A seguir são apresentados os principais atores do processo de AIA, bem como o papel que eles devem desempenhar.
• OEMA e/ou IBAMA
Segundo o IBAMA (1995), o órgão ambiental responsável pelo licenciamento ambiental tem o papel principal de promover a articulação entre os diversos atores sociais envolvidos no processo de AIA, tendo a maior parte da responsabilidade na efetivação da participação social ao longo de todo o processo.
Para Bastos e Almeida (1999), no primeiro contato com o empreendedor, o órgão ambiental examina a documentação apresentada, consulta a legislação e dados disponíveis sobre o local do empreendimento e avalia a necessidade de elaboração de estudo de impacto ambiental ou documento semelhante. Se julgar necessário, realiza vistoria para avaliar a situação ambiental no local proposto para o empreendimento. Pode também fazer outras exigências, como a apresentação de projetos, relatórios e pareceres específicos. O pedido de licenciamento pode ser negado, e se permanecer o interesse do empreendedor, este deverá providenciar as alterações necessárias no projeto inicial para, então, entrar com novo pedido de licenciamento.
Conforme IBAMA (1995), dependendo da complexidade do empreendimento e das demandas surgidas antes e durante o processo de AIA, o órgão de meio ambiente deve estar capacitado para cumprir as seguintes funções:
• Assessorar o empreendedor na escolha da equipe consultora multidisciplinar responsável pela elaboração do
EIA/RIMA
ou de outro documento técnico semelhante, mediante, por exemplo, o fornecimento de critérios de escolha e acesso ao Cadastro Técnico Federal e/ou Estadual de Atividade e Instrumentos de Defesa Ambiental (pessoa física e jurídica);demais atores para definir quais as questões prioritárias a serem tratadas no Estudo de Impacto Ambiental;
• Estruturar grupos específicos de assessoramento popular através do seu setor de Educação Ambiental;
• Criar, especialmente em casos de empreendimentos complexos ou controversos, Grupos de Trabalho e/ou Comitê de Assessoramento Técnico-Científico;
• Propor a criação ou fortalecimento de Conselhos Estaduais de Meio Ambiente CONSEMA e/ou Conselhos Municipais de Meio Ambiente - CONDEMAS. Esses Conselhos constituem instâncias regulamentadoras do licenciamento ambiental e podem servir de fórum de discussão de processos controversos de licenciamento ambiental, através de suas Câmaras Técnicas;
• Desenvolver metodologias para análise de EIA/RIMA;
• Organizar as audiências públicas, sendo que no dia de sua realização a audiência é dirigida pelo representante do órgão de meio ambiente, que após a exposição objetiva do projeto e seu respectivo RIMA, abre a discussão com os interessados presentes;
• Alocar recursos humanos, físicos e financeiros para a fiscalização dos efeitos ambientais negativos e para o acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais de empreendimentos licenciados.
• Estruturar a Equipe de Auditoria Ambiental, composta por técnicos próprios, especialistas diversos, representantes do empreendedor e dos grupos sociais afetados pelo empreendimento.
Segundo Bastos e Almeida (1999), quando o empreendedor submete os estudos de impacto ambiental ao órgão ambiental licenciador, estes estudos devem ser cuidadosamente analisados por uma equipe técnica qualificada, que aprovará os estudos, ou fará sugestões de algumas modificações para poder aprovar os relatórios, ou definitivamente não aprovar os referidos estudos. Caso aceito, o órgão ambiental coloca o EIA/RIMA à disposição do público, e marca-se audiência pública.
Com relação ao monitoramento, os órgãos estaduais de meio ambiente vêm adotando os seguintes procedimentos:
empreendedor, em atendimento às determinações de cada licença ambiental;
• Análise dos Relatórios de Monitoramento Ambiental, com a realização, em alguns casos, de vistoria no local do empreendimento para verificar a veracidade das informações repassadas pelo empreendedor;
• Emissão de parecer técnico abordando, basicamente: a necessidade de aumentar a eficiência das técnicas de controle ambiental adotadas; a necessidade de aperfeiçoamento dos métodos de coleta e análise; e de relocalização dos pontos de amostragem;
• Alterações no conjunto de indicadores monitorados;
• Comunicação formal ao empreendedor das conclusões do parecer técnico sobre cada Relatório de Monitoramento Ambiental recebido, aplicando penalidades previstas em lei, se for verificada alguma irregularidade.
• Empreendedor
Para Bastos e Almeida (1999), no primeiro contato com o órgão ambiental licenciador, o empreendedor realiza consultas sobre questões legais, sócio-econômicas e políticas relacionadas com a implantação do projeto.
O empreendedor deve fornecer ao órgão de meio ambiente todas as informações sobre o empreendimento e natureza das atividades a serem implantadas e preencher a ficha do Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais.
Se o empreendimento requerer a realização de EIA/RIMA, para que se possa atender ao Termo de Referência, o empreendedor deve proceder da seguinte forma: • Mediante observância deste documento, utilizar quaisquer metodologias de
abordagem, desde que de acordo com a literatura nacional e/ou internacional sobre o assunto;
• Submeter à apreciação do órgão licenciador as metodologias gerais e específicas de trabalho, a serem aplicadas pela equipe responsável, em prazo a ser estipulado pelo referido órgão. Além das metodologias, deverão estar bem claras as interações entre as diversas atividades e o cronograma físico de execução dos trabalhos;
(destinada à utilização do órgão licenciador) e Síntese, RIMA (destinada à consulta pública).
Para a realização do estudo de impacto ambiental, o empreendedor utiliza equipes próprias ou contrata uma empresa consultora através de Convite Direto, Tomada de Preços, Carta-convite ou Licitação. O empreendedor deve fiscalizar os segmentos da realização dos estudos, que devem ser apresentados pela empresa de consultoria sempre que requisitados. É de responsabilidade do empreendedor formar uma equipe especializada para fazer um acompanhamento sistemático de todas as atividades a serem realizadas na elaboração dos estudos, exigindo principalmente que os cronogramas sejam cumpridos, podendo haver interferências técnicas e reavaliação de alguns custos operacionais. Depois de prontos os estudos, o empreendedor os submete ao(s) órgão(s) ambiental(is).
Para a realização da audiência pública, o empreendedor encomenda material à equipe consultora. Todos os custos necessários à realização da audiência são de responsabilidade do empreendedor. Na audiência, o empreendedor deve apresentar as características do empreendimento e suas justificativas.
Ao Receber a Licença Prévia, deve haver um comprometimento por parte do empreendedor de que suas atividades serão realizadas observando os pré-requisitos estabelecidos pelo órgão de meio ambiente.
Para a obtenção da Licença de Instalação, o empreendedor deve apresentar o projeto executivo do empreendimento e outros estudos que especificam os dispositivos de controle ambiental, de acordo com o tipo, porte, características e nível de poluição da atividade e de recuperação de áreas degradadas. A obtenção dessa licença implica o compromisso do empreendedor em cumprir as especificações constantes no projeto apresentado ou comunicar eventuais alterações dessas especificações.
Para requerer a Licença de Operação o empreendedor deve preencher um requerimento padrão de LO e anexar os seguintes documentos:
a) cópias das publicações do requerimento de LO e da concessão da LI no diário Oficial da União ou estadual e em jornal de grande circulação, de acordo com os modelos de publicação aprovados pela Resolução CONAMA nº 6/86;
b) recolhimento, pelo empreendedor, da taxa fixada pelo órgão de meio ambiente para a emissão da LO;
c) estudo ambiental contendo projetos executivos de minimização de impacto ambiental, para empreendimentos instalados antes da entrada em vigor da Resolução CONAMA nº 1/86;
d) relatório técnico de vistoria confirmando se os sistemas de controle ambiental especificados na LI foram efetivamente instalados;
e) parecer técnico do órgão de meio ambiente sobre o pedido de LO, que contém os condicionantes para a continuidade da operação do empreendimento e prazo de validade da LO.
Também cabe ao empreendedor executar o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos.
Independentemente de pertencer ao setor público ou privado, o empreendedor deve estabelecer uma relação de parceria com o órgão de meio ambiente, onde os antagonismos sejam tratados com o objetivo de se alcançarem soluções compartilhadas. Para tanto, cabe ao empreendedor fornecer informações que possibilitem a identificação dos efeitos ambientais potenciais do empreendimento proposto. Essa relação deve permanecer ao longo de toda a vida útil do empreendimento, especialmente na implementação dos compromissos negociados (Programas de Acompanhamento e Monitoramento de Impactos e Auditoria Ambiental). Além disso o empreendedor deve alocar recursos financeiros e materiais necessários para conferir qualidade ao Estudo Ambiental (EIA/RIMA, PCA, RCA, PRAD13. etc.) e para implementar as medidas mitigadoras, os Programas de Acompanhamento e Monitoramento de Impactos e as Auditorias Ambientais periódicas (IBAMA, 1995).
• Equipe Multidisciplinar
A equipe multidisciplinar, que pode ser proveniente de uma empresa de consultoria ou do próprio empreendedor, deve fornecer as bases técnico-científicas para o estabelecimento de compromissos políticos e institucionais em relação às conclusões do
EIA/RIMA
ou de outro documento técnico semelhante, pelo qual é tecnicamente responsável.
13 As siglas PCA, RCA e PRAD significam Plano de Controle Ambiental, Relatório de controle
Para maior efetividade de seu papel, deve estabelecer uma relação de parceria permanente com o órgão de meio ambiente e os grupos criados para orientar e assessorar processos de AIA. Essa interação, realizada nos foros instituídos pelo órgão de meio ambiente com esse fim, deve resultar em revisões que permitam o aprimoramento dos estudos (IBAMA, 1995).
Para Bastos e Almeida (1999), a empresa de consultoria deve formar uma equipe multidisciplinar habilitada e administrativa; obter dados e informações técnico- científicas e dar um tratamento a esse material; obedecer a um cronograma de trabalho; e garantir a gestão da qualidade dos estudos.
Na audiência pública a empresa consultora deve apresentar os estudos ambientais realizados e suas conclusões.
A equipe multidisciplinar deve conferir total transparência às informações trabalhadas, colocando-se sempre disponível ou tomando a iniciativa de discutir com os demais agentes participantes do processo de elaboração do
EIA/RIMA
ou de outro documento técnico semelhante:• a base conceitual do método adotado no estudo de impacto ambiental; • as análises e conclusões do Estudo Ambiental:
• as possibilidades reais de operacionalização dos programas propostas para o acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais do empreendimento, com o efetivo envolvimento dos atores sociais previstos (IBAMA, 1995).
O estudo de impacto ambiental (EIA) tem um caráter interdisciplinar, e por isso a equipe multidisciplinar deve envolver profissionais dos diversos ramos técnico- científicos, possibilitando a troca de conhecimentos e a obtenção de resultados que reflitam a síntese das interações das diversas disciplinas e não apenas a justaposição de trabalhos individuais (Moreira, 1989).
• Órgãos da Administração Pública
Enquanto interessados institucionais no licenciamento de empreendimentos, os Órgãos da Administração Pública, respeitadas as afinidades pertinentes, devem:
• fornecer informações da sua área de atuação ao órgão de meio ambiente e à equipe multidisciplinar, especialmente visando compatibilizar o projeto proposto com
planos setoriais existentes;
• participar dos grupos de orientação e assessoramento coordenados pelo órgão de meio ambiente, desde o momento inicial do processo de Avaliação de Impacto Ambiental, sempre com a preocupação de internalizar as discussões ocorridas nesses grupos;
• estabelecer relações de parceria com o órgão de meio ambiente e com o empreendedor, e com a sociedade na implementação das ações de mitigação e controle de impactos e na implantação da infra-estrutura prevista no projeto.
• Empresas Públicas e Privadas
As empresas públicas e privadas instaladas na área de influência do empreendimento proposto devem contribuir com o órgão de meio ambiente, a equipe multidisciplinar e grupos de orientação e assessoramento, através de:
• fornecimento de dados e informações sobre a situação ambiental na sua área de influência;
• participação em ações conjuntas de acompanhamento e monitoramento da qualidade ambiental, sempre que houver o risco de ocorrência de efeitos cumulativos e sinérgicos com o empreendimento proposto;
• participação em equipes de auditoria ambiental, sempre que forem detectados efeitos cumulativos e sinérgicos com o empreendimento instalado.
• Comunidade Técnica e Científica
Para IBAMA (1995), a comunidade técnica e científica, principalmente as universidades têm o principal papel de:
• assessorar o órgão de meio ambiente, o empreendedor e a sociedade em questões técnico-científicas;
• participar dos grupos de orientação e assessoramento coordenados pelo órgão de meio ambiente;
• desenvolver o referencial teórico-conceitual para aprimoramento do processo de AIA; métodos de elaboração de EIA/RIMA e de outros documentos técnicos semelhantes; tecnologias adequadas de controle de impacto ambiental.
Segundo Assunção (1995), a comunidade técnico-científica deve trabalhar para gerar informações que servirão de base para o estabelecimento de diretrizes, critérios e normas a serem seguidas nas execuções dos estudos de impacto ambiental.
As universidades e outros centros de pesquisa podem ajudar a desenvolver pesquisa básica (por ex. sobre ecossistemas brasileiros) e metodologias mais adequadas à realidade nacional, visando:
• a identificação, mensuração dos impactos, avaliação do grau de importância de cada impacto;
• o diagnóstico ambiental; • avaliação de riscos ambientais; • a realização de auditorias ambientais;
• o envolvimento e participação efetiva das comunidades.
Além de fornecer profissionais para a análise de EIA/RIMA e elaboração de laudos periciais e pareceres técnicos quando requisitados, as universidades também devem promover debates sobre os aspectos principais do processo de avaliação de impacto ambiental, como legislação, estrutura institucional, participação comunitária, entre outros.
• Entidades Civis
Enquanto representantes da diversidade de interesses presentes na sociedade, essas entidades devem, além de questionar, compartilhar das decisões de prevenção, controle, mitigação e monitoramento dos efeitos ambientais esperados e fiscalizar a execução dos programas de controle ambiental acordados com o empreendedor (IBAMA, 1995).
As ONGs ambientalistas, por exemplo, têm um papel fundamental a desempenhar no processo de AIA, articulando-se com os demais atores, no sentido de exigir um maior rigor e qualidade dos estudos de impacto ambiental e demais documentos produzidos para o licenciamento dos empreendimentos.
As ONGs também têm um papel importante a desempenhar na promoção do envolvimento e participação pública, principalmente quando isto não é feito adequadamente pelo empreendedor ou pelo órgão ambiental. Estas instituições também podem trabalhar educando as comunidades sobre o processo de AIA, ou
desenvolvendo uma participação pública paralela (como é feito na Tchecoslováquia, conforme será visto no capítulo 4).
• Ministério Público
O Ministério Público deve, quando devidamente acionado, aplicar os instrumentos previstos em lei (ação civil pública, inquérito civil, etc.) para garantir o cumprimento, por parte do empreendedor, dos condicionantes estabelecidos na licença ambiental.
Segundo Milaré (1996), uma vez que tanto o EIA como o RIMA podem ser impugnados, administrativa ou judicialmente, o Ministério Público passa a exercer um papel essencial na garantia de um meio ambiente equilibrado. A impugnação administrativa se dá perante a própria autoridade administrativa ambiental responsável pelo ato atacado ou perante seu superior hierárquico, já a judicial, leva a questão para apreciação do poder judiciário. Tanto os vícios materiais (conteúdo inadequado, por exemplo), como os vícios formais (não-realização de audiência pública, por exemplo), permitem a impugnação. A impugnação judicial se dá através de ação civil pública ou de ação popular ambiental (Constituição Federal, art. 5º, inciso LXXIII).
Antes da promulgação da lei nº 6.938/81, Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, o Ministério Público pouco intervinha nas questões ambientais, principalmente porque não existia uma base legal para tal. A sua ação limitava-se a processar criminalmente alguns casos de poluição, o que produzia resultados irrisórios e insatisfatórios.
O Ministério Público adquiriu um papel essencial na proteção do meio ambiente com a Lei nº 6.938/81, ao determinar que,
“sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente” (PNMA, 1981).
Com a promulgação da Lei nº 7.347/85, conhecida como Lei da Ação Civil Pública ou Lei dos Interesses Difusos, conferiu-se ao Ministério Público, estadual e federal, bem como aos órgãos e instituições do governo federal e às associações ambientalistas, a legitimidade para acionar, mesmo que liminarmente, os responsáveis por danos
causados ao meio ambiente, ao consumidor e aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e paisagístico. Essa lei se constituiu em eficiente instrumento do Poder Judiciário e dos ambientalistas para tomar medidas relacionadas com os responsáveis pelos empreendimentos e os dirigentes dos órgãos ambientais, no cumprimento de normas legais, principalmente as relacionadas à exigência de estudo e relatório de impacto ambiental (Moreira, 1989).
Com a Lei nº 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, a Lei de Crimes Ambientais, o meio ambiente conta com mais um instrumento que devidamente utilizado, servirá para proteger a natureza e punir os agressores. Esta lei descreve as condutas lesivas ao meio ambiente, com suas correspondentes respostas do Poder Público, nas esferas penal e administrativa, e dispõe sobre o processo penal e cooperação internacional para a preservação do meio ambiente (Souza, 2002). O avanço na Lei de Crimes Ambientais vem no sentido de tornar certas infrações que anteriormente eram contravenções, agora como crimes e, tentar resgatar uma lacuna que existia no Código Penal com relação às questões ambientais (Silva, 2002).
A constituição Federal de 1988 incluiu entre as funções institucionais do Ministério Público a de “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”. Em vista das novas atribuições ambientais – sem qualquer tradição no país e na própria instituição –, o Ministério Público Federal procurou aparelhar-se e estruturar-se, criando promotorias de justiça e coordenadorias ambientais especializadas na questão ambiental (Milaré, 1996).
Segundo Mauro (1993), uma das principais dificuldades inerentes às Ações Civis Públicas, em casos de agressões ambientais potenciais, é o fato de que elas são movidas em geral contra grandes interesses de empresas privadas e públicas, que além de possuírem assessorias jurídicas especializadas, geralmente conhecem as brechas nas tramitações judiciais. A morosidade na tramitação judicial é outro fator que estimula os agressores, muitas vezes beneficiados por punições administrativas inócuas. A elaboração de documentos técnicos e laudos judiciais contribuem para que a sociedade amplie seus conhecimentos técnicos sobre os temas abordados, para que as Ações judiciais movidas tenham maiores possibilidades de sucesso.