Universidade e Estado avaliador nas sociedades contemporâneas 126

Como dito, a partir da década de 80 do século XX ocorreram mudanças profundas na relação entre Estado, mercado e universidade. Nesse processo, no qual reina a “confluência conjuntural e estratégica de perspectivas políticas e econômicas neoliberais e neoconservadoras” (AFONSO, 2005, p. 51), a avaliação se destaca porque permite controlar a oferta e a expansão da Educação Superior. O crescimento e a diversificação da oferta seguem uma tendência privatista, pela diminuição de investimentos públicos e pelo incentivo a constituição de um mercado educativo, inclusive em caráter transnacional. Ao transformar a educação em serviço, o Estado diminui suas responsabilidades financeiras e amplia o controle e a supervisão dos agentes educacionais, tornando a avaliação um mecanismo de regulação e desregulamentação. (AFONSO, 2005; 2007).

A centralidade das políticas avaliativas difundiu entre os pesquisadores em educação alguns termos que tentam sinalizar as novas formas de regulação e desregulamentação promovidas pela esfera estatal. Assim, difundiram-se expressões como: Estado- intervencionista, Estado-regulador, Estado-competidor etc. Apesar da multiplicidade, utilizaremos a expressão “Estado avaliador”, como termo síntese da forma de relação entre universidade, Estado e avaliação nas sociedades contemporâneas. Embora, seja preciso admitir que, dependendo da característica que está sendo destacada das políticas pós-90, nem sempre esta designação é a mais adequada.

O termo “Estado Avaliador”, proposto por Guy Neave na década de 80 e revisitado por esse mesmo autor em 90, expressa, segundo Afonso (2005, p. 49), que “o Estado vem adotando um ethos competitivo, neodarwinista, passando a admitir a lógica do mercado, pela importação para o domínio público de modelos de gestão privada, com ênfase nos resultados ou produtos dos sistemas educativos”.

Além disso, esse termo marca a transição de um controle burocrático e fortemente centralizador para uma regulação híbrida que conjuga a supervisão do Estado com estratégias que incentivam a autonomia e a autorregulação das instituições educativas. O incentivo a autonomia, que de início sugere uma contradição no corpus desse modelo de Estado, expressa em verdade a coerência com os princípios mercantis que o sustentam, porque estimula a competição e o uso de mecanismos de gestão mais eficientes e, assim fazendo, incentiva a consolidação de um mercado educativo. (AFONSO, 2001).

Dessa forma, a pseudo autonomia concedida pelo Estado Avaliador encobre o movimento a favor do comércio por meio da desregulamentação dos processos educativos, que permite inclusive que agentes econômicos possam integrar o campo científico- educacional, mesmo sem o aporte necessário de capitais científicos e pedagógicos, prevalecendo o poder do dinheiro. Encobre ainda o controle dos resultados como um mecanismo coercitivo que fixa o limite dessa falsa autonomia, pois mantêm as universidades ligadas aos valores mercadológicos. Nos dois caminhos tudo gira em torno da desqualificação dos agentes que historicamente criaram e desenvolveram os habitus e

illusios do mundo acadêmico, que sonharam uma universidade como espaço democrático,

vivo e barulhento, de elaboração e reelaborarão da ciência, da cultura e da própria sociedade.

Por expressar a racionalidade do campo político e não a do científico-educacional falta ao Estado Avaliador à verdadeira preocupação com a qualidade dos processos formativos. Por isso não é surpresa que este modelo estatal, baseado no controle dos resultados, não consiga efetivamente aumentar a qualidade da Educação Superior, podendo, em alguns casos, até piorá-la, quando permite que os agentes desse novo mercado educativo, em especial os privados, que comumente possuem menos capitais científicos e pedagógicos e mais capitais econômicos, não cumpram suas tarefas formativas e transformem o diploma na mercadoria que efetivamente estão vendendo. Como analisa Dias Sobrinho (2002, p. 174), a regulação estatal sobre os resultados “muitas vezes não consegue eliminar os riscos que representa o ingresso de instituições frágeis no campo da competição e tampouco evita a precarização de muitos serviços educacionais”.

Ao propagar a racionalidade econômica o Estado Avaliador corrói illusios e habitus não econômicos que historicamente constituem o cotidiano acadêmico. A força das políticas decorre principalmente porque essas conseguem atacar os elementos de produção e reprodução das universidades, sua estrutura organizacional e as condições materiais que permitem a manutenção dos jogos acadêmicos, ao atrelar avaliação e financiamento.

Com efeito, o Estado Avaliador torna a busca pela sobrevivência das instituições educativas uma força de mudança. Por um lado, cobra demonstrações de eficiência que exigem investimentos. Por outro, não financia todas as mudanças exigidas ou apenas provê

aquelas que obedeçam as diretrizes fixadas pelo campo político. Só financia os mecanismos de reprodução material compatíveis a doxa política ou econômica. A universidade até pode – e deve – procurar outras formas de financiamento, mas essa estratégia tente a produzir mais conformidade ao mercado. O resultado do processo é, parafraseando Chauí (2001), a organização de uma universidade operacional, preocupada com índices de produtividade e capitação de verbas. Instituição cada vez mais voltada a si própria. Ao controle das rotinas e das atividades necessárias a sua sobrevivência como ente econômico.

Em um recurso puramente didático podemos dizer que cinco estratégias independentes, mas articuláveis no contexto teórico que estamos utilizando, permitem sintetizar a lógica das políticas avaliativas contemporâneas, são estas: accountability, avaliação, stakeholders, rankings e privatização. Essas táticas, quando limitadas à racionalidade do Estado Avaliador, contribuem para ampliar a desconfiança sobre a validade da formação universitária e diminuir a resistência das universidades às exigências reformistas. Transformam a avaliação em dominação, consentida e extorquida. Em um “discurso forte”, capaz de cobrar e impor reformas que diminuem a histórica autonomia do campo científico-educacional.

A accountability é uma expressão inglesa que pode ser traduzida para o português de duas formas diferentes: como prestação de contas ou como responsabilização. Prestar contas se confunde com assumir responsabilidades porque este conceito remete ao processo de demonstrar e justificar as ações desenvolvidas, admitindo os erros e as punições cabíveis, ou então as vitórias e premiações relacionadas.

Como responsabilização a accountability se constituiu em principal mecanismo de convencimento da opinião pública sobre a necessidade de avaliar a formação universitária. O apoio da sociedade foi fundamental porque tornou legitima a coerção avaliativa exercida pelo Estado. Em especial, fortaleceu as modalidades de avaliação externa, como os exames em larga escala. Essa adesão social foi conseguida mediante a estratégia da culpa, na qual o Estado reconhece os problemas educativos, mas se exime de qualquer responsabilidade, procurando os culpados fora da esfera estatal.

Na “caçada aos culpados” o Estado defende que a baixa qualidade do ensino e os problemas de fluxo escolar (retenção e evasão) são resultados de práticas equivocadas ou omissas dos próprios agentes educativos, responsabilizando as escolas e as universidades pela crise educacional. Crise marcada pela ausência de formação adequada às demandas produtivas e ao mercado de trabalho. Crise que impulsiona o desemprego e a baixa remuneração. Nesse contexto, a avaliação, proposta pelo Estado, assume por tarefa ampliar o senso de responsabilidade profissional dos agentes educativos. Convencê-los da necessidade de transformação. Da urgência de realizar as mudanças supostamente desejadas por toda a sociedade.

A responsabilização permitiu que as práticas avaliativas fossem utilizadas como mecanismos de poder, que pune ou premia de acordo com o êxito ou a falha dos agentes. Nesse quadro, o fracasso ou o sucesso possui sempre um responsável que precisa ser conhecido e a avaliação cria essa visibilidade. Os resultados avaliativos separam os “bons” e os “maus” profissionais. Incentivam a oferta de vantagens, inclusive econômicas, aos que buscam a excelência. Assim, a responsabilização apresenta dois eixos complementares: a culpa e o apelo, pois “é um discurso moral que culpabiliza os indivíduos pela crise e pelo fracasso das instituições, ao mesmo tempo em que apela a que esses mesmos indivíduos sejam mais produtivos e responsáveis”. (AFONSO, 2005, p. 87).

Se a responsabilização colocou sobre os agentes educativos a culpa pelos problemas das escolas e universidades, importa saber o que essas instituições estão fazendo para aumentar a qualidade de seus produtos. Por esta lógica, é que se afirma o segundo sentido da palavra accountability, como prestação de contas públicas sobre as ações desenvolvidas, para convencer a sociedade que suas “demandas” estão sendo consideradas e respondidas. Que os investimentos públicos e privados em educação devem ser mantidos.

Ainda que o termo accountability, como prestação de contas, já figure nas primeiras experiências avaliativas do século XX, como as voltadas aos programas sociais, há especificidades que distinguem, em forma e conteúdo, a accountability pós-80. Nesse novo modelo de prestação de contas, no qual a Educação é compreendida como serviço cuja qualidade deve ser medida pela capacidade de satisfazer os clientes, importa saber e divulgar se os resultados alcançados correspondem aos esperados pelos financiadores – o Estado ou os agentes privados. Consequentemente, a nova accountability se distancia da visão democrática de transparência na prestação de contas públicas para se tornar mera demonstração de eficiência contábil a quem financia as atividades educativas avaliadas, uma vez que os diferentes clientes do mercado educacional precisam estar satisfeitos com os serviços ofertados. Convencidos de que seus investimentos serão lucrativos a curto, médio ou longo prazo.

Além disso, a satisfação esperada passa pela adequação dos processos formativos às demandas pontuais e imediatas do mundo do trabalho e das novas práticas sociais, o que torna a pertinência econômica o principal critério avaliativo, ofuscando o valor cultural, artístico e social do conhecimento. Por isso, a accountability é uma prestação de contas da capacidade de ajuste da vida acadêmica as novas exigências da economia. Nesse quadro, não apenas o vocabulário econômico é utilizado, mas a própria racionalidade mercantil se desenvolve e transforma a avaliação em ato de poder da economia e da política sobre as instituições educativas.

A accountability, como responsabilização e como prestação de contas, estimula a existência de mecanismos de supervisão e regulação externas às universidades, porque é preciso verificar se realmente essas instituições estão preocupadas em sanar suas crises e responder a seus financiadores. Nessa lógica, é preciso supervisionar a universidade e cabe a avaliação esse papel. Assim, a avaliação também é uma das grandes características do Estado Avaliador. A estratégia síntese que o batiza, porque todas as outras táticas convergem para a legitimação do poder estatal, sua competência de regular e supervisionar os agentes educacionais.

Compatível com a racionalidade desse modelo de Estado a avaliação utilizada privilegia os resultados em vez dos processos. A primazia é pelos procedimentos mais quantitativos em detrimento das análises qualitativas. A ênfase é na eficácia, na observação da congruência entre o desempenho esperado e o alcançado pelos agentes, e na eficiência, no uso racional dos recursos econômicos disponíveis.

Os objetivos de eficiência e eficácia são medidos por vários instrumentos avaliativos, cada um com metodologia e estratégias particulares. Cada um operando uma parcela da realidade universitária que demanda regulação e controle. Assim, as práticas avaliativas, apoiadas pelo Estado e pela economia, se multiplicam na Educação Superior. Há avaliações voltadas à pesquisa e aos projetos universitários. Outras ao ensino, de graduação ou de pós-graduação. As que analisam a instituição como um todo ou apenas um curso específico. As que medem habilidades e competências dos alunos, professores e funcionários. Mas, em todas transparece, em menor ou maior grau, a exigência produtivista que paira sobre a universidade.

Apesar das múltiplas avaliações existentes, algumas formas são mais privilegiadas dentro do modelo estatal aqui analisado. Por exemplo, a avaliação externa tente a se sobrepor à interna. Os exames em larga escala aos de menor alcance. Os que utilizam prioritariamente dados quantitativos aos que necessitam de informações qualitativas. Em todas essas escolhas, o critério é tanto político quanto econômico. Uma avaliação mais localizada e atenta aos processos demanda mais recursos financeiros e não atinge os objetivos do Estado Avaliador. O contrário ocorre quando o acompanhamento privilegia os resultados mensuráveis, pois permite que se realize, simultaneamente, a regulação estatal e o desenvolvimento dos valores competitivos no nascente mercado educativo.

Entre as principais modalidades de avaliação externa, utilizadas pelo Estado Avaliador, se destacam os exames em larga escala, os testes estandartizados. Primeiro, porque a forma criterial que assume a maioria desses exames permite ao Estado o controle de objetivos previamente definidos e, assim fazendo, possibilita regular o currículo e a prática docente, pela introdução desses objetivos e conteúdos no cotidiano dos cursos. Segundo, porque apesar de criterial esses exames possuem efeitos normativos, pela

comparação das performances e o estabelecimento de hierarquias entre as instituições. Terceiro, porque a ampla divulgação dos resultados, mantendo a lógica normativa da comparação dos desempenhos, divide as instituições em “melhores” e “piores”, o que estimula a competição e a meritocracia no campo científico-educacional. Essas três características evidenciam que “a introdução da avaliação estandardizada criterial é congruente com o exercício do controlo por parte do Estado e, simultaneamente, a publicação dos resultados dessa mesma avaliação induz a expansão do mercado (e do quase-mercado) em educação”. (AFONSO, 2009, p. 19).

Além disso, ao tornar público os resultados avaliativos oficiais para que a sociedade não apenas saiba, mas se posicione, o Estado Avaliador transforma esse momento em uma forma de accountability. Como esclarece Dias Sobrinho (2002, p. 178) “a divulgação feita através dos órgãos de imprensa oficial e pelos meios de comunicação privados funciona como se verdadeiramente fosse uma prestação de contas ou fé pública”. De tal modo, se a

accountability legitima as avaliações das universidades, essas mesmas avaliações enraízam

ainda mais esse conceito, em sua dupla acepção, na prática social.

Importa destacar que a divulgação dos resultados avaliativos não significa um mero informe público à sociedade em geral. É uma accountability aos interessados pela Educação Superior. Aos que possuem poder ou legitimidade para exigir que as universidades demonstrem que as mudanças necessárias foram ou estão sendo realizadas. É, portanto, uma divulgação que objetiva atingir todos os stakeholders da Educação Superior.

Como nos ensina Amaral e Magalhães (2000, p. 08) o termo stakeholders indica: “pessoa ou entidade com legítimo interesse no ensino superior e que, como tal, adquire algum direito de intervenção”. Tal conceito revela que as instituições de Educação Superior passaram a ser objetos de questionamento e interesse de diversos grupos dentro da sociedade, tanto no âmbito nacional quanto internacional. Por isso, a avaliação e seus resultados são demandados para além da esfera estatal. Há candidatos a alunos, empregadores, agentes econômicos privados, meios de comunicação de massa, instituições de fomento etc. que articulam seus interesses específicos aos caminhos trilhados pelas IES.

O conceito de stakeholders inicialmente se desenvolveu no campo da administração de negócios. Seu objetivo era evidenciar o comportamento de atores externos que possuíam alguma participação nas empresas e, por isso, podiam influenciar suas metas e planos, o que exigia o desenvolvimento de estratégias que garantissem sua satisfação. Com o incremento da teoria administrativa, a reflexão sobre os atores externos indicou que cada organização apresenta diversos “interessados” ou “intervenientes”. Portadores de distintos atributos de poder, legitimidade e urgência em suas reivindicações. (Vlk, 2006).

Apesar da origem no campo econômico o conceito de stakeholders foi absorvido pela administração estatal. O objetivo foi incentivar que atores externos às instituições públicas

participassem das atividades que competem ao Estado-nação, inclusive nos processos de tomada de decisão. No que se refere à Educação Superior o termo é utilizado para expressar a responsabilidade crescente das IES e sua capacidade de dar respostas ao seu ambiente, aos atores externos interessados no que as universidades fazem. (VIk, 2006).

Assim, stakeholders significa o conjunto de agentes externos que possuem interesses diretos ou indiretos na Educação Superior. Por esse termo se ultrapassa tanto a analogia clássica fornecedor-consumidor quanto o relacionamento tradicionalmente monopolista entre o Estado e as instituições universitárias.

A ampliação de interlocutores das universidades possui vários motivos, internos e externos ao campo científico-educacional. Internamente a massificação da Educação Superior trouxe consequências importantes na redefinição de novos objetivos para as universidades e na legitimidade de diversos atores externos. Fora do âmbito acadêmico, os “interessados” se ampliaram em virtude da globalização, da internacionalização do ensino e do surgimento da sociedade do conhecimento, com suas tecnologias da informação e comunicação (TIC). Além desses fatores, a ampliação no número de “intervenientes” foi resultado dos novos modelos de gestão pública, que modificaram a forma como os sistemas de Ensino Superior são regulados e dirigidos pelos governos nacionais.

No contexto do Estado avaliador esses “interessados” ou “intervenientes” possuem o papel de pressionar o campo científico-educacional para realizar mudanças. A legitimidade e a força econômica, política ou simbólica desses agentes externos é utilizada para ampliar o consenso, dentro e fora das IES, sobre as reformas que o campo político e o econômico divulgam como necessárias ao mundo acadêmico.

Segundo Neave (2005) os efeitos dos stakeholders são mais visíveis nos países de língua inglesa, como os EUA, porque suas universidades apresentam conselhos de curados, nos quais esses novos interessados podem interferir diretamente na gestão e no financiamento das universidades. Contudo, como explica Vik (2006), este conceito vem sendo utilizado em outros contextos geográficos porque contribui para a compreensão dos processos educacionais contemporâneos, entre eles a avaliação. Desse modo, o termo evidencia que o Estado não é a única autoridade sobre a Educação. Desvela que existem na Educação Superior “interessados” de várias ordens, com diferentes graus de poder regulatório, no cenário regional, nacional e internacional. Evidencia o desafio posto as IES para reconhecer e dialogar com seus interlocutores, com destaque para os atores locais e nacionais. Expressa ainda a necessidade de mudanças na formação acadêmica para lidar com as transformações decorrentes da globalização e das tecnologias da informação e comunicação (TIC), porque essas redesenharam a sociabilidade, a economia e o Estado.

No que se refere às práticas avaliativas o conceito de “intervenientes” ensina que a avaliação se tornou um discurso forte porque não é monopólio do Estado Avaliador. É um

mecanismo amplamente utilizado para tomar decisões, intervir, criticar, aplaudir ou vaiar por uma multiplicidade de atores externos que possuem interesses diferentes no que as instituições de Educação Superior estão ou não realizando.

A avaliação feita pelo governo, ou por outro ator externo, gera conhecimentos que são utilizados e trocados entre os diferentes stakeholders, o que evidencia a publicização dos resultados como um momento fundamental. Todavia, como o interesse pela avaliação não é monopólio do Estado Avaliador, o uso dos resultados avaliativos pode ir de encontro aos interesses desse modelo estatal. Por isso, a forma de divulgação se torna importante para incentivar que a avaliação permaneça atrelada a racionalidade econômica. O que explica a preferência pelos rankings.

Os rankings são sistemas de classificação utilizados na Educação Superior contemporânea. O padrão comparativo varia, mas de um modo geral abrange a qualidade de ensino e/ou a capacidade de pesquisa científica. Como há vários “interessados” no desempenho das universidades os rankings tendem a incorporar as demandas especificas de alguns atores externos mais do que de outros. (THAKUR, 2007).

A cultura dos rankings iniciou paralela a disseminação dos sistemas avaliativos e apresenta uma variedade de tipos. Há os rankings nacionais, organizados na esfera estatal com o objetivo de comparar as universidades. Exemplos desse tipo de classificação podem ser vistos em vários países, como a Austrália, Alemanha, Itália e EUA. No Brasil, observa-se esse tipo de prática vinculada inicialmente ao Enc e posteriormente ao Enade.

No mesmo sentido, há os rankings internacionais que comparam universidades de países diferentes. Exemplo deste tipo de ranking é o Times Higher Education Supplement

(THES), publicação britânica iniciada em 2004, que apresenta as 200 melhores

universidades do mundo. A lista é composta por meio de pesquisa de opinião com cientistas renomados e de indicadores quantitativos, como o número de citações, média de alunos por docente e percentual de alunos e professores internacionais. Outro exemplo é o Shanghai

Jiao Tong University (SJTU), criado em 2003 para comparar as universidades chinesas com

as de padrão mundial, sua ênfase é na produção científica e sua metodologia privilegia a quantidade de citações e de prêmios Nobel recebidos.

Além dessas classificações, com metodologias mais “tradicionais”, a globalização e o desenvolvimento das TIC impulsionaram o surgimento dos Web rankings que utilizam critérios avaliativos ligados ao uso da internet. Exemplo deste tipo de situação é o

Webometrics Ranking Web of World Universities, que seleciona as 500 melhores

universidades do mundo a partir da visibilidade da instituição e de seus arquivos na internet. Outro exemplo é o International Colleges & Universities, que mede a popularidade na web. Esses tipos de rankings são utilizados principalmente por futuros estudantes, de graduação ou pós-graduação.

Como analisa Thakur (2007) os rankings possuem capacidade de impactar