mecanismo promotor de ganhos de eficiência na produção de bens e na prestação de serviços públicos.
Este paradigma promove o discurso ideológico que reforça o pretenso distanciamento entre a técnica e a política na administração pública. Na verdade, o pensamento liberal dominante estabelece justamente a despolitização da administração pública como condição essencial para sua transformação. A política, nesta perspectiva, ficaria a cargo dos governantes, os quais definiriam as diretrizes gerais de governo, ao passo que a gestão da atividade governativa ficaria restrita aos administradores públicos, quadro técnico reduzido face às mutações previstas nas estruturas estatais.
O aparato ideológico que sustenta o modelo preconizado se ampara na crítica à burocracia weberiana – na verdade ao que se reconheceu como ‘disfunções do modelo de burocracia ideal’, derivadas da análise da sociologia das organizações.
Distorcendo a concepção weberiana sobre a burocracia, a argumentação defendida pelo NPM induz ao entendimento de que, na organização burocrática – modelo predominante na administração pública - o excesso de regras e normas prescritivas, bem como a fragmentação das estruturas face à especialização das tarefas, aliadas à meritocracia como base do sistema de progressão em carreira, acabaram por engessar a máquina administrativa, corroendo qualquer possibilidade de uma ação inovadora, flexível e condizente com os padrões de desempenho esperados para o serviço público.
No Brasil, Bresser-Pereira (2003), então signatário da proposta de reforma gerencial do Estado, chegou a afirmar que a ‘grande depressão’ vivida nos anos trinta (1930) estaria intimamente relacionada com o mau funcionamento do mercado, isto é, com a crise de demanda efetiva, a qual teria levado às medidas intervencionistas keynesianas. Já olhando para a década de oitenta (1980), o autor destaca a crise como sendo do Estado, uma crise da forma burocrática de administração do Estado. Foi por esta visão que buscou argumentos para justificar a implantação do modelo de reforma pretendido, de natureza gerencialista, como eixo central para a modernização da administração pública brasileira.
Interessante destacar, sobre este aspecto, a observação crítica de Gurgel (2014) à atribuição ao Estado da responsabilidade pela crise:
Nesta análise, o Estado aparece na cena da crise como um ator autônomo, capaz de ser responsável pela crise do sistema. Entretanto, a identificação da crise como uma crise fiscal acende a luz o suficiente para que se perceba a impossibilidade deste protagonismo (GURGEL, 2014, p. 817).
A crise fiscal a que se refere o autor não estaria associada apenas ao excesso de despesa, ou ao gasto público, mas, essencialmente, à escassez de receita, caracterizando-se, portanto, uma crise de liquidez.
A ausência de receitas tributárias suficientes para o atendimento às demandas sociais e às demais funções públicas acaba por criar, segundo o autor, um terreno fértil para a condenação do modus operandi do Estado, ou seja, um ambiente propício para o fortalecimento do discurso reformista do aparelho de Estado. “O ambiente é adequado, inclusive, para que se difunda a crença de que foi o Estado, e é o Estado, o grande vilão da crise dos anos 1970 e 1980” (GURGEL, 2014, p. 818).
É neste contexto que a corrente de pensamento dominante nos anos oitenta (1980), e mais evidenciada no Brasil na década seguinte, propõe “adequar” a gestão pública à modernidade gerencial e aos padrões de desempenho econômico- financeiros empresariais. O NPM prega, então, uma redefinição do papel do Estado e do “estilo de gestão” das atividades governamentais, defendendo a absorção, pelo aparelho governamental, de práticas tidas como modernas em gestão, as quais incorporam: a desagregação da estrutura estatal, a competição pela oferta de serviços públicos, a contratualização, a remuneração baseada em desempenho a avaliação ex-post da ação administrativa, com foco nos resultados.
Pelas palavras de Carneiro et al (2013),
A ideia central que sustenta essa onda reformista consiste em conferir um enfoque gerencial, inspirado nos métodos de gestão de negócios privados, à administração pública, de forma a assegurar maior responsividade e melhor desempenho na provisão de serviços públicos à população. Esse propósito mais geral converge na direção da concessão de maior autonomia e atribuições de responsabilidade no gerenciamento e na execução das políticas e ações de governo, (...) num processo que extravasa os limites estritos da esfera estatal, para envolver articulações com atores privados e organizações da sociedade civil (CARNEIRO et al, 2013, p.151).
As críticas ao pragmatismo do NPM como “novo paradigma” recaem sobre o seu distanciamento da finalidade pública, ou seja, do seu descompromisso com as dimensões política e social da administração pública.
Carneiro et al (2013) alertam para um primeiro questionamento, que trata da dimensão institucional da administração pública e de sua legitimidade. A flexibilização de processos e a maior autonomia aos fornecedores de serviços públicos rompem com as bases legais que determinam o trato da “coisa pública”.
Além disso, advertem que a orientação para mercado preconizada pelo NPM transforma o cidadão em consumidor, o que traz prejuízos graves ao controle político da sociedade sobre as ações do governo, esvaziando uma proposta maior em linha com a ordem democrática.
Apontam, ainda, alguns paradoxos relativos ao cerne das reformas pretendidas, associados ao controle ex-post de resultados em muitos casos não suscetíveis à mensuração pelos indicadores de desempenho do setor privado.
Revelam, também, não haver linearidade na adesão das esferas públicas nacionais ao NPM, contrariando a sua proposição paradigmática.
Outro aspecto que, segundo os autores, fortalece a crítica ao NPM diz respeito à ameaça de perda de legitimidade do Estado mínimo – privatizado e desconcentrado – bem como de seus respectivos governos, no que se refere à sua capacidade de prover bens e serviços públicos. Em um outro nível, destacam também a ameaça de perda de controle deste Estado mínimo, fragmentado e agenciado, com risco aos ganhos de eficiência pretendidos. Ainda, alegam que a conversão de funcionários públicos em “gestores” pode desvirtuar a ação pública dos interesses públicos, isto é, mais uma vez a dicotomia política-administração pode comprometer os verdadeiros objetivos da gestão pública.
Na América Latina, a retomada do debate acerca de um novo modelo de governança, que venha a recuperar as dimensões sociais e políticas intencionalmente esquecidas na abordagem do NPM, se consolida na proposição da
“administração pública societal”.
Na verdade, essa vertente propõe mais um encaminhamento reflexivo sobre a administração pública e seus desafios no século XXI do que propriamente um modelo de gestão substitutivo aos programas de governo alinhados ao ideário do NPM.
Conforme Paula (2005), trata-se de
um projeto político que procura ampliar a participação dos atores sociais na definição da agenda política, criando instrumentos para possibilitar um
maior controle social sobre as ações estatais e desmonopolizando a formulação e a implementação das ações públicas (PAULA, 2005, p. 39).
Focada na dimensão sociopolítica, a “administração pública societal” propõe repensar o modelo de desenvolvimento das economias emergentes, com destaque para os Estados da América Latina e em especial o brasileiro sem, no entanto, chegar a estruturar um modelo de organização para esses Estados.
Reforça a participação popular na definição da agenda governamental bem como na administração das ações do setor público como pilar para um novo projeto de Estado.
O modelo de gestão, ainda que não consolidado, privilegia o enfoque social.
Destaca a preocupação com o reconhecimento das demandas públicas como eixo central, da mesma forma como conclama a sociedade, por mecanismos participativos atrelados à gestão local, a exercer papel deliberativo no conjunto de decisões de ordem pública.
Nestes termos, precede, no campo ideológico, a proposta da Governança da Era Digital (GED), cujos aspectos principais serão apresentados a seguir. Embora esta última não se configure como um modelo de gestão propriamente dito e não seja suficientemente clara quanto ao modelo de relacionamento público-privado defendido, não há o reconhecimento, em princípio, de evidências que incompatibilizem as abordagens da “administração pública societal” e da GED, no que se refere à perspectiva relacional governos-sociedade preconizada.
Ao que se depreende, todavia, a proposta da GED para a atualização tecnológica do setor público prevê arranjos público-privados como alternativas que podem conferir dinamismo à ação pública.
Quanto às Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC), a “administração pública societal” admite o seu potencial para ampliar a interação entre cidadãos, empresas e governos, mas atribui ao Estado o papel de promover a dinâmica do trabalho em rede, e por consequência, da administração em rede.
Quanto a este aspecto, na vertente proposta pela GED, as TIC são mais expressamente reconhecidas, figurando como elemento-chave para um novo patamar de governança, no qual o Estado se coloca como facilitador dos processos em rede, ao ponto de prever, em um modelo ótimo, a desintermediação radical dos órgãos governamentais na relação Estado-sociedade.