Teorias econômicas sobre a articulação de interesses

William Mitchel e Michael Munger (1991) fizeram uma das mais completas análises da revisão da literatura dos modelos econômicos utilizados para explicar a representação de interesses. Em termos reduzidos, as próximas sessões apresentam as características de cada grupo de investigação, seus achados e as principais críticas formuladas pelos autores.

1.3.1 Olson e os problemas de ação coletiva

Olson (1965) apresentou uma das primeiras aplicações econômicas para explicar a formação dos grupos, seus procedimentos e seus dilemas. Seu trabalho tem influênciado várias gerações de estudos sobre o tema. The logic of colective action é,

seguramente, no campo dos estudos sobre os grupos de interesse uma referência obrigatória. Posteriormente, com The rise and decline of nations (1982) Olson completa sua análise de maneira bastante considerável. O ponto mais relevante de suas teses é que “a atividade dos grupos de interesse, se analisada pela ótica de seus membros, individual e racionalmente, pode levar a uma irracionalidade coletiva, ou à ineficiência em termos de políticas públicas”.

Para Mitchel e Munger (1991) a principal crítica ao trabalho de Olson é que “sua abordagem trata a atividade rent seeking como um fenômeno exclusivamente de demanda, esquecendo o poderoso papel desempenhado pelo governo no processo decisório. Autoridades que tomam decisões têm a capacidade institucional de manipular as regras do jogo, assim como o pessoal e as políticas, pois são os imediatos supridores dos ganhos e da distribuição. Assim, o estado não pode ser visto como um ente que recepciona, passivamente, a demanda dos grupos de interesse. Isso é bastante relevante porque, como se sabe, “o estado elege as demandas, enquanto também leva em consideração o que é melhor para seus próprios interesses” (Mitchel e Munger, 1991). Nesse sentido, a lacuna de conhecimento sobre como interatuam os grupos, os agentes de governo e o eleitorado é o principal problema da análise de Olson, que predisse a redução de bem estar como resultado de ação dos grupos de interesse em interação estratégica.

Essa omissão é particularmente problemática quando é analisada sob a crítica que sugere que diferentes agentes envolvidos em diferentes incentivos não levam, necessariamente, à conclusão de Olson. Os autores registram que, posteriormente, Gray e Lowery (1988) tentando aplicar o modelo de Olson tiveram pouco sucesso. North (1979) critica Olson e o desafia a escrever uma teoria sobre o surgimento e o declínio das nações levando em consideração o papel altamente relevante desempenhado pelo estado, especialmente na formação e na administração do direito de propriedade nesse processo.

Levi (1988) resumiu as críticas a Olson em três argumentos: (i) o papel dos grupos de interesse é circunscrito porque o estado provisiona serviços e portanto não pesam exclusivamente os interesses dos grupos de pressão, senão os interesses do próprio estado; (ii) isso não é de fato feito em separado dos monopólios, pois são oferecidos diferentes direitos de propriedade e diferentes preços a diferentes grupos, enquanto estes grupos são identificados por diferentes demandas; (iii) o estado tem como competidor diferentes grupos que oferecem diferentes serviços, e mais baratos.

A ausência do estado como ator leva a uma incompletude que distorce a análise, e isso parece ser a preocupação dos teóricos de Chicago.

1.3.2 O modelo de Chicago

O que Mitchel e Munger denominam de modelo de Chicago, diz respeito basicamente aos trabalhos de Stigler, Posner, Barro e Peltzman. Esses autores apresentam uma evolução nos estudos sobre os grupos de pressão, com aquilo que ficou conhecido como teoria da regulação. Stigler e Frieldland (1962) e outros da tradição de Chicago abordam a questão de quando a regulação faz a diferença no comportamento da indústria e quando, de fato, a regulação serve a interesses públicos. Eles desenvolvem uma teoria rejeitando a noção de que a regulação relevou totalmente o interesse público (i.e. minimizando externalidades negativas e o monopólio). A questão que a teoria sugere, articulada por Barro (1973) e depois revisada pelos virginianos do comportamento rent seeking, é “como o desenho institucional pode minimizar, ou pelo menos diminuir, a tendência de regulação para proporcionar benefícios e ganhos múltiplos tanto para reguladores quanto para regulados”. É dizer, “vigorosa regulação feita pelo governo pode solucionar os problemas de ação coletiva, ou o problema do free rider, posto por Olson, assim como pode minimizar o efeitos do auto-interesse por benefícios”.

Ainda segundo Mitchel e Munger, a crítica de Chicago diz que não importa a sua atividade, a teoria não pode predizer exatamente quais indústrias vão ser reguladas e, particularmente, não pode explicar também a desregulação, salvo por tautologia, que diz que agora a indústria estará melhor sem esse constrangimento de um ambiente regulado. Ou seja, algumas indústrias podem perder e outras não. A teoria pode ser aplicada a uma variedade de políticas de regulação econômicas, mas em geral suas predições não se confirmaram, pois são tautológicas e não se sustentam empiricamente.

1.3.3 Os virginianos e o comportamento rent seeking

O termo rent seeking pode ser definido como a atividade política de indivíduos e grupos que devotam escassos recursos para adquirir ou garantir direitos de monopólio via governo. As proposições básicas da teoria do comportamento rent seeking são (i) os gastos empreendidos para obter ganhos e transferências são, eles mesmos, um custo social e que (ii) os privilégios de mercado como resultado disto representam, por conseqüência, uma perda de bem estar para os consumidores e para os contribuintes.

Muitas ações e muito do instrumental de políticas pelos quais rents são gerados e transmitidos são designados para encobrir ganhos. Isso se distribui desde suborno até descontos em subsídios, privilégios tributários, suporte a preços, quotas de produção e de importação agrícola, assim como em altos salários para servidores públicos. A intensidade com a qual os rents são perseguidos por cidadãos depende obviamente do tamanho da renda e do número de competidores em ação.

Segundo Mitchel e Munger, ainda que o trabalho de Olson seja mais conhecido, os virginianos são um pouco anteriores a ele. Pelo menos no que diz respeito ao comportamento rent seeking e aos grupos de interesse. Na verdade “(...) Olson esteve mais dedicado com a formação dos grupos na sociedade, e só depois com os efeitos que estes grupos em interação estratégica podem gerar em termos de resultados para o sistema político. Os virginianos, contudo, em particular Robert Tollison sugere uma teoria um pouco mais completa, focando uma teoria dos grupos de interesses no governo. Nessa teoria, grupos são as forças motivadoras e rendem contas ao comportamento de políticos, burocratas e cidadãos.”

Por fim, Shughart e Tollison (1986) analisaram o crescimento do governo. “O ponto principal é que os outputs governamentais e o crescimento do governo são resultado dos custos e benefícios de cidadãos em confronto, utilizando a máquina de governo para lograr bem estar. De acordo com esses autores, cada legislador/policymaker identifica em sua constituency grupos e redes de demandas por bem estar e benefícios e transferências, e com base nisto desenvolvem uma agenda – trabalhando assim para a transferências que maximizem sua maioria política no seu distrito. O tamanho das legislaturas é importante porque isto têm impacto na decisão dos gastos; igual impacto pode ser gerado também por legislaturas bicamerais. Outra vez aqui as características do sistema político (a estrutura do legislativo, por exemplo) tem relevante significado para explicar o comportamento dos grupos e dos políticos.

Obviamente, muito do que os economistas nos disseram tem servido de maneira decisiva para os estudos sobre os grupos de pressão. Mas recentemente, cientistas políticos têm gerado estudos com certa autonomia na disciplina e são estes estudos que serão focados a partir de agora. Ou seja, um pouco menos de economia, e um pouco mais de variáveis políticas. Muito embora, é bom lembrar, que os fundamentos nas teorias recentes têm, ainda, muito do que os economistas deixaram como legado.