COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 22.5.2008 COM (2008) 312 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU
Enfrentar o desafio internacional da segurança e salvaguardas nucleares
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU
Enfrentar o desafio internacional da segurança e salvaguardas nucleares
1. INTRODUÇÃO
O acidente de Chernobil em 1986 veio chamar a atenção para as consequências catastróficas que pode ter a existência de centrais nucleares com defeitos de concepção em países com uma fraca cultura de segurança e um quadro inadequado em termos de regulação e de segurança operacional.
É provável que o número de centrais nucleares no mundo venha a aumentar à medida que se procura reforçar a nível internacional a segurança energética diversificando o cabaz energético, num esforço para manter a competitividade económica num contexto de preços do petróleo historicamente elevados, ou como forma de reduzir ou evitar as emissões de gases com efeito de estufa.
O objectivo da presente comunicação é passar em revista os desafios em matéria de segurança e salvaguardas colocados pela cada vez maior expansão geográfica da energia nuclear e propor recomendações sobre:
(1) as principais questões que beneficiam de valor acrescentado europeu; (2) um programa de trabalho baseado nas prioridades geográficas e técnicas;
(3) possíveis mecanismos de segurança e salvaguardas para a assistência a prestar a países terceiros.
2. A EXPANSÃO GEOGRÁFICA DA ENERGIA NUCLEAR
A produção de energia nuclear já faz parte do cabaz energético de numerosos países desenvolvidos, alguns dos quais pretendem expandir a sua utilização. A título de exemplo, tanto a Rússia como a China anunciaram planos de expandir a sua capacidade nuclear em mais de 20 GW cada até 2020. A Rússia está também a aumentar as suas vendas de tecnologia nuclear, tendo vendido centrais nucleares à China e à Índia (em construção) e celebrado recentemente um contrato para a construção de uma central nuclear na Bulgária.
Vários países que não produzem actualmente energia nuclear manifestaram interesse em construir centrais. Alguns deles estão situados na vizinhança da UE (Jordânia, Egipto, Tunísia, Argélia, Marrocos, Bielorrússia) enquanto outros (como a Arábia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Vietname, Tailândia, Chile e Venezuela) estão em zonas geográficas mais longínquas. A Liga Árabe e o Conselho de Cooperação do Golfo estão também a promover a utilização da energia nuclear pelos seus membros. Alguns países pertencentes a estes grupos estão situados em regiões instáveis do ponto de vista geopolítico. As questões que se colocam em torno do desenvolvimento nuclear do Irão são também bem conhecidas.
A UE possui uma indústria nuclear amadurecida e, dada a sua longa experiência prática, dotada de capacidade para cooperar com parceiros que construam ou pretendam construir centrais nucleares, a fim de assegurar que todas as actividades nucleares sejam desenvolvidas em conformidade com as normas mais elevadas de segurança e salvaguardas. As questões de segurança e não-proliferação devem ser consideradas os dois pilares interligados da política comunitária nesta matéria.
3. SEGURANÇA NUCLEAR
3.1. A herança do programa de segurança nuclear Tacis
No momento da dissolução da União Soviética em 1991, alguns dos Novos Estados Independentes (NEI) possuíam centrais nucleares de idades e concepções diferentes, mas não dispunham dos recursos económicos, de capacidade independente ou de políticas de gestão da segurança para as modernizar de forma a fazê-las corresponder às normas ocidentais. A AIEA foi encarregada de identificar as falhas da segurança nuclear na Europa Central e nos NEI. O programa de segurança nuclear Tacis foi estabelecido para fazer face a estes desafios e teve em conta a estratégia do G7 adoptada em Munique em 19921.
A assistência prestada no âmbito do programa de segurança nuclear Tacis desde 1991, em particular na Rússia e na Ucrânia e, em menor medida, no Cazaquistão e na Arménia, deve continuar. Há necessidade de a consolidar e algumas vertentes tradicionais, como a assistência prestada aos reguladores, terão de ser mantidas num futuro próximo. A assistência prestada no terreno às centrais nucleares começa agora a abranger a segurança operacional e deve também continuar.
Na Rússia, é importante continuar a acompanhar a evolução dos reactores da primeira geração que não correspondem às actuais normas internacionalmente aceites de segurança nuclear e cuja modernização, na opinião da UE, não seria económica. Esta questão deverá ser levantada no contexto do comércio de electricidade entre as redes de transmissão UCTE e IPS/UPS, com o objectivo de obter um compromisso da parte da Rússia no sentido do encerramento antecipado destes reactores.
Continuará a proceder-se à descontaminação da antiga Frota Setentrional na região Noroeste da Rússia. A desmontagem e armazenagem de resíduos radioactivos de submarinos nucleares, quebra-gelos, bases flutuantes e bases terrestres levantam graves problemas de ordem técnica e financeira. A Comissão Europeia já deu uma contribuição de 40 milhões de euros ao abrigo do programa de segurança nuclear Tacis para a iniciativa “Janela Nuclear” da parceria em matéria ambiental da dimensão setentrional (NDEP) e realizou diversos projectos e estudos nesta área. Prevê-se a continuação do financiamento.
Na Ucrânia, a UE é um importante doador do Fundo de Protecção de Chernobil (CSF), para o qual já contribuiu com cerca de 240 milhões de euros, e da Conta de Segurança Nuclear (NSA), que financia projectos relativos ao desmantelamento da central. Estes dois fundos são geridos pelo BERD. Além disso, a Comissão organiza outros projectos, como o complexo industrial para a gestão dos resíduos radioactivos sólidos (ICSRM) financiado pelo programa Tacis num montante total de cerca de 50 milhões de euros. Será necessário obter outros
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compromissos para financiar os projectos no âmbito do CSF e da NSA. Recorreu-se ao mecanismo de empréstimos Euratom para um empréstimo de 83 milhões de dólares EUA para financiar o programa de modernização das unidades Rovno 4 e Khmelnitsky 2 (o projecto K2R4). Tal como no caso da Rússia, continuará a ser prestada assistência aos reguladores nucleares num futuro próximo. A assistência prestada no terreno às centrais nucleares começa agora a abranger a segurança operacional e terá de continuar.
O Memorando de Entendimento sobre a Energia assinado em 2005 com a Ucrânia2 prevê a avaliação de segurança das centrais nucleares ucranianas. Foi recentemente lançado um projecto conjunto Comissão-AIEA-Ucrânia sobre esta questão, financiado na sua maior parte pelo instrumento de cooperação no domínio da segurança nuclear. A UE decidiu que o seu apoio à adesão final da Ucrânia à Comunidade da Energia depende da avaliação satisfatória do nível de segurança nuclear em todas as centrais nucleares ucranianas em funcionamento. A melhoria da segurança destas centrais é também uma obrigação da autoridade ucraniana, tal como acordado no contrato de concessão do empréstimo Euratom ao projecto K2R4.
Na Arménia, a central nuclear de Medzamor, com um reactor de concepção soviética da primeira geração, sofreu um violento sismo em 1988 e foi em seguida encerrada. Contudo, devido à escassez de energia, o Governo decidiu em 1995 colocar novamente em funcionamento a unidade 2 da central. Ao mesmo tempo que exerce pressão sobre o Governo da Arménia para que fixe uma data firme para o encerramento da instalação, e em coordenação com outros doadores sob a égide da AIEA, a UE deu uma contribuição de cerca de 25 milhões de euros para realizar as modificações mais urgentes em termos de segurança nuclear. O Governo da Arménia indicou entretanto 2016 como a data prevista para o encerramento da instalação. Esta data é inaceitável para a comunidade internacional e a UE continua a pressionar o Governo arménio para que o encerramento seja mais rápido. Contudo, a fim de reduzir os riscos que representa, principalmente na região do Sul do Cáucaso, continuar a explorar esta unidade, é necessário continuar a prestar assistência à aplicação das medidas mais urgentes a curto prazo para a melhoria da segurança.
No Cazaquistão, na sequência de um pedido de assistência lançado pelo Governo à comunidade internacional, a AIEA levou um grupo de doadores internacionais a elaborar um plano de avaliação do local de ensaio de armas nucleares de Semipalatinsk. Os serviços da Comissão colaboraram neste trabalho, que conduziu a um projecto da Comissão para a vigilância do local. Além disso, a Comissão continuará a financiar projectos para o desmantelamento da central de Aktau.
Os serviços da Comissão continuam a participar activamente no Grupo de Segurança Nuclear do G8 (NSSG), que assumiu as tarefas do Grupo de Trabalho de Segurança Nuclear do G7 (NSWG), criado em 1992. Este grupo traçou as linhas gerais do programa de melhoria da segurança nuclear nos NEI/PECO a financiar pela comunidade internacional. Em 1995, o NSWG negociou o Memorando de Entendimento entre a Ucrânia, o G7 e a Comissão, que resultou no encerramento da última unidade operacional de Chernobil em Dezembro de 2000. O grupo teve um papel determinante na procura de novos compromissos financeiros para cobrir os sistemáticos aumentos de custos dos projectos relativos a Chernobil e na liderança das iniciativas internacionais em matéria de segurança e salvaguardas nucleares.
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Memorando de entendimento sobre a cooperação no domínio da energia entre a União Europeia e a Ucrânia, assinado em Kiev em 1 de Dezembro de 2005 pelo Presidente do Conselho Europeu Tony
3.2. Novos projectos no domínio da segurança nuclear
O facto de alguns dos nossos parceiros estarem a considerar a possibilidade de lançar um programa nuclear ou de expandir as suas actividades já em curso constitui um novo desafio para a UE.
A maioria dos “países em desenvolvimento” que desejam dar início a um programa de geração de energia nuclear não possui actualmente a infra-estrutura legislativa e regulamentar necessária para garantir que a segurança seja o princípio orientador da concepção, construção e decisão em matéria operacional. Além disso, estes países não dispõem muitas vezes das necessárias competências nem de infra-estruturas industriais adequadas. Estas lacunas levantam problemas no domínio da segurança e salvaguardas nucleares que preocupam a UE. Além disso, alguns países que já desenvolvem programas de energia nuclear, sobretudo aqueles em que se prevê uma rápida expansão, podem também necessitar de considerável ajuda externa.
Quando o programa de segurança nuclear Tacis chegou ao seu termo em 2006, foi adoptado um novo Instrumento de Cooperação no domínio da Segurança Nuclear (INSC), de âmbito geográfico global, para prosseguir e alargar a acção da Comissão no domínio da segurança e salvaguardas nucleares. Os recursos financeiros ao abrigo deste instrumento para o período de 2007-2013 são de cerca de 524 milhões de euros3. Além disso, mantém-se operacional o mecanismo de empréstimos Euratom para a Rússia, Ucrânia e Arménia.
Atendendo a que está a diminuir a necessidade de assistência na Rússia e na Ucrânia e que surgem agora novas necessidades em países não pertencentes aos NEI, a Comissão deve reavaliar a forma como atribui prioridades às suas actividades com países terceiros4 no domínio da segurança e salvaguardas nucleares. Os objectivos da futura assistência a prestar ou cooperação com países terceiros podem ser resumidos do seguinte modo:
– melhorar a cultura de segurança nuclear (nomeadamente a nível da concepção e exploração);
– melhorar a protecção contra as radiações ionizantes;
– resolver os problemas ligados aos resíduos radioactivos e combustível irradiado; – prestar assistência na aplicação de salvaguardas nucleares.
A definição de programas e projectos para alcançar estes objectivos terá em conta as limitações impostas pelos meios financeiros e pelos recursos humanos disponíveis.
3.3. Outros Instrumentos
Para o desenvolvimento da cooperação, a UE tem à sua disposição vários outros meios. As questões relativas à segurança e salvaguardas nucleares são abrangidas pelo Tratado Euratom, que permite à Comissão celebrar, com a aprovação do Conselho, acordos internacionais neste
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Serão utilizados sobretudo no âmbito da rubrica orçamental 19.060401.
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domínio5: foram assinados acordos destinados a promover a cooperação no domínio das utilizações pacíficas da energia nuclear e da investigação nuclear com diversos países, entre os quais a Austrália, o Canadá, a Suíça, os Estados Unidos, o Japão, a Argentina, a Ucrânia e o Uzbequistão.
A UE assinou também acordos no domínio da segurança nuclear com países como a Ucrânia e o Cazaquistão. A Comunidade participa também num número crescente de acordos internacionais com países terceiros e está a reforçar a cooperação com organizações internacionais, em especial a AIEA, para promover a não-proliferação, a segurança e as salvaguardas nucleares.
Além disso, a política comunitária de investigação e ensino/formação no domínio nuclear, que inclui o programa Euratom de cisão no âmbito do Sétimo Programa-Quadro, prevê recursos para a realização de acções directas e indirectas pelo Centro Comum de Investigação (CCI). Poderão ser assim criadas importantes sinergias no domínio da segurança e salvaguardas nucleares.
4. SEGURANÇA NUCLEAR E NÃO-PROLIFERAÇÃO
4.1. Situação actual
A segurança nuclear (por outras palavras, a concepção, a exploração e o desmantelamento seguros de instalações nucleares e a regulamentação em matéria de eliminação de resíduos) não pode ser dissociada das salvaguardas nucleares (segurança física das instalações nucleares, tráfico de materiais nucleares, controlo das fontes órfãs, capacidade de detecção, resposta de emergência).
Dada a possibilidade de dupla utilização (para fins pacíficos e militares) de alguns materiais, equipamentos e instalações nucleares6, o crescimento da energia nuclear poderia fazer aumentar os riscos de proliferação7. Além disso, há sérias preocupações quanto ao risco de utilização indevida das tecnologias nucleares pacíficas por entidades não estatais para actividades terroristas ou outros fins ilícitos. Para combater o contrabando nuclear, são necessárias novas capacidades a nível nacional, regional e internacional.
A fim de fazer face aos riscos em matéria de salvaguardas nucleares, foram recentemente lançadas várias iniciativas destinadas a reforçar os mecanismos de verificação da AIEA, as regras de controlo das exportações nucleares, o controlo nas fronteiras e a “multilateralização” do ciclo do combustível nuclear8. A declaração conjunta sobre o reforço da cooperação que
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Capítulo 10 do Tratado Euratom (artigo 101.º).
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Tal como referido no Regulamento (CE) n.º 1334/2000 do Conselho, de 22 de Junho de 2000, que cria um regime comunitário de controlo das exportações de produtos e tecnologias de dupla utilização.
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Ver Convenção sobre a Protecção Física dos Materiais Nucleares e Instalações Nucleares (alterada em Viena em 8 de Julho de 2005).
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Um exemplo é a Global Nuclear Energy Partnership (GNEP), gerida pelos EUA, em que um consórcio de nações dotadas de tecnologia nuclear avançada prestaria serviços em matéria de combustível e de reactores a países que “concordem em não desenvolver actividades do ciclo do combustível” tais como o enriquecimento e a reciclagem. Trata-se essencialmente de uma abordagem baseada num contrato de locação de combustível, no qual o fornecedor assume a responsabilidade pela eliminação final do
está a ser preparada pela Comissão e pela AIEA visa também reduzir a nível global os riscos em matéria de salvaguardas.
A UE tem apoiado estas medidas através da estratégia comunitária contra a proliferação de armas de destruição maciça, de 2003, e deu também total apoio à Resolução n.º 1540 do Conselho de Segurança da ONU (Abril de 2004). Em conformidade com as conclusões GAERC de 17 de Novembro de 2003, a UE está igualmente a introduzir a cláusula de não-proliferação em acordos com países terceiros. Além disso, a Comissão irá promover a ratificação e aplicação, por todos os Estados que desenvolvem ou tencionam desenvolver um programa nuclear civil, da Convenção sobre a Protecção Física dos Materiais Nucleares e Instalações Nucleares (alterada em Viena em 8 de Julho de 2005).
O Programa Europeu de Protecção das Infra-Estruturas Críticas inclui também uma dimensão externa que prevê a conclusão de memorandos de entendimento específicos e o intercâmbio das melhores práticas com países terceiros tendo em vista aumentar a segurança das infra-estruturas críticas.
Através de programas comunitários e de acções comuns do Conselho, a UE trabalha desde o início dos anos 90 na redução dos riscos de proliferação, com especial destaque para os países da CEI, e tenciona utilizar o Instrumento de Estabilidade, recentemente adoptado, para dar resposta aos riscos e ameaças a nível mundial. Este instrumento aborda toda uma gama de questões com o objectivo de evitar a proliferação das armas de destruição maciça9. Finalmente, os riscos de proliferação serão também abordados na actual revisão da Estratégia Europeia de Segurança.
A segurança do aprovisionamento de combustível nuclear é também um factor importante para os países que exploram centrais nucleares e para os que consideram a possibilidade de dar início a um programa nuclear. Tanto para os fornecedores como para os utilizadores de materiais nucleares, é importante que existam relações contratuais de aprovisionamento a longo prazo, no interesse de um funcionamento estável e previsível do mercado. A Euratom concluiu acordos de cooperação com grandes países fornecedores (como a Austrália, o Canadá, os EUA, o Cazaquistão), que prevêem a realização regular de consultas entre as Partes. Estes acordos incluem também cláusulas de “utilizações pacíficas” para os materiais nucleares e prevêem a aplicação de salvaguardas que se mantêm pertinentes quando os materiais nucleares são exportados para países terceiros.
4.2. Futuras actividades
A Comunidade continuará a desenvolver esforços para assegurar que sejam igualmente observadas a nível internacional as normas mais elevadas de não-proliferação, segurança e salvaguardas que continuam a ser desenvolvidas na Comunidade10. Deve estar aberta à possibilidade de explorar a crescente cooperação com países terceiros para promover a não-proliferação, a segurança e as salvaguardas. Ao negociar e assinar acordos internacionais Euratom, a Comunidade esforçar-se-á por obter a adesão dos seus parceiros a todas as convenções internacionais na matéria. Neste contexto, é de referir que a Comissão enviará ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma comunicação sobre as competências comunitárias conferidas pelo Tratado Euratom no domínio da não-proliferação nuclear.
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A principal rubrica orçamental utilizada para o efeito será a 19.060201.
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5. VALOR ACRESCENTADO EUROPEU
Qualquer país que pretenda utilizar a energia nuclear para fins civis e respeitar estritamente os requisitos internacionalmente reconhecidos de segurança e salvaguardas deverá esforçar-se por desenvolver as capacidades (tanto em termos de recursos humanos e financeiros como de infra-estruturas) e instituir o quadro legislativo e institucional necessário ao cumprimento das obrigações internacionais. A UE, por intermédio das instituições comunitárias e dos Estados-Membros, pode dar um contributo considerável com base na sua ampla experiência no domínio da energia nuclear, da aplicação do programa de segurança nuclear Tacis (ver acima) e da gama de instrumentos à sua disposição.
A intervenção da Comissão centrar-se-á exclusivamente nas actividades destinadas a melhorar a segurança e as salvaguardas nucleares, incluindo estudos, a elaboração de legislação, o reforço da capacidade institucional e, no caso excepcional de algumas centrais nucleares já existentes, no equipamento. Deve ser dada especial atenção à formação em matéria de segurança, salvaguardas e não-proliferação a fim de atenuar a falta de pessoal devidamente formado nos países em causa. Devem ser projectados “pacotes de apoio” com o objectivo de assegurar a sustentabilidade depois de terminado o apoio da UE.
6. CRITÉRIOS DE PROGRAMAÇÃO PARA O PERÍODO DE 2007-2013
A cooperação com os países que beneficiaram de assistência Tacis irá continuar nos próximos anos. Para os outros países, as prioridades de financiamento serão baseadas em critérios estratégicos, geográficos e técnicos.
6.1. Critérios estratégicos e geográficos
Ao definir as prioridades para a concessão de assistência em matéria de segurança e salvaguardas nucleares, devem ser oportunamente considerados os seguintes critérios estratégicos e geográficos:
– Importância geográfica, estratégica e geopolítica do país em questão para a UE, incluindo a proximidade geográfica e a contribuição do Instrumento de Cooperação no domínio da segurança nuclear e do Instrumento de Estabilidade para a realização dos objectivos da Política Europeia de Vizinhança11;
– Vontade de cooperar do país em questão e suas credenciais de não-proliferação;
– Estabilidade política do país e sua capacidade, em especial, para contribuir financeiramente durante um longo período.
6.2. Critérios técnicos
Do ponto de vista técnico, devem ser considerados os seguintes aspectos ao definir as prioridades para a cooperação comunitária com países terceiros:
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De entre os países vizinhos que desejam iniciar um programa nuclear, as regiões do Magrebe e Macherreque têm especial importância dada a sua proximidade da UE. A região do Médio Oriente é uma segunda prioridade.
– Urgência dos problemas12 para a segurança dos cidadãos e instalações e para fins de salvaguardas;
– Iminência do desenvolvimento pelo país em questão de um programa nuclear credível. Os vários países terceiros podem ser classificados de acordo com a actual situação no que respeita à sua experiência da energia nuclear e às ambições por eles declaradas, do seguinte modo:
– Países com centrais nucleares em funcionamento;
– Países com reactores de investigação em funcionamento, que podem ou não pretender iniciar um programa nuclear;
– Países sem reactores de investigação, que pretendem iniciar um programa nuclear.
Para além das questões de segurança nuclear, alguns países deverão melhorar a protecção contra as radiações ionizantes e ser assistidos na aplicação de salvaguardas nucleares.
7. CONCLUSÕES
Com o aumento da expansão geográfica da energia nuclear, a UE deve desenvolver as suas políticas e competências já estabelecidas e prosseguir o trabalho com parceiros para promover as normas mais elevadas de segurança e salvaguardas nucleares.
Juntamente com os seus parceiros, a Comissão identificará a assistência que pode ser prestada para apoiar as melhores práticas nos actuais programas nucleares civis e, sempre que venham a ser lançados novos programas, assegurar o pleno respeito das normas de segurança e salvaguardas nos processos de decisão, na concepção e execução dos planos e na subsequente exploração das instalações nucleares.
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