O envolvimento dos atores no processo de AIA é amplamente reconhecido como um elemento fundamental do processo. Programas de envolvimento público oportunos, bem planejados e bem implementados têm contribuído para o sucesso no planejamento, implementação, operação e gerenciamento dos projetos (UNEP, 1996). Os atores tipicamente envolvidos na AIA e seus interesses são mostrados no Quadro 2.
Quase todos os sistemas de AIA requerem a consulta e participação pública depois da publicação do relatório de impacto ambiental, antes da decisão sobre o projeto. Contudo, muitas jurisdições em alguns países também requerem ou encorajam a consulta e participação em etapas iniciais do processo de AIA, durante a etapa de definição do escopo do estudo, por exemplo. Na realidade, parece existir uma compreensão crescente de que uma maior participação pública, usando um ou mais dos numerosos meios de participação pública existentes, pode produzir resultados significativos tanto para o proponente do projeto como para o público afetado por ele (EIA Centre, 1995).
De acordo com o UNEP (1996), não há um conjunto consistente de definições para os termos usados para descrever os diferentes tipos de envolvimento público em AIA. Por exemplo, é comum encontrar os termos ‘consulta’ e ‘participação’ sendo utilizados intercambiavelmente por algumas organizações, enquanto que outras podem considerar
15 Neste trabalho utiliza-se o termo ‘participação pública’, e não ‘participação popular’, por considerar
que o termo ‘pública’ implica na participação de todos os atores envolvidos no processo de AIA, e por entender que o termo ‘popular’ refere-se somente à participação das comunidades locais.
seus significados bem diferentes. Na prática estas diferenças sutis na terminologia seriam esclarecidas através de requerimentos detalhados de um programa de envolvimento público. Apesar da literatura e legislação brasileiras somente usar o termo ‘participação pública’, neste capítulo serão feitas algumas distinções entre os termos envolvimento, consulta e participação.
Quadro 2 - Atores envolvidos na AIA e seus interesses
Atores Interesses
Comunidades locais Os indivíduos ou grupos dentro da comunidade local terão interesse em saber o que está sendo proposto; em que seus valores sejam conhecidos, entendidos e levados em conta; e que as sugestões que eles possam oferecer sejam cuidadosamente consideradas em seus méritos. Eles geralmente têm conhecimento local que pode ser utilizado. Eles querem que suas preocupações sejam ouvidas e tratadas pelos proponentes.
Proponentes Muitos proponentes podem compartilhar dos objetivos acima, e terão outros também. Eles desejarão moldar a proposta para dar a ela uma melhor oportunidade de sucesso. Isto geralmente envolve alcançar um maior entendimento e aceitação pública da proposta através do fornecimento aberto de informação. Em geral o projeto também pode ser melhorado através do uso do conhecimento local e entendimento dos valores locais.
Órgãos do governo Para os administradores e tomadores de decisão, um programa efetivo de envolvimento público pode significar que o projeto é menos provável a tornar-se controverso nas etapas posteriores do processo.
Empresas de consultoria Para as empresas de consultoria envolver o público em etapas cruciais do processo contribui para a aceitação do relatório de AIA por parte das comunidades e órgãos ambientais, e melhora a qualidade da tomada de decisão. ONGs Os comentários das ONGs geralmente fornecem uma perspectiva pública mais
ampla sobre a proposta. Suas visões também podem ser muito úteis quando existem dificuldades em envolver a população local (embora isto nunca substitua completamente a informação solicitada diretamente da população).
Outras Outros grupos interessados podem ser de universidades, setor privado, financiadores, etc. Especialistas de campos específicos podem dar uma contribuição importante.
Fonte: modificado de UNEP (1996)
Segundo o UNEP (1996) existem três níveis de envolvimento público: informação, consulta e participação. Para o Banco Mundial, o fator que distingue a consulta da participação é o grau no qual é permitido que as pessoas envolvidas influenciem, compartilhem ou controlem a tomada de decisão. A disseminação de informação é a pré-condição necessária para a consulta e a participação, e envolve o fluxo de informação em uma via (do proponente do projeto para o público). A consulta envolve a solicitação das opiniões do público sobre as ações propostas e o engajamento das pessoas em um diálogo. A consulta é caracterizada por um fluxo de informação em duas vias, das autoridades do projeto para as pessoas, e das pessoas para as autoridades do projeto. Embora a autoridade da tomada de decisão seja retida pelo governo, a interação
com as pessoas e a elicitação de uma retroalimentação de informação permite às populações afetadas influenciar o processo de tomada de decisão, levantando questões que deveriam ser consideradas em várias etapas do processo de AIA, como na definição do escopo; no desenho do projeto; nos planos de mitigação, monitoramento e gerenciamento; e na análise de alternativas. Já a participação é um processo voluntário no qual as pessoas reúnem-se com as autoridades do projeto para compartilhar, negociar e controlar o processo de tomada de decisão no planejamento e gerenciamento do projeto. O processo requer um grau maior de envolvimento das pessoas afetadas na tomada de decisão do que a consulta; mas também é baseado no fluxo de informação e idéias em duas vias (World Bank, 1993).
O nível de envolvimento público requerido para uma determinada proposta dependerá de seu contexto social e político. O envolvimento público pode variar de uma mera informação para o público sobre o que está sendo proposto, através de consulta, à uma tomada de decisão amplamente participativa. Embora os vários níveis de envolvimento público pareçam um tanto distintos, em muitas AIAs as distinções entre os níveis será obscurecida. Os processos de envolvimento público e participação pública fornecem muitas oportunidades e caminhos através dos quais os tomadores de decisão tornam-se conscientes das preocupações dos participantes, e podem ter uma influência maior na tomada de decisão através de meios informais. O caso extremo de participação pública total na tomada de decisão é raro porque muitos tomadores de decisão têm uma relutância em compartilhar seu poder de tomada de decisão com a comunidade afetada. Eles sentem que têm a responsabilidade de tomar as decisões em nome da comunidade mais ampla (UNEP, 1996).
De acordo com o UNEP (1996), os objetivos do envolvimento público podem ser resumidos conforme mostrado a seguir:
• Informar aos atores sobre o que está sendo proposto e fornecer a oportunidade para criar um senso de domínio da proposta;
• Fornecer uma oportunidade para aqueles que de outra forma não seriam representados a apresentar suas visões e valores, permitindo portanto uma consideração mais sensível das medidas mitigadoras e das escolhas entre objetivos conflitantes (trade-offs);
assegurar que os benefícios sejam maximizados e que nenhum impacto maior tenha sido negligenciado;
• Fornecer uma oportunidade para o público influenciar o design do projeto de uma maneira positiva;
• Obter conhecimento local e tradicional (corretivo e criativo), antes da tomada de decisão;
• Aumentar a confiança pública nos revisores e tomadores de decisão;
• Fornecer uma maior transparência e responsabilidade na tomada de decisão; • Reduzir conflitos através da identificação antecipada de questões contenciosas.
Benefícios menos tangíveis são obtidos através do envolvimento público à medida que os participantes vêem que suas idéias podem ajudar a melhorar as propostas. As pessoas ganham confiança e auto-estima tomando parte do processo e as percepções são melhoradas através da reunião, e do intercâmbio de idéias e informação com pessoas que têm valores e visões diferentes.
Para Webler et al. (1995), existem três razões principais para a inclusão de oportunidades para a participação pública na avaliação de impactos ambientais e sociais. Em primeiro lugar, a competência da decisão final é mais alta quando o conhecimento local é incluído e quando o conhecimento de especialistas é examinado publicamente. Segundo, a legitimidade do resultado final é mais alta quando as partes potencialmente afetadas podem declarar os próprios argumentos antes dos especialistas e têm chances iguais para influenciar o resultado da decisão, isto é, o processo é justo. Terceiro, a participação pública é identificada como uma conduta apropriada do governo democrático em atividades de tomada de decisão pública.
Através do envolvimento público desde o início do processo de AIA é possível identificar questões que os ‘especialistas’ não consideram importantes, mas que podem ter um grau de importância desproporcional à magnitude do impacto (EIA Centre, 1995).
De acordo com Dias e Sánchez (1999, p. 90), o sucesso da AIA depende mais de uma atitude aberta e flexível, com muita participação, do que a utilização de qualquer procedimento rígido para identificar e prever cientificamente os impactos. “A participação pública, muitas vezes, é capaz de revelar implicações de uma ação não
identificadas ou devidamente avaliadas através da aplicação de outras ferramentas de avaliação.”
Apesar dos benefícios conhecidos, são percebidos certos riscos pelas partes que relutam em envolver o público no procedimento de AIA. Conforme a UNEP (1996), muitos dos riscos associados com o envolvimento público podem ser evitados com um planejamento correto. Talvez a falta de consulta e participação possa colocar no longo prazo um risco muito maior para os projetos. A seguir são mostrados alguns dos principais motivos que são apresentados como justificativa para evitar o envolvimento público, segundo o UNEP (1996):
• É muito cedo; nós ainda não temos uma proposta firme – o fornecimento adiantado de informação para o público, minimizará o risco de rumores falsos e prejudiciais sobre a proposta. Mesmo que o proponente possa não ter uma idéia clara dos detalhes do projeto, a comunicação dos objetivos da proposta começará a construir confiança com a comunidade, e pode permitir a entrada de informação do público sobre as limitações do sítio e alternativas. A tendência da AIA é realizar o envolvimento público na etapa de viabilidade do projeto, quando as opções ainda estão sendo consideradas, de forma que os interesses da comunidade possam ajudar o proponente a planejar um esquema robusto.
• Isto levará muito tempo e custará muito – Se for integrado dentro do planejamento do projeto, um gasto de tempo excessivo pode ser evitado. Os custos de não envolver o público podem ser mesmo maiores em termos de custos que surgem de atrasos, e de projetos que não alcançam seus objetivos. Aqueles que provavelmente irão se opor ao projeto não serão dissuadidos pela falta de um programa de envolvimento público.
• Isto instigará a oposição, e o processo será tomado por ativistas – tal programa pode, porém, assegurar que todos os lados do debate sejam ouvidos. É importante que as questões levantadas pelos oponentes deveriam ser completamente examinadas, e tratadas pelos seus méritos. Se impactos não podem ser evitados, e o projeto é considerado necessário por motivos de força maior, o programa de envolvimento público deveria demonstrar a todos que as preocupações dos segmentos da comunidade estão sendo tratados justamente.
habilidosas encontram facilidade em usar as oportunidades fornecidas através do envolvimento público. As pessoas que preparam e administram tais programas devem estar cientes disso, e incorporar medidas para assegurar que as opiniões da ‘maioria silenciosa’ sejam expressadas e entendidas.
• Nós levantaremos expectativas que não podemos satisfazer – deve-se tomar muito cuidado nas primeiras fases de um programa de envolvimento público para assegurar que não sejam levantadas expectativas excessivas. Decisões que já tenham sido tomadas, as quais excluem opções, deveriam ser comunicadas o mais cedo possível. O propósito do envolvimento da comunidade, do processo de estudo, e do processo de tomada de decisão deveriam ser comunicados claramente.
• A comunidade local não entenderá as questões envolvidas – a falta de educação técnica não nega a inteligência e entendimento que as pessoas têm de sua circunvizinhança. Geralmente o conhecimento das pessoas e seu ambiente e como ele reage a mudanças pode ser mais acurado do que o previsto através de modelos. Nenhum programa de envolvimento público será efetivo a menos que o proponente queira genuinamente engajar-se em um diálogo em duas vias com a comunidade. O espírito de abertura precisa abraçar uma disposição a ouvir a informação, valores e preocupações da comunidade, retificar a proposta de modo a minimizar estas preocupações, e reconhecer o valor da contribuição fornecida pela comunidade.
Segundo Ebesson (1999), embora exista uma percepção por parte de alguns países de que o envolvimento dos indivíduos e ONGs na AIA nada mais é do que um obstáculo para a tomada de decisão, esta percepção tem mudado, o envolvimento ativo dos cidadãos é visto agora como um meio para implementar a política ambiental, em vez do contrário. Isto pode ser ilustrado, por exemplo pela Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de acordo com a qual
“As questões ambientais são mais bem manipuladas com a participação de todos os cidadãos interessados, no nível relevante. Em nível nacional, cada indivíduo deve ter o acesso apropriado à informação mantida pelas das autoridades públicas concernente ao meio ambiente, incluindo a informação sobre materiais perigosos e atividades em suas comunidades, e a oportunidade de participar nos processos de tomada de decisão. Os Estados devem facilitar e encorajar a consciência e participação pública tornando a informação amplamente disponível. O acesso efetivo a procedimentos judiciais e administrativos, incluindo emendas e recursos, devem ser
providenciados.” (Declaração sobre Meio ambiente e Desenvolvimento, 1992 apud Ebesson, 1999, p. 53)
A Convenção sobre Avaliação de Impacto Ambiental em um Contexto Transfronteiras, conhecida como “Convenção da AIA” ou “Convenção de Espoo”, realizada em 1991, obriga as partes a assegurar a participação pública e o acesso à informação. Esta convenção manifesta que a participação pública é conceitualmente uma parte da AIA, e que nenhuma oportunidade para o público participar significa que não existe AIA. A participação pública não beneficia somente a proteção do meio ambiente, mas também adiciona legitimidade à decisão ambiental. Por isso os procedimentos deveriam ser transparentes com relação à informação mantida pelas autoridades das partes interessadas.
Segundo o EIA Centre (1995), a consulta com autoridades, estados e países vizinhos quando são feitas propostas de desenvolvimento que possam afetar seus meios físicos, biológicos e sócio-econômicos é um fato claramente justificável. Mas, infelizmente, isso não ocorre sempre, apesar da provisão para esse tipo de consulta, estabelecida pela referida Convenção (Convenção de AIA). Isto requer o estabelecimento de um tipo de procedimento de AIA que permita as mesmas oportunidades para a participação pública, tanto no país adjacente como no país em que o projeto proposto será localizado.
As principais técnicas para promover o envolvimento e a participação pública na AIA são apresentadas pelo EIA Centre (1995), da Universidade de Manchester. As vantagens e desvantagens de cada técnica são apresentadas a seguir:
• Questionários e pesquisas – estas técnicas têm o objetivo de determinar as atitudes e opiniões públicas sobre várias questões, através de um processo de questionamento estruturado, realizado pelo proponente. Para evitar a interpretação errada das respostas, a pesquisa deve ser planejada cuidadosamente, para assegurar que os indivíduos pesquisados representem devidamente a comunidade como um todo. As desvantagens do método são a alta demanda de pessoal e a ausência de um diálogo em duas vias.
• Anúncios – anúncios públicos descrevendo os detalhes do projeto e as questões envolvidas podem ser colocados em locais acessíveis (por exemplo, livrarias, centros recreativos). Eles fornecem um meio rápido, fácil e de baixo custo para
informar uma grande parte da comunidade e pode em geral avisar sobre outras atividades de participação. Porém, a quantidade de informação que pode efetivamente ser comunicada é limitada e não dá oportunidade a retroalimentação por parte do público.
• Panfletagem – folhetos, panfletos e pacotes de informação podem ser distribuídos ao público em geral, sendo um método rápido e fácil de fornecer informação geral. Esta informação deveria ser breve mas deveria incluir um sumário do projeto, as questões envolvidas e detalhes de outras atividades de participação (com números de telefone e endereços). O fluxo de informação em uma via pode estar sujeito a tendenciosidades ou interpretação errada por parte do público em geral.
• Uso da mídia – a cobertura através de jornais, televisão e rádio são métodos efetivos e não muito dispendiosos para alcançar uma grande parcela da comunidade. Este método sozinho não fornece uma retroalimentação para o proponente e também é restringido pela quantidade de informação que pode ser disponibilizada para o público através de cada meio da mídia.
• Exposições e exibições – estas técnicas empregam a comunicação visual de informação para educar e informar o público. Quando realizadas em locais acessíveis elas fornecem um meio de baixo custo para alcançar um grande número de pessoas, que de outra forma, podem falhar em participar em um programa de participação pública. As exposições deveriam basear-se em fotografias, mapas e diagramas em vez de textos para permitir uma fácil comunicação. Um diálogo em duas vias somente é facilitado através de pessoal preparado ou por outros meios de participação.
• Visitações públicas (Open houses) – estas visitações deveriam ser promovidas em um local dentro da comunidade onde o público possa assistir a exposições, fazer perguntas e discutir questões com o pessoal do projeto. A natureza informal desta participação pode atrair indivíduos que podem ser dissuadidos a comparecer a reuniões públicas mais formais. Os problemas associados a este método incluem o alto custo de fornecer pessoal para receber uma retroalimentação (feedback) do público e discutir as questões relevantes.
• Linha telefônicas (‘hot lines’) – números telefônicos que são alocados para uso do público em geral permite a colocação de perguntas ou comentários sobre os
diferentes aspectos do projeto. O mérito deste método está na acessibilidade a todos os indivíduos que possuem telefone, fazendo dele um meio apropriado quando o público está largamente distribuído em áreas remotas. Porém, este método depende de pessoal instruído, com habilidades de comunicação efetivas, e também incorre em custos mais altos do que outros métodos de receber realimentação.
• Contato pessoal – este meio envolve discussões diretas entre o pessoal do projeto e indivíduos que estão particularmente interessados nos efeitos do projeto. A íntima interação pessoal permite que informação complexa e detalhada seja explicada e discutida. Porém, este método consome tempo, por isso muitas pessoas interessadas podem não querer participar.
• Equipe de ligação com a comunidade (community liaison staff) – este tipo de equipe consiste em empregados do proponente que se ligam a membros da comunidade para fornecer informação a eles e reduzir as interpretações erradas dos compromissos feitos seja pelo proponente ou pela comunidade. Esta equipe precisa ter boas habilidades de comunicação e um entendimento claro dos detalhes do projeto. Podem surgir problemas quando a comunidade está amplamente distribuída ou é composta por vários grupos étnicos/culturais.
• Comitês consultivos da comunidade – consistem em membros do público que representam o resto da comunidade. Eles aconselham o proponente sobre o projeto e se comunicam com o resto da comunidade. Um diálogo efetivo em duas vias pode ser estabelecido cedo dentro do processo de planejamento e deveria demonstrar a disposição do proponente em trabalhar com a comunidade. Este método depende de um grupo que represente uma gama completa de interesses e tenha comunicação regular com o público para assegurar a participação efetiva.
• Apresentações para grupos – são apresentações dadas pelo proponente a grupos específicos da comunidade. Elas permitem que o proponente focalize questões específicas relevantes à audiência e escolha um nível apropriado de detalhe. Uma discussão depois da apresentação permite uma retroalimentação e previne a interpretação errada da informação. Nestas reuniões, a cobertura restrita de todas as questões pode impedir o público de receber uma visão geral realista do projeto. • Seminários (workshops) – este é o meio mais efetivo para discussão e identificação
criar outros planos de ação. Porém, ele é limitado pelo uso de grupos pequenos de representantes da comunidade e requer uma organização extensiva pelos proponentes, o que pode torná-los caros.
• Reuniões públicas – estas reuniões requerem que o proponente faça uma apresentação descrevendo o projeto e as questões relevantes, que é então seguida de uma sessão de perguntas e respostas. Deveriam ser realizadas em um local central e de fácil acesso para a comunidade. As reuniões públicas são relativamente baratas. A informação fornecida pelo proponente deveria ser simples, para ser comunicada a uma ampla seção da sociedade, de outra forma a discussão pode falhar em beneficiar o proponente ou o público.
• Audiências públicas e inquéritos – as audiências são mais formais do que as reuniões públicas e são vistas como o método tradicional de participação pública em muitas jurisdições. No entanto, muitos indivíduos não estão dispostos a expressar