da República devem ser brasileiros, natos ou naturalizados;
(vi) O Presidente do SF deve ser brasileiro nato, necessariamente (art. 12, § 3°, III, CF/88); (vii) O mandato dos Senadores é de 8 anos (2 legislaturas);
(viii) A renovação no SF, a cada eleição, é parcial (o que significa que nunca poderemos
alterar de uma só vez os 81 Senadores da República; ora renovaremos 1/3 da Casa, ora 2/3)1;
(ix) A idade mínima para compor esta Casa Legislativa é de 35 anos (art. 14, § 3°, VI, ‘a’, CF/88).
- As atribuições privativas do Senado Federal estão descritas no art. 52. CF/88 e serão, em regra, cumpridas por meio da edição de resolução, que dispensa sanção ou veto presidencial:
- A expressão “em regra” foi utilizada no parágrafo anterior em virtude da atribuição do inciso XIII, referente à iniciativa para apresentação de projeto de lei para a remuneração de seus servidores: o SF irá exercer a iniciativa apresentando a proposição legislativa de remuneração dos cargos, empregos e funções de seus serviços e, depois que a matéria for aprovada nas duas Casas Legislativas (SF e CD), será encaminhada para a deliberação executiva (sanção ou veto presidencial).
Composição das Assembleias Legislativas Estaduais e da Câmara Legislativa do DF
Imunidades dos congressistas
Primeiras palavras
- O número de Deputados à Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.
- Se o número de Deputados Federais que o Estado tem na Câmara dos Deputados variar de 8 a 12, basta multiplicar por 3.
- Se o número de Deputados Federais que o Estado tem na Câmara dos Deputados variar de 13 a 70, bastará somar 24.
- As imunidades não conferem privilégios de ordem pessoal, pois são prerrogativas
vinculadas ao cargo.
- Não amparam o suplente, pois este não exerce a função, apenas goza de mera expectativa de no futuro vir a exercê-la.
- São irrenunciáveis.
- São mantidas até mesmo no curso de circunstâncias excepcionais. Ressalve-se a possibilidade de, no curso do estado de sítio, as imunidades serem suspensas pelo voto de 2/3 dos membros da Casa Legislativa respectiva, para atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a medida (art. 53, § 8°, CF/88).
- O STF entende que, embora o parlamentar licenciado tenha suas imunidades suspensas, este deve manter o decoro mesmo durante a licença, sob pena de se sujeitar à perda do cargo.
- A perda do mandato parlamentar poderá ser:
(i) Declarada pela Casa Legislativa, nos casos dos incisos III, IV e V do art. 55 (art. 55, § 3º). (ii) Decidida pela Casa Legislativa, nos casos dos incisos I, II e VI do art. 55, em votação que, desde novembro de 2013 (EC 76), é aberta (art. 55, § 2º).
- O STF tem entendido (desde maio de 2017) que quando a condenação ultrapassar 120 dias em regime fechado, a perda do mandato será sim uma consequência lógica da condenação.
Inviolabilidade (ou Imunidade material) Imunidade formal referente a prisão (freedom from arrest)
- Prevista no art. 53, caput, CF/88, a imunidade material impede a responsabilização penal
e cível do congressista por suas palavras, opiniões e votos (desde que ele esteja no exercício das funções parlamentares).
- Segundo entendimento firmado pelo STF, se o parlamentar está no recinto congressual podemos presumir o exercício da função e, por consequência, a incidência da imunidade. - Se estiver fora do Congresso, deverá o parlamentar comprovar o nexo causal entre o ato praticado e a função parlamentar para que haja a incidência da imunidade.
- Atos praticados na condição de candidato não estarão amparados pela imunidade. - As entrevistas jornalísticas (em qualquer meio de comunicação, na imprensa televisiva, falada ou escrita), se conectadas com a função, estão amparadas pela imunidade material.
- A imunidade material possui eficácia temporal permanente ou absoluta, ou seja, a
conduta protegida pela imunidade não gera responsabilização nunca, nem mesmo após o término do mandato parlamentar.
- A imunidade formal referente a prisão não exclui o crime, antes o pressupõe, e importa na impossibilidade de o parlamentar federal ser preso, salvo em flagrante pela prática de crime inafiançável (art. 53, § 2°, CF c/c com art. 5°, XLII a XLIV, CF e artigos 323 e 324 do CPP).
- Os crimes inafiançáveis listados pela Constituição no art. 5° podem ser resumidos na seguinte frase: Ra Ação He TTT (Ra- racismo; Ação- ação de grupos armados contra a ordem constitucional e o Estado Democrático; He- hediondos; TTT= Tráfico, Tortura e Terrorismo).
- Em havendo a prisão, os autos deverão ser encaminhados à Casa Legislativa respectiva (Câmara ou Senado), para que, pelo voto (aberto) da maioria de seus membros, resolva sobre o tema.
- É a diplomação o termo inicial da imunidade quanto à prisão.
- O STF consignou ser possível a prisão do parlamentar federal também em decorrência da prolação de sentença penal condenatória.
Imunidade formal referente ao processo
Imunidades dos demais membros do Poder
Legislativo
Foro especial por prerrogativa de função
Congressistas
- A imunidade formal referente ao processo refere-se à possibilidade de a Casa Legislativa respectiva sustar (suspender), a qualquer tempo antes de prolatada a decisão final pelo STF, o trâmite da ação penal proposta contra deputado federal ou senador em razão de crime praticado após o ato de diplomação.
- São dois os requisitos para que haja a incidência desta imunidade: (i) O crime deve ter sido praticado após a diplomação.
(ii) A Casa Legislativa não vai colocar em votação a suspensão da ação penal de ofício, pois deve ser provocada por um partido político que nela esteja representado. O partido pode provocar a Casa Legislativa a qualquer tempo, durante o trâmite da ação penal. Provocada, a Casa Legislativa terá o prazo improrrogável de 45 dias para decidir a sustação.
- Os Deputados Estaduais e Distritais possuem as mesmas imunidades que os
congressistas, constatação que deriva de previsão expressa na CF/88 (ver art. 27, § 1º e art. 32, § 3º, da CF/88).
- Os Vereadores não possuem a imunidade formal relativa à prisão; também não são
detentores da imunidade formal relativa ao processo. No entanto, o art. 29, VIII, da CF/88, estabeleceu para o Vereador a imunidade material. Todavia, esta se mantém restrita ao território do Município no qual ele exerce a vereança.
- O art. 102, I, ‘b’, delimitou (em conjunto com o art. 53, § 1°) que o STF seria competente para o julgamento dos Congressistas diante do cometimento de qualquer infração penal: da contravenção ao crime doloso contra a vida, abarcando até os delitos eleitorais. - Conforme entendimento recente da nossa Corte Suprema (de maio de 2018), as normas da Constituição de 1988 que estabelecem as hipóteses de foro por prerrogativa de função devem ser interpretadas restritivamente, aplicando-se apenas aos crimes que tenham sido
praticados durante o exercício do cargo e em razão dele.
- Se o crime foi praticado antes de o indivíduo ser diplomado como Deputado Federal, não se justifica a competência do STF, devendo ele ser julgado pela 1ª instância mesmo ocupando o cargo de parlamentar federal.
- Mesmo que o crime tenha sido cometido após a investidura no mandato, se o delito não apresentar relação direta com as funções exercidas, também não haverá foro privilegiado. - O termo final é o encerramento do mandato. No entanto, conforme fixado pelo STF na questão de ordem da AP 937, após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo.
Foro especial para os Deputados Estaduais e
Distritais
Foro especial para os Vereadores
- De acordo com o art. 27, § 1º e o art. 32, § 3º, o foro dos Deputados Estaduais e Distritais é o Tribunal de Justiça e decorre da CF/88.
- A CF/88 não estabelece foro especial para os Vereadores. No entanto, a Constituição estadual pode fazê-lo (TJ).
- Se um Vereador praticar crime doloso contra a vida irá a Júri. Isso porque seu foro especial no Tribunal de Justiça terá sido estabelecido exclusivamente na Constituição estadual e, neste caso, a competência do Júri, prevista na CF/88 (art. 5º, XXXVIII), vai prevalecer, conforme a súmula vinculante nº 45.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2017.BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2018. BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal anotada. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017. MASSON, Nathalia. Manual de Direito Constitucional. 7ª. ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 13ª ed. São Paulo: Saraiva, 2018.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 41ª ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2018.