Segundo Glasson e Salvador (2000), a estrutura institucional para a avaliação de impactos ambientais no Brasil possui três níveis reguladores distintos. Em nível federal (nacional), está o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, um grande
conselho deliberativo criado em 1981 pela Lei 6.938 (PNMA), cujo papel é estabelecer e coordenar a política ambiental, fazer as regulamentações principais e gerais, e propor leis federais a serem submetidas ao Congresso Nacional.
Conforme Machado (2000), o CONAMA teria como finalidade a articulação de todos os órgãos e entidades nas diversas instâncias governamentais, bem como de instituições investidas pelo poder público de responsabilidade pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.
Entre as competências do CONAMA, incluem-se:
• estabelecer diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e recursos naturais;
• baixar normas necessárias à execução e implementação da Política Nacional do Meio Ambiente;
• estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
• determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem como a entidade privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional (Lei 6938, Artigo 8º ).
O CONAMA legisla por meio de Resoluções, quando a matéria se tratar de deliberação vinculada à competência legal e através de Moções, quando versar sobre matéria, de qualquer natureza, relacionada com a temática ambiental. Por meio de suas resoluções, o CONAMA organizou um conjunto coerente de normas essenciais para a preservação e melhoria da qualidade do meio ambiente (Machado, 2000).
Atualmente o CONAMA é composto de Plenário e Câmaras Técnicas, sendo presidido pelo Ministro do Meio Ambiente. A Secretaria Executiva do CONAMA é exercida pelo Secretário Executivo do Ministério de Meio Ambiente (MMA).
O Conselho é um colegiado, representativo de diversos setores do governo e da sociedade que lidam direta ou indiretamente com o meio ambiente. A composição do Plenário é feita da seguinte forma:
• um representante do IBAMA;
• um representante da Agência Nacional de Águas - ANA;
• um representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa, indicados pelos respectivos titulares;
• um representante de cada um dos Governos Estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos respectivos governadores;
• oito representantes dos Governos Municipais que possuam órgão ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com caráter deliberativo;
• vinte e um representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil; • oito representantes de entidades empresariais;
• um membro honorário indicado pelo Plenário;
• um representante do Ministério Público Federal; (sem direito a voto)
• um representante dos Ministérios Públicos Estaduais, indicado pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de Justiça; (sem direito a voto)
• um representante da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados (sem direito a voto) .
Cada Câmara Técnica é composta de 07 Conselheiros, que elegem um Presidente e um Relator. As Câmaras Técnicas Temporárias são criadas por determinação do Plenário por prazo definido, para cumprir objetivo predeterminado.
Segundo Moreira (1989), as primeiras reuniões do CONAMA constituíram-se em oportunidades para a discussão sobre a Avaliação de Impactos Ambientais. Na segunda reunião ordinária do Conselho, foi discutida e aprovada a proposta do representante do Estado do Rio de Janeiro para a execução de estudos e apresentação de RIMA dos projetos de obras hidráulicas do Departamento Nacional de Obras e Saneamento para aquele estado brasileiro. Juntamente com a resolução foram estabelecidas diretrizes gerais e específicas para a elaboração dos estudos. Uma proposta semelhante foi apresentada pelo representante da Associação Brasileira de Direito ambiental, na quarta reunião ordinária do Conselho. Essa proposta determinava que a Eletrobrás apresentasse estudos e relatórios de impacto ambiental referentes aos complexos hidrelétricos a serem implantados no Estado do Paraná. O assunto levantou muitas questões, entre elas
a necessidade de se regulamentar a matéria, para evitar que a AIA viesse a ser utilizada sem os critérios adequados. Levantou-se a necessidade de submeter ao licenciamento ambiental todas as atividades que por seu porte, localização ou natureza, modificassem significativamente o meio ambiente, principalmente aquelas executadas pelos órgãos e instituições públicas, que até então ficavam livres de qualquer controle ambiental. Conseqüentemente, o representante do Estado do Rio de Janeiro tomou a iniciativa de encaminhar ao Presidente do CONAMA uma proposta de resolução que tivesse como objetivo estabelecer as diretrizes gerais para a implementação do uso da AIA em nível nacional.
Com base na terminologia e nas diversas determinações do Decreto nº 88.351/83, que regulamentava a PNMA, a proposta de resolução definia impacto ambiental, estabelecia a lista das atividades modificadoras do meio ambiente que deveriam ser obrigatoriamente submetidas à AIA, atribuía as responsabilidades dos participantes e fornecia diretrizes gerais para a elaboração do estudo e apresentação do respectivo RIMA, determinando seus conteúdos mínimos. A proposta foi aprovada depois de discussões exaustivas, constituindo a Resolução CONAMA nº 1, de 23/01/1986. Um dos pontos mais importantes dessa resolução é a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para projetos governamentais, que antes não tinham de ser licenciados (Moreira, 1989).
Para Capocianco (1997) apud Machado (2000), entre 1984 e 1986 o CONAMA conseguiu desempenhar o papel de articulador das diversas áreas de governo no espaço ambiental estatal, buscando promover a co-responsabilidade na formulação e implementação das suas políticas ambientais e assegurando-lhe uma certa unidade. Mas a partir de 1986, começou um processo crescente de tecnificação da política ambiental formulada, sendo que as discussões do conselho começaram a se concentrar em torno da definição de normas e procedimentos ambientais, com uma forte redução do conteúdo político. Com isso, ocorreu uma retroalimentação entre a despolitização das questões discutidas no CONAMA (através da tecnificação ou normalização técnica do meio ambiente) e a perda do poder político desse órgão. A partir deste fato, abriu-se espaço para a entrada de novos agentes e novos arranjos institucionais no cenário da formulação e implementação da política ambiental brasileira.
Para Acselrad (1996) apud Machado (2000, p. 12),
“a falta de articulação intra, inter e extra governamental sobre questões ambientais estratégicas foi impedindo uma atuação afetiva do CONAMA e fez com que suas discussões girassem cada vez mais em torno de questões específicas e emergenciais, na maioria das vezes ligadas a aspectos técnico-normativos relacionados a problemas concretos e sem implicações efetivas para a política ambiental mais global.”
Para Machado (2000, p. 12),
“a estrutura organizacional desses novos arranjos institucionais é refratária à participação popular, limitando-a a situações especiais em que seus presidentes podem convidar representantes da sociedade civil e representantes das esferas estaduais e municipais de governo, sem direito a voto, a participar das atividades”.
Desta forma, para Machado (2000), apesar da ampliação da representatividade social do CONAMA ao longo dos anos, com a presença de representantes do empresariado, dos trabalhadores, e de entidades da sociedade civil preocupadas com os problemas ambientais, houve uma redução cada vez maior em termos do seu peso político efetivo. A repercussão política do CONAMA é cada vez mais limitada devido à despolitização dos conteúdos debatidos e as decisões tomadas têm cada vez menos respaldo político, levando a uma perda de legitimidade da instituição.
Nos seus primeiros anos, o colegiado do CONAMA alcançou um formato mais democrático da gestão ambiental, no qual as forças sociais interagiam, lutavam e se articulavam, buscando a cooperação e co-responsabilidade dos atores da dinâmica territorial na busca de soluções para os problemas sociais e ambientais provenientes desta interação. Atualmente, devido ao esvaziamento político do Conselho, ele não possui mais a capacidade de influenciar a tomada de decisão na formulação e implementação das políticas ambientais. E uma das piores conseqüências do enfraquecimento do CONAMA é a diminuição da participação da sociedade nas discussões da política ambiental brasileira, o que provavelmente gera repercussões que dificultam a melhoria do processo de Avaliação de Impacto ambiental.
Além do CONAMA, outra instituição federal ambiental é o Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (MMA), que tem o papel de implementar e integrar a política ambiental nacional em todo o país. Subordinado ao
MMA está o Instituto Brasileiro de Meio ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), uma agência executiva central que tem vários papéis, entre eles:
• a coordenação e integração de ações em nível nacional, tais como o licenciamento ambiental, avaliação de impactos ambientais, controle da poluição;
• licenciamento de projetos relacionados com a exploração de recursos naturais; • o licenciamento e revisão dos estudos de impacto ambiental e relatórios de impacto
ambiental (EIA/RIMA) de projetos cujos efeitos ambientais estão relacionados a mais de um estado ou a bacias hidrográficas federais;
• e o licenciamento, revisão de EIA/RIMA, e controle da poluição, de modo suplementar, em alguns estados que têm dificuldades ou falta de condições para o desenvolvimento dessas atividades. Este papel do IBAMA tem causado vários problemas, em alguns casos, pela sobreposição de sua ação com as ações das agências estaduais, o que gera conflitos, e em outros casos, pela omissão, quando nenhum dos dois encarrega-se das ações necessárias.
Em nível estadual (regional), existem os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (CONSEMAs), as Secretarias Estaduais de Meio Ambiente (SEMAs), e os Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (OEMAs). Os conselhos estaduais de meio ambiente também têm muitos membros e um papel similar ao CONAMA, estabelecendo as políticas ambientais estaduais, fazendo regulamentações e propondo leis estaduais. As secretarias estaduais têm um papel similar ao MMA, implementando, coordenando, e integrando as políticas estaduais. Os órgãos estaduais8 são geralmente subordinados às SEMAs e lidam com o licenciamento ambiental, revisão de EIA/RIMA, controle da poluição, etc. Alguns estados possuem diferentes agências para revisar o EIA/RIMA e lidar com o licenciamento e controle da poluição.
Em nível municipal (local), existem os Conselhos Municipais de Meio Ambiente (CONDEMAs), as Secretarias Municipais de Meio Ambiente (SMs) e os Departamentos Municipais de Meio Ambiente (DMs). Os Conselhos e Secretarias têm, respectivamente, papéis similares aos CONSEMAs e SEMAs. Porém, somente poucas
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Em Santa Catarina, o OEMA (FATMA) desenvolveu Instruções Normativas para diferentes tipos de licenciamentos (por exemplo, para Atividades Industriais, Atividades de Mineração, Estações de Tratamento de Esgoto, Suinocultura, e outros).
municipalidades (a maioria delas relacionadas com as principais cidades) têm CONDEMAs, secretarias específicas ou departamentos específicos para lidar com questões ambientais. As SMs e DMs geralmente não tratam do licenciamento ambiental, da revisão de EIA/RIMA ou do controle da poluição; elas são limitadas principalmente ao licenciamento de edificações. A maior parte das municipalidades brasileiras não lidam com as questões ambientais e, mais especificamente, não lidam com aquelas questões relacionadas à avaliação de impactos ambientais. Conseqüentemente, o sistema de AIA é altamente centralizado em nível estadual, sem a base local que poderia melhorar sua efetividade.
O licenciamento ambiental é composto por três tipos de licença:
• Licença Prévia (LP), para a fase preliminar de planejamento da atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais e federais de uso do solo;
• Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações constantes do projeto executivo aprovado; e
• Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade e o funcionamento dos equipamentos de controle da poluição, de acordo com o previsto nas licenças prévia e de instalação (art. 19) (Barbieri, 1996).
O procedimento de licenciamento ambiental deve obedecer às seguintes etapas: I – Empreendedor realiza consulta ao órgão ambiental competente (OEMA ou IBAMA), requerendo a licença ambiental prévia (LP);
II – Órgão ambiental competente define, com a participação do empreendedor, os documentos, projetos e estudos ambientais necessários ao licenciamento e estabelece o Termo de Referência, que orientará a elaboração do EIA/RIMA;
III – Empreendedor providencia o EIA/RIMA, contratando um firma de consultoria ou utilizando profissionais próprios;
IV – Órgão ambiental competente analisa o EIA/RIMA apresentado pelo empreendedor, podendo aceitá-lo ou não;
V – Caso não seja aceito, o órgão ambiental competente solicita esclarecimentos e complementações do EIA/RIMA e outros documentos;
VI – Uma vez aceito, o órgão ambiental competente coloca o EIA/RIMA à disposição do público, e marca-se uma audiência pública, de acordo com a regulamentação pertinente;
VII – Órgão ambiental competente emite uma decisão sobre o projeto, aprovando-o ou não;
VIII – Caso seja aprovado, o órgão ambiental competente dá a Licença Prévia ao empreendedor;
IX – O empreendedor faz o projeto executivo das medidas mitigadoras e requer a Licença de Instalação (LI);
X – O órgão ambiental competente verifica a adequação do projeto executivo e outros estudos (PCA, RCA, PRAD) e em caso positivo dá a Licença de Instalação;
XI – O empreendedor pode dar início à implementação do projeto; X – O empreendedor requer a Licença de Operação (LO);
XI – O órgão ambiental competente realiza vistoria, confirma o funcionamento dos sistemas de controle ambiental e o cumprimento do que consta nas licenças anteriores; XII – Em caso positivo, o órgão ambiental competente dá a LO e o empreendimento ou atividade entra em operação (Bastos e Almeida, 1999; Glasson e Salvador, 2001; CONAMA, 1997).