UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE
ALEXANDRE OGÊDA RIBEIRO
REGULAÇÃO ECONÔMICA E O PAPEL DO BANCO CENTRAL DO BRASIL PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL
Alexandre Ogêda Ribeiro
REGULAÇÃO ECONÔMICA E O PAPEL DO BANCO CENTRAL DO BRASIL PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Direito da
Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito à obtenção do título de Mestre em Direito Político e Econômico.
Orientador: Professor Doutor Vicente Bagnoli
R484r Ribeiro, Alexandre Ogêda
Regulação econômica e o papel do Banco Central do Brasil para o desenvolvimento econômico e social. / Alexandre Ogêda Ribeiro. –
2016.
173 f.; 30 cm
Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico) –
Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2016. Orientador: Vicente Bagnoli
Bibliografia: f. 165-173
1. Banco Central. 2. Regulação econômica. 3. Sistema financeiro. 4. Estado. I. Título
Alexandre Ogêda Ribeiro
REGULAÇÃO ECONÔMICA E O PAPEL DO BANCO CENTRAL DO BRASIL PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Direito da
Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito à obtenção do título de Mestre em Direito Político e Econômico.
Aprovado em: _______________________________________________________
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Vicente Bagnoli
Universidade Presbiteriana Mackenzie
Prof. Dr. Eduardo Marcial Ferreira Jardim Universidade Presbiteriana Mackenzie
À minha querida esposa, Ivanyra, e ao meu filho, Frederico, grandes incentivadores deste trabalho.
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador, Professor Doutor Vicente Bagnoli, por acompanhar o desenvolvimento deste trabalho e por me incentivar na minha persistência em aprender. Nossos dias foram marcados pelo compartilhar de saberes, por questões certas nos momentos certos, pelo respeito e pela perseverança de fazer ensinar.
“Talvez não tenha conseguido fazer o melhor, mas lutei para que o melhor fosse feito. Não sou o que deveria ser, mas, graças a Deus, não sou o que era antes.”
RESUMO
Esta dissertação apresenta o papel do Banco Central do Brasil (BACEN) frente à economia do país e explora o tema regulação econômica, analisando como a referida instituição contribui para o desenvolvimento e o bem-estar econômico e social, por meio da garantia da estabilidade de preços, do pleno emprego, da desinflação, entre outras ações. Para tanto, relata, em um primeiro momento, a origem da formação econômica no Brasil e o histórico do Sistema Financeiro Nacional, apontando a sua relevância para o desenvolvimento econômico, com a preocupação de que as instituições financeiras tornem-se mais seguras. Em seguida, trata, especificamente, do BACEN, após fazer um breve esboço dos Bancos Centrais de outros países, revelando a sua origem e destacando o seu legítimo papel e as ferramentas de que se utiliza para a execução das políticas monetária e de crédito. Aborda, ainda, de forma sucinta, o conflito de competências entre o BACEN e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), explanando-se quais as tarefas competentes a cada órgão, a fim de dirimir a possível existência de impasse entre a defesa da concorrência e a defesa de segurança e da solidez do Sistema Financeiro. Por fim, centra o seu foco efetivamente na regulação econômica do país, revelando como o BACEN, por meio desse mecanismo, pode contribuir para o desenvolvimento econômico e social, analisando a estabilidade de preços, a estabilização da moeda e o pleno emprego. No que se refere nomeadamente ao pleno emprego, conclui-se, por todo o estudo, que tal princípio requer do Estado uma série de políticas públicas voltadas à geração de emprego, de modo que se torna necessário que o ente estatal passe a fomentar políticas e regular a atividade empresarial, impedindo o abuso de poder econômico.
ABSTRACT
This dissertation presents the role of the Central Bank of Brazil (BACEN) compared
to the country’s economy and explores the theme of economic regulation, analyzing
how that institution contributes to the economic development and social well-being, by ensuring stability prices, full employment, disinflation, among other actions. Therefore, it reports, at first, the origin of the economic formation in Brazil and the history of the National Financial System, indicating their relevance to economic development, with the concern that financial institutions become more secure. Then, it study, specifically, the Central Bank, after making a brief outline of the Central Banks of other countries, revealing its origin and highlighting its legitimate role and the tools used for the implementation of monetary and credit policies. The dissertation approaches, also, succinctly, the conflict of powers between the Central Bank and the Administrative Council for Economic Defense (CADE), explaining to which the relevant tasks to each agency in order to resolve the possible existence of impasse between the defense competition and the protection of the safety and soundness of the Financial System. Finally, it focuses effectively on the economic regulation of the country, revealing how the Central Bank, through this mechanism, may contribute to the economic and social development, analyzing the stability of prices, currency stabilization and full employment. With regard in particular to full employment, it is clear, throughout the study, that this principle requires of the State a number of public policies aimed at job creation, so it is necessary that the state entity begins to develop policies and regulate business activity, preventing the abuse of economic power.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANAC ATM BACEN
Agência Nacional de Aviação Civil Máquina de Atendimento Automático Banco Central do Brasil
BB Banco do Brasil
BCE BCN BIRD BIS
Banco Central Europeu Banco de Crédito Nacional
Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento Banco de Compensações Internacionais
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica CEPAL Comissão Econômica para a América Latina
CF Constituição Federal
CMB CMN
Casa da Moeda do Brasil Conselho Monetário Nacional CNPC
CNSP
Conselho Nacional de Previdência Complementar Conselho Nacional de Seguros Privados
COPOM Comitê de Política Monetária CVM DAC Demab DNC DPDE EUA
Comissão de Valores Mobiliários Departamento de Aviação Civil
Departamento de Operações do Mercado Aberto Departamento Nacional do Café
Departamento de Proteção e Defesa Econômica Estados Unidos da América
FED FGC
Federal Reserve System
Fundo Garantidor de Crédito FMI Fundo Monetário Internacional FOMC Federal Open Market Committee
GATT IBC INPC IPCA OIT
Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio Instituto Brasileiro do Café
OMC PDV PIB PREVIC
Organização Mundial do Comércio Ponto de Venda
Produto Interno Bruto
Superintendência Nacional de Previdência Complementar PROER Programa de Estímulo à Reestruturação
RAET Regime de Administração Especial Temporária SBDC
SDE SEAE SEBC
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência Secretaria de Direito Econômico
Secretaria de Acompanhamento Econômico Sistema Europeu de Bancos Centrais
Selic SFI
Sistema Especial de Liquidação e de Custódia Sistema Financeiro Internacional
SFN Sistema Financeiro Nacional
SPC Secretaria de Previdência Complementar STF
STJ STR SUMOC
Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justiça
Sistema de Transferência de Reservas Superintendência da Moeda e do Crédito SUSEP
TI
Superintendência de Seguros Privados Tecnologia da Informação
TUE URV
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 12
1 DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL ... 15
1.1 A origem do Sistema Financeiro Internacional ... 15
1.2 A formação econômica do Brasil ... 22
1.3 A evolução do Sistema Financeiro Nacional ... 32
1.4 A estrutura do Sistema Financeiro Nacional ... 35
1.5 O Sistema Financeiro e o processo de desenvolvimento ... 40
1.6 A Constituição de 1988 e o Sistema Financeiro Nacional ... 41
2 BANCOS CENTRAIS E SUA MISSÃO INSTITUCIONAL ... 46
2.1 Bancos Centrais ... 46
2.1.1 O Federal Reserve System, dos Estados Unidos ... 47
2.1.2 O Banco Central Europeu ... 49
2.1.3 O Banco Federal da Alemanha ... 53
2.1.4 O Banco Nacional da Suíça ... 54
2.1.5 O Banco da Inglaterra ... 55
2.1.6 O Banco de Reservas da Nova Zelândia ... 56
2.1.7 O Banco Central do Chile ... 58
2.2 Banco Central do Brasil e sua origem ... 59
2.2.1 O BACEN após a Constituição de 1988 e suas funções ... 61
2.2.2 Atuação do BACEN e a evolução da regulação bancária no Brasil ... 63
2.3 Conflito de competências entre o BACEN e o CADE ... 68
2.3.1 Do parecer da Procuradoria-Geral do BACEN ... 71
2.3.2 Do posicionamento da Procuradoria do CADE ... 73
3 REGULAÇÃO ECONÔMICA PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL ... 78
3.1 Regulação econômica ... 79
3.2 Regulação prudencial ... 83
3.3 Regulação: teorias e princípios informadores para a concepção do Estado Regulador Contemporâneo ... 85
3.3.1.1 Princípios gerais do Direito Econômico e da atividade econômica ... 91
3.3.1.2 Princípios gerais do Direito Financeiro ... 97
3.4 Regulação e Sistema Financeiro ... 100
3.5 A regulação econômica e a intervenção do Estado ... 105
3.5.1 O Estado Regulador Contemporâneo Neoliberal ... 109
3.6 Regulação por meio do Direito Econômico ... 112
3.7 Regulação econômica capaz de buscar solidez econômica ... 113
3.8 Concentração X Regulação econômica ... 117
3.9 Autonomia do BACEN e desenvolvimento econômico ... 119
3.9.1 Autonomia e os poderes constitucionais... 123
3.9.2 BACEN e a autonomia operacional ... 124
3.9.3 Aprimoramento da autonomia do BACEN ... 133
3.10 Regulação do Banco Central e a contribuição para o desenvolvimento econômico e social ... 136
3.10.1 Estabilidade de preços... 139
3.10.2 Estabilização da moeda ... 144
3.10.3 Pleno emprego ... 150
3.10.3.1 Trabalho, ocupação e emprego ... 150
3.10.3.1.1 Trabalho ... 151
3.10.3.1.2 Ocupação ... 154
3.10.3.1.3 Emprego ... 155
3.10.3.2 O pleno emprego como garantia de desenvolvimento econômico e social ... 156
3.10.3.3 O princípio da busca do pleno emprego no Brasil ... 160
CONCLUSÃO ... 162
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INTRODUÇÃO
Sabe-se que a intervenção do Estado no domínio econômico tem um propósito fundamental, que é garantir o bem-estar econômico e social do país. E para alcançar esse escopo, seria necessário que o Estado, por intermédio do Banco Central, traçasse como objetivos principais a estabilidade de preços e a higidez financeira.
É possível constatar que muitos países europeus e americanos, entre outros, após crises enfrentadas, passaram a controlar as atividades monetárias por meio de seus Bancos Centrais, conseguindo atingir a estabilidade macroeconômica. Dentro dessa concepção, resta evidente que o Banco Central contribui para o desenvolvimento e o bem-estar econômico e social, por meio da garantia da estabilidade de preços, do pleno emprego, da desinflação etc.
Diante desse cenário, esta dissertação pretende explorar o tema regulação econômica, dando ênfase ao papel do Banco Central do Brasil (BACEN) para o desenvolvimento econômico e social do país.
Para melhor compreensão, o presente trabalho foi dividido em três capítulos: 1) Do Sistema Financeiro Nacional; 2) Bancos Centrais e sua missão institucional; e 3) Regulação econômica para o desenvolvimento econômico e social.
O primeiro capítulo abordará, de forma detalhada, o Sistema Financeiro Nacional (SFN), destacando a sua importância para a economia do país. Contudo, antes de aprofundar no assunto, trará uma breve explanação sobre o Sistema Financeiro Internacional (SFI).
Em suma, o Sistema Financeiro Internacional pode ser classificado como as relações de troca ou negócios entre moedas, atividades, fluxos monetários e financeiros, empréstimos, pagamentos e aplicações financeiras internacionais entre empresas, bancos, bancos centrais, governos ou organismos internacionais. Entre as suas funções, estão facilitar o comércio e o investimento internacionais, transferir capital para onde for mais lucrativo etc.
13
Feita essa breve distinção, o capítulo seguirá com a origem da formação econômica no Brasil e o histórico do Sistema Financeiro Nacional, apontando a sua relevância para o desenvolvimento econômico do país, com a preocupação de que as instituições financeiras tornem-se mais seguras, além de abordar o tratamento recebido pelo SFN na Constituição Federal de 1988.
O segundo capítulo, por sua vez, tratará, especificamente, do Banco Central, o qual, por ser parte integrante do Estado, tem como dever principal executar a política monetária orientada no intuito de contribuir para o desenvolvimento econômico e social do país. Em síntese, versará sobre o legítimo papel dessa instituição e as ferramentas de que se utiliza para a execução das políticas monetária e de crédito.
Cumpre mencionar que o assunto em destaque neste ponto do estudo é objeto de grandes discussões, visto que os Bancos Centrais encontram-se no centro do setor financeiro, conduzindo a política monetária dos países.
O capítulo abordará, ainda, de uma maneira geral, os Bancos Centrais de outras nações, como o Federal Reserve System (FED), o Banco Central Europeu
(BCE), o Banco Federal da Alemanha, o Banco Nacional da Suíça, o Banco da Inglaterra, o Banco de Reservas da Nova Zelândia e o Banco Central do Chile. Em seguida, ressaltará a origem do BACEN, suas funções após a Constituição Federal de 1988 e a sua atuação como executor da política monetária, além de trazer uma breve síntese da evolução da regulação bancária no Brasil.
Encerrando a segunda seção, tratar-se-á do conflito de competências entre o Banco Central do Brasil e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, explanando-se quais as tarefas competentes a cada órgão, a fim de dirimir a possível existência de impasse entre a defesa da concorrência e a defesa de segurança e da solidez do Sistema Financeiro.
No terceiro e último capítulo desta dissertação, estará em foco a regulação econômica do país, revelando como o Banco Central, por meio desse mecanismo, pode contribuir para o desenvolvimento econômico e social. Empreender-se-á um estudo sobre o que é a regulação econômica, bem como sobre as suas formas de atuação.
14
do Direito Econômico e os princípios gerais do Direito Financeiro, a fim de verificar as vigas-mestras que devem comandar o ente estatal nas ações de regulação.
Estudando o Estado e a sua intervenção na regulação econômica, o Banco Central se mostra como um dos órgãos que atuam como um ente regulador da economia, contribuindo para o desenvolvimento econômico e social do país, destacando-se, nesse diapasão, três atribuições que serão examinadas mais detalhadamente: a estabilidade de preços, a estabilização da moeda e o pleno emprego. Antes de analisar o pleno emprego propriamente dito, será realizada uma breve, porém relevante, exposição sobre trabalho, ocupação e emprego, esclarecendo o conceito dado a cada um deles nos diferentes momentos da existência humana.
Conforme já salientado, o papel do Estado é fomentar a atividade produtiva e a criação de empregos, possibilitando a geração de renda e o bem-estar social, e, nesse sentido, a regulação do Banco Central e sua autonomia podem contribuir para o desenvolvimento econômico e social do país.
15
1 DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL
Este capítulo trata, especificamente, do Sistema Financeiro Nacional. Contudo, para a compreensão do tema, será realizada uma breve análise inicial do Sistema Financeiro Internacional, que é de salutar importância. A seguir, tratar-se-á da formação econômica do Brasil e da origem do SFN, bem como da sua evolução. Após, será explanada a estrutura do SFN e analisada a sua relação com o processo de desenvolvimento do país. Ao final, será abordado o tratamento recebido pelo SFN na Constituição Federal de 1988.
1.1 A origem do Sistema Financeiro Internacional
O Sistema Financeiro Internacional (SFI) é a estrutura de acordos, regras, relações de troca ou negócios entre moedas, atividades, fluxos monetários, empréstimos, pagamentos, convenções e instituições em que os mercados internacionais e as firmas operam.
Cumpre verificar que, no século XX, o SFI vivenciou uma grande evolução, passando por, pelo menos, três etapas principais: o sistema padrão-ouro, o sistema de Bretton Woods e as taxas de câmbio flutuantes.
O sistema padrão-ouro1 foi o sistema monetário vigente de 1870 até 1914.2
Nele, cada banco tinha como obrigação vinculativa a conversão das notas bancárias que emitisse, em ouro ou prata, sempre que solicitado pelo cliente.
Esse padrão estava associado basicamente à aceitação de certo número de países, e, segundo Paul Krugman, com obediência a três princípios básicos: conversibilidade das moedas nacionais em ouro, liberdade para o movimento
1 “O Sistema Padrão Ouro é a chave para se entender a Grande Depressão. O padrão ouro da década de 1920 preparou o palco para a depressão econômica da década de 1930 ao aumentar a fragilidade do sistema financeiro internacional. O padrão ouro foi o mecanismo transmissor do impulso desestabilizador dos Estados Unidos para o resto do mundo. Ampliou o choque desestabilizador inicial e foi o principal obstáculo para ações de neutralização à atadura que impediu os tomadores de decisão de reverter o fracasso dos bancos em conter a difusão do pânico financeiro. Devido a todos esses motivos, o padrão ouro internacional foi o fator central da depressão econômica mundial. A recuperação só foi possível, pelas mesmas razões, após o
abandono do padrão ouro.” Cf. FRIEDEN, Jeffry A. Capitalismo global: história econômica e política do século XX. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2008, p. 206.
16
internacional de ouro (entrada e saída sem restrições) e um conjunto de regras que vinculavam as moedas em circulação às reservas nacionais do país.3 Logo, havia
uma paridade fixa entre cada moeda e o ouro, e entre diversas moedas simultaneamente.
Os países comprometidos com o padrão-ouro, como os Estados Unidos da América (EUA), por exemplo, fixavam o valor da sua moeda em relação a uma quantidade concreta de ouro e também se responsabilizavam por realizar uma política monetária de compra e venda do metal, de modo a preservar a semelhança definida.
Nessa época, o Banco Central de cada país mantinha a maioria dos seus ativos de reserva internacional sob a forma de ouro. Assim, os desequilíbrios das balanças de pagamentos eram sanados por meio de transferências internacionais do metal. Nota-se, dessa forma, que a função desse antigo padrão era limitar o crescimento monetário da economia mundial, assegurando, ainda, a estabilidade dos níveis de preços mundiais.
Se um país fosse deficitário na sua balança de pagamentos, ou seja, se a soma de bens e serviços importados do exterior fosse superior à soma de bens e serviços exportados, o país tinha de equilibrar o déficit exportando ouro.
Cabe observar que, em decorrência da Primeira Guerra Mundial, o dólar americano tornou-se o esteio do padrão-ouro.
Nesse período, muitos países abandonaram o padrão ouro e passaram a estabelecer medidas macroeconômicas com a intenção de suprir as suas respectivas crises internas. Para superar essa escassez de recursos em ouro no nível internacional, o Comitê Financeiro em 1922, passou a recomendar aos países menores (em desenvolvimento) que mantivessem suas reservas em moedas estrangeiras, provindas dos países desenvolvidos [...] No entanto, com o grande endividamento público registrado nesse período, o aumento da falta de credibilidade em moedas internacionais e o aprofundamento da deterioração econômica mundial com a crise de 1929, houve um abandono completo das medidas propagadas pelo padrão-ouro, e as políticas keynesianas entraram em vigor. Muitos consideram que o principal fracasso do padrão-ouro foi que os países no pós-guerra passaram a priorizar o âmbito doméstico e suas respectivas políticas internas em detrimento da política externa, levando ao fracasso o modelo vigente (devido à necessidade deste de subordinar as políticas econômicas internas aos objetivos coletivos externos).4
Após esse período, os representantes dos Estados se voltaram às necessidades da economia mundial. O medo do surgimento de uma nova crise
3 Economia internacional: teoria e política. 6. ed. São Paulo: Pearson, 2005 apud FERREIRA,
Vanessa Capistrano. Sistema Financeiro Internacional: fracassos e necessidades de reestruturação macroeconômica. Aurora, Marília, v. 5, n. 1, p. 157-168, jan./jun. 2012, p. 159.
17
internacional, como a ocorrida nos anos de 1930, levou os Estados nacionais a buscarem medidas de regulamentação para o sistema monetário do período.
Assim, em 1944,5 representantes de 44 países se juntaram em Bretton
Woods, com o objetivo de planejar e assinar o acordo do Fundo Monetário
Internacional (FMI).
No contexto da Conferência de Bretton Woods, segundo Ícaro Ivvin de
Almeida Costa Lima, o mundo ainda respirava os ares da Segunda Guerra Mundial quando os EUA e a Inglaterra começaram a empenhar-se em desenhar um novo Sistema Financeiro Internacional para o pós-Guerra.6
Vivia-se, também, a ressaca da Crise de 1929, e a elevada preocupação em inaugurar uma nova ordem econômica internacional sólida fundava-se essencialmente em dois grandes temores: o de regresso à depressão econômica na qual o mundo mergulhara após a Crise de 1929, e a todas as problemáticas dela
oriundas; e a aversão à possibilidade de uma “reedição” dos horrores da Guerra, a
qual foi desencadeada essencialmente sob a pressão dos flagelos econômicos e das chagas sociais produzidas pela Grande Depressão, que levou diversos governos ditatoriais ao poder.
Desse modo, anos antes de Bretton Woods, em dezembro de 1941, Harry
Dexter White, assistente especial do Secretário do Tesouro dos EUA (Henry Morgenthau Jr.), e John Maynard Keynes,7 então conselheiro do Tesouro do Reino
Unido, e já um dos mais consagrados economistas da época, foram indicados para desenvolver um projeto de novo sistema monetário internacional que pudesse evitar a ocorrência de uma depressão, como a ocorrida nos anos de 1930, e promover um
5 No entender de Richard Roberts, o período Bretton Woods vai de 1944 até 1973, e leva esse nome devido ao local em que foi realizada a Conferência, nas instalações do Hotel New Hampshire. Cf. Por dentro das finanças internacionais: guia prático dos mercados e instituições financeiras, p. 15. 6 A governança do Sistema Financeiro Internacional: uma guinada na perspectiva pós-crise. Coimbra:
Working Papers, 2014, p. 11.
18
crescimento econômico pós-Guerra, a ser debatido posteriormente na referida Conferência.8
Na conferência do Atlântico (1942) as negociações acerca de um novo sistema financeiro mundial prosseguiram; ficando desde então evidentes a rivalidade e divergência de interesses entre o velho imperialismo britânico e o emergente dos Estados Unidos. Em abril de 1943, Harry D. White e Keynes publicaram os textos das suas respectivas propostas de reforma para que pudessem receber sugestões de um número restrito de países. Em abril de 1944, chegava-se aos termos de um manifesto conjunto com as balizas do que, em julho deste mesmo ano, seria debatido na Conferência de Bretton Woods. Tal manifestação recebeu a alcunha de “Joint statement
of experts on the establishment of an international monetary fund”. As duas
propostas divergiam essencialmente no que tange ao padrão monetário internacional e sua implementação, bem como sobre o mecanismo de ajustes na balança de pagamentos. Nesse contexto é que, em julho de 1944, as 44 nações aliadas reuniram-se na cidade de Bretton Woods, no Estado norte-americano de New Hampshire para debater a reestruturação do Sistema Econômico e Monetário Internacional.9
Para Keynes, o Estado deveria exercer uma influência orientadora sobre a propensão a consumir, em parte pelo seu sistema de tributação, em parte por meio de fixação da taxa de juros, e, em parte, talvez, recorrendo a outras medidas.10
A tese de Harry Dexter White objetivava, em geral: auxiliar a reconstrução das economias devastadas pela Guerra, pregar a volta ao padrão-ouro, garantir paridades monetárias estáveis e eliminar os controles cambiais. Ele apresentou um plano diferente, e, na qualidade de representante dos Estados Unidos, defendeu o dólar como moeda-chave no sistema, consolidando a hegemonia norte-americana no âmbito monetário internacional.11
O Sistema Financeiro que surgiria de Bretton Woods seria amplamente
favorável aos Estados Unidos, que, dali em diante, teriam o controle, de fato, de boa parte da economia mundial, bem como de todo o seu sistema de distribuição de capitais.
É necessário destacar, ainda, que a Conferência de Bretton Woods fundou a
primeira ordem internacional monetária totalmente negociada da história. Seu principal objetivo era reestruturar o sistema capitalista mundial, a partir do estabelecimento de um arcabouço regulatório mínimo da política econômica internacional.
8 LIMA, Ícaro Ivvin de Almeida Costa, A governança do Sistema Financeiro Internacional: uma guinada na perspectiva pós-crise, p. 11.
9 Ibidem, p. 11-12.
10 BORGES, Florinda Figueiredo, Intervenção estatal na economia: o Banco Central e a execução das políticas monetária e creditícia, p. 48.
19
Outrossim, a ideia da criação de um organismo internacional responsável por centralizar o pagamento de todas as transações (exportações e importações) de bens, serviços e ativos – funcionando como uma espécie de Banco Central dos Bancos Centrais Nacionais – suscitou grande resistência (principalmente dos atores políticos) dos diversos Estados, com destaque para os EUA, uma vez que a maioria deles não estava disposta a abrir mão da sua autonomia decisória sobre a sua política econômica para um organismo internacional. De mais a mais, a proposta formulada por Harry Dexter White, em 1941, apresentava grande similitude com as ideias apresentadas por Keynes, em 1923, em sua obra “A tract on monetary
reform”, como uma sugestão de reforma monetária para os países à época.12
O acordo relativo ao FMI entrou em vigor em dezembro de 1945. Essa instituição foi criada com a função de garantir a estabilidade do sistema monetário internacional, tendo como principais objetivos a promoção da cooperação econômica, a facilitação da expansão e do crescimento equilibrado do comércio internacional, a promoção da estabilidade de câmbios, a provisão de liquidez (quando necessário), bem como a instituição de um sistema multilateral de pagamentos para transações correntes. A fim de exercer o seu papel de estabilizador das taxas cambiais, o FMI poderia disponibilizar, aos países em dificuldade, reservas monetárias; recursos esses oriundos dos demais países membros da instituição.
Segundo Richard Roberts, no final da Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos representavam, incontestavelmente, a economia predominante no mundo, detendo 70% das reservas mundiais de ouro. Assim, o dólar americano tinha um papel-pivô nos novos arranjos: a moeda foi ancorada ao ouro e as autoridades dos EUA incumbiram-se de sustentar a conversibilidade do dólar no metal.13
Definiu-se, então, a substituição do padrão-ouro internacional, vigente até o período anterior à Primeira Guerra Mundial, pelo padrão ouro-dólar. Por esse padrão, todas as moedas nacionais seriam referenciadas pelo valor do dólar, passando este a ser unidade contábil e padrão monetário, com uma paridade dólar-ouro fixada em US$ 35,00 por onça de dólar-ouro.14
12 LIMA, Ícaro Ivvin de Almeida Costa, A governança do Sistema Financeiro Internacional: uma guinada na perspectiva pós-crise, p. 12.
20
A estipulação da manutenção de taxas fixas de câmbio justificava-se
essencialmente pelo intuito de se evitar a “reedição” de um descontrole monetário
internacional, motivado pela manipulação anárquica das taxas cambiais pelos países, nos moldes ocorridos após a Crise de 1929.
Os EUA não chegaram a ratificar o acordo do FMI, tendo em vista a sua rejeição pelo Senado norte-americano. Nesse contexto, o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, na sigla inglesa), que havia sido firmado, em caráter provisório, por 23 países na reunião de Genebra (1947), tornou-se o principal instrumento jurídico de regulação do comércio internacional, funcionando mesmo como uma organização internacional de fato até a criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), em 1994.
Em que pese tenha passado por alguns percalços quando da sua implementação e funcionamento – tais como a ineficiência do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e do FMI para auxiliarem na promoção da reconstrução da Europa no pós-Guerra, ou, ainda, a demora para a implementação completa do sistema multilateral de pagamentos previsto na Conferência de 1944, que só passou a existir de fato em 1958, dentre vários outros fatores –, o Sistema de Bretton Woods conseguiu promover uma profícua
reestruturação do sistema econômico-financeiro internacional. Patenteando tal realidade, os dados econômicos da época apontam que, entre 1950 e o início dos anos de 1970, o produto mundial manteve uma taxa de crescimento média de 5,5% ao ano, o volume de comércio internacional foi quadruplicado e a taxa de inflação dos principais países manteve-se estabilizada em níveis semelhantes aos vigentes no período padrão-ouro.15
De 1945 até 1970, período em que vigorou a sistemática de Bretton Woods16
e do padrão dólar-ouro, com os demais países estabelecendo a paridade de suas
15 LIMA, Ícaro Ivvin de Almeida Costa,
A governança do Sistema Financeiro Internacional: uma guinada na perspectiva pós-crise, p. 15.
21
moedas em relação à moeda norte-americana, pode-se dizer que o capitalismo passou por uma fase de prosperidade.
Contudo, alguns fatores contribuíram para o fim do sistema Bretton Woods,
destacando-se os problemas de liquidez e de ajustamento. Devido às paridades cambiais e às políticas econômicas, a manutenção de taxas fixas de câmbio em situação de desequilíbrio persistente de balanço de pagamentos tornou-se uma contradição.
Assim, a partir de 1973, o Sistema Financeiro Internacional passou a conviver com taxas de câmbio flutuantes determinadas pelo mercado e sujeitas a intervenções dos Bancos Centrais e acordos multilaterais.
Richard Roberts aponta que, em janeiro 1976, em reunião anual realizada em Kingston, na Jamaica, o FMI alterou os seus estatutos para levar em conta o novo regime de taxas flutuantes. O preço oficial do ouro foi abolido e deu-se maior importância à participação dos direitos especiais de saque nas reservas internacionais. Foi concedida ampla liberdade aos países-membros do Fundo para administrar suas taxas de câmbio, embora se defendesse a supervisão firme do FMI.17
Importante lembrar que o dólar, o iene e a libra esterlina pautaram-se pelas forças do mercado, e as suas flutuações foram coordenadas pelos Bancos Centrais dos respectivos países. Algumas nações em desenvolvimento ancoraram suas taxas de câmbio no dólar especificamente.
Com a queda desses modelos apresentados, os mercados financeiros contemporâneos encontraram-se imersos em um sistema de constante expansão dos fluxos de capitais e das taxas de câmbio flutuantes, tidas como imprevisíveis. O atual sistema possui como objetivo viabilizar a fluidez das relações econômicas internacionais, proporcionando a maximização dos ganhos com o comércio transfronteiriço e os benefícios derivados dos movimentos constantes de capital.
22
1.2 A formação econômica do Brasil
Nesta subseção, a ênfase está na formação econômica, social e política do Brasil, abrangendo aspectos importantes e fundamentais da história econômica, como as raízes rurais do comércio brasileiro, o tráfico de escravos etc.
Faz-se necessário incluir o estudo da formação econômica do Brasil para adentrar a análise do Sistema Financeiro Nacional, que surgiu para organizar e controlar, com suas instituições, uma política econômica que cresceu de certa forma desorganizada, almejando regularizar a economia do país.
Segundo Vicente Bagnoli, em linhas gerais, a economia se concentra nas condições da prosperidade material, em acumular riquezas e em sua distribuição aos que participam desse esforço social de produção. Por essa razão, na atividade econômica, o homem aplica os seus esforços para obter, por meio de bens ou serviços, a satisfação de suas necessidades, traduzindo-se em verdadeiro fenômeno econômico, que, quando ocorre dentro da organização social, constitui o sistema econômico.18
Para Fábio Nusdeo, a economia existe porque os recursos são sempre escassos frente à multiplicidade das necessidades humanas.19 Em seu entender, o
sistema econômico tem grande importância nas Ciências Sociais, sobretudo porque se sabe que a economia é um elemento decisivo na propulsão dos acontecimentos sociais e históricos. Por isso, os economistas interessam-se por sua discussão e análise.20
Para chegar ao Sistema Financeiro que o Brasil possui hoje, todo sistematizado, com diversos órgãos, vale recordar uma história, cujo início foi bem simples.
É importante, antes de tudo, diferenciar Economia e Finanças. Acima, viu-se a apresentação de Bagnoli sobre Economia. Já Marcus Abraham define Ciência das Finanças como o estudo dos elementos que influenciam a obtenção de recursos
18 Direito econômico. São Paulo: Atlas, 2013, p. 279.
19 Curso de economia: introdução ao direito econômico. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2001, p. 30-31.
20 Idem. Curso de economia: introdução ao direito econômico. 4. ed. São Paulo: Revista dos
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financeiros, sua gestão e o emprego dos meios materiais (bens, serviços e dinheiro) na realização de uma das atividades do Estado: a atividade financeira.21
O que será visto nas linhas abaixo guarda relação com o que explica Abraham sobre a Ciência das Finanças. Ela interage com as demais áreas do conhecimento humano que lhe afetam, a saber: a) Economia Política, que tem por objetivo a explicação causal da realidade social e econômica; b) História, que estuda os fatos passados relacionados com as finanças públicas; c) Estatística, que ensina a registrar sistematicamente dados quantitativos referentes às finanças públicas; d) Contabilidade, que auxilia na elaboração do orçamento público, obedecendo a uma padronização necessária à sua utilização; e e) Direito, que cria as normas jurídicas para a aplicação na atividade financeira do Estado.22
O Brasil Colônia se desenvolveu fora do mundo urbano. Conforme Sergio Buarque de Holanda, foi efetivamente nas propriedades rústicas que toda a vida da Colônia se concentrou durante os séculos iniciais da ocupação europeia: as cidades eram virtualmente, se não de fato, delas.23 Com simples dependências e pouco
exagero, pode-se dizer que tal situação não se modificou essencialmente até à Abolição, em 1888, que representou o marco divisório entre duas épocas na evolução nacional, assumindo significado singular e incomparável.
O Brasil industrial foi construído junto à urbanização. Nesse sentido, Darcy Ribeiro entende que estes dois elementos marcham juntos: a industrialização, oferecendo empregos urbanos à população rural; e esta entrando em êxodo na busca de tais oportunidades de vida.24 Mas não é bem assim. Geralmente, fatores externos afetam os dois processos, impedindo que se lhes dê uma interpretação linear. No século XVI, foram os carneiros ingleses que expulsaram a população do campo.25
No Brasil, foi possível observar um desenvolvimento econômico especificamente na década de 1930, quando o país entrou na Revolução Industrial,
21 Curso de direito financeiro brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015, p. 25. 22 Ibidem, p. 26.
23 Raízes do Brasil. 26. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 73.
24 Darcy Ribeiro pontua que, no Brasil, vários processos, como o monopólio da terra e a monocultura, promovem a expulsão da população e a quantidade imensa de gente que se vê compelida a transladar-se. A população urbana salta de 12,8 milhões em 1940, para 80,5 milhões, em 1980. Agora é de 110,9 milhões. Cf. O povo brasileiro: a formação e o sentido do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 181-182.
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e, do dia para a noite, deu um salto, muito impulsionado pela ruptura com o campo e também com o Brasil Colônia.26
Já no campo social, a escravidão teve um papel preponderante na sociedade brasileira, trazendo impactos para sociedade até os dias de hoje.
Segundo Roberto Cavalcanti de Albuquerque:
Pode-se dizer que, na segunda metade do século XIX, no cerne da questão social brasileira esteve sempre a escravidão, a maior das iniquidades. Joaquim Nabuco, autor de O abolicionismo, um dos textos fundadores da sociologia brasileira por articular uma visão totalizadora das raízes históricas do Brasil, vê na escravidão a instituição que formou o país, sustentando-lhe a economia; definindo sua estrutura na sociedade; influenciando fortemente a cultura nacional. E lamenta que os abolicionistas, bastando-se apenas com a cultura nacional dos negros, nos tenham legado um país confuso e incompleto: a frustrar a necessária reforma da sociedade, que deveria ter-se seguido aos 13 de maio de 1888. Mais que ela, a reforma individual de nós mesmos, assim resgatando os escravos e senhores do jugo que os inutiliza, igualmente, para a vida livre. Pois na alforria dos escravos estava também a salvação dos senhores dos vícios fortemente arraigados do escravocrata.27
Essa questão social ainda impacta a sociedade brasileira, revelando-se como o pontapé inicial para a desigualdade social, que será tratada mais à frente.
A questão da atual economia brasileira, com sua estrutura social e política, está totalmente ligada ao passado, ou, como apresenta Roberto DaMatta, há duas questões importantes para entender a economia do país: “De um lado, ela é
moderna e eletrônica, mas de outro é uma chave antiga e trabalhada pelos anos”.28
A abordagem política aqui utilizada será histórica, que é a mesma empregada por autores como Celso Furtado29 e Sergio Buarque de Holanda30, os quais trazem como grande marco o advento de 1888, com a Abolição.
26 Luiz Carlos Bresser-Pereira entende que a decolagem da economia brasileira tem antecedentes bem definidos, como o desenvolvimento da cultura do café, que cresceu no Brasil a partir de meados do século XIX. O ciclo do café tem características diversas do ciclo do açúcar ou do ouro. Além do açúcar e do ouro ter ocorrido em plena época colonial, a diferença fundamental está no fato de que, com o café, começa a ser usado em grande escala o trabalho assalariado, ao invés do escravo. Vide Desenvolvimento e crise no Brasil: história, economia e política de Getulio Vargas a Lula. Brasília: Ed. 34, 2003, p. 41.
27 O desenvolvimento social do Brasil: balanço dos anos de 1900-2010 e agenda para o futuro. Rio de Janeiro: José Olympio, 2011, p. 23.
28 DaMatta entende que é típico do sistema brasileiro essa capacidade de misturar e acasalar as coisas como atividade relacional, de ligar e descobrir um ponto central. Conhecemos e convivemos com suas manifestações políticas (a negociação e a conciliação) e econômicas (uma economia que é estatizante e, ao mesmo tempo, segue as linhas-mestras do capitalismo clássico), mas, de certo modo, não discutimos as suas implicações sociológicas mais profundas. E, em nossa visão, essas implicações se escondem nessa ligação, ou capacidade relacional do antigo com o moderno, que tipifica e singulariza a sociedade brasileira. Cf. O que faz o brasil, Brasil? Rio de Janeiro: Rocco, 1986, p. 19.
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Porém, antes da Abolição, houve a colonização, em que os interesses políticos visavam à exploração de mão de obra europeia, após a mão de obra escrava, e à exportação de matéria-prima.31 Isso só fez acalmar alguns acontecimentos políticos na Europa, proporcionando o crescimento político brasileiro.
Celso Furtado esclarece que o crescimento político aumentou o problema financeiro no país, iniciado com a decadência do ouro.32 Ocupado o reino português pelas tropas francesas, desapareceu o entreposto que representava Lisboa para o comércio da Colônia, tornando-se indispensável o contato direto desta última com os mercados ainda acessíveis.
A “abertura dos portos”, decretada ainda em 1808, resultava de uma imposição dos acontecimentos. Vieram, em seguida, os tratados de 1810, que transformaram a Inglaterra em potência privilegiada, com direitos de extraterritorialidade e tarifas preferenciais extremamente baixas, tratados esses que construíram, em toda a primeira metade do século XIX, uma séria limitação à autonomia do governo brasileiro no setor econômico. A separação definitiva de Portugal em 1822 e o acordo pelo qual a Inglaterra conseguiu consolidar a sua posição em 1827 são outros dois marcos fundamentais nessa etapa de grandes acontecimentos políticos. Por último, cabe referir a eliminação do poder pessoal de Dom Pedro I, em 1831, e a consequente ascensão definitiva ao poder da classe colonial dominante, formada pelos senhores da grande agricultura de exportação.33
Com as mudanças no século XVII, foi alterado totalmente o rumo de Portugal como metrópole, pois, na época que estava ligado à Espanha, perdeu o melhor de seus entrepostos orientais.
No século XVIII, ocorreu um avanço na produção de ouro no Brasil. Celso Furtado explica que o ciclo do ouro constituiu um sistema mais ou menos integrado, dentro do qual coube a Portugal a posição secundária de simples entreposto.
31 Darcy Ribeiro chama isso de “A empresa Brasil”. Todo tipo de exploração foi realizada aqui, levando fortuna para Portugal. Citando Salvador, o autor sustenta: “[...] Por mais ricos que sejam, tudo pretendem levar a Portugal e, se as fazendas e bens que possuem souberem falar, também lhe houveram de lhe ensinar a dizer como os papagaios, aos quais a primeira coisa que ensinam: papagaio real pera Portugal, porque tudo que querem para lá, uns e outros usam da terra, não como senhores, mas como usufrutuários, só para desfrutarem e a deixarem destruída”. Cf. O povo brasileiro: a formação e o sentido do Brasil, p. 124 e 160.
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Para sobreviver como metrópole, Portugal precisou fazer uma parceria com a grande potência da época, a Inglaterra. Os acordos concluídos com o governo inglês em 1642-1661 estruturaram essa aliança, que marcou profundamente a vida política e econômica de Portugal e do Brasil durante os dois séculos seguintes.
Portugal fazia concessões econômicas e a Inglaterra pagava com promessas ou garantias políticas. Com respeito às Índias Orientais, por exemplo, Portugal cedeu Bombaim permanentemente e à Inglaterra prometeu utilizar sua esquadra para manter a ordem nas possessões lusitanas. Os ingleses conseguiam, demais, privilégios de manter comerciantes residentes em praticamente todas as colônias portuguesas. O acordo de 1661 incluía finalmente uma cláusula secreta pela qual os ingleses prometiam defender as colônias portuguesas contra quaisquer inimigos. Se tem em conta que por essa época a Espanha ainda não reconhecera a separação de Portugal e que nesse mesmo ano se estava negociando a paz com a Holanda, é fácil compreender o que significava para o governo português uma aliança que lhe garantia a sobrevivência como potência colonial.34
As dificuldades econômicas de Portugal não cessaram; ao contrário, continuaram a agravar-se, e, com isso, causavam a desvalorização monetária. Portugal precisava urgentemente encontrar uma solução para as dificuldades da balança comercial, pois os produtos coloniais de exportação já não pareciam suficientes.
Furtado comenta que essa política alcançou dar alguns frutos, e, durante dois decênios, chegou-se a interditar a importação de tecidos de lã, principal manufatura então importada. Tal política, entretanto, não chegaria a amadurecer plenamente. O rápido desenvolvimento da produção de ouro no Brasil, a partir do primeiro decênio do século XVIII, modificaria fundamentalmente os termos do problema. Conforme será analisado em detalhes nos capítulos subsequentes, o acordo comercial celebrado com a Inglaterra em 1703 desempenhou papel básico no curso tomado pelos acontecimentos.35
O benefício para o Brasil foi que o ouro permitiu financiar uma grande expansão demográfica, que trouxe alterações fundamentais à estrutura de sua população, quando, então, os escravos passaram a constituir a minoria, e o elemento de origem europeia, a maioria.
A Inglaterra foi beneficiada com o ciclo do ouro brasileiro, que trouxe grande estímulo ao desenvolvimento manufatureiro e flexibilidade à sua capacidade para
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importar, permitindo a concentração de reservas que fizeram do sistema bancário inglês o principal centro financeiro da Europa.
Sabe-se que, para Portugal, a economia do ouro proporcionou nada mais do que uma aparência de riqueza, repetindo a experiência da Espanha no século anterior.
No fim do século XVIII, deu-se a decadência da mineração do ouro no Brasil e a Inglaterra entrara na Revolução Industrial. As necessidades de mercados cada vez mais amplos para as manufaturas em processo de rápida mecanização impuseram, no território inglês, o abandono progressivo dos princípios protecionistas.
Celso Furtado destaca a forma peculiar como se processou a independência da América portuguesa, que teve consequências fundamentais no seu posterior desenvolvimento. Transferindo-se o governo português para o Brasil sob a proteção inglesa e operando-se a independência da Colônia sem descontinuidade na chefia do governo, os privilégios econômicos de que se beneficiava a Inglaterra em Portugal passaram automaticamente para o Brasil independente. Com efeito, se bem havia conseguido separar-se de Portugal em 1822, o Brasil necessitou de vários decênios mais para eliminar a tutela que, graças a sólidos acordos internacionais, mantinha sobre ele a Inglaterra. Esses acordos foram firmados em momentos difíceis e constituíam, na tradição das relações luso-inglesas, pagamentos em privilégios econômicos de importantes favores políticos.36
A Independência, do ponto de vista militar, constituiu uma operação simples; do ponto de vista diplomático, exigiu um grande esforço. Portugal tinha em mãos uma carta de alto valor: sua dependência política da Inglaterra. Se interpretasse a Independência do Brasil como um ato de agressão a Portugal, a Inglaterra estava obrigada a vir em socorro de seu aliado agredido.
Na metade do século XIX, ocorreram alguns fatos que constituíram um período de transição durante o qual se consolidou a integridade territorial e se firmou a independência política. Os privilégios concedidos à Inglaterra criaram sérias dificuldades econômicas, conforme será visto em capítulo posterior. Essas dificuldades econômicas, por um lado, reduziram a capacidade de consolidar definitivamente o país, mas marcaram o sentido do posterior desenvolvimento.
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Furtado afirma que, à medida que o café aumentava a sua importância dentro da economia brasileira, ampliavam-se as relações econômicas com os Estados Unidos. Já na primeira metade do século, os EUA passaram a ser o principal mercado importador do Brasil. Essa ligação e a ideologia nascente de solidariedade continental contribuíram para firmar o sentido de independência vis-à-vis da
Inglaterra. Assim, quando expirou, em 1842, o acordo com este último país, o Brasil conseguiu resistir à forte pressão do governo inglês para firmar outro documento do mesmo estilo. Eliminado o obstáculo do tratado de 1827, estava aberto o caminho para a elevação da tarifa e o consequente aumento do poder financeiro do governo central, cuja autoridade se consolidou definitivamente nessa etapa.37
Olhando pela ótica econômica, o Brasil da metade do século XIX não diferia muito do que fora nos três séculos anteriores. A estrutura econômica, baseada principalmente no trabalho escravo, se mantivera imutável nas etapas de expansão e decadência. A ausência de tensões internas, resultante dessa imutabilidade, foi responsável pelo atraso relativo da industrialização. A expansão cafeeira da segunda metade do século XIX, durante a qual se modificaram as bases do sistema econômico, constituiu uma etapa de transição econômica, assim como a primeira metade desse século representou uma fase de transição política.
E foi das tensões internas da economia cafeeira em sua etapa de crise que surgiram os elementos de um sistema econômico autônomo, capaz de gerar o seu próprio impulso de crescimento.
Segundo Luiz Carlos Bresser-Pereira, desenvolvimento é um processo de transformação econômica, política e social, por meio do qual o crescimento do padrão de vida da população tende a tornar-se automático e autônomo. Trata-se de um processo social global, em que as estruturas econômicas, políticas e sociais de um país sofrem contínuas e profundas transformações, cujo resultado mais importante, todavia, ou pelo menos o mais direto, é o crescimento do padrão de vida da população.38
O Brasil teve o seu marco desenvolvimentista em meados de 1930, quando, então, se pode dizer, teve início a revolução nacional brasileira. O país, até essa época, era rural e semicolonial, e passava, agora, do rural para o urbano.39
37 Formação econômica no Brasil, p. 43.
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Esse desenvolvimento representou uma mudança da atividade econômica, que, antes da década de 1930, estava voltada para a agricultura e a exportação, buscando um desenvolvimento produtivo interno baseado na indústria e no setor urbano, de forma rápida e urgente.
O Brasil pegou “carona” na Revolução Industrial europeia. A industrialização
deslocava não só a mão de obra, mas também recursos empregados na agricultura para a indústria, promovendo uma revolução social e econômica.40
Com a crescente produção em massa e a urbanização, fazia-se cada vez mais imprescindível viabilizar facilidades de distribuição, aumentar a estrutura de concessão de créditos, implantar um sistema educacional mais amplo e incumbir o governo de novas atribuições. O incremento da produtividade, ao mesmo tempo que criava novas necessidades à população, também propiciava os meios a satisfação desses anseios, elevando o padrão de vida. O consumo, o prazer, com viagens, hotéis, diversões e restaurantes, o que hoje se denomina indústria do entretenimento e do turismo, também começa a despontar. Da mesma forma que a mão-de-obra na indústria representava novos postos de trabalho, na Revolução Industrial também proliferaram os trabalhos de prestadores de serviços e profissionais liberais. Com a Revolução Industrial, portanto, tem-se uma sociedade mais rica, mas também mais complexa.41 Bem lembrado por Vicente Bagnoli é o fato de que a ascensão social foi viabilizada pela Revolução Industrial. Muitos camponeses não eram apenas simples operários, mas faziam serviços diversos na indústria, comércio e setores terciários.42 Tornava-se comum não só fazerem escolhas para ocupar vagas de trabalho pela ascendência da pessoa ou por indicação, começando a prevalecer a seleção pela aptidão do indivíduo para o exercício do emprego, impulsionando a competição entre as pessoas para se tornarem cada vez melhores, mais aptas.43
Bresser-Pereira pontua que, no plano econômico, as transformações foram notáveis. Devido à industrialização, o Brasil substituiu as importações, passando a produzir produtos manufaturados.44
Celso Furtado explica muito bem essa fase de produção interna, após a crise cafeeira no Brasil em 1929, lembrando-se da indústria têxtil, que cresceu após a
40 BAGNOLI, Vicente. Direito e poder econômico. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009, p. 29. 41 Ibidem, loc. cit.
42 Ibidem, p. 30.
43 Bresser-Pereira diz que, em 1930, no Brasil, surgiram duas novas classes delinearmente com mais firmeza: a burguesia industrial e o proletariado urbano. Essas duas classes virão, nos nossos dias, a marcar decisivamente a sociedade nacional. Por outro lado, a classe média expande-se rapidamente. Continua ainda em grande parte ligada ao funcionalismo público parasitário. O próprio Estado, porém, deixa sua atitude passiva, de mero instrumento de uma classe dirigente objetivando a ordem social, para participar de forma ativa do desenvolvimento nacional, tornando-se principal desencadeador. Cf. Desenvolvimento e crise no Brasil: história, economia e política de Getúlio Vargas a Lula, p. 31.
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crise com a capacidade de produção estendida. O crescimento da procura de bens de capital, reflexo da expansão da produção para o mercado interno, e a forte elevação dos preços de importação desses bens, acarretada pela depreciação cambial, criaram condições propícias à instalação no país de uma indústria de bens de capital.45
O Brasil era como uma criança se desenvolvendo, afirma Bresser-Pereira, pois desconhecia a sua natureza.46 Não tínhamos noção da realidade brasileira.
Quando tomamos consciência de nós mesmos, nos vimos diante do problema básico de nossa cultura, o profundo complexo de inferioridade colonial que a avassala. Julgávamo-nos racial e intelectualmente inferiores aos povos industrializados, sem a mesma capacidade de trabalho, de iniciativa e de êxito, derivando daí as três alienações básicas de nossa formação: a alienação cultural, a institucional e a econômica. A primeira se evidenciava no caráter transplantado e inautêntico de nossa cultura. Não pensávamos por nós mesmos, mas pela cabeça dos outros. Nossos livros mediam-se em qualidade e profundidade pelo número de citações. Pretendíamos conhecer o Brasil usando simplesmente, sem nenhum critério mais cientifico as categorias da cultura estrangeira. A alienação institucional se caracterizava pela nossa insistência em transferir as instituições políticas estrangeiras para o Brasil, sem considerar as diferenças econômicas, sociais e naturais que o país apresentava. Finalmente, a alienação econômica importava na tentativa de copiar as práticas econômicas e financeiras dos grandes centros industriais.47
A década de 1930 é tida como marco do desenvolvimento econômico no Brasil. Talvez a crise instaurada em 1929 com o café tenha feito o Brasil se refazer de forma extraordinária.
O significado fundamental da Revolução de 1930, que lhe confere uma importância extraordinária no quadro da história econômica, política e social do país, é a destituição do poder da oligarquia agrário-comercial brasileira, que, por quatro séculos, dominou o Brasil, inicialmente em conjugação com os interesses coloniais portugueses e, a partir da Independência, em conjugação com os interesses comerciais dos países industrializados, particularmente a Inglaterra.48
No entender de Bresser-Pereira, foi com o café que o Brasil passou a usar em grande escala o trabalho assalariado, no lugar do trabalho escravo,49 permitindo,
com isso, um incipiente de mercado interno.50
45 Formação econômica do Brasil, p. 90.
46 Desenvolvimento e crise no Brasil: história, economia e política de Getúlio Vargas a Lula, p. 39. 47 Ibidem, loc. cit.
48 Ibidem, p. 42-43. 49 Ibidem, p. 41.
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Ainda no campo econômico, como antecedentes da Revolução Industrial brasileira, vale citar: o desenvolvimento da indústria têxtil, a partir da metade do século XIX; o surto industrial que ocorreu nessa época, marcado pela figura do Barão de Mauá; a instalação de um sistema de transporte ferroviário, ainda que totalmente destinado a servir às necessidades de exportação, e não às de integração econômica nacional; e o aparelhamento da infraestrutura econômica geral do país, que se tornou possível com a prosperidade trazida pelo café.51
O Brasil pós-Guerra, que é desenhado por Bresser-Pereira após 1946-1955, deixou uma herança que, nos anos seguintes, facilitaria o desenvolvimento da economia brasileira: os grandes saldos cambiais estrangeiros que se acumularam nesse período, face à drástica redução das importações. Esses saldos seriam em grande parte desperdiçados com a importação maciça de bens de consumo e com a compra de empresas europeias de serviços públicos.52
Com o fim da Guerra, caiu Getúlio Vargas, cujo governo teve o apoio da industrialização brasileira. O governo posterior abriu o caminho para as importações, o que deu uma alavancada na economia brasileira, trazendo consigo o desenvolvimento.
Mas a verdadeira consolidação do desenvolvimento industrial se deu entre 1956-1961. Conforme ilustra Bresser-Pereira, um dos pontos positivos foi a liderança de alguns personagens históricos, dentre eles Juscelino Kubitschek. Um homem visionário, como se nota pelo registro histórico e também pela arquitetura de Brasília, e, mais do que isso, que queria fazer o Brasil crescer 50 anos em cinco, fazendo com que fossem realizadas as obras e mudanças a todo o vapor.
O presidente Juscelino estava rodeado de técnicos que, de acordo com Bresser-Pereira, fizeram bastante diferença:
Temos que o novo presidente soube rodear-se de uma equipe de técnicos, particularmente de economistas, que começaram a surgir no Brasil a partir do fim da Segunda Guerra, em torno da Fundação Getulio Vargas, da SUMOC [Superintendência da Moeda e do Crédito], do Banco do Brasil e do Ministério da Fazenda. Essa equipe de técnicos, muitos deles formados no exterior, e sofrendo a influencia do pensamento econômico da CEPAL [Comissão Econômica para a América Latina], constitui um fato novo no Brasil. Na segunda metade dos anos 1950, esse grupo de economistas, que vinha se constituindo como uma verdadeira classe burocrática, estava em
acarretada pela depreciação cambial, criaram condições propícias a instalação no país de uma indústria de bens de capital. Cf. Formação econômica do Brasil, p. 207.
51 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos, Desenvolvimento e crise no Brasil: história, economia e política de Getúlio Vargas a Lula, p. 42.
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condições de assumir o controle crescente da economia nacional e de planejar seu desenvolvimento.53
Com isso, ocorreu o grande afluxo de capital estrangeiro no país, e grandes incentivos cambiais, tarifários, fiscais e creditícios foram proporcionados pelo governo federal.
Por fim, cumpre acrescentar que, somadas a todo esse desenvolvimento, estavam as características marcantes do período, que, na ótica de Bresser-Pereira, fomentaram tão grande crescimento do país: industrialização; substituição de importações; limitação à capacidade de importar; surgimento de uma classe de empresários industriais; alta relação marginal produto-capital; estatização; urbanização; aumento da taxa de crescimento da população; distribuição regional da renda desequilibrada; e aumento de salários.54
1.3 A evolução do Sistema Financeiro Nacional
A origem do Sistema Financeiro Nacional remete ao ano de 1808, com a instalação do Banco do Brasil (BB), que executava as funções de banco central e banco comercial. Com o passar dos anos, ocorreram algumas mudanças e fusões.
Newton Ferreira da Silva Marques narra a história da criação do BB:
Em 12 de outubro de 1808 foi criado o Banco do Brasil (BB), em função da abertura dos portos brasileiros às nações amigas; de novos acordos comerciais e da criação de relações econômicas internacionais. Em 1821 passou a ter dificuldades, e em 23 de setembro de 1829 foi decretada a sua liquidação, em razão de D. João VI ter desviado lastro metálico depositado no BB, por ter excedido em suas despesas bancadas pela instituição, além do excesso de despesas militares e gastos com a criação de um exercito e de uma marinha de guerra.55
Com a fase de expansão da economia, devido ao crescimento das atividades de produção e exportação de café, começaram a ser criados bancos privados: Banco do Ceará (1836), Banco Comercial do Rio de Janeiro (1838), Banco da Bahia (1845), Banco do Maranhão e Banco do Pará (ambos em 1847), e Banco Comercial do Pernambuco (1851). Em 1896, o governo avocou para si toda a responsabilidade pelas emissões bancárias. Em 1905, foi criada a Caixa de Conversão, tendo como finalidade manter a estabilidade cambial. Em 1906, foram reativadas as operações
53 Desenvolvimento e crise no Brasil: história, economia e política de Getúlio Vargas a Lula, p. 56. 54 Ibidem, p. 61-74.
55 Estrutura e funções do Sistema Financeiro no Brasil: análises especiais sobre política monetária e
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do BB, o qual mantém essa denominação até hoje. Ao final da década, já existiam 21 bancos comerciais no Brasil, dos quais cinco eram estrangeiros.56
Percebe-se a expansão das atividades de intermediação financeira no país e a primeira tentativa de integração do sistema monetário brasileiro, com a criação, em 1920, da Inspetoria Geral dos Bancos, órgão finalizador dos bancos e das casas bancárias.
Em 1933, foi aprovada a Lei de Usura (Decreto nº 22.626, de 7 de abril), que limitava os juros a 12% a.a., sendo considerada um dos principais entraves aos financiamentos de médio a longo prazo.
Em 1945,57 foi criada a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), como órgão normativo, cuja finalidade era exercer o controle do mercado monetário, por meio das seguintes funções: (i) fixação dos percentuais de reservas obrigatórias dos bancos comerciais, das taxas de redesconto e dos juros sobre os depósitos bancários; (ii) supervisão dos bancos comerciais; (iii) orientação sobre a política cambial; e (iv) representação do país junto a organismos internacionais. Ou seja, o objetivo da SUMOC era a fiscalização do Sistema Financeiro Nacional.
A ideia inicial era esvaziar a função do Banco do Brasil como autoridade monetária, mas não obteve sucesso. As atribuições do BB eram: (i) banco dos bancos, como depositário dos encaixes voluntários e compulsórios; (ii) fornecedor de assistência financeira de liquidez; (iii) administrador do serviço de compensação; e (iv) agente financeiro do governo federal, por meio dos recebimentos, pagamentos e financiamento do Tesouro Nacional.58
Pode-se dizer que o Sistema Financeiro passou a ser controlado pela SUMOC, como órgão normativo e supervisor; pelo Banco do Brasil, como órgão executor; e pelo Tesouro Nacional, como órgão emissor de papel-moeda. Essa situação se manteve até o ano de 1964, quando a SUMOC foi substituída pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) e pelo Banco Central do Brasil (BACEN), que foi criado para desempenhar o papel de banco dos bancos.
Com as mudanças, a Lei da Usura se enfraqueceu, sendo que as taxas de juros altas e a introdução do mecanismo de correção foram condições determinantes
56 MARQUES, Newton Ferreira da Silva, Estrutura e funções do Sistema Financeiro no Brasil: análises especiais sobre política monetária e dívida pública, autonomia do Banco Central e política cambial, p. 32.
57 Marques diz que, com a SUMOC, nasceu a fase embrionária de um banco central no Brasil, que somente foi criado pela Lei nº 4.595/64. Cf. Ibidem, p. 33.
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para o direcionamento de recursos para o Sistema Financeiro. Esses mecanismos de correção monetária evitavam que os agentes sofressem perdas geradas pela desvalorização da moeda em decorrência da inflação.
Na década de 1970, foi estimulada a formação de conglomerados financeiros, baseados no modelo japonês, em que a holding do grupo econômico era uma
instituição financeira, unindo interesses dos capitais industriais e financeiro. No Brasil, inicialmente, esse estímulo visava à verticalização dos recursos financeiros.
Assim, a participação das instituições financeiras no Produto Interno Bruto (PIB) aumentou de forma muito significativa a partir da década de 1980. Tal fato ocorreu em virtude da relação inversa dos ativos monetários e do imposto inflacionário, que nada mais é do que a perda de poder aquisitivo da moeda, devido à alta inflação, onde o governo penaliza a população e sai beneficiado.
Vale observar que os altos ganhos que o Sistema Financeiro conseguiu obter na década de 1980 se deram por meio da operação de floating, que serviu de
alavanca para a sua expansão na renda nacional, ao canalizar recursos das mais diversas fontes para os cofres públicos. Essa operação pode ser entendida como uma permanência de recursos transitórios dos clientes nos bancos, e é por meio dela que tais bancos obtêm parte de sua remuneração pela prestação de diversos serviços.
É importante considerar que os bancos sempre têm um volume de recursos transitórios de terceiros circulando sob sua responsabilidade, que não são remunerados (por exemplo, contas correntes). Eles podem aplicar esses recursos, ou ao menos parte deles, em instrumentos financeiros de curto prazo com correção monetária mais os juros reais. Outra característica importante do Sistema Financeiro ao longo da década de 1980 foi a contração de crédito por parte do setor privado, fazendo com que este deixasse de ser o principal financiador da produção e tornando as instituições públicas praticamente as únicas concessoras de crédito.
