Segundo Monosowski (1989), em 1981, iniciou-se uma nova fase para a política ambiental brasileira, com a criação da lei da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81) e com sua regulamentação em julho de 1983. Os objetivos nacionais relativos à questão ambiental são determinados procurando-se levar em consideração as desigualdades e especificidades regionais e propondo novos instrumentos técnicos e institucionais. Segundo a autora, em nível institucional, duas inovações principais dessa lei se destacaram:
• A criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), diretamente vinculado ao Presidente da República e encarregado da formulação das políticas ambientais. Desta forma foi definida uma nova instância política de decisões. A criação do CONAMA e dos conselhos ambientais propiciaria a integração e a coordenação das ações de diferentes setores governamentais. A participação pública nas decisões foi contemplada, embora de forma limitada, através da inclusão de organizações representativas da sociedade civil entre os membros do conselho;
• A criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), tendo por instância superior o CONAMA. O SISNAMA incluiu o conjunto das instituições governamentais que se ocupam da proteção e gestão da qualidade ambiental, em nível federal, estadual e municipal, e também de órgãos da Administração pública Federal, cujas atividades afetem diretamente o meio ambiente.
A Política Nacional do Meio Ambiente propôs também algumas inovações quanto aos instrumentos e estratégias de sua implantação. Entre as questões prioritárias para
ação governamental estão o estabelecimento de critérios e padrões de qualidade, bem como diretrizes para a apropriação de recursos naturais e o desenvolvimento de pesquisa e tecnologias apropriadas à gestão do meio ambiente. De acordo com essa política, os recursos naturais devem ser preservados e recuperados para garantir sua utilização racional e sua disponibilidade permanente; os poluidores e predadores são obrigados a reparar ou indenizar as degradações provocadas e o usuário deve dar uma contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos (Monosowski, 1989).
Conforme Machado (2000), a Lei da Política Nacional de Meio Ambiente unificou os princípios ambientais, assumindo a responsabilidade de supervisão e a formulação de normas gerais da política ambiental em escala nacional. Por outro lado, a través da formação do SISNAMA, projetou um sistema de descentralização da implementação, atribuindo níveis de competência aos estados e municípios.
O objetivo principal dessa política, de acordo com o artigo 2°, é a “preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições para o desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e a proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios”: I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; III – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; V – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI – incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII – acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII – recuperação de áreas degradadas;
X – educação ambiental a todos os níveis de ensino, incluindo a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para a participação ativa na defesa do meio ambiente.
Para atingir esse objetivo, a Lei 6.938/81 prevê a Avaliação de Impacto Ambiental – AIA e uma série de outros instrumentos complementares e inter-relacionados, citados a seguir:
• Licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, que exige a elaboração a elaboração do Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório de Impacto no Meio Ambiente (EIA/RIMA) e/ou outros documentos técnicos como o Plano de Controle Ambiental (PCA), o Relatório de Controle Ambiental (RCA) e o Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD), os quais constituem instrumentos básicos de implementação da AIA;
• O zoneamento ambiental, o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental e a criação de unidades de conservação, que condicionam e orientam a elaboração de estudos de impacto ambiental e de outros documentos técnicos necessários ao licenciamento ambiental;
• Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa ambiental, os Relatórios de Qualidade Ambiental, as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não-cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental, os incentivos à produção, a instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental, que facilitam ou condicionam a condução do processo de AIA em suas diferentes fases (Moreira, 1989).
Segundo o artigo 10º da Política Nacional do Meio Ambiente,
“A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.” (PNMA, 1981)
O artigo 14º, parágrafo 1º, responsabiliza o poluidor por danos ambientais decorrentes da sua atividade:
“é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, efetuados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.” (PNMA, 1981)
O mesmo artigo também prevê a aplicação de penalidades pecuniárias nos casos de omissão da autoridade estadual ou municipal.
Uma das abordagens estratégicas mais importantes adotadas pela Política Nacional de Meio Ambiente foi a responsabilização do Estado em relação a suas próprias ações, ao se exigir que as atividades públicas e privadas sejam exercidas conforme os princípios da legislação ambiental. Essa foi uma inovação importante, em especial no que se refere aos grandes projetos de transformação da natureza, que até a criação da Lei 6.938 estavam fora do controle das agências governamentais para proteção ambiental.
A estratégia do planejamento ambiental é adotada através de dois instrumentos: a avaliação de impactos ambientais (AIA) e o zoneamento ambiental. O zoneamento definiria, em termos gerais, as diretrizes de uso e ocupação do solo e de apropriação de recursos naturais, para as diversas regiões. A avaliação de impactos ambientais se aplicaria ao estudo das possíveis conseqüências ambientais e sociais de projetos públicos e privados.
A participação pública nas decisões da política ambiental foi contemplada através de representação no CONAMA e conselho estaduais, e também no processo de licenciamento das atividades. Em especial, a regulamentação da AIA (Resolução CONAMA n°1/86) prevê a possibilidade de convocação de audiências públicas para a discussão de projetos, abrindo assim um espaço para a participação social no processo de tomada de decisões (Moreira, 1989).