Como executor da política monetária, o BACEN atua com instrumentos destinados a controlar a liquidez do sistema e a quantidade de moeda em circulação, de modo compatível com a estabilidade do nível geral de preços, a dinâmica do produto e a estabilidade cambial.119
Desse modo, o Banco Central desempenha importante função de regulação e supervisão do Sistema Financeiro Nacional.
Além disso, o site120 do BACEN apresenta o banco como provedor de serviços de liquidação, e, nesse papel, ele opera o Sistema de Transferência de Reservas (STR)121 e o Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), respectivamente um sistema de transferência de fundos e um sistema de liquidação de operações com títulos públicos.
117 PORTO, Antonio José Maristello; GONÇALVES, Antonio Porto; SAMPAIO, Patricia Regina
Pinheiro, Regulação financeira para advogados, p. 72.
118 Leandro Amaral Matta entende que o cumprimento da função primordial do BACEN, manter a
estabilidade da moeda, está intrinsecamente ligado ao cumprimento das metas inflacionárias. No entanto, apesar de sua importância, é preciso mais do que executar as decisões emanadas do CMN para cumprir sua função; o BACEN precisa abandonar sua sugestionabilidade às medidas políticas de curto prazo, e, para tanto, necessita ter: mandato fixo para seus diretores, sistema de
accountability amplo, transparências em suas ações e poder para interferir nas ingerências políticas
em decisões técnicas. Cf. Em busca da autonomia operacional do Banco Central do Brasil como
instrumento de estabilidade da moeda, p. 14.
119 ESTRELA, Márcio Antônio. Moeda, Sistema Financeiro e Banco Central do Brasil: uma abordagem
prática e teórica sobre o funcionamento de uma autoridade monetária no mundo e no Brasil. Brasília: Banco Central do Brasil, 2013, passim.
120 BRASIL. Banco Central do Brasil. Papel do Banco Central. Brasília, 2016. Disponível em:
<http://www.bcb.gov.br/?SPBBC>. Acesso em: 2 mar. 2016.
121 O STR é, por assim dizer, o centro de liquidação das operações interbancárias em decorrência da
conjugação dos seguintes fatos: primeiro, por disposição legal (Lei nº 4.595), todas as instituições bancárias têm de manter suas disponibilidades de recursos no Banco Central do Brasil; segundo, por determinação regulamentar (Circular nº 3.057), os resultados líquidos apurados nos sistemas de liquidação considerados sistematicamente importantes devem ter sua liquidação no final do Banco Central do Brasil, em contas de reservas bancárias; e, finalmente, também por disposição regulamentar (Circular nº 3.101), todas as transferências de fundos entre contas de reservas bancárias têm de ser feitas por intermédio do STR. Cf. MARQUES, Wagner Luiz. Diário de um
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Como operador do STR, sistema no qual há a liquidação final de todas as obrigações financeiras no Brasil, o BACEN deve executar as ordens de transferência de fundos; observar os requisitos, inclusive os de segurança, aplicáveis às situações de recebimento e de emissão de mensagens de transferência de fundos; assegurar o contínuo funcionamento do sistema, observando índice de disponibilidade mínimo de 99,8%; obedecer às disposições legais aplicáveis ao sigilo de dados; e prestar aos participantes, tempestivamente, informações sobre o funcionamento do sistema. O BACEN pode, também, a seu critério, suspender ou excluir participante que esteja colocando em risco o funcionamento do Sistema Financeiro Nacional ou do STR, ou operando em desacordo com o disposto no regulamento do STR ou nas demais normas que regulam o funcionamento do SFN.
Wagner Luiz Marques explica que o Banco Central também tem atuado de forma mais intensiva, no sentido de promover o desenvolvimento dos sistemas de pagamentos de varejo, sobretudo ganhos de eficiência relacionada, por exemplo, com maior uso de instrumentos eletrônicos de pagamento, com a melhor utilização das redes de máquinas de atendimento automático (ATM) e de transferências de crédito a partir do ponto de venda (PDV), bem como com maior integração entre pertinentes sistemas de compensação e de liquidação.122
É relevante considerar que o BACEN atua como executor da política monetária do Brasil e também como prestamista de última instância. Porém, quando faz política monetária, o foco de sua atuação é o controle da liquidez do sistema bancário (agregados monetários), com o objetivo de atuar sobre a taxa de juros. Quando atua na função de prestamista de última instância, seu foco é resolver problemas de liquidez de instituições específicas. Nesse último caso, o mercado pode estar líquido e a instituição estar ilíquida ou insolvente, não conseguindo financiamento no interbancário e recorrendo ao redesconto do Banco Central do Brasil.
Cumpre mencionar que Ana Paula Mussi Szabo Cherobim, Cláudio Miessa Rigo e Antonio Barbosa Lemes Júnior classificam o redesconto como a forma na qual o Banco Central atua junto aos bancos comerciais, concedendo-lhes crédito contra garantias em títulos, tanto para descasamentos de curto prazo entre suas
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operações credoras e devedoras quanto atuando como prestamista de última instância.123
Importa salientar, ainda, que o Banco Central atua na política cambial e nas relações financeiras no exterior, onde mantém ativos de ouro e de moedas estrangeiras para atuação nos mercados de câmbio, de forma a contribuir para manter a paridade da moeda e para induzir desempenhos das transações internacionais do país, de acordo com as diretrizes da política econômica.
O BACEN atua regulando o mercado de câmbio, buscando o equilíbrio de balanço de pagamentos, administrando as reservas cambiais do país, acompanhando e controlando os movimentos de capitais e negociando com as instituições financeiras e com os organismos financeiros estrangeiros e internacionais – Fundo Monetário Internacional, Banco de Compensações Internacionais (BIS) etc.
Urge mencionar que, quando se fala em BACEN, não se pode olvidar o papel da Casa da Moeda do Brasil (CMB) e do Comitê de Política Monetária (COPOM).
Com relação à CMB, que é empresa pública, ela produz com exclusividade o dinheiro brasileiro desde 1969, conforme definido em lei. O Banco Central relaciona- se com a CMB por meio de contrato de fornecimento de cédulas e moedas, sendo esse o seu papel direto no processo.
Quanto ao COPOM,124 trata-se do órgão decisório da política monetária do BACEN, responsável por estabelecer a meta para a taxa Selic, cujo principal objetivo é o alcance das metas de inflação. A respeito das metas de inflação estabelecidas pelo CMN, faz-se necessário relembrar, como já destacado linhas atrás, que, desde 1999, a política monetária no Banco Central do Brasil é conduzida sob o Regime de Metas para a Inflação.
Uma das missões do Banco Central do Brasil é assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e garantir um Sistema Financeiro sólido e eficiente. No exercício das suas diversas funções, e por sua atuação autônoma, pela qualidade dos seus produtos e serviços e pela competência dos seus servidores, é uma
123 Administração financeira: princípios, fundamentos e práticas brasileiras. Rio de Janeiro: Campus,
2010, p. 71.
124 O COPOM é composto pelos oito membros da Diretoria Colegiada do Banco Central, com direito a
voto, e é presidido pelo presidente do BACEN, o qual tem voto de qualidade. Também integram o grupo de discussões os chefes de departamentos, os consultores, o secretário-executivo da Diretoria, o coordenador do grupo de comunicação institucional e o assessor de imprensa. Vide COSTA, Luiz Guilherme Tinoco Aboim; SANTOS, Aguinaldo; COSTA, Luiz Rodolfo Tinoco Aboim.
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instituição essencial à estabilidade econômica e financeira, indispensável ao desenvolvimento sustentável e à melhor distribuição de renda no Brasil.
Tratando-se da política monetária, ela influencia a evolução dos meios de pagamento e controla o processo de criação da moeda e do crédito, mediante os seguintes instrumentos clássicos dos Bancos Centrais: a) encaixe legal (depósito compulsório); b) redesconto; e c) operações de mercado aberto.
Maiores taxas de encaixe legal ou depósito compulsório implicam menor capacidade dos bancos comerciais para conceder crédito e multiplicar a moeda. A reserva legal esteriliza parte dos recursos que, de outra maneira, seriam utilizados pelas instituições bancárias para realizar operações ativas, isto é, empréstimos ou investimentos. Dessa forma, ao aumentar o requisito de encaixe, o Banco Central reduz a capacidade potencial dos bancos para expandir o crédito.
O redesconto, por sua vez, embora esteja muito mais relacionado à função de prestamista de última instância, como já salientado, também é considerado instrumento de política monetária. Ao se destinar o redesconto a sustentar instituições com problemas de liquidez ou a fomentar atividades prioritárias, injeta-se liquidez no sistema bancário. Amplia-se a base de reserva dos bancos, sustentando níveis de crédito de outra maneira inacessíveis, com efeitos expansionistas sobre a oferta monetária. Ao contrário, uma diminuição do redesconto, seja por intermédio da contração dos montantes ou por elevação das taxas correspondentes, provoca restrição creditícia e monetária, ao diminuir a liquidez no sistema bancário.
O controle da liquidez ocorre principalmente com o uso dos instrumentos clássicos de política monetária, que são o recolhimento compulsório ou encaixe legal, as operações de redesconto ou assistência financeira de liquidez, e as operações de mercado aberto (open market). Observe-se que tanto os recolhimentos compulsórios como as operações de redesconto não afetam imediatamente a liquidez, haja vista que as instituições financeiras dispõem de um prazo para se adequar a eventuais mudanças no compulsório, enquanto a realização de operações de redesconto, ou assistência financeira de liquidez, depende da ocorrência de maior necessidade de liquidez.
Na execução da política monetária, a venda de títulos pelo Banco Central do Brasil ao sistema bancário provoca a redução das reservas bancárias, e o contrário ocorre no caso de compra de títulos. As intervenções (compras e vendas de títulos), realizadas pelo Departamento de Operações do Mercado Aberto (Demab), são de
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dois tipos: operações compromissadas, voltadas para ajustes de liquidez; e operações definitivas, voltadas para mudanças de tendência. Nas operações compromissadas, o BACEN toma (ou empresta) recursos por prazo definido, vendendo (ou comprando) títulos com o compromisso de recomprá-los (ou revendê- los) em data combinada, a um determinado preço. Nesse tipo de operação, o BACEN atua no mercado por meio de instituições dealers, credenciadas periodicamente.
Esclarecida a atuação do Banco Central do Brasil, cumpre destacar que o Procurador-Geral do BACEN, Isaac Sidney Ferreira, traz um esclarecedor histórico sobre a evolução da regulação bancária no país.125
Como primeira referência para a regulação bancária e financeira, incluindo o aspecto da supervisão no Brasil, ele cita a vigente Lei nº 4.595/64, além do artigo 164 da Constituição Federal, relativo à política monetária e cambial. A respeito da supervisão, menciona as medidas de saneamento, que foram tratadas pela Lei nº 6.024, de 13 de março de 1974, e pelo Decreto-lei nº 2.321, de 25 de fevereiro de 1987.126
Ferreira ressalta que, diante das mudanças sofridas no cenário macroeconômico, principalmente com o controle da inflação, tornou-se possível e necessário reestruturar a regulação do Sistema Financeiro, que, segundo ele, tinha como características “[...] significativa participação de bancos estatais, ganhos inflacionários e ausência de diversidade de instrumento, deficiência nos controles de riscos e limitada competitividade”.127
Nesse processo de reforma, podem ser citadas medidas que levaram ao saneamento e redução da presença do poder público no sistema financeiro, convergência aos padrões internacionais relativos a normas prudenciais, alteração das regras de acesso ao sistema, aperfeiçoamento do sistema de monitoramento, aprimoramento do Sistema Brasileiro de Pagamentos, fomento ao acesso a produtos e serviços bancários, incremento da competição no mercado financeiro e alterações importantes no mercado de câmbio para simplificá-lo e atualizá-lo [...] Relativamente ao saneamento e desestatização do sistema financeiro, lembra, inicialmente, do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional-Proer, regulado pela Medida Provisória nº 1.179, de 1995, e Resolução nº 2.208, de 1995 que cria incentivos fiscais para incorporação de instituições financeiras.128
125 Evolução da regulação bancária no Brasil. Brasília: Banco Central do Brasil, 2012. Disponível em:
<http://www.bcb.gov.br/pec/appron/apres/Apresentacao_Isaac_Sidney_Seminario_Direito_Bancario .pdf>. Acesso em: 3 jan. 2015.
126 Ibidem, p. 29. 127 Ibidem, loc. cit. 128 Ibidem, loc. cit.
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Vale registrar que também dessa época é o Decreto-Legislativo nº 15, de 19 de março de 1997, que aprovou a adesão do governo brasileiro como membro associado do Convênio Constitutivo do Banco de Compensações Internacionais (BIS). O Decreto nº 3.941, de 27 de setembro de 2001, promulgou o Convênio, embora ele já estivesse em vigor desde 25 de março de 1997 para o Brasil, segundo os termos desse Decreto.129
Ainda na linha das importantes mudanças ocorridas no Brasil, Ferreira salienta a criação do Fundo Garantidor de Crédito (FGC), regido pelas Resoluções nº 2.197 e nº 2.211, de 1995, e nº 4.087, de 2012, além de ter sido contemplado na Lei de Responsabilidade Fiscal.130
O Acordo de Basileia, marco da regulação prudencial, foi adotado no âmbito brasileiro por meio da Resolução do Conselho Monetário Nacional nº 2.099, de 17 de agosto de 1994. Nela, foram previstas condições para acesso ao Sistema Financeiro Nacional, normas sobre instalação de dependências e valores mínimos de capital e patrimônio líquido ajustado, o qual deveria ser mantido em valor compatível com o grau de risco das operações ativas.131
Da diversidade de normas voltadas à atuação prudencial preventiva, Ferreira destacou as seguintes: a Resolução nº 3.380, de 2006, relativa ao risco operacional; a Resolução nº 3.464, de 2007, que trata do risco de mercado; a Resolução nº 3.721, de 2008, que cuidou da estrutura de gerenciamento do risco de crédito; e a Resolução nº 4.090, de 2012, que regulou o risco de liquidez.132
Enfim, para consolidar as medidas prudenciais preventivas de modo a impor às instituições supervisionadas a sua observância, foi editada a Resolução nº 4.019, de 29 de setembro de 2011.133
2.3 Conflito de competências entre o BACEN e o CADE
Ainda neste capítulo, no intuito de melhor entender as atribuições do BACEN, faz-se necessário dirimir o aparente conflito de competências existente com o
129 FERREIRA, Sidney Isaac, Evolução da regulação bancária no Brasil, p. 30. 130 Ibidem, loc. cit.
131 Ibidem, loc. cit. 132 Ibidem, p. 31. 133 Ibidem, loc. cit.
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Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), como se passa a explanar nas subseções a seguir.
Liana Issa Lima classifica esse conflito de competências como positivo. As questões foram desenvolvidas por Gesner Oliveira (então presidente do CADE), em 2000, no estudo “Concorrência e regulação: o caso do setor bancário”. Porém, o caso está paralisado perante o Superior Tribunal de Justiça (STJ), e foi apresentado em 9 de dezembro de 2008, quando a União, o CADE e o BACEN, por meio de seus procuradores, protocolaram a petição nº 309502/2008, defendendo o argumento de que a existência de indefinição acerca da partilha de atribuições entre duas autarquias geraria insegurança jurídica. Contudo, essa questão ainda não está finalizada, apenas pacificada.134
Segundo Vicente Bagnoli, a discussão relativa à competência entre o BACEN e o CADE para análise de casos do Sistema Financeiro teve início em 2001, quando a Procuradoria-Geral da União emitiu um Parecer (AGU/LA-01/2001) reconhecendo a competência exclusiva do Banco Central para analisar e aprovar atos de concentração de instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional, bem como para regular as condições de concorrência entre instituições financeiras.135
Atualmente, a matéria encontra-se em análise pelo Supremo Tribunal Federal (STF), após a decisão do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que não definiu conflito de competência existente entre BACEN e CADE, o que vem causando insegurança jurídica. A Primeira Seção do STJ decidiu a análise do Mandado de Segurança com pedido de liminar no Ato de Concentração nº 08012.002381/2001-23, impetrado pelo Banco Bradesco S.A. e pelo antigo Banco de Crédito Nacional S.A. (BCN) contra decisão do CADE que aprovou a operação de constituição e o desfazimento da joint venture do BCN pelo Bradesco, mas multou os bancos em R$ 127.692,00, pela submissão intempestiva da operação à apreciação da autoridade de defesa da concorrência.136
Bagnoli salienta que, em dezembro de 2008, CADE e BACEN assinaram um protocolo de entendimentos, reconhecendo a competência do órgão de defesa da concorrência para zelar pela concorrência também no setor bancário. Tanto o CADE
134 Conflito positivo de competências entre CADE e BACEN. Arcos, [S.l.], 2011. Disponível em: <ht
tp://www.arcos.org.br/artigos/conflito-positivo-de-competencias-entre-cade-e-bacen/>. Acesso em: 22 fev. 2016.
135 Direito econômico, p. 245. 136 Ibidem, loc. cit.
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quanto o BACEN entendem que cada qual possui o seu papel específico nesses procedimentos, como expressam os Projetos de Lei nº 344/2002 (em trâmite na Câmara dos Deputados) e nº 265/2007 (já aprovado pelo Senado e aguardando julgamento na Câmara). Ao BACEN, caberia apreciar a operação analisando o risco no Sistema Financeiro, enquanto ao CADE cumpriria analisar a questão concorrencial das operações.137
Pelos projetos de lei citados, e também no entendimento do CADE e do BACEN, fica determinado que, no caso de a operação afetar o Sistema Financeiro (risco sistêmico), caberá somente ao BACEN decidir. Já as operações que não ofereçam riscos ao Sistema Financeiro são de análise inicial do BACEN e, posteriormente, repassadas ao CADE. Ao CADE, ainda caberia a competência para aplicar as sanções previstas na Lei de Defesa da Concorrência para as práticas de infração à ordem econômica ocorridas no Sistema Financeiro.
Como salienta Bagnoli, após o acontecimento da crise financeira de 2008/2009, internamente o BACEN adotou outra posição, e sob a justificativa de higidez do mercado contra risco sistêmico, retomou o entendimento da sua competência exclusiva, de modo que a Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil, em sessão realizada em 24 de abril de 2012, com base no artigo 18, § 2º, da Lei nº 4.595/64, e tendo em conta o disposto no artigo 10, inciso X, alíneas “c” e “g”, da referida lei, resolveu publicar a Circular nº 3.590, de 26 de abril de 2012, determinando que serão analisadas sob o ponto de vista de seus efeitos sobre a concorrência, sem prejuízo do exame relativo à estabilidade do Sistema Financeiro, as operações autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil.138
Outrossim, por meio de Comunicado nº 22.366, de 27 de abril de 2012, o BACEN divulgou o Guia para Análise de Atos de Concentração envolvendo instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil.
Para Aline Lícia Klein, a solução da questão passa pela análise dos dispositivos legais que estabelecem a competência. Porém, quando a legislação em vigor é passível de gerar controvérsias tão intensas, acaba instaurando um ambiente de insegurança jurídica e também econômica. Operações que já foram analisadas, aprovadas pelo BACEN e implementadas pelas instituições poderão vir a ser
137 Direito econômico, p. 246. 138 Ibidem, p. 247.
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questionadas pelo CADE, não se destacando que os entes de regulação setorial e de defesa da concorrência se manifestam de modo antagônico.139
Por isso a necessidade da definição legislativa do assunto para dar clareza às competências do ente regulador setorial e de defesa da concorrência.