Paula de Paiva Villasbôas
A IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NO PROCESSO
DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL. ESTUDO DE CASO
DO PORTO DA BARRA LTDA., FLORIANÓPOLIS, SANTA
CATARINA.
Tese apresentada ao programa de Pós-Graduação da Universidade Federal de Santa Catarina para a obtenção do grau de Doutor em Engenharia de Produção
sob orientação do Prof. Luiz Fernando Jacintho Maia, PhD.
FLORIANÓPOLIS 2003
PAULA DE PAIVA VILLASBÔAS
A IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NO PROCESSO
DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL. ESTUDO DE CASO
DO PORTO DA BARRA LTDA., FLORIANÓPOLIS, SANTA
CATARINA.
Esta tese foi julgada e aprovada para a obtenção do grau de Doutor em Engenharia de Produção no Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da
Universidade Federal de Santa Catarina. Florianópolis, 29 de maio de 2003.
Prof. Edson Paladini, Dr. Coordenador do Programa
BANCA EXAMINADORA
Prof. Luiz Fernando Jacintho Maia, PhD Prof. João de Deus Medeiros, PhD
Universidade Federal de Santa Catarina Universidade Federal de Santa Catarina Orientador
Prof. Harrysson Luiz da Silva, Dr. Prof. João Bosco da Mota Alves, Dr. Universidade Federal de Santa Catarina Universidade Federal de Santa Catarina
Prof. Lauro Roberto Witt da Silva, Dr. Prof. Cláudia Regina dos Santos, Dra. Fundação Universidade Federal do Rio Grande Ministério Público Federal
Dedico esta tese a Deus, por ter me concedido as condições necessárias à realização deste trabalho.
Agradeço:
Aos meus pais, Luiz Romero Jardim Villasbôas e Clarisse de Paiva Villasbôas, pelo apoio, amor, e paciência dispensados a mim, principalmente durante estes quatro anos de doutorado;
Aos meus avós paternos, Jacy Jardim Villasbôas e Raul Jardim Villasbôas (in memoriam), aos meus avós maternos, Argentina Vieira de Paiva e Paulo Ari de Paiva (in memoriam), pelos exemplos de vida e sabedoria;
A Rodrigo de Paiva Villasbôas, Andrea Villasbôas Malburg e Túlio Malburg, pelo carinho, apoio e incentivo;
Aos meus sobrinhos adorados Eduardo Villasbôas, Bárbara e Guilherme Villasbôas Malburg, por alegrarem minha vida;
Ao meu orientador, Luiz Fernando Maia, pelo apoio e incentivo;
À amizade daqueles que conheci no decorrer do curso do mestrado e doutorado da UFSC, João Zaleski Neto, Guilherme Miranda, Roberto Akerman, Lauro Witt, Gláucia Prates, Márcia Machado, Cândido Bordeaux, Simone Santos Guimarães, Hélida Pêgas, João Macedo, André Boclin, Sérgio Zampieri, Edson Silva, Pedro Paulo Andrade, Ester Eloísa Addison, entre outros.
À colaboração das seguintes pessoas, para a realização do estudo de caso: Alécio Neves, Ari Santana, Ivo Silva, Dilnei Bittencourt, Márcia Biela, Cláudia Regina dos Santos, Luis Vinatea Arana, e Grover Alvarado;
Aos professores João de Deus Medeiros, Harrysson Luiz da Silva e Sandra Baasch, pelas contribuições feitas ao trabalho antes da defesa final.
"To me success means effectiveness in the world, that I am able to carry my ideas and values into the world - that I am able to change it in positive ways."
RESUMO
VILLASBÔAS, Paula de Paiva. A importância da participação pública no processo de avaliação de impacto ambiental. Estudo de Caso do Porto da Barra Ltda., Florianópolis, Santa Catarina. 2003. 192f. Tese (Doutorado em Engenharia de Produção). Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção, UFSC, Florianópolis.
A participação pública em Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é amplamente reconhecida como um elemento fundamental ao processo. Em muitos países têm sido feitos esforços para tornar a AIA um procedimento colaborativo, no qual dados científicos e técnicos são centrados nos interesses dos diferentes atores, levando a um aumento na transparência dos processos administrativos e a debates relacionados com o papel ativo do público na democracia e na tomada de decisão. O objetivo desta tese é destacar o papel essencial do envolvimento e da participação para o processo de Avaliação de Impacto Ambiental, visando a melhoria da participação dos atores no sistema brasileiro de AIA. Neste sentido, apresentam-se as etapas e atividades do processo de AIA, identificando aquelas nas quais a participação pública é viável e necessária. O sistema brasileiro de AIA é analisado, especialmente os aspectos relacionados à legislação e regulamentações, estrutura institucional, e à prática da AIA no país. São identificados diversos meios, incluindo técnicas e metodologias que podem ser utilizadas para promover um envolvimento e participação pública mais efetiva. Realizou-se um estudo de caso do projeto Porto da Barra Ltda., submetido ao processo de Avaliação de Impacto Ambiental junto ao órgão estadual de meio ambiente no ano de 1994. Este projeto se destacou pelo fato do empreendedor promover uma ampla participação pública antes da realização do EIA/RIMA e da audiência Pública. Através do estudo de caso é possível constatar o papel fundamental da participação pública no processo de AIA, bem como a importância da atuação das ONGs ambientalistas, principalmente no sentido de aprofundar os estudos de impacto ambiental e permitir a inclusão de questões e interesses que de outra forma não seriam considerados. A pesquisa conclui que é preciso que as melhorias no processo de AIA, principalmente as relacionadas ao envolvimento e participação pública, sejam realizadas no nível da política ambiental, das instituições governamentais e da legislação. Estas melhorias incluem a participação pública desde a etapa de escopo, o uso de outros canais de participação além das audiências públicas, a educação das comunidades visando o processo de AIA e não apenas o projeto, e a utilização da mediação e resolução de disputa ambiental para auxiliar a resolver conflitos em casos complexos.
Palavras-chave: Avaliação de Impacto Ambiental, participação pública, sistema brasileiro de AIA.
ABSTRACT
VILLASBÔAS, Paula de Paiva. A importância da participação pública no processo de avaliação de impacto ambiental. Estudo de Caso do Porto da Barra Ltda., Florianópolis, Santa Catarina. 2003. 192f. Tese (Doutorado em Engenharia de Produção). Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção, UFSC, Florianópolis.
Public participation in Environmental Impact Assessment (EIA) is widely recognized as a fundamental element of the process. Many countries have been trying to turn the EIA process towards a more collaborative one, whereby scientific and technical data are centered on the interests of the different actors, increasing the transparency in administrative processes and fostering debates concerning the active role of the public in democracy and decision-making. This dissertation aims to point out the essential role of public involvement in the Environmental Impact Assessment process, in order to improve the participation of the stakeholders in the Brazilian EIA system. To reach its objectives this dissertation shows the EIA stages and activities, identifying those in which public participation is possible and even necessary. The Brazilian EIA system is analyzed, mainly with regards to the aspects related to legislation and regulation, institutional structure, and practice. Several ways of promoting a more effective public participation are identified. A case study is performed (Porto da Barra Ltd.), whose environmental impact report was submitted to the state environmental agency in 1994. That case was the first project in the municipality of Florianopolis, fostering public involvement and participation before the preparation of the EIA report. The case study shows the role of public participation in the EIA process, as well as the importance of Non-Governmental Organizations, mainly in deepening the environmental impact studies and in the inclusion of interests and issues which otherwise would not be considered. This research concludes that improvements in the EIA process should be included in the environmental policy and at the legislative level. Some of these improvements relate to public participation in the scoping stage, the use of other participation channels beside public hearings, public education focusing on the EIA process, and not only on the project and the use of mediation as well as environmental dispute resolution in helping resolve complex cases.
Key-words: Environmental Impact Assessment, public participation, Brazilian EIA system.
SUMÁRIO
Lista de Figuras... 9
Lista de Quadros... 9
Lista de Siglas... 10
1 Introdução... 13
1.1 O processo de demarcação do fenômeno... 13
1.2 Caracterização do Problema... 20 1.3 Objetivos... 22 1.3.1 Objetivo Geral... 22 1.3.2 Objetivos específicos... 22 1.4 Hipótese... 22 1.5 Justificativa... 23 1.6 Procedimentos metodológicos... 24
2 As Etapas da AIA e a Participação Pública... 28
2.1 A triagem (screening) e a definição do escopo (scoping)... 31
2.2 Dos estudos de base à tomada de decisão sobre a AIA... 38
2.2.1 A identificação, previsão e avaliação dos impactos... 40
2.2.2 A mitigação e o gerenciamento dos impactos... 47
2.2.3 A preparação e revisão do relatório de AIA... 48
2.2.4 A tomada de decisão... 54
2.3 O acompanhamento da AIA: o monitoramento e a auditoria... 57
3 O Sistema de AIA no Brasil... 63
3.1 A AIA e a Política Nacional do Meio Ambiente... 63
3.2 A estrutura institucional para a AIA no Brasil... 66
3.3 Legislação e regulamentações sobre a AIA... 73
3.4 A Resolução CONAMA nº 1/86 ... 76
3.4.1 As diretrizes gerais e o conteúdo do EIA/RIMA... 83
3.4.2 A responsabilidade de elaboração do EIA/RIMA... 85
3.4.3 O Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA)... 87
3.4.4 A participação pública no processo de AIA... 88
3.5 O papel dos atores envolvidos em AIA... 92
3.6 A implementação da AIA na prática... 102
4 O Envolvimento e a Participação Pública em AIA... 108
4.1 A consulta e a participação pública em AIA... 108
4.2 A educação pública para o processo de AIA... 119
4.3 A educação crítica e a aprendizagem no processo de AIA... 126
4.4 Os mecanismos de participação pública propostos no Brasil... 131
4.5 O papel das ONGs no processo de AIA... 134
4.6 O papel da mediação no processo de AIA... 137
5 Estudo de Caso: Porto da Barra Ltda... 141
5.1 Descrição do projeto... 141
5.2 Cronologia dos eventos... 147
5.3 O envolvimento e a participação pública no caso Porto da Barra Ltda... 162 5.4 Identificação das opiniões,valores e preocupações dos atores principais 164
5.5 Principais impactos e aspectos técnicos do empreendimento... 170
6 Análise e Discussão do Estudo de Caso... 185
7 Conclusões e Recomendações... 193
Referências Anexos LISTA DE FIGURAS Figura 1: Localização do empreendimento Porto da Barra Ltda... 143
Figura 2: O Canal da Barra e o terreno do empreendedor... 143
Figura 3: A implantação do empreendimento e seu entorno... 144
LISTA DE QUADROS Quadro 1: Vantagens e desvantagens de instrumentos para a identificação de Impactos... 44
Quadro 2: Atores envolvidos na AIA e seus interesses... 109
Quadro 3: Técnicas para o envolvimento público... 120
Quadro 4: Inventário de técnicas de envolvimento público... 121
Quadro 5: Lista de técnicas de educação pública para a AIA... 123
Quadro 6: Descritores do método Freireano... 128
Quadro 7: Técnicas de participação usadas na Tchecoslováquia... 136
Quadro 8: Preceitos e princípios da Resolução de Disputa Ambiental... 140
LISTA DE SIGLAS
AAE – Avaliação Ambiental Estratégica ACP – Ação Civil Pública
AHP – Analytic Hierarchy Process AIA – Avaliação de Impacto Ambiental AIC – Avaliação de Impactos Cumulativos AIS – Avaliação de Impactos Sociais AISA – Avaliação de Impactos na Saúde
AMOLA – Associação de Moradores da Lagoa da Conceição ANA – Agência Nacional de Águas
ARA - Avaliação de Risco Ambiental
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD – Banco Mundial
CASAN – Companhia Catarinense de Águas e Saneamento CELESC – Centrais Elétricas de Santa Catarina S.A.
CIDASC – Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina COMCAP – Companhia Melhoramentos da Capital
CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente CONDEMA - Conselhos Municipais de Meio Ambiente CONSEMA – Conselho Estadual de Meio Ambiente DER – Departamento de Estradas de Rodagem DM - Departamentos Municipais de Meio Ambiente DPU – Defensoria Pública da União
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
EIA (inglês) – Environmental Impact Assessment
EU – European Union
EUA – Estados Unidos da América FATMA – Fundação do Meio Ambiente
FLORAM – Fundação Municipal de Meio Ambiente
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis INMET – Instituto de Nacional de Meteorologia
IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico Nacional IPUF – Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis LP ou LAP – Licença Prévia ou Licença Ambiental Prévia
LI ou LAI – Licença de Instalação ou Licença Ambiental de Instalação LO ou LAO – Licença de Operação ou Licença Ambiental de Operação
MMA – Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal MPF – Ministério Público Federal
NEPA – National Environmental Policy Act OEMA – Órgão Estadual de Meio Ambiente PBA – Plano Básico Ambiental
PCA - Plano de Controle Ambiental
PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente PRAD - Plano de Recuperação de Áreas Degradadas RCA - Relatório de Controle Ambiental
RIAM – Rapid Impact Assessment Matrix
SEMA – Secretaria Estadual de Meio Ambiente SIAM – Spatial Impact Assessment Methodology SIG – Sistemas de Informações Geográficas
SINDIPESCA – Sindicato dos Pescadores da Grande Florianópolis SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente
SM - Secretarias Municipais de Meio Ambiente SUSP – Secretaria de Urbanismo e Serviços Públicos
OECD – Organization for Economic Cooperation and Development TBT – Tributiltin
UFSC – Universidade Federal de Santa Catarina UNISINOS – Universidade Do Vale do Rio dos Sinos UNIVALI – Universidade do Vale do Itajaí
1 INTRODUÇÃO
1.1 O processo de demarcação do objeto de pesquisa
O final da década de 60 caracterizou-se por um período de crescimento econômico acelerado, no qual grandes projetos foram iniciados no Brasil, causando sérios problemas ambientais. A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) foi um dos instrumentos de política e gestão ambiental que surgiram no mundo a partir desta época, e tem sido muito debatido e adotado também no Brasil, pelo fato de incorporar aspectos técnico-científicos e circunstâncias políticas, e seus princípios poderem ser adaptados a diferentes estruturas legais e administrativas.
A adoção da Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil e em países mais desenvolvidos teve motivações distintas. Os países desenvolvidos implantaram a AIA devido a pressões sociais e ao avanço do movimento ambientalista, enquanto que no Brasil ela foi adotada em primeiro lugar por causa das exigências de organismos multilaterais de financiamento como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD).
A primeira avaliação ambiental no Brasil foi realizada em 1972, por exigência do Banco Mundial para o financiamento da barragem e usina hidrelétrica de Sobradinho, na Bahia. Outros projetos foram submetidos à AIA na década de 70 e início da década oitenta, como a usina hidrelétrica de Tucuruí, no Pará, e o terminal porto-ferroviário Ponta de Madeira, no Maranhão, ponto de exportação do minério extraído pela CVRD, na Serra dos Carajás. Até 1986, vários projetos dependentes de financiamento externo foram objeto da AIA, embora não se tenha submetido os resultados dos estudos aos órgãos de controle ambiental. As avaliações iniciais eram realizadas por consultores estrangeiros e segundo as normas de agências internacionais, uma vez que o Brasil ainda não possuía normas ambientais próprias. Posteriormente, foram sendo envolvidos grupos de especialistas brasileiros, instituições de pesquisa e firmas de consultoria nacionais (Moreira, 1989). Os primeiros estudos de impacto ambiental (EIA) não forneceram informações adequadas para que os tomadores de decisão pudessem impedir a degradação ambiental dos respectivos projetos, pois não havia uma legislação
específica, nem liberdade de expressão que permitisse a opinião pública se manifestar (Barbieri, 1996).
Para Moreira (1989) a Avaliação de Impacto Ambiental é considerada um instrumento de caráter preventivo para a execução da política e da gestão ambiental, que se destina ao planejamento de uma determinada atividade capaz de modificar o meio ambiente ou que venha a utilizar os recursos naturais de forma intensiva, e fornece subsídios para a tomada de decisão quanto às alternativas de sua implementação. O fator mais importante para a sua ampla aceitação provavelmente é o caráter democrático da AIA, cuja adoção demanda o envolvimento e participação da sociedade nas decisões governamentais, bem como a acessibilidade pública às informações sobre um projeto e seus impactos ambientais. No entanto, Dias e Sánchez (1999) afirmam que a eficácia da AIA vem sendo continuamente colocada em dúvida, e alega-se que o instrumento tem sido utilizado apenas para legitimar decisões já tomadas, em vez de subsidiar a tomada de decisão por parte do poder público.
A AIA se constitui em uma metodologia formada por um conjunto de procedimentos de natureza técnico-científica e administrativa, destinados em primeiro lugar à análise sistemática dos impactos ambientais de um projeto. Esses procedimentos devem assegurar que os resultados dessa análise influenciem a decisão de realizar ou não o projeto. No caso da sua realização, é necessário que os procedimentos garantam a adoção das medidas necessárias para controlar os efeitos ambientais previstos. Portanto, os resultados, dados e informações sobre o projeto devem ser apresentados de forma compreensiva a todos: os órgãos governamentais que tenham relação com o projeto, principalmente aqueles responsáveis pela proteção do meio ambiente; as pessoas e grupos sociais que serão diretamente afetados pelo projeto ou que se preocupam com a conservação dos recursos ambientais a serem utilizados; a classe política e o público em geral.
Enquanto instrumento de política e de gestão, a AIA tem como finalidade viabilizar o uso dos recursos naturais e econômicos dentro dos processos de desenvolvimento. Ao promover o conhecimento prévio, a discussão e a análise imparcial dos possíveis impactos ambientais positivos e negativos de um empreendimento, a AIA deve fazer com que alguns danos sejam evitados, outros sejam corrigidos, e que benefícios sejam otimizados, tornando as soluções mais eficientes. Através do aprimoramento do escopo
e da qualidade dos dados, da divulgação das informações e do acesso aos resultados dos estudos, a AIA deve possibilitar a identificação e o gerenciamento dos conflitos de interesse dos diferentes grupos ou atores sociais (Moreira, 1989).
Conforme Moreira (1989), o processo de AIA apresenta duas vertentes: uma técnico-científica e outra político-institucional. A vertente técnico-científica consiste nos estudos de impacto ambiental propriamente ditos – os métodos, as técnicas, as pesquisas e os dados vinculados à previsão dos impactos prováveis gerados pelas ações das diversas etapas de implantação de um projeto e suas alternativas: o planejamento, a construção, a operação e a desativação, sempre que as características da atividade a ser desenvolvida o justifiquem. Por outro lado, a análise dos impactos ambientais implica a abordagem dos diversos fatores que compõem o meio ambiente, ou seja, o ar, a água, o solo, os seres vivos; e também os fatores relativos aos valores sociais e à qualidade de vida, como a saúde pública, a economia, a educação, a cultura, as condições de habitação e de transporte, os bens históricos, a paisagem, etc. Além disso é necessário que se estude as interações entre todos esses fatores, investigando-se os processos pelos quais a alteração em um deles venha a se refletir nos demais.
A vertente político-institucional diz respeito aos procedimentos administrativos e ao aparato legal e burocrático que os regulam. As condições do processo de AIA são determinadas pelos princípios e objetivos da política ambiental vigente, pelas instituições governamentais e pela legislação protetora do meio ambiente. A aplicação da AIA pode ser estabelecida para:
• projetos individuais – uma unidade industrial, uma rodovia, uma lavra de minério, uma estação de tratamento de esgotos, etc.
• planos de desenvolvimento – um novo distrito industrial, o aproveitamento turístico de uma área costeira, um plano de renovação urbana, etc.
• políticas ou programas mais amplos – uma proposta legislativa para regular o uso de agrotóxicos, um programa de desenvolvimento de alternativas energéticas, um programa de desenvolvimento econômico regional, etc.
O escopo e a abrangência dos estudos são indicados pela opção política quanto ao grau de controle ambiental que se quer garantir, aos fatores ambientais considerados e aos recursos prioritariamente protegidos.
Para Sankoh (1996), embora a AIA forneça uma metodologia de avaliação, sua aplicação é inevitavelmente política. Conseqüentemente, o escopo, o tempo e o conteúdo dos procedimentos de AIA são largamente influenciados em todo o mundo por várias medidas legislativas e administrativas. Por este motivo, se não existem oportunidades para revisão pública a AIA fica exposta à captura por parte de interesses do governo.
Segundo o UNEP (1996), nos anos iniciais da AIA, eram considerados impactos ambientais os impactos sobre meio ambiente natural, biofísico (tal como efeitos sobre a qualidade do ar e da água, flora, fauna, níveis de ruído, clima e sistemas hidrológicos). A institucionalização da AIA, com a sua descoberta pelo público e com os processos de consulta, atraiu indivíduos, grupos e agências que queriam a incorporação de outros tipos de impactos dentro das decisões. A evolução do termo ‘ambiente’, a qual tem crescentemente sido ampliada para incorporar aspectos sociais e outros também ajudou a inclusão de outros tipos de impacto. Em 1994, o Comitê de Assistência ao Desenvolvimento da OCDE incluiu no termo ‘ambiente’, para fins de AIA:
• Efeitos sobre a saúde humana, bem-estar, meio-ambiente, ecossistemas e agricultura;
• Efeitos sobre o clima e atmosfera;
• Uso de recursos naturais (regenerativo e mineral); • Utilização e disposição de resíduos e lixo;
• Restaurações, sítios arqueológicos, paisagem, monumentos e conseqüências sociais, bem como efeitos à montante, à jusante e trans-fronteiras.
Portanto, à medida que tipos adicionais de impactos têm sido identificados e requerem análise e avaliação antes de tomada de decisão, o escopo da AIA tem sido ampliado para incorporar questões sociais, econômicas, de saúde e outras. Contudo, deve ser salientado que apesar da tendência geral em direção a esta abordagem, ela não tem sido universal. Uma abordagem alternativa tem sido suplementar a AIA com estudos relacionados (e relatórios), mas separados, acerca de impactos não biofísicos quando eles são considerados particularmente importantes para os tomadores de decisão. Assim sendo, conforme Gartner (2001), já existem técnicas para a avaliação de
impactos específicos, como a avaliação de impactos sociais (AIS), e a avaliação de impactos na saúde (AISA). Outros autores ainda incluem a avaliação de risco ambiental (ARA), a avaliação ambiental estratégica (AAE) e a avaliação de impactos cumulativos (AIC).
De acordo com Maza (2001), logo após os EUA decretarem a primeira lei nacional de Avaliação de Impacto Ambiental, o National Environmental Policy Act (NEPA) de 1969, muitos países em desenvolvimento começaram a desenvolver sua própria legislação. Na década de 80, mais países decidiram estabelecer a AIA como um elemento de política ambiental e como um requerimento legal para a proposição de atividades de desenvolvimento. Muitos escolheram inserir provisões de AIA dentro de sua legislação ambiental, enquanto que outros também elaboraram requerimentos de AIA dentro de um decreto ou regulamentação complementar. No entanto, conforme Ebisemiju (1993), em alguns países com mais de uma década de experimentação e implementação da AIA, a lacuna entre a intenção e o desempenho da avaliação de impacto ambiental ainda é grande, e deve-se mais a deficiências legislativas, administrativas, institucionais e de procedimentos nos sistemas de AIA do que a questões amplamente discutidas na literatura, como barreiras técnicas relacionadas à não familiaridade com o conceito de AIA e seu papel no processo de planejamento, bem como com as metodologias e técnicas; falta de dados de base, etc.
Um processo de AIA eficiente deve iniciar nos estágios iniciais de planejamento do projeto, passando pelas diretrizes para a orientação das etapas de execução dos estudos, apresentação e discussão dos resultados, pela tomada de decisão, tendo continuidade através da implementação de medidas mitigadoras e do monitoramento criterioso dos impactos. Para isso é preciso que haja a articulação dos vários setores governamentais em ingerência na aprovação do projeto, e principalmente de mecanismos que favoreçam a participação da comunidade (Moreira, 1989). No entanto, em muitos países em desenvolvimento a AIA é conduzida mais ou menos como um exercício técnico separado dos aspectos técnicos e econômicos do planejamento e desenho do projeto. Freqüentemente as avaliações ambientais são conduzidas no último estágio do plano do projeto, quando a maioria dos detalhes foi finalizada e há pouca ou nenhuma oportunidade para a consideração de alternativas. A AIA torna-se então um pós-escrito para o planejamento e é usada basicamente como um endosso superficial de ações
tomadas por entidades públicas e privadas em vez de influenciar decisões. O Brasil é um dos poucos países em desenvolvimento a internalizar a AIA dentro do ciclo do projeto através da sua incorporação dentro do sistema de licenciamento em três estágios (Licença Prévia, Licença de Instalação, Licença de Operação) (Ebisemiju,1993). Contudo, nem sempre esse processo de licenciamento é seguido adequadamente, conforme será mostrado mais adiante.
De acordo com Glasson e Salvador (2000), embora os princípios básicos dos sistemas de AIA em países menos desenvolvidos sejam similares àqueles dos países industrializados, eles geralmente são aplicados e adaptados para contextos bastante diferentes. Muitos princípios aplicam-se a países dentro ou próximos de áreas tropicais, com muitas chuvas e graves problemas de erosão. As condições sócio-culturais, tradições, hierarquias e redes sociais podem ser muito diferentes, e podem de fato ser significativas para as causas dos problemas ambientais. As estruturas institucionais podem ser fracas, e pode haver uma falta de vontade política para considerar as questões ambientais em situações onde o foco é claramente o desenvolvimento econômico quase a qualquer custo. A tomada de decisão pode ser menos aberta, os relatórios de impactos ambientais podem ser confidenciais, e a participação pública pode ser fraca ou inexistente. Pode também haver uma séria falta de pessoal treinado, e as mudanças em direção à privatização podem causar uma fragmentação posterior de procedimentos já complexos. As AIAs podem estar fracamente integradas em planos de desenvolvimento, geralmente acontecendo muito tarde dentro do processo de planejamento. A implementação da conformidade com relação à regulamentação pode ser fraca, e o monitoramento ambiental limitado ou inexistente.
No Brasil, as características e contrastes do país estão refletidos nas características das políticas e práticas ambientais, como é ilustrado pela AIA. Os problemas são grandes, os processos são diversos, os recursos muito limitados, e a AIA varia muito em sua natureza e efetividade dependendo da região, estado, ou municipalidade dentro da qual ela está sendo posta em prática.
Conforme Lawrence (1997), a Avaliação de Impacto Ambiental tem evoluído sem uma fundamentação conceitual adequada, de forma que é necessário que haja uma prática mais reflexiva e uma construção de teoria mais coerente. Um esforço um tanto desarticulado para consolidar e expandir a base teórica da AIA é evidenciado através de
um crescente arsenal de periódicos, textos, e procedimentos de conferências, diretrizes de AIA gerais e específicas a projetos, e pesquisa aplicada patrocinada por fundos públicos. A base teórica atual para a AIA é em grande parte uma mistura desigual de teoria do planejamento (largamente representada pelo modelo de planejamento racional); teoria científica tradicional (como um modelo geral para a previsão de impactos), teorias sociais, econômicas e biológicas (para caracterizar as condições ambientais), teoria e procedimentos de avaliação (para separar e comparar alternativas); teoria organizacional e de políticas públicas (para facilitar a implementação e a consulta pública); uma mistura de diversos métodos, conceitos e estruturas derivadas de uma série de fontes, incluindo a prática da AIA. É preciso acrescentar aqui também as teorias da aprendizagem e da pedagogia crítica, que vêm sendo introduzidas por Diduck e Sinclair (1997), no Canadá, para tentar alcançar níveis mais elevados de envolvimento público no processo de AIA. O todo conceitual para a AIA decididamente é menor do que a soma de suas partes, e existe uma distância enorme entre a teoria e a prática, levando a uma propensão em direção à teoria não fundamentada e à prática não crítica (Lawrence, 1997).
Segundo Sadler (1996), os termos relacionados com a avaliação de impacto ambiental podem ter diferentes significados e interpretações nos diferentes países. Avaliação Ambiental (AA) e Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), especificamente, são termos intercambiáveis. Muitos países, por exemplo, têm estabelecido sistemas de AIA; alguns, contudo, descrevem um processo aproximadamente equivalente ou comparável como Avaliação Ambiental. Com poucas exceções, os objetivos, princípios e resultados são os mesmos ou semelhantes (embora no sistema federal dos EUA, o termo AA refira-se a uma avaliação inicial). Do mesmo modo, quando é feita referência aos processos estabelecidos pelos países ou organizações internacionais, estes são descritos através de seu título formal e são usadas designações específicas (por exemplo, procedimentos de AA do Banco Mundial, preparação do EIS – Environmental
Impact Statement nos Estados Unidos). Segundo a UNEP (1996) apud Gartner (2001),
o termo Avaliação Ambiental é usado para evitar que a noção de “impactos” possa conferir uma conotação negativa implícita, destacando somente os efeitos ambientais negativos do projeto. Sadler (1996) concebe a AA como um processo sistemático de avaliação e documentação de informação sobre os potenciais, capacidades, e funções de
sistemas e recursos naturais para facilitar o planejamento do desenvolvimento sustentável e a tomada de decisão em geral, e para antecipar e gerenciar efeitos adversos e conseqüências de empreendimentos propostos.
Para a OECD (1986) apud Gartner (2001), a AA envolve além da identificação e avaliação dos impactos ambientais potenciais feitos pela AIA, a incorporação de medidas de controle apropriadas durante as fases de planejamento do projeto.
Feitos estes esclarecimentos, será usado neste trabalho preferencialmente o termo Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), já consagrado no sistema brasileiro e de outros países. O termo avaliação ambiental (AA) será utilizado somente quando houver referência aos sistemas internacionais que utilizam esta designação, como o sistema canadense.
1.2 Caracterização do problema
Segundo Furia e Wallace-Jones (2001), em muitos países têm sido feitos esforços para tornar a AIA um procedimento colaborativo, no qual dados científicos e técnicos são centrados nos interesses dos diferentes atores, levando a um aumento na transparência dos processos administrativos e a debates relacionados com o papel ativo do público na democracia e na tomada de decisão. Os benefícios provenientes da participação não são apenas obtidos pelo público mas também pelo próprio empreendedor, contribuindo para o fortalecimento do procedimento da AIA como um todo, através do aumento da qualidade da decisão; de um planejamento mais eficiente; do alcance de decisões transparentes e um nível mais alto de comprometimento com a decisão; evitando controvérsias públicas e criando confiança no proponente e seu planejamento.
Apesar dos benefícios citados acima, Fowler e Aguiar (1993) afirmam que raramente é possível uma participação pública efetiva no processo de AIA brasileiro, dentro do atual cenário institucional. Para tanto seria preciso uma melhor distribuição de informação sobre os impactos de implementação do projeto e a criação de canais através dos quais as comunidades afetadas pudessem identificar aqueles aspectos que elas acreditam que deveriam ser levados em consideração na AIA, principalmente na etapa inicial do processo, a definição do escopo (scoping).
Para Rohde, (1988 apud Queiroz,1992), alguns questionamentos devem ser considerados no processo de AIA, como por exemplo:
• O processo de realização da avaliação de impacto ambiental é aberto e existe liberdade de informação?
• Qual a extensão dos poderes discricionários nos procedimentos de avaliação de impacto ambiental? É possível uma ação popular para forçar a transigência?
Segundo Baasch (1995, p.46), existem fortes críticas sobre a participação pública prevista no processo de AIA, uma vez que os momentos pertinentes para esta participação, são algumas vezes julgados inapropriados. Um exemplo é a audiência pública, na qual o público em alguns casos tem sido manipulado pelas partes interessadas no projeto. “Poucos têm sido os momentos, durante o processo, em que a comunidade verdadeiramente expressa seus interesses. A audiência pública tem sido um dos únicos, e neste momento, a AIA já está concluída, só não autorizada.”
Não é apenas no Brasil que a participação pública em AIA é fraca, quando não inexistente. Em vários países em desenvolvimento e mesmo desenvolvidos também existem inúmeras deficiências no processo. Apesar do quadro negativo da participação pública promovida em nível institucional no Brasil, alguns autores já abordam a questão com um certo otimismo. Brito (1996 apud Glasson e Salvador, 2001), afirma que nos estados do sul e sudeste há uma prática razoável de AIA, que está melhorando a participação pública, a conscientização ambiental, mecanismos de negociação entre as várias partes e interesses envolvidos com as questões ambientais, e um processo de tomada de decisão democrática. Contudo, ainda resta muito a ser feito para a AIA se consolidar como um instrumento da sociedade. Falta informação sobre como promover uma participação pública eficaz, na qual os atores, entre eles empreendedores, comunidades, órgãos ambientais, ONGs, possam atuar para que os benefícios da participação pública sejam plenamente alcançados. Portanto, a questão principal formulada por esta pesquisa é a seguinte:
Como promover o envolvimento e a participação pública em AIA de forma eficaz, especialmente em procedimentos complexos, envolvendo vários atores e interesses diversos?
Esta pesquisa busca soluções para este problema, e o estudo de caso realizado posteriormente procura mostrar a importância do envolvimento e da participação pública para o aprimoramento do processo de AIA. O caso escolhido é o Porto da Barra, um dos poucos empreendimentos que promoveram o envolvimento e participação pública antes da audiência pública no Estado de Santa Catarina e que gerou muita controvérsia entre os atores.
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo geral: destacar o papel do envolvimento e da participação pública dentro do processo de avaliação de impacto ambiental, visando a melhoria da participação dos atores no sistema brasileiro de AIA.
1.3.2 Objetivos específicos:
• Descrever as etapas e atividades do processo de AIA, tendo como base as determinações do United Nations Environmental Programme (UNEP), identificando aquelas onde a participação pública é viável e necessária;
• Apresentar a legislação, descrever a estrutura institucional, procedimentos e mostrar alguns aspectos da prática do sistema brasileiro de Avaliação de Impacto Ambiental;
• Identificar quais meios podem ser utilizados para envolver o público desde o início do processo de AIA e promover uma participação pública mais efetiva;
• Analisar as atitudes dos atores no caso do empreendimento Porto da Barra Ltda., e • Desenvolver recomendações para melhorar a participação pública no processo de
avaliação de impacto ambiental.
1.4 Hipótese
Para que se alcance uma participação pública mais eficaz em AIA é preciso que sejam incorporados ao processo os seguintes elementos:
⇒ Promoção do envolvimento e participação pública a partir da etapa de escopo; ⇒ Utilização de outros canais de participação além das audiências públicas;
⇒ Transferência de conhecimento para as comunidades, não só sobre o projeto mas principalmente sobre o processo de AIA, através da educação pública;
⇒ Assistência de um mediador externo e imparcial para ajudar as partes em negociações relacionadas a projetos que envolvam questões litigiosas.
1.5 Justificativa
A questão da participação pública em AIA tem despertado o interesse de vários pesquisadores em todo o mundo. Sinclair e Diduck (1995) destacam a necessidade da educação pública para o processo de AIA, afirmando que em geral a educação leva a uma melhoria no envolvimento e na participação do público. Na República Tcheca, Richardson et al. (1998) sugerem uma participação pública paralela em resposta à inércia na tomada de decisão. Na Hungria, Palerm (1999) identifica os pontos fortes e fracos do sistema de AIA com relação à participação pública, destacando a necessidade do envolvimento público desde a etapa inicial do processo. Na Itália, Furia e Wallace-Jones (2000) examinam como a efetividade das provisões e práticas referentes à participação pública em procedimentos de AIA pode ser melhorada.
No Brasil, Dias e Sanchez (1999) destacam em um artigo publicado na Revista de Administração Pública, a importância da participação pública em oposição aos procedimentos burocráticos no Estado de São Paulo, colocando-se entre os poucos autores a abordar a questão da participação pública em AIA no país.
O ineditismo desta pesquisa deriva-se da abordagem feita sobre Avaliação de Impacto Ambiental, onde a participação dos atores é considerada um fator fundamental para se promover um processo eficiente e justo, especialmente em casos complexos e controversos.
Na medida em que fornece subsídios para melhorar o envolvimento e a participação pública no processo de AIA, esta pesquisa torna-se relevante para os diversos atores que participam deste processo, entre eles os Órgãos Estaduais de Meio Ambiente, IBAMA, empresas de consultoria, proponentes, organizações não governamentais, comunidades, entre outros. Portanto, será possível utilizar as informações desta pesquisa na prática, – com as devidas adaptações para a realidade nacional – visando promover uma participação pública mais efetiva, auxiliando a delineação de programas de
envolvimento e participação pública, e até mesmo para orientar políticas e melhorar provisões referentes a esta questão.
1.6 Procedimentos Metodológicos
Esta pesquisa é de natureza qualitativa e tem por finalidade orientar a investigação do problema de pesquisa a partir da fundamentação conceitual estabelecida pelos capítulos subseqüentes, e da análise de um procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental realizado em Florianópolis, Santa Catarina. De acordo com Gil (1991), a pesquisa é exploratória, uma vez que busca uma maior familiaridade com o problema, de modo a torná-lo explícito ou construir hipóteses.
Segundo Marshall e Rossman (1989) em pesquisa qualitativa, as questões e problemas de pesquisa vêm de observações, dilemas e questões do mundo real. Este tipo de pesquisa responde a questões muito particulares, preocupando-se com um nível de realidade que não pode ser quantificado (Minayo, 1997). Para Patton (1986), o modelo qualitativo é realista e o pesquisador não tenta manipular o cenário de pesquisa, o qual pode consistir em um evento, relação ou interação de ocorrência natural. Os pesquisadores que usam o método qualitativo esforçam-se para entender fenômenos e situações como um todo.
Uma vez que, em se tratando de Avaliação de Impacto Ambiental, não existe fundamentação teórica propriamente dita, esta pesquisa é embasada pela fundamentação conceitual estabelecida pelos capítulos subseqüentes.
A tese foi construída em função dos objetivos apresentados. O segundo capítulo descreve as etapas e atividades da AIA, desde a triagem até a auditoria, mostrando em que momentos é possível ocorrer a participação pública. São mostrados os pontos críticos do processo – com destaque para a etapa de definição do escopo. Para a elaboração deste capítulo foram coletados dados provenientes da Internet, artigos de periódicos, livros, e diretrizes internacionais sobre AIA, com destaque para as diretrizes fornecidas pelo Programa para o Meio Ambiente das Nações Unidas (United Nations Environmental Programme – UNEP) e European Commission.
O terceiro capítulo procura analisar o sistema de AIA no Brasil, através seus principais componentes: a estrutura legal e institucional, os atores principais e seus
papéis, os procedimentos e a prática em AIA. Destaca-se o processo regulamentação da AIA, bem como as determinações legais para a realização das avaliações de impacto ambiental. O desenvolvimento deste capítulo baseou-se em diversos artigos de periódicos nacionais e internacionais que mostram a experiência brasileira em AIA, bem como em livros nacionais sobre o assunto.
O quarto capítulo apresenta os meios que podem ser utilizados para melhorar a participação pública em AIA. Destaca-se, entre outras coisas, como podem ser utilizadas variadas técnicas para promover o envolvimento e a participação pública, bem como para educar o público, visando não apenas o projeto, mas o processo de AIA. São apresentados os mecanismos propostos pelo IBAMA para melhorar a participação pública no Brasil, o papel das ONGs dentro do processo de participação pública e as possibilidades da mediação em AIA, trazendo como exemplo a sua utilização no Canadá. Este capítulo foi elaborado principalmente com base em periódicos internacionais, buscando mostrar o que está sendo feito em outros países para melhorar a participação pública dentro do processo de AIA. Contudo, também foram utilizadas, em menor proporção, informações de publicações nacionais.
O quinto capítulo apresenta o estudo de caso, que investiga os conflitos entre os atores que participaram do processo de AIA do empreendimento Porto da Barra Ltda.., no município de Florianópolis, Santa Catarina. O estudo de caso procura verificar as interações entre os atores principais, suas atitudes, e examinar o envolvimento público realizado por parte do empreendedor. Os critérios para a escolha deste estudo de caso foram os seguintes:
(1) Existência de envolvimento e participação pública em etapas iniciais do processo de AIA;
(2) Participação de diversos atores, entre eles o Ministério Público Federal; (3) Alto grau de controvérsia com relação ao projeto;
(4) Importância dos impactos ambientais provenientes do projeto.
Para a realização do estudo de caso foram coletados documentos que compõem à Ação Civil Pública nº 970000001-0, referente ao empreendimento Porto da Barra Ltda., junto ao Ministério Público Federal e 4ª Vara da Justiça Federal, além de outros
documentos junto à empresa Portobello Ltda. e à FATMA. Foi necessário protocolar um pedido junto ao Ministério Público Federal, em novembro de 2002, alegando a realização de tese do doutorado, para se obter acesso aos documentos da ACP. Os documentos coletados consistem no RIMA, Contestações, Despachos, Ofícios, Recursos jurídicos, Manifestações, Pareceres técnicos, e Laudos Periciais, entre outros.
A análise da ACP foi realizada no período de janeiro a abril de 2003. Primeiro foi necessário separar e colocar em ordem cronológica os documentos provenientes das partes (ou atores) que participaram do caso (FATMA, PORTOBELLO, SINDIPESCA, Ministério Público Federal, Justiça Federal, FLORAM, UFSC, e outros). Os três Laudos Periciais produzidos nos anos de 2002 e 2003 foram analisados separadamente, para o estabelecimento de categorias dos principais impactos e para o esclarecimento dos aspectos técnicos do empreendimento.
Como fonte complementar de dados foram utilizadas entrevistas abertas (não estruturadas) e semi-estruturadas. Através das entrevistas foram obtidas informações sobre o envolvimento e a participação pública promovidas pelo empreendedor no caso Porto da Barra Ltda., bem como dados adicionais para averiguar as atitudes, preocupações e opiniões dos atores principais, para os quais não havia informação suficiente nos documentos da ACP.
As entrevistas não estruturadas foram conduzidas conforme Richardson (1999), para obter do entrevistado o que ele considera como os aspectos mais importantes de um determinado problema. Este tipo de entrevista foi conduzido através de uma conversação dirigida, para obter informações que possam ser analisadas qualitativamente. As entrevistas semi-estruturadas foram realizadas de acordo com Triviños (1987), partindo de certos questionamentos básicos que interessavam à pesquisa (Ver Anexo A), oferecendo em seguida um amplo campo de interrogativas, fruto de novas informações que foram surgindo à medida que se recebiam respostas do informante. Ao todo foram entrevistadas seis pessoas: dois membros da ONG Fundação Lagoa, um diretor da empresa Portobello Ltda., uma assessora do Ministério Público Federal, um professor/pesquisador do Departamento de Aqüicultura, e um diretor da CASAN. Todas as entrevistas foram gravadas em fitas micro-cassete, sendo posteriormente transcritas para elaboração de parte do estudo de caso.
(1) Descrição do empreendimento Porto da Barra Ltda., com base no RIMA;
(2) Cronologia dos eventos ocorridos antes e durante o curso da Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público Federal, com base na ACP;
(3) Identificação dos meios de envolvimento e participação pública utilizados pelo empreendedor, com base nas entrevistas;
(4) Identificação das opiniões, preocupações e atitudes dos atores relevantes, com base nas entrevistas e em documento fornecido pelo empreendedor;
(5) Identificação dos principais impactos e aspectos técnicos do empreendimento, com base nos três laudos periciais produzidos na fase final da ACP.
O sexto capítulo apresenta a análise da pesquisa, desenvolvida através do cruzamento transversal dos dados do estudo de caso com os dados dos capítulos anteriores, procurando-se mostrar a importância da participação pública para o processo de AIA.
A análise da participação pública no estudo de caso foi feita com base nas entrevistas com o empreendedor e Fundação Lagoa. Procurou-se identificar quais dos meios apresentados no terceiro capítulo foram utilizados pelo empreendedor para envolver o público e promover a participação, especialmente das comunidades locais.
Deve-se ressaltar que, devido à subjetividade envolvida na análise, esta pode ter sido afetada pelas percepções da pesquisadora, apesar do empenho no sentido de preservar a imparcialidade necessária à pesquisa.
O sétimo capítulo apresenta as conclusões gerais e recomendações da pesquisa, com base nos capítulos anteriores.
2 AS ETAPAS DA AIA E A PARTICIPAÇÃO PÚBLICA
Este capítulo apresenta as etapas e atividades da Avaliação de Impacto Ambiental, e procura mostrar que, em princípio, a consulta e participação pública podem ser empregadas praticamente em todas as etapas do processo (EIA Centre,1995; UNEP, 1996). Destaca-se a importância da participação pública na etapa do escopo, que serve para orientar a realização dos estudos de impacto ambiental.
Antes de descrever as etapas e atividades do processo de AIA é necessário definir o termo impacto e suas caracterizações. Segundo Wathern (1988), os termos ‘impacto’ e ‘efeito’ são usados freqüentemente como sinônimos, embora alguns autores defendam uma diferenciação entre mudanças naturais e induzidas pelo homem, chamadas de efeitos, e as conseqüências destas mudanças, chamadas de impactos. Um impacto pode ter componentes espaciais e temporais, podendo ser descrito como uma mudança em um parâmetro ambiental, sobre um período especificado e dentro de uma área definida, resultando de uma atividade particular comparada com a situação que teria ocorrido se a atividade não tivesse sido iniciada.
Existem várias caracterizações dos impactos segundo os diferentes autores. Segundo Verocai (1987) apud Baasch (1995), os impactos ambientais podem ser distinguidos de acordo com as seguintes características:
Características de valor:
• Impacto positivo, ou benéfico, quando uma ação resulta na melhoria da qualidade de um fator ou parâmetro ambiental;
• Impacto negativo, ou adverso, quando uma ação resulta em um prejuízo da qualidade de um fator ou parâmetro ambiental.
Características de ordem:
• Impacto direto, quando resulta de uma relação simples de causa e efeito; também chamado de impacto primário ou de primeira ordem;
• Impacto indireto, quando é uma reação secundária em relação à ação, ou quando é parte de uma cadeia de reações; também chamado de impacto secundário, ou de enésima ordem, de acordo com sua situação na cadeia de reações.
• Impacto local, quando a ação afeta somente o próprio sítio e suas imediações;
• Impacto regional, quando um efeito se propaga por uma área além das imediações do sítio onde se dá a ação;
• Impacto estratégico, quando é afetado um componente ambiental de importância coletiva ou nacional.
Outro modo de caracterizar espacialmente os impactos em relação à área de abrangência é:
• Impacto extensivo, caracterizado pela impossibilidade ou grande dificuldade de delimitar sua área de abrangência, bem como seus possíveis efeitos cumulativos, progressivos e acrônicos.
• Impacto intensivo, aquele que abrange uma área bem delimitável, qualquer que seja a sua extensão.
Características temporais ou dinâmicas:
• Impacto imediato, quando o efeito surge no instante em que se dá a ação;
• Impacto de médio ou longo prazo, quando o efeito se manifesta depois de decorrido um certo tempo após a ação;
• Impacto temporário, quando o efeito permanece por um tempo determinado, após a execução da ação;
• Impacto permanente, quando os efeitos não cessam de se manifestar num horizonte temporal conhecido, uma vez executada a ação.
Os impactos ainda podem ser caracterizados quanto a sua reversibilidade/irreversibilidade, seus efeitos cumulativos e sinérgicos1 e também pela
sua distribuição social, uma vez que os impactos benéficos e adversos nunca são igualmente sentidos pelos diversos grupos sociais.
Os impactos ambientais também possuem dois tipos de atributos, a magnitude (grandeza em termos absolutos) e a importância (ponderação do grau de significância do impacto).
1 Efeito cumulativo ou potencial cumulativo “é o impacto no meio ambiente resultante da soma do
impacto incremental de uma ação aos impactos de outras ações, passadas, presentes ou com razoável possibilidade de ocorrer no futuro, independentemente do agente que executa as ações” (USA, 1997
apud Dias e Sanchez, 1999). Já um efeito sinérgico ocorre quando “o impacto total é maior do que a
Segundo Sadler (1996), a concepção do processo de AIA pode ser diferente de acordo com vários autores e as etapas podem variar conforme a estrutura jurisdicional de cada país, mas em geral, em todo o mundo, o processo segue ou aproxima-se das etapas e atividades generalizadas, mostradas a seguir:
1. Avaliação preliminar
Triagem (screening) • estabelecer se uma proposta de desenvolvimento deve ou não estar sujeita à AIA, e em caso positivo, em que nível de detalhe
Definição do Escopo (scoping)
• identificar as questões e impactos que precisam ser tratados e preparar os Termos de Referência
2. Avaliação detalhada
Estudos de base • coleta de informação sobre aspectos físicos, biológicos e sócio-econômicos do projeto
Análise dos impactos • identificar, prever e avaliar a magnitude e importância dos impactos potenciais do projeto
Mitigação • especificar medidas necessárias para evitar, minimizar ou compensar impactos adversos
Preparação relatório de impacto ambiental
• documentar os impactos, as medidas mitigadoras apresentadas, a significância dos efeitos, as preocupações do público interessado e das comunidades afetadas pela proposta
Revisão do relatório de impacto ambiental
• assegurar que o relatório satisfaz os termos de referência, fornece uma avaliação satisfatória da proposta e contém a informação requerida para a tomada de decisão
Tomada de decisão • aprovar ou rejeitar a proposta e estabelecer os termos e condições para sua implementação
3. Acompanhamento
condições estabelecidos, se os impactos estão dentro dos limites previstos e a efetividade das medidas mitigadoras. Auditoria • documentar os resultados, aprender com a experiência,
melhorar a AIA e o planejamento do projeto. 2.1 A triagem (screening) e a definição do escopo (scoping)
De acordo com o UNEP (1996), o processo para determinar se uma proposta requer ou não avaliação de impacto ambiental e o respectivo nível de avaliação é chamado de triagem (screening). A triagem envolve o julgamento acerca dos impactos esperados de uma proposta sobre o meio ambiente, para determinar se eles são ou não significativos. A maioria das propostas pode passar por uma triagem muito rapidamente (uma ou duas horas) e a conclusão pode ser de que não precisa haver maiores investigações. Outras propostas podem requerer uma avaliação de impacto ambiental completa, pois podem causar uma série de impactos adversos.
A escolha da metodologia de triagem é determinada geralmente por tomadores de decisão política quando o sistema de AIA é estabelecido. Todas as metodologias de triagem requerem informação sobre a proposta e todos envolvem o uso subjetivo de julgamentos de valor em alguma etapa durante o seu desenvolvimento. A escolha do método de triagem estabelecerá o número de propostas que serão sujeitas um processo de AIA detalhado. As abordagens para a triagem envolvem uma, ou uma combinação das seguintes técnicas:
• julgamento/discernimento por parte dos tomadores de decisão;
• avaliação ambiental inicial, avaliação ambiental de baixo custo que utiliza toda a informação disponível sobre o projeto;
• listas de projetos que devem ser submetidos à AIA; e
• listas de exclusão de projetos que não precisam ser submetidos à AIA.
A responsabilidade da triagem depende da metodologia adotada.2 Quando existem listas de projeto na legislação (como no caso brasileiro), os próprios proponentes podem facilmente fazer a triagem de suas propostas. Contudo, quando a metodologia envolve
o julgamento do tomador de decisão, este geralmente tem a capacidade para influenciar o resultado.
Quando existe o julgamento subjetivo na escolha dos projetos sujeitos à avaliação de impactos ambientais, como no caso de muitas jurisdições, a consulta e participação pública na etapa de triagem (screening) não é um fato incomum. Esta participação é usual, por exemplo, na Austrália Ocidental. No Reino Unido, há uma oportunidade formal para representações sobre a necessidade da AIA a ser realizada, mas é raro que esta representação tenha algum resultado na decisão da triagem (EIA Centre, 1995).
De acordo com Beanlands (1988), a definição do escopo (scoping) refere-se ao processo de identificar um número de assuntos prioritários, a partir de uma ampla série de problemas potenciais, os quais serão tratados através da AIA. Em outras palavras é uma tentativa de focalizar a avaliação em um número manejável de questões importantes. A importância atribuída tanto à etapa de definição do escopo quanto aos estudos de base surge devido ao fato das avaliações ambientais serem quase sempre conduzidas sob sérias restrições de tempo e recursos, portanto deve haver uma definição de prioridades para melhorar a eficiência do processo e fornecer um produto mais focalizado para os tomadores de decisão.
A definição do escopotem o objetivo de determinar valores prioritários da sociedade com respeito aos efeitos potenciais de uma proposta de desenvolvimento. Em primeiro lugar, é muito importante definir claramente o segmento da sociedade que está envolvido, ou seja, a população alvo. Uma vez que a população alvo esteja identificada, deve ser fornecida a ela informação adequada sobre o projeto e os efeitos ambientais potenciais, em um formato que as pessoas possam entender. Além disso, é preciso dar tempo suficiente para a população alvo organizar seus pensamentos e idéias com relação a problemas ambientais potenciais. Finalmente, deve ser claramente entendido o mecanismo através do qual a população alvo é capaz de expressar suas preocupações para os tomadores de decisão. Para alcançar os objetivos acima é preciso um planejamento detalhado, além do envolvimento de pessoal competente e acesso a recursos adequados.
É importante destacar que embora a definição do escopo seja considerada como uma etapa distinta do processo de AIA, que acaba com a elaboração dos Termos de Referência, a atividade de scoping deveria continuar por todo o processo, de modo que
o escopo do trabalho possa ser melhorado à medida que surgirem novas questões e informações. O escopo de uma AIA deve ser flexível o suficiente para permitir a incorporação de novas questões que surgirem durante o curso dos estudos ambientais, como resultado de mudanças no projeto ou através das consultas. A Diretiva da União Européia permite que as autoridades competentes requeiram informação adicional em uma etapa posterior no processo de AIA, mesmo se esta informação não foi requerida no início da etapa de definição do escopo (European Commision, 2001).
Seja quando realizado como parte de um processo legal ou como uma medida de ‘boa prática’ dentro da AIA, a definição do escopo traz vários benefícios, entre eles: • Ajuda a assegurar que a informação ambiental a ser usada na tomada de decisão
forneça um quadro amplo dos impactos importantes do projeto, incluindo questões de interesse particular para grupos e indivíduos afetados.
• Ajuda a concentrar recursos nas questões importantes para a tomada de decisão e evita o desperdício de esforços em questões de pouca relevância.
• Ajuda a assegurar que a informação ambiental forneça uma visão equilibrada e não seja sobrecarregada com informação irrelevante.
• Estimula a consulta adiantada entre o empreendedor e a autoridade competente, e com as autoridades ambientais, outras partes interessadas e o público, sobre o projeto e seus impactos ambientais.
• Ajuda no planejamento, gerenciamento e alocação de recursos dos estudos ambientais.
• Reduz o risco de atrasos no processo causados por pedidos de informação adicional depois da submissão da informação ambiental, contida nos estudos e relatório de AIA, à autoridade competente.
• Reduz o risco de desacordos sobre as metodologias de avaliação de impactos (estudos de base, metodologias de previsão e critérios de avaliação) depois da submissão da informação ambiental.
O escopo é focalizado principalmente na identificação dos impactos a serem avaliados e quais destes são mais importantes, mas também pode tratar alguns ou todos os seguintes assuntos:
• Os estudos de base que são requeridos para caracterizar o meio ambiente;
• Qualquer requerimento especial para os estudos de base com relação à sua extensão geográfica ou tempo, por exemplo, devido a mudanças sazonais na fauna e flora; • O nível de detalhe das investigações requeridas;
• As técnicas a serem usadas para prever a magnitude dos efeitos ambientais; • Os critérios contra os quais a significância dos impactos deveria ser avaliada; • Os tipos de mitigação a serem considerados;
• Quaisquer consultas adicionais a serem realizadas durante os estudos ambientais; • A estrutura, conteúdo e tamanho da informação ambiental (ou estudo de impacto
ambiental);
• A composição e gerenciamento da equipe multidisciplinar de AIA; • O plano de trabalho e a alocação de recursos para os estudos ambientais.
Em todas as formas de definição do escopo, a consulta com as autoridades ambientais, outras partes interessadas e o público é uma parte importante do processo. As consultas ajudam a assegurar que sejam tratados todos os impactos, questões, interesses, alternativas e mitigações que as partes interessadas acreditam que devam ser considerados. Consultas bem sucedidas podem ser facilitadas por uma série de meios, incluindo:
• anúncios sobre o processo de definição do escopo em jornais locais ou nacionais; • colocação de avisos anunciando o processo de definição do escopo no local do
projeto proposto, nas áreas vizinhas e nos escritórios das autoridades locais;
• preparo de folhetos ou panfletos sobre o projeto, dando detalhes do que está sendo proposto com a ajuda de um plano ou mapa, descrevendo o processo de AIA e o propósito da definição do escopo, e convidando os interessados a fazerem comentários.
• Distribuição de questionários para as organizações e residentes próximos potencialmente interessados, requerendo informação e comentários sobre a proposta (em geral este é um bom ponto de partida para a definição do escopo se o número de pessoas e organizações interessadas é grande);
• Discussões por telefone ou reuniões com organizações, grupos e indivíduos fundamentais ao processo;
• Artigos em jornais, no rádio ou televisão;
• Reuniões públicas (pode ser útil convidar uma pessoa independente para presidir estas reuniões);
• Exposições públicas (uma exposição pode ser preferível a uma reunião pública à medida que pessoas nervosas para falar em público podem sentir-se mais confortáveis falando com alguém, de pessoa para pessoa, durante uma exposição; as reuniões também podem ser dominadas por umas poucas pessoas mais falantes e não permitir que todas as questões ou mesmos questões mais importantes sejam expressadas);
• Seminários (workshops) no qual os participantes trabalhem juntos através de um programa estruturado para identificar assuntos a serem tratados no processo de AIA (isto pode ser particularmente útil se as questões são complexas e existem vários grupos interessados nas propostas; um facilitador independente pode ser útil para assegurar que os seminários sejam bem sucedidos);
• Estabelecimento de um grupo de definição do escopo com base na comunidade ou em especialistas para continuar a supervisionar os estudos ambientais através de todo o processo (isto pode ser útil para projetos complexos ou quando um projeto está em um estágio inicial no processo de planejamento e a significância das questões não está clara);
• Publicação de um esboço do relatório da definição do escopo para revisão e comentários antes de completar o processo (European Commission, 2001).
A consulta e participação pública na etapa de definição do escopo é comum em muitos sistemas de AIA, mas é uma exigência em um pequeno número de países. Podem ser distinguidos três diferentes níveis de prática de definição do escopo, em nível mundial:
1. a consulta e participação pública é um requerimento da regulamentação (por ex. a Holanda, Canadá, Dinamarca, EUA);
2. a consulta e participação pública não é um requerimento da regulamentação mas é recomendada e largamente praticada (por ex. o Reino Unido); e
3. a consulta e participação pública não é um requerimento da regulamentação nem uma prática comum (por ex. Polônia, Brasil e muitos países em desenvolvimento).
De acordo com Beanlands (1988), sob as regulamentações da NEPA, a agência ambiental norte-americana deve organizar reuniões envolvendo todas as partes diretamente afetadas ou interessadas no projeto proposto. Nestas sessões, os participantes são encorajados a apresentar suas preocupações sobre o projeto e é feita uma tentativa de definir as prioridades entre os problemas percebidos. As sessões de
scoping no Canadá são precedidas da distribuição de material escrito sobre o projeto,
bem como por sessões informais menores onde as pessoas são encorajadas a comparecer informalmente e aprender mais sobre o projeto. Em projetos complexos (como por exemplo o de usinas nucleares) a contribuição científica é um aspecto importante do processo de definição do escopo, uma vez que muitos dos impactos potenciais podem estar além do entendimento do público em geral.
A vantagem da reunião para a definição do escopoé proporcionar uma oportunidade para o diálogo aberto entre os responsáveis pela AIA e o público, cujos interesses deveriam ser representados. Estas discussões abertas geralmente podem levar à resolução de problemas constatados de maneira equivocada. As desvantagens são que as reuniões consomem muito tempo, requerem recursos financeiros e humanos e precisam de cooperação total do proponente.
Quando não é possível organizar reuniões para a definição do escopo, podem ser usados questionários ou pesquisas para avaliar os interesses públicos, embora este tipo de abordagem indireta de definição do escopo seja menos desejável por várias razões. Em primeiro lugar, a taxa de retorno de questionários é normalmente muito baixa, e pode ser influenciada pelos segmentos da comunidade que costumam expressar mais suas opiniões. Em segundo lugar, o desenho de uma pesquisa apropriada exige especialistas de vários campos, os quais podem não estar disponíveis no tempo requerido. E, por último, a análise e interpretação dos resultados da pesquisa estão sujeitos a desacordos que podem posteriormente confundir mais as questões do que esclarecê-las.
Quando se lida com populações alvo únicas ou razoavelmente bem definidas, é possível auxiliar a própria comunidade a conduzir seu próprio programa de definição do escopo. Através do fornecimento de apoio financeiro ou habilidades organizacionais, os responsáveis pela condução de uma AIA podem encorajar a população local a usar os
mecanismos de comunicação existentes para determinar os interesses e preocupações da comunidade. Tal atitude é altamente recomendável pois aumenta a credibilidade das recomendações resultantes para o governo e proponentes.
Na seqüência normal dos eventos de um exercício de definição do escopo deveria ser feita uma lista das preocupações prioritárias, que por sua vez, deveriam ser incorporadas em diretrizes para a preparação de um estudo de impacto ambiental. Dependendo da natureza das questões prioritárias identificadas, o programa de estudos de base realizado como parte do EIA deveria ser estruturado em torno dos resultados do exercício de definição do escopo. Desta forma, o programa de definição do escopo pode ter uma grande influência sobre o foco da AIA, e portanto, sobre a recomendação fornecida aos tomadores de decisão.
Segundo Mulvihill (1998), a importância da etapa de definição do escopo geralmente é subestimada pelos teóricos e praticantes. Freqüentemente esta etapa constitui-se em um exercício não criativo que produz uma mera lista dos impactos potenciais e questões associadas a um empreendimento proposto. Uma definição do escopo efetiva é especialmente crítica em casos controversos que envolvem audiências públicas com uma ampla diversidade de atores e perspectivas. Em situações que lidam com projetos altamente contenciosos, ou seja, onde há potencial para litígios, uma etapa de definição do escopo hábil pode exercer uma forte influência no delineamento de uma avaliação de impacto viável, aumentando a probabilidade de produzir um relatório de impacto ambiental e um processo de avaliação que satisfaça aos atores.
A AIA deve refletir os diferentes conjuntos de valores, culturas e objetivos que estão em jogo em um dado contexto de projeto, especialmente quando existem diversos sistemas de conhecimento e modos de descrever os componentes e impactos ambientais. Como a etapa de definição do escopo estabelece o cenário para as etapas subseqüentes no processo de AIA, deve acomodar diversas abordagens de exposição do problema e sua resolução. Nos casos caracterizados por uma considerável pluralidade, um método analítico padrão pode não ser capaz de descrever e avaliar os vários impactos, e na prática pode ser impossível integrar diversos métodos. Portanto, o processo de definição do escopo deve ser instituído nos estágios iniciais do projeto, para evitar a imposição de soluções de desenvolvimento em contextos que são diversos e onde os sistemas de valores são diferentes daqueles do proponente do projeto.
