Os Impostos e as Receitas Públicas no Sistema Fiscal Angolano
José Luís Carvalhal da Silva Carmo
Sob orientação do Professor Doutor Ricardo Alexandre Sousa da Cunha
Dissertação apresentada ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave para obtenção do Grau de Mestre em Fiscalidade
Dezembro, 2016
Os Impostos e as Receitas Públicas no Sistema Fiscal Angolano
José Luís Carvalhal da Silva Carmo
Sob orientação do Professor Doutor Ricardo Alexandre Sousa da Cunha
Dissertação apresentada ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave para obtenção do Grau de Mestre em Fiscalidade
Dezembro, 2016
DECLARAÇÃO
Nome:
José Luís Carvalhal da Silva Carmo
Endereço eletrónico: carvalhal.jl@gmail.com Tel./Telem: 914572804
Número do Bilhete de Identidade: 13399303
Título da dissertação
□
/Trabalho□
Os Impostos e as Receitas Públicas no Sistema Fiscal Angolano
Orientador:
Professor Doutor Ricardo Alexandre Sousa da Cunha
Ano de conclusão: 2016
Designação do Curso de Mestrado: Mestrado em Fiscalidade
Nos exemplares das Dissertações de mestrado ou de outros trabalhos entregues para prestação de Provas Públicas, e dos quais é obrigatoriamente enviado exemplares para depósito legal, deve constar uma das seguintes declarações:
1. É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO INTEGRAL DESTA DISSERTAÇÃO/TRABALHO APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE;
2. É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO PARCIAL DESTA DISSERTAÇÃO/TRABALHO (indi- car, caso tal seja necessário, nº máximo de páginas, ilustrações, gráficos, etc.), APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSA- DO, QUE A TAL SE COMPROMETE;
3. DE ACORDO COM A LEGISLAÇÃO EM VIGOR, NÃO É PERMITIDA A REPRODUÇÃO DE QUALQUER PARTE DESTA DISSERTAÇÃO/TRABALHO
Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, ____/____/_______
Assinatura: ________________________________________________
RESUMO
A presente investigação visa analisar o sistema fiscal angolano. Na atual conjuntura de crise económica, financeira e social que a Europa atravessa, e Portugal em particular, bem como de internacionalização e globalização das economias, a fiscalidade assume-se não só como um fator de competitividade entre empresas, mas também como fator determinante para o investimento estrangeiro. Por isso importa cada vez mais conhecer a política fiscal em vigor no país em que se investe.É neste contexto que se demarca Angola. Na última década tem-se assistido a uma forte expansão do capital angolano, sobretudo em Por- tugal, e, da mesma forma, muitas empresas portuguesas têm vindo a investir naquele território.
Atualmente, a economia angolana encontra-se excessivamente dependente das receitas provenientes do petróleo. Por essa razão, Angola iniciou recentemente um processo de reforma tributária cujos objetivos primordiais são: o aumento das receitas fiscais não petrolíferas, o alargamento da base tributária, a racio- nalização de incentivos fiscais, o aumento do controlo através do pagamento voluntário dos impostos e o combate à evasão e fraude fiscal.
Nasce, assim, a motivação em desenvolver o tema deste trabalho e o interesse em conhecer e dar a conhe- cer o atual sistema fiscal angolano, os seus principais impostos, bem como as alterações introduzidas durante o processo da reforma tributária.
Palavras-chave: Impostos, Sistema Fiscal Angolano, Reforma Tributária, Tributação, Angola
ABSTRACT
The current investigation aims to study the Angolan Tax System. In the present conjuncture of economic, social and financial crisis that affects Europe (and specially Portugal) as well as the internationalization and globalization of economies, Taxation is not only an aspect of competitiveness between corporations, but also a leading aspect for foreign investment. That is why it is very important to know the tax policy used in each country we intend to invest. It is in this context that Angola emerges. In the last decade we have witnessed a strong expansion of Angolan money, especially in Portugal and, on the other hand, many Portuguese corporations have been investing in Angola.
Nowadays, the Angolan economy is too dependent on the oil revenues. For that reason, Angola has re- cently begun a process of Tax Reform which main goals are: the increase of the non-oil tax revenues; the increase of the tax base; the rationing of tax breaks; the control of the voluntary tax payment; and the fight to tax evasion and fraud.
So, our work has just emerged from the interest of developing this subject as well as of knowing the An- golan Tax System, its main taxes and the main changes which have been introduced during the last Tax Reform.
Keywords: Taxes, Angolan Tax System, Tax Reform, Taxation, Angola
AGRADECIMENTOS
Um agradecimento sentido ao meu orientador, Professor Doutor Ricardo Sousa Cunha, por toda a com- preensão, paciência, disponibilidade de tempo, pelo rigor científico, críticas, sugestões concedidas, indis- pensável no desenvolvimento do presente trabalho.
Aos meus pais, pelo seu apoio incondicional, incentivo, e ajuda na superação dos objetivos traçados. A eles dedico este trabalho.
A todos que, direta ou indiretamente, contribuíram para a apresentação deste trabalho, os meus sinceros e profundos agradecimentos.
LISTA DE ABREVIATURAS
AT – Administração Tributária e Aduaneira CGT – Código Geral Tributário
CIAC – Código do Imposto sobre a Aplicação de Capitais CII – Código do Imposto Industrial
CIPU – Código do Imposto Predial Urbano
CIRT – Código do Imposto sobre o Rendimento do Trabalho CIS – Código do Imposto do Selo
CRA – Constituição da República Angolana DNI – Direção Nacional dos Impostos EGC – Estatuto dos Grandes Contribuintes IAC – Imposto sobre Aplicação de Capitais IC – Imposto de Consumo
IEC – Imposto Especial de Consumo II – Imposto Industrial
IOC – International Oil Company IPU – Imposto Predial Urbano
IRT – Imposto sobre o Rendimento do Trabalho IS – Imposto do Selo
IVA – Imposto sobre o Valor Acrescentado
LGERT - Linhas Gerais do Executivo para a Reforma Tributária LTAP - Lei sobre a Tributação das Atividades Petrolíferas NOC - National Oil Company
OGE – Orçamento Geral do Estado
PERT – Projeto do Executivo para a Reforma Tributária PSC – Contrato de Partilha de Produção
RIC – Regulamento do Imposto de Consumo SNA – Serviço Nacional das Alfândegas UCF – Unidade de Correção Fiscal
ÍNDICE
RESUMO ... v
ABSTRACT ... vii
AGRADECIMENTOS ... ix
LISTA DE ABREVIATURAS ... xi
ÍNDICE ... xiii
ÍNDICE DE TABELAS... xvii
1. INTRODUÇÃO ... 1
2. O SISTEMA FISCAL ANGOLANO... 3
2.1. BREVE CARATERIZAÇÃO DO SISTEMA FISCAL ANGOLANO ... 3
2.1.1. CONCEITO DE SISTEMA FISCAL... 3
2.1.2. CLASSIFICAÇÃO/TIPOLOGIAS DOS SISTEMAS FISCAIS ... 4
2.1.3. O SISTEMA FISCAL ANGOLANO EM DETALHE ... 6
2.1.4. A EVOLUÇÃO RECENTE DO SISTEMA FISCAL ANGOLANO ... 8
2.1.5. A CONSTITUIÇÃO FISCAL ANGOLANA... 15
2.1.6. O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NA CONSTITUIÇÃO ANGOLANA ... 16
2.1.7. O PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA NA CONSTITUIÇÃO FISCAL ANGOLANA, EM ESPECIAL ... 16
2.1.8. AS GARANTIAS DOS CONTRIBUINTES ... 17
3. OS IMPOSTOS E RECEITAS PÚBLICAS NO SISTEMA FISCAL ANGOLANO ... 21
3.1. IMPOSTO SOBRE O RENDIMENTO ... 24
3.1.1. IMPOSTOS SOBRE O RENDIMENTO ... 24
3.1.2. IMPOSTO SOBRE O RENDIMENTO DO TRABALHO ... 25
3.1.3. INCIDÊNCIA OBJETIVA ... 27
3.1.3.1. INCIDÊNCIA SUBJETIVA... 28
3.1.3.2. ISENÇÕES ... 28
3.1.3.3. DETERMINAÇÃO DA MATÉRIA COLETÁVEL ... 29
3.1.3.4. RENDIMENTOS DO GRUPO A ... 30
3.1.3.5. RENDIMENTOS DO GRUPO B ... 30
3.1.3.6. RENDIMENTOS DO GRUPO C ... 31
3.1.3.7. TAXAS ... 32
3.1.3.8. LIQUIDAÇÃO ... 33
3.1.3.9. PAGAMENTO ... 33
3.1.3.10. OBRIGAÇÕES DECLARATIVAS ... 34
3.2. IMPOSTO INDUSTRIAL ... 35
3.2.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS ... 35
3.2.1.1. INCIDÊNCIA ... 36
3.2.1.2. SUJEITOS PASSIVOS E GRUPOS DE TRIBUTAÇÃO ... 37
3.2.1.3. ISENÇÕES E BENEFÍCIOS FISCAIS ... 38
3.2.1.4. DETERMINAÇÃO DA MATÉRIA COLETÁVEL ... 38
3.2.1.5. TAXAS, LIQUIDAÇÃO E PAGAMENTO ... 41
3.2.2. O ESTATUTO DOS GRANDES CONTRIBUINTES ... 42
3.3. IMPOSTO SOBRE APLICAÇÃO DE CAPITAIS ... 44
3.3.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS ... 44
3.2.1.1. INCIDÊNCIA ... 45
3.2.1.2. SUJEIÇÃO AO IMPOSTO ... 46
3.2.1.3. ISENÇÕES ... 46
3.2.1.4. TAXAS ... 47
3.2.1.5. LIQUIDAÇÃO ... 47
3.2.1.6. PAGAMENTO ... 48
3.4. IMPOSTO DE CONSUMO ... 48
3.4.1. A TRIBUTAÇÃO DO CONSUMO ... 48
3.4.2. IMPOSTO DE CONSUMO ANGOLANO ... 51
3.4.2.1. INCIDÊNCIA OBJETIVA ... 52
3.4.2.2. INCIDÊNCIA SUBJETIVA... 53
3.4.2.3. ISENÇÕES ... 53
3.4.2.4. EXIGIBILIDADE DO IMPOSTO ... 54
3.4.2.5. BASE DE CÁLCULO DO IMPOSTO ... 54
3.4.2.6. TAXAS ... 55
3.4.2.7. LIQUIDAÇÃO E PAGAMENTO ... 55
3.4.2.8. OBRIGAÇÃO DE FATURAÇÃO ... 56
3.4.2.9. IMPOSTOS ESPECIAIS SOBRE O CONSUMO ... 56
3.5. IMPOSTO DO SELO ... 57
3.5.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS ... 57
3.5.1.1. INCIDÊNCIA ... 58
3.5.1.2. ENCARGO DO IMPOSTO... 58
3.5.1.3. CONSTITUIÇÃO DA OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA ... 58
3.5.1.4. ISENÇÕES ... 58
3.5.1.5. VALOR TRIBUTÁVEL E TAXAS ... 59
3.5.1.6. LIQUIDAÇÃO E PAGAMENTO ... 59
3.5.1.7. GARANTIAS E OBRIGAÇÕES ACESSÓRIAS ... 60
3.6. IMPOSTO PREDIAL URBANO ... 60
3.6.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS ... 60
3.6.1.1. INCIDÊNCIA ... 60
3.6.1.2. ISENÇÕES ... 61
3.6.1.3. DETERMINAÇÃO DA MATÉRIA COLETÁVEL ... 61
3.6.1.4. TAXAS ... 62
3.6.1.5. LIQUIDAÇÃO E PAGAMENTO ... 62
3.7. IMPOSTO SOBRE AS SUCESSÕES E DOAÇÕES E SISA SOBRE AS TRANSMISSÕES DE IMOBILIÁRIOS POR TÍTULO ONEROSO ... 63
3.7.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS ... 63
3.7.1.1. INCIDÊNCIA ... 63
3.7.1.2. SUJEITOS PASSIVOS ... 63
3.7.1.3. ISENÇÕES ... 64
3.7.1.4. BASE TRIBUTÁVEL E TAXAS DE IMPOSTO ... 64
3.7.1.5. LIQUIDAÇÃO E PAGAMENTO ... 65
3.8. REGIME FISCAL APLICÁVEL À ATIVIDADE PETROLÍFERA ... 65
3.8.1. BREVE HISTÓRIA DO PETRÓLEO EM ANGOLA ... 65
3.8.2. REGIME JURÍDICO/LEGAL DO SETOR PETROLÍFERO ANGOLANO ... 67
3.8.3. TRIBUTAÇÃO DA ATIVIDADE PETROLÍFERA ... 71
3.8.3.1. IMPOSTO SOBRE O RENDIMENTO DO PETRÓLEO ... 72
3.8.3.2. IMPOSTO SOBRE A PRODUÇÃO DO PETRÓLEO ... 73
3.8.3.3. IMPOSTO SOBRE A TRANSAÇÃO DO PETRÓLEO ... 74
3.8.3.4. TAXA DE SUPERFÍCIE ... 74
3.8.3.5. CONTRIBUIÇÃO PARA A FORMAÇÃO DE QUADROS ANGOLANOS ... 74
3.8.3.6. LIQUIDAÇÃO E PAGAMENTO ... 75
3.9. REGIME FISCAL APLICÁVEL À ATIVIDADE MINEIRA ... 76
3.9.1. ATIVIDADE MINEIRA EM ANGOLA ... 76
3.9.2. TRIBUTAÇÃO DA ATIVIDADE MINEIRA ... 78
3.9.2.1. IMPOSTO DE RENDIMENTO SOBRE A ATIVIDADE MINEIRA... 78
3.9.2.2. IMPOSTO SOBRE O VALOR DOS RECURSOS MINERAIS (“ROYALTY”) ... 79
3.9.2.3. TAXA DE SUPERFÍCIE ... 80
3.9.2.4. TAXA ARTESANAL ... 80
3.9.2.5. FUNDO AMBIENTAL ... 81
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 83
5. CONCLUSÃO ... 93
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 95
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1 - Distribuição das Receitas por Natureza Económica. ... 22
Tabela 2 - Distribuição das Receitas por Setores. ... 23
Tabela 3 - Tabela de Taxas do Rendimento em Kwanzas/Imposto. ... 32
Tabela 4 – Tabela de Taxas dos Rendimentos Empresariais e Profissionais. ... 33
Tabela 5 - Taxas de Imposto para os Prédios não Arrendados. ... 62
Tabela 6 – Taxas de Imposto sobre as Sucessões e Doações e do SISA. ... 64
1. INTRODUÇÃO
Parece ser consensual que os impostos representam, hoje, uma das principais fontes de receita para qualquer Estado. Nas sociedades modernas atuais, estas prestações devidas pelos cidadãos são um meio simples e eficaz de fazer face às despesas públicas e, ao mesmo tempo, promover o desenvolvimento económico dos países.
Na atual conjuntura de crise económica, financeira e social que a Europa atravessa, e Portugal em particular, bem como de internacionalização e globalização das economias, a fiscalidade assume-se não só como um fator de competitividade entre empresas, mas também como fator determinante para o investimento estran- geiro. Por isso importa cada vez mais conhecer a política fiscal em vigor no país em que se investe.
É neste contexto que se demarca Angola. Na última década tem-se assistido a uma forte expansão do capital angolano, sobretudo em Portugal, e, da mesma forma, muitas empresas portuguesas têm vindo a investir naquele território. Não obstante os períodos de crise a que o país está sujeito resultantes das variações do mercado petrolífero (a economia angolana depende, essencialmente, das receitas provenientes do setor petro- lífero), Angola continua a oferecer inúmeras oportunidades aos investidores estrangeiros.
Depois de um longo período de guerra civil que terminou em 2002, Angola é atualmente um país em cresci- mento que tem procurado posicionar-se no contexto da economia mundial não só através do fortalecimento da estabilidade politica, do restabelecimento das suas infraestruturas, mas também da modernização e simpli- ficação do seu sistema fiscal.
Com a recente Reforma Tributária, iniciada em 2011, o governo angolano visou, não só aumentar as receitas ficais não petrolíferas, mas igualmente dotar o país de um sistema fiscal mais eficiente e acessível aos contri- buintes e, ao mesmo tempo, mais fácil de administrar por parte dos serviços de administração tributária.
Como entre os dois países, Portugal e Angola, existe uma forte ligação, assente em razões históricas e na língua comum, a cooperação e o apoio técnico de profissionais que Portugal possa prestar para o desenvol- vimento de Angola, têm-se revelado de extrema importância, nomeadamente, na área da Fiscalidade.
Afigura-se-nos, assim, importante conhecer e dar a conhecer o atual sistema fiscal angolano, os seus princi- pais impostos, bem como as alterações introduzidas durante o processo da reforma tributária.
Foi este o objetivo que norteou este trabalho, o qual se apresenta dividido em 4 capítulos.
No capítulo introdutório apresentamos a justificação e relevância deste estudo na conjuntura atual, o objetivo do trabalho e uma descrição sumária dos seus vários capítulos.
No segundo capitulo, caraterizamos, numa perspetiva histórica, o sistema fiscal angolano, apresentando de uma forma genérica, a evolução dos impostos em Angola e as reformas fiscais de 1948, 1967 e de 1992.
Ainda neste capítulo, procuramos analisar, de forma mais detalhada, o processo da mais recente reforma tributária iniciada em 2011. Traçamos as principais diretrizes desta reforma, descrevendo o seu conteúdo, designadamente, a razão da sua implementação, os princípios, os objetivos e as estratégias de atuação e pla- neamento no curto, médio e longo prazo, nos seus vários domínios.
No terceiro capítulo é dada primazia à análise dos impostos e receitas públicas no sistema fiscal angolano.
São estudados os impostos sobre o rendimento, sobre o consumo e sobre o património, bem como os impos- tos que, especificamente, incidem sobre os setores petrolífero e mineiro.
Nos dois últimos capítulos, retiramos as principais conclusões deste estudo e tecemos algumas considerações sobre o mesmo.
2. O SISTEMA FISCAL ANGOLANO
2.1. BREVE CARATERIZAÇÃO DO SISTEMA FISCAL ANGOLANO
O Sistema Fiscal Angolano apresenta uma estrutura cedular, com vários impostos sobre os rendimentos aufe- ridos por empresas e/ou indivíduos. Atualmente, o sistema fiscal angolano engloba o regime geral e o regime especial de tributação. Assim sendo, o regime geral de tributação é composto por um conjunto de impostos sobre o rendimento (imposto sobre o rendimento do trabalho, imposto industrial e imposto sobre a aplicação dos capitais), sobre o consumo (imposto do consumo e imposto de selo), sobre o património (imposto predial urbano, o sisa, e imposto sobre sucessões e doações) e outros impostos. E o regime especial de tributação é constituído pela tributação da atividade petrolífera e pela tributação da atividade mineira.
2.1.1. CONCEITO DE SISTEMA FISCAL
O conceito de sistema fiscal1, segundo Sousa Franco (2004), “é apenas o conjunto de impostos e a forma como entre si eles se relacionam globalmente, na sua articulação lógica e na coerência social.”2 Para Pereira (2010), o conceito “é tradicionalmente usado para designar o conjunto de impostos existentes num certo espaço, reportando-se, sobretudo, ao domínio normativo, ou seja à legislação fiscal existente”3. Ainda, no entendimento de Elisa Rangel Nunes (2015), sistema fiscal é definido como “o todo lógico das espécies tri- butárias na sua preordenação, com vista à obtenção de receitas necessárias à efetivação dos propósitos e obje- tivos da função ou atividade pública estadual.”4
Neste sentido, chama-se sistema fiscal ao conjunto dos impostos que se encontram vigentes num determinado país, regulados e estatuídos pela lei existente e que tem como determinado fim a satisfação das necessidades fundamentais dos cidadãos.
De acordo com Pereira (2010), a noção de sistema fiscal põe em relevo as relações dinâmicas que se estabe- lecem entre as suas várias componentes e entre o sistema fiscal e outros sistemas, designadamente o econó- mico e o sociopolítico. Segundo esta perspetiva mais abrangente e dinâmica, Pereira distingue quatro caracte- rísticas que se complementam na análise de um sistema fiscal: no plano normativo,é constituído pela legisla- ção que regula as matérias relacionadas com o imposto, constituindo um subsistema do sistema legislativo mais geral – o direito fiscal5 – compreende o direito dos impostos, e é o ramo de direito público que melhor
1 “A palavra sistema (do grego sistemiun) traduz a ideia de conjunto de elementos interconectados, de modo a formar uma realidade composta, um todo organizado segundo uma dada lógica e um fim específico. A expressão “sistema” significa, assim, “combinar”,
“ajustar” ou “formar um conjunto”. Em teoria de sistemas a sinergia pode definir-se como a convergência das partes de um todo que concorrem para um mesmo resultado. Todo e qualquer sistema possui um objetivo geral a ser atingido. Ele tende a ser uma realidade funcional que visa alcançar determinado fim a partir da articulação de realidades que dele fazem parte”. Vide CATARINO, João Ricar- do, GUIMARÃES, Vasco Branco et al. (2014), Lições de Fiscalidade, 3ª Edição, Coimbra Almedina, pág. 34.
2 FRANCO, António L. de Sousa (2004), “Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro Volume II”, 4ª Edição, Coimbra: Almedi- na, pág. 167,168.
3 PEREIRA, Manuel Henrique de Freitas (2010), Fiscalidade. 3ª Edição. Coimbra: Almedina, pág. 61.
4 NUNES, Elisa Rangel (2015), Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro,6ª Edição, Luanda, pág. 287.
5 Direito Fiscal em sentido próprio, o mais expressivo, compreendendo o direito dos impostos enquanto prestações patrimoniais unilate- rais para satisfação de necessidades coletivas, compreendendo as normas substantivas que regulam os factos tributários e também o acervo de normas de carater processual ou adjetivo. Veja-se em, CATARINO, João Ricardo, GUIMARÃES, Vasco Branco et al. (2014), Lições de Fiscalidade, 3ª Edição, Coimbra Almedina, pág. 56.
legisla estas matérias; no plano económico, estuda as relações entre o sistema fiscal (e cada um dos impostos que o integram) e o sistema económico – hoje, o imposto é assumido como um dos instrumentos de política económica, utilizado para prosseguir designadamente objetivos de redistribuição do rendimento e riqueza, de regulação conjuntural e de desenvolvimento; no plano organizacional, é composto pelos serviços centrais, regionais ou locais inseridos na Administração Pública, encarregados de administrar os impostos - no aspeto organizacional comporta ainda a análise da estrutura e funcionamento dos tribunais fiscais, que apesar de pertencerem ao sistema judicial, são fundamentais para garantir a eficácia de qualquer sistema fiscal; por fim, o plano sociológico, que assume cada vez mais importância, o estudo dos impostos deve tomar em considera- ção os fatores sociais que determinam o comportamento dos indivíduos e dos grupos de pressão, sendo que, deste modo, pode depender o sucesso, eficácia e aceitação do sistema fiscal pelos sujeitos passivos sobre que incide.6
Para além das características mencionadas anteriormente, subjacentes a uma perspetiva dinâmica, um sistema fiscal deve estar subjacente a uma perspetiva normativa, deve estar subordinado a determinados princípios que visam orientar a sua aplicação, conferindo-lhe homogeneidade e coerência.
Dentre os vários princípios que se associam ao sistema fiscal, podemos ressaltar os seguintes: a equidade, a eficiência económica, a simplicidade administrativa, a flexibilidade e a transparência.7
A equidade aconselha a que cada pessoa contribua de forma justa para o financiamento dos bens e serviços públicos que se inscrevem nas obrigações do Estado. Deve velar-se para que haja uma distribuição equitativa da carga fiscal. A eficiência económica de um sistema fiscal consiste em este contar com impostos que não interfiram com decisões económicas eficientes. A simplicidade administrativa consiste em os custos da ad- ministração e a própria administração fiscal deverem ser baixos de modo a serem compatíveis com os demais objetivos de política fiscal. A importância da transparência de um sistema fiscal leva a que se evitem decisões arbitrárias por parte da administração fiscal e ainda a que os contribuintes compreendam a necessidade de pagar impostos, diminuindo a sua natural resistência ao cumprimento desse dever.8
2.1.2. CLASSIFICAÇÃO/TIPOLOGIAS DOS SISTEMAS FISCAIS
A classificação dos Sistemas Fiscais, segundo a doutrina, pode fazer-se de acordo com critérios que atendem quer ao sistema socioeconómico quer ao grau de desenvolvimento, tendo em conta fatores como o nível de fiscalidade, a estrutura fiscal e a complexidade técnica do sistema fiscal.
Pereira (2010) carateriza e distingue dois grandes tipos de sistemas fiscais: os sistemas fiscais dos países industrializados e os sistemas fiscais dos países em desenvolvimento.
Ainda segundo o mesmo autor, nos sistemas fiscais dos países industrializados, o nível de fiscalidade, medi- do pela relação entre receitas fiscais e produto interno bruto, é alto, embora variável de país para país, ten- dendo a ser função do grau de intervenção do Estado na economia. Por outro lado, o sistema fiscal é constitu- ído por vários impostos cujo peso no total se encontra relativamente repartido entre eles.A importância que assume nessa estrutura o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares explica-se pelo facto de o nível de industrialização e o fenómeno do urbanismo permitirem a existência de um elevado volume de população
6 PEREIRA, Manuel Henrique de Freitas (2010), Fiscalidade. 3ª Edição. Coimbra: Almedina, pág. 62,63.
7 NUNES, Elisa Rangel (2015), Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro,6ª Edição, Luanda, pág. 292.
ativa trabalhando por conta de outrem e criarem importantes fluxos de aplicação de capitais. Finalmente, do ponto de vista técnico e de organização, trata-se de sistemas fiscais que apresentam um certo grau de sofisti- cação, de modo a corresponder adequadamente às exigências económicas e sociais dos países respetivos em termos de tributação. Nos sistemas fiscais dos países em desenvolvimento, o nível de fiscalidade é baixo e a estrutura fiscal assenta em grande medida nos impostos indiretos e sobretudo nos impostos relacionados com o comércio externo, em especial a exportação. Este desequilíbrio pode de algum modo ser explicado pelo diminuto rendimento per capita, que impede qualquer significativa tributação do rendimento, que encontra igualmente dificuldades derivadas da escassa ou insuficiente monetarização da economia. A organização administrativa que suporta o sistema fiscal é, pelo seu lado, incipiente e a legislação fiscal, muitas vezes herdada dos tempos coloniais, mostra-se não raro inadequada.9
Desta maneira, é nos sistemas fiscais dos países em desenvolvimento que o sistema fiscal angolano se enqua- dra. Como acontece com a maioria dos países africanos, a estrutura e funcionamento do sistema fiscal ango- lano carateriza-se por ser subdesenvolvido.
A economia angolana encontra-se extremamente dependente das receitas provenientes das atividades de produção e exploração de recursos naturais não renováveis, nomeadamente, do petróleo e dos diamantes, cuja exploração e consequente produção (muitas vezes incerta) acarreta um elevado investimento, além de que o preço destas “commodities” se carateriza por ser dos mais voláteis do mercado internacional, o que em situa- ções de queda de preço, implicará graves problemas financeiros para o país. O mesmo acontece com as recei- tas aduaneiras (alfandegas), que revelam um peso relativo elevado para o Estado angolano. Por outro lado, estas receitas não apresentam o nível de arrecadação desejada pela fraca organização dos serviços alfandegá- rios e pela existência de altos índices de evasão e fraude fiscais.
A produção agrícola, em Angola, realiza-se ainda de um modo arcaico e tem como objetivo a subsistência. A indústria transformadora, atingida pela guerra colonial, foi total ou parcialmente estatizada, sendo que, atu- almente, é praticamente inexistente. O comércio e os serviços dependem essencialmente da importação do exterior.
A informalidade da atividade económica é muito forte e estende-se à generalidade dos setores económicos, situação agravada, devido à existência de uma base tributária estreita, à dificuldade na tributação dos rendi- mentos reais das atividades industriais, comerciais e serviços e à ineficiência de uma administração fiscal com impossibilidade material de proceder às cobranças com regularidade e qualidade.
Com efeito, a administração financeira é pouco eficiente, fruto da carência de pessoal técnico especializado, de serviços mal organizados, de legislação jurídico-fiscal herdada dos tempos coloniais e inadequada às es- truturas económicas e às necessárias políticas de desenvolvimento.
Em termos de nível de rendimento, o sistema fiscal angolano carateriza-se por ser um sistema fiscal de fraco rendimento. O baixo nível de rendimento individual e das empresas provoca graves desequilíbrios económi- cos e sociais, manifestados nos elevados níveis de desemprego, de pobreza da população em geral, de altas taxas de mortalidade infantil, de desnutrição e inflação. Aspetos que são acentuados por um nível de corrup- ção altíssimo induzido pela ganância de enriquecimento das elites políticas, que resulta numa distribuição desequilibrada da riqueza gerada pela produção e venda dos produtos resultantes da exploração dos recursos naturais.
9 PEREIRA, Manuel Henrique de Freitas (2010), Fiscalidade. 3ª Edição. Coimbra: Almedina, pág. 64,65.
São precisamente os constrangimentos que os países em desenvolvimento enfrentam na arrecadação de recei- tas fiscais que levam certa doutrina a questionar a aplicabilidade do conceito de Estado Fiscal a tais países.
Contudo, é crucial que não haja, em Angola, uma tão grande dependência fiscal das indústrias extrativas e que o sistema fiscal se continue a alargar efetivamente para a tributação generalizada do rendimento indivi- dual e empresarial, do consumo e do património.10
2.1.3. O SISTEMA FISCAL ANGOLANO EM DETALHE
É necessário ter presente que Angola foi, durante cerca de cinco séculos, uma colónia portuguesa, tendo sido proclamada a independência em 1975. Logo após a independência, Angola atravessou um período de guerra civil que durou até 2002. Desta maneira, percebemos que a estrutura, organização e funcionamento do siste- ma fiscal angolano passou por um longo período de subdesenvolvimento.
O sistema fiscal angolano encontra-se ainda estruturado numa base concetual que remonta aos tempos colo- niais e, por forma a apreender o sistema fiscal angolano, é necessário que se conheçam, numa perspetiva histórica, as suas características e as respetivas reformas tributárias por que passou ao longo do último século.
Antes da reforma fiscal de 1948-50, as principais fontes de receita resultavam de direitos de importação e do imposto indígena, criado em 1906. Além destes impostos, e do ponto de vista da tributação indireta, integra- vam-na alguns impostos específicos sobre a produção e o consumo, o imposto de tonelagem, o imposto de mercês ultramarinas e o imposto de salvação pública. Já no domínio da tributação direta, esta incidia sobre a contribuição industrial, a contribuição predial e a contribuição sobre alugueres de habitações.11
Porém, no geral, o sistema era bastante injusto e desajustado à realidade económica angolana, constituindo uma espécie de paraíso fiscal para as riquezas geradas nos setores do café, sisal e algodão, dado que se assis- tia a um desagravamento fiscal em favor dos produtos portugueses. Deste modo, não seria de estranhar que, em face da crise que se verificava nas finanças públicas angolanas, se operasse uma reforma do sistema exis- tente, para a qual serviu de protótipo a reforma fiscal portuguesa de 1929.12
A reforma de 1948-50 introduziu alterações principalmente ao nível da tributação direta, que passou a inte- grar a contribuição industrial, o imposto profissional, a contribuição predial urbana, o imposto sobre explora- ções agrícolas, florestais, pecuária, pescas, minas e sal, a taxa pessoal anual (que veio a agravar o imposto indígena), o imposto complementar e o imposto sobre sucessões e doações. Na tributação indireta registaram- se poucas modificações, designadamente, na área aduaneira. Além disso, foi criado o imposto de sisa, sobre as transmissões onerosas de imóveis e agravado o imposto de selo. Com estes impostos coexistiam impostos sobre a produção e o consumo de bebidas alcoólicas, tabaco e outras mercadorias. Todavia, a injustiça e ineficiência do sistema persistia e, por volta do ano de 1965, era já evidente o desajustamento entre a estrutu- ra de tributação e os princípios em que se baseara a reforma de 1948.13
10 SANCHES, J.L. Saldanha, e GAMA, João Taborda da (2010), Manual de Direito Fiscal Angolano, 1ª Edição, Coimbra Editora, pág.
18 e 20.
11 CRUZ, Rui A., e SANTOS, A. Carlos, A Fiscalidade Angolana, Revista Fisco, n.º61, Janeiro/94, pág. 25. In: NUNES, Elisa Rangel (2015), Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro,6ª Edição, Luanda., pág.294.
12 CRUZ, Rui A., e SANTOS, A. Carlos, A Fiscalidade Angolana, Revista Fisco, n.º61, Janeiro/94. In: NUNES, Rita do Céu Martins Pereira (2013), Tributação do Rendimento das Sociedades: Comparação entre Portugal e Angola, Dissertação de Mestrado, Universida- de de Aveiro Instituto Superior de Contabilidade e Administração, pág. 26.
13 CRUZ, Rui A., e SANTOS, A. Carlos, A Fiscalidade Angolana, Revista Fisco, n.º61, Janeiro/94, pág. 26. In: NUNES, Elisa Rangel
A reforma de 1967-72 teve início, no plano da tributação indireta, com a criação, em agosto de 1967, de um imposto de produção e consumo, resultante da fusão de outros impostos com a mesma denominação. Além desta inovação, a tributação indireta pouco mais alterações veio a sofrer com esta reforma. De um modo geral, apresentava a estrutura da tributação indireta do sistema que vigorava em Portugal, com a diferença de que neste havia sido criado um imposto geral sobre a despesa, o imposto de transações. De verdadeira refor- ma pode falar-se a respeito da tributação direta, que veio a instituir um sistema de natureza cedular, preten- dendo atingir cada categoria de rendimentos (salários, juros, rendas e lucros), através da criação de vários impostos autónomos: o imposto profissional (1972), o imposto sobre a aplicação de capitais (1972), o impos- to predial urbano (1970), o imposto industrial (1972), todos eles coroados por um imposto de sobreposição geral – o imposto complementar14. Além destes impostos coexistiram o imposto de sucessões e doações (1931), o imposto extraordinário para a defesa de Angola (1964), o imposto de capitação (1961), sob a desig- nação de imposto geral mínimo.15
A independência de Angola, em 11 de novembro de 1975, no plano fiscal, não trouxe alterações de fundo, nem relativamente à estrutura jurídica, nem às características do sistema fiscal. Assistiu-se a algumas medi- das de simplificação, de que é exemplo a extinção do imposto complementar, do imposto de capitação e do imposto extraordinário de defesa. Assistiu-se, por outro lado, à criação de outros impostos, tais como: o im- posto de resistência popular (adicional aos impostos predial urbano, industrial, profissional e de capitais, com taxas progressivas) e o imposto de selo de reconstrução nacional (1977), em substituição do imposto de selo de assistência e de povoamento.16
Contribuíram para a estrutura atual do sistema fiscal, as orientações gerais para reestruturação do sistema fiscal que tiveram lugar em 1987, quando se desenhava a implementação do Programa de Saneamento Eco- nómico e Financeiro (SEF)17. No plano da tributação indireta, verificou-se a entrada em vigor em 5 de agosto de 1989, do Decreto n.º24/89, de 27 de maio, que reorganizou o imposto de consumo das mercadorias impor- tadas e de produção nacional e ainda a extinção do imposto do selo de reconstrução nacional. Menos profun- das foram as alterações em sede de tributação direta sobre os rendimentos. Destaca-se, neste domínio, a su- jeição das empresas estatais ao imposto industrial e também a aprovação em sede dele de uma tabela de lu- cros mínimos atualizada.18
Em 1992, ocorreu uma nova reforma no domínio da tributação direta. Foram introduzidas alterações que consistiram basicamente na racionalização, simplificação e aperfeiçoamento dos principais impostos existen- tes, mantendo-se, no entanto, a natureza cedular do sistema. Foi extinto o imposto de resistência popular e
Tributação do Rendimento das Sociedades: Comparação entre Portugal e Angola, Dissertação de Mestrado, Universidade de Aveiro Instituto Superior de Contabilidade e Administração, pág. 26.
14 O Imposto Complementar é paralelamente aos impostos cedulares, um imposto de sobreposição de características personalizantes e progressivas, que tributa de forma complementar os rendimentos já sujeitos a impostos parcelares, ou rendimentos acima de certos limites, tentando de algum modo, “corrigir” a tributação efetuada a níveis anteriores.
15 NUNES, Elisa Rangel (2015), Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro,6ª Edição, Luanda., pág.295.
16 CRUZ, Rui A., e SANTOS, A. Carlos, A Fiscalidade Angolana, Revista Fisco, n.º61, Janeiro/94, pág. 28. In: NUNES, Elisa Rangel (2015), Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro,6ª Edição, Luanda., pág.295,296.
17 Programa de Saneamento Economico e Financeiro (SEF), cujos objetivos centrais seriam os de corrigir os desequilíbrios financeiros interno e externo. Reestruturar o sistema económico e relançar a económica nacional. Entre outras medidas, o SEF apontava, para a necessidade de se fazer uma reforma do sistema fiscal angolano no sentido de se incrementar as receitas de impostos não dependentes do sector petróleo cujas principais ações são as seguintes: reformulação ou reajustamento da legislação tributaria; recrutamento e formação de pessoal de nível médio e superior para a administração fiscal; reorganização de modernização dos órgãos da administração fiscal, prioridade para a província de Luanda. Veja-se em FERREIRA, Manuel Ennes, Performance Económica em Situação de Guerra: o Caso de Angola (1975-1992), Revista do Centro de Estudos Africanos, 1993/1994.
18 CRUZ, Rui A., e SANTOS, A. Carlos, A Fiscalidade Angolana, Revista Fisco, n.º61, Janeiro/94, pág. 32. In: NUNES, Elisa Rangel (2015), Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro,6ª Edição, Luanda., pág.296.
foram introduzidas alterações ao Código Geral Tributário, ao imposto sobre os rendimentos do trabalho e ao imposto industrial.
Atualmente, o sistema fiscal angolano mantém a sua conceção de um sistema cedular, ou seja, assenta num conjunto de impostos cedulares, em cada fonte de rendimento incide um imposto que lhe é próprio, com formas de determinação da matéria coletável e taxas diferentes de fonte de rendimento para fonte de rendi- mento, contrariamente ao sistema de tributação global19, que encontramos na maioria dos países desenvolvi- dos, e que se carateriza pela sujeição da totalidade dos rendimentos individuais a um imposto único ou glo- bal.
Assim sendo, o regime fiscal angolano é composto por um conjunto de impostos sobre o rendimento (impos- to sobre o rendimento do trabalho, imposto industrial, imposto sobre a aplicação dos capitais), sobre o con- sumo (imposto do consumo e imposto de selo), sobre o património (imposto predial urbano, o sisa, e imposto sobre sucessões e doações) e outros impostos. Temos, ainda, os regimes fiscais específicos aplicáveis ao setor petrolífero e mineiro.
2.1.4. A EVOLUÇÃO RECENTE DO SISTEMA FISCAL ANGOLANO
Uma reforma fiscal, normalmente, está intimamente ligada a um conjunto incontornável de fatores, tanto sociais, económicos e políticos, como fiscais e extrafiscais.
De certa maneira, uma reforma fiscal provoca sempre, direta ou indiretamente, mudança na vida das pessoas e nas estruturas socioeconómicas dos países em que se insere. Deste modo, os decisores e legisladores tribu- tários deverão ter em conta todo um conjunto de fatores, tendo em vista um sistema tributário consentâneo com a realidade económica e social do país.
Falamos, aqui, de medidas de política fiscal e medidas de desenvolvimento socioeconómico como, entre muitas outras, a simplificação, modernização e eficiência do sistema fiscal, o acompanhamento da concor- rência fiscal internacional, a redução da evasão fiscal e aduaneira, a obtenção de uma maior neutralidade fiscal, o incremento da justiça na repartição da carga tributária, a redução da parafiscalidade, a estabilização económica, a promoção do emprego, do apoio social, da saúde, da cultura e do ambiente.
Ao longo do tempo, as leis fiscais vão sendo submetidas à influência de pressões contraditórias, que come- çam por obrigar à alteração de certos subsetores do ordenamento jurídico fiscal e, consequentemente, criam problemas de congruência dentro do sistema fiscal concebido como um todo.20
A reforma fiscal – com uma alteração das estruturas fundamentais do ordenamento tributário, ou de uma parte significativa do mesmo – aparece, assim, como uma tentativa de voltar a dar coerência e sistematicida- de, uma nova reordenação dos valores fundamentais e das estruturas organizativas, a um sistema que, passo a passo, as foi perdendo de todo.21
19 O sistema de tributação unitária ou global, no plano teórico e prático apresenta certas vantagens sobre os impostos parcelares, a saber:
a) permite ter uma visão mais compreensiva/abrangente sobre o rendimento global auferido e, simultaneamente, sobre os encargos e custos inerentes à sua produção; b) no seguimento do referido em a), possibilita a aplicação dos princípios da equidade horizontal e vertical com maior correção, pois que o imposto a pagar não deve variar em função da composição das fontes de rendimento, mas sim da capacidade económica global apresentada; c) pode aplicar-se com mais justificação e eficácia a progressividade, através de um sistema de taxas e escalões em que a taxa de tributação cresce mais que proporcionalmente ao rendimento.
20 SANCHES, J.L. Saldanha (2007), Manual de Direito Fiscal, 3ª Edição, Coimbra Editora, pág. 177.
Neste sentido, podemos considerar uma reforma fiscal como um processo estruturado e gradativo que, movi- do por um sentimento de insatisfação quanto ao sistema tributário vigente, procura introduzir ajustamentos e aperfeiçoamentos na estrutura e configuração dos impostos com o objetivo mais amplo de adotar uma reno- vada matriz de imposição fiscal, em linha com a dinâmica requerida pela satisfação das necessidades finan- ceiras do Estado e a evolução dos princípios económicos e sociais prevalecentes.22
De facto, uma reforma fiscal traduz, na sua plenitude, um esforço consciente no sentido de operar uma remo- delação global do sistema, convocando a incorporação de medidas de política conducentes a modificação da estrutura dos impostos de modo a operar a sua adequação as respetivas finalidades, tendo em conta imperati- vos de justiça, equidade e transparência.23
Neste contexto, Angola acaba de empreender uma reforma inadiável, profunda e inovadora de todo o seu sistema fiscal, que teve início em 2011 e entrou em pleno funcionamento em 1 de janeiro de 2015. Como tal, propomo-nos, nas linhas seguintes, traçar as principais diretrizes da reforma tributária, descrevendo o seu conteúdo, nomeadamente, a razão da sua implementação, os princípios, os objetivos, e as estratégias de atua- ção e planeamento da reforma tributária no curto, médio e longo prazo, nos seus vários domínios.
De forma a dar início ao processo de reforma tributária, foi criado um órgão autónomo com o único objetivo de conduzir a sua implementação a curto, médio e longo prazo. Através do Decreto Presidencial n.º155/10, de 28 de julho, é criado o PERT – Projeto do Executivo para a Reforma Tributária, sob dependência direta do Presidente da República, enquanto titular do Poder Executivo.24
Já com a entrada em efetivo funcionamento do PERT, são publicadas e aprovadas,por Decreto Presidencial n.º50/11, de 15 de março, as Linhas Gerais do Executivo para a Reforma Tributária, abreviadamente desig- nadas por LGERT. As LGERT, concretamente, constituem o principal conteúdo programático de atuação do PERT, que, por sua vez, deuinício à materialização da reforma de todo o sistema tributário angolano.
Como bem sabemos, o Estado angolano encontra-se excessivamente dependente das receitas provenientes da exploração dos recursos naturais, nomeadamente, dos rendimentos resultantes da exploração e comercializa- ção do petróleo. Em 2008/2009 instala-se uma crise económica mundial, muito devido à forte queda do preço do crude no mercado internacional e, obviamente, a economia angolana ressentiu-se de forma abrupta, com a queda das receitas provenientes do petróleo, correndo o risco de haver uma insuficiência dos recursos do Estado para suportar as despesas correntes e de capital imprescindível ao funcionamento do setor público, bem como para atender às necessidades de investimento para o desenvolvimento do país. Perante este cenário de monocultura fiscal das finanças públicas angolanas, a reforma tributária prevê, num prazo de cinco anos, criar uma menor dependência financeira relativamente às receitas do setor petrolífero e, consequentemente, aumentar a captação de receitas para o Estado no setor não petrolífero. Esta é indicada como a principal razão de ser da implementação da reforma tributária em Angola.
22 AZEVEDO, Maria Eduarda (2011), As Reformas Fiscais Portuguesas do Século XX: Um Enfoque Analítico, Revista Lusíada Direito N.º 8/9, Universidade Lusíada, Lisboa, pág. 161.
23 Ibidem, pág. 162.
24 O PERT – Projeto Executivo para a Reforma Tributária trata-se de um organismo público especializado e temporário com o objetivo de conceber, implementar e fiscalizar a reforma tributária, e tem vigência de um período de 5 anos, contados a partir da data de entrada em vigor do Decreto Presidencial n.º155/10, de 28 de julho de 2010, salvo prorrogação expressa da sua vigência pelo Presidente da República e Chefe do Executivo. Importa ainda salientar, que a coordenação e direção geral do PERT, cabe ao Secretário de Estado das Finanças, devendo este reportar trimestralmente ao Presidente da República e Chefe do Executivo, o progresso dos, vários proj etos e as suas atividades. Ainda no âmbito do Projeto Executivo para a Reforma Tributária foi criada a Unidade Técnica Executiva para a Refor- ma Tributária (UTERT), um órgão especializado responsável por conceber, implementar e fiscalizar a realização de diagnósticos, estu- dos, propostas, projetos e medidas práticas para a materialização da reforma tributária nas suas várias vertentes. Além da UTERT, a estrutura do PERT, dispõe de outros órgãos: Conselho Tributário Consultivo (órgão colegial de aconselhamento do Secretário de Estado das Finanças, enquanto coordenador do PERT) e o Secretariado para a Administração (órgão auxiliar).
No entanto, nas LGERT, para além desta, são mencionadas outras razões e objetivos que motivaram a sua realização e, em traços gerais, destacamos os seguintes:
i) No domínio do Sistema Tributário:
O sistema tributário em vigor em Angola provém, no essencial, do período anterior à independência, revelan- do-se obsoleto, desajustado e desfasado em relação à realidade socioeconómica em que o país se encontra.
Por outro lado, é ainda excessivamente complexo e ineficiente, em face da imensidão de diplomas avulsos, desconexos, que, por sua vez, assentam em técnicas jurídicas ultrapassadas (um CGT restrito a impostos sobre o rendimento, normativos sobre procedimentos, execuções fiscais e infrações tributárias inadequados, legislação sobre a tributação dos rendimentos e do consumo desfasada das reformas tributárias modernas, etc.) e revelam uma difícil inserção na realidade social e empresarial.
No sentido de tornar o sistema tributário mais justo, moderno e eficaz, capaz de dar resposta aos objetivos da política tributária que lhe são constitucionalmente atribuídos e aos desafios do desenvolvimento socioeconó- mico, a reforma tributária é vista como fundamental.
Ao nível da reforma tributária, numa primeira fase, urge proceder a uma profunda revisão e atualização de diplomas transversais aos diversos impostos, como um Código Geral Tributário que irá substituir uma lei de 1968, um Código de Processo Tributário (CPT) que substituirá o Regulamento de 1948, e um Código das Execuções Fiscais (CEF) que irá suceder a uma lei de 1950. Esta revisão deverá, assim, permitir que, nestes novos diplomas, constem os princípios gerais aplicáveis ao sistema tributário e aos impostos, em especial os princípios fundamentais relativos ao ato tributário e à relação jurídico-tributária, aos benefícios fiscais, às garantias dos contribuintes, ao procedimento tributário e às infrações tributárias. Além disso, no imediato, a mesma pretende introduzir processos simplificados de tributação e corrigir distorções próprias da legislação tributária em vigor, tais como situações mais injustas e burocráticas dos atuais impostos vigentes.
ii) No domínio da Administração Tributária (AT) :
No plano orgânico, existem dois órgãos governamentais principais responsáveis pela arrecadação de impos- tos: a Direção Nacional dos Impostos (DNI) e o Serviço Nacional das Alfândegas (SNA). Globalmente, os dois organismos revelam carências de recursos humanos, de recursos técnicos e sistemas de informação, de formação académica e profissional, em particular nas matérias tributárias e nas disciplinas auxiliares da ciên- cia e técnica tributária e contabilística, que o tempo foi acentuando e que tornam difícil a defesa dos interes- ses financeiros do Estado perante grandes empresas, com meios e técnicos bem preparados.A Administração Tributária e Aduaneira constituem uma peça central no processo de reforma tributária, quer na sua conceção, quer, sobretudo, quanto a assegurar a sua implementação. A reestruturação da AT não será uma tarefa fácil, nem uma tarefa a curto prazo: ela só será possível se os principais constrangimentos à sua implementação forem superados e se houver persistência na sua concretização.
A curto e médio prazos, segundo as LGERT, é intenção do Executivo: criar mecanismos institucionais de forte coordenação entre a DNI e o SNA, com vista à gestão, em comum, de certas estruturas (cadastro dos contribuintes, sistema informático, conta corrente dos contribuintes, fiscalização, justiça, formação profissio- nal), de forma a gerar sinergias e economias de escala e a proporcionar as condições de um processo de inte- gração progressiva daqueles dois órgãos da AT, tendo em vista uma entidade administrativa única; promover
o recrutamento e formação de quadros jovens dotados de competências académicas e especializados para apoio à reforma e à melhoria de funcionamento da AT; definir e implementar a futura estrutura da AT, sob tutela do Ministério das Finanças, dotada de autonomia administrativa e financeira; e implantar, de forma progressiva, novos sistemas de informação tributária.
iii) No domínio da Justiça Tributária:
A justiça tributária não tem vindo a dar resposta às necessidades de especialização e de celeridade na resolu- ção de litígios entre a AT e os contribuintes. Ao longo dos últimos anos, tem-se, aliás, assistido, neste domí- nio, a uma crescente desarticulação orgânica e a um desajustamento legislativo, factos tornados mais eviden- tes pelo modelo do Estado de direito contemplado na CRA, baseado nos princípios da separação dos poderes e da independência dos tribunais.
No âmbito da Reforma da Justiça Tributária, no curto prazo, trata-se de projetar e implementar a reformula- ção do sistema judicial tributário, equacionando uma maior automatização da sala do contencioso fiscal e aduaneiro, promover a resolução dos litígios pendentes entre a Administração e os contribuintes, e fomentar a formação especializada de magistrados, advogados e outros profissionais intervenientes do sistema. A priori- dade, a médio prazo, é a criação de tribunais fiscais especializados para questões tributárias que não tenham natureza criminal, de forma a assegurar uma justiça tributária célere e independente e criar um Conselho Superior de Contribuintes para reduzir a pressão sobre os tribunais.
Estas medidas visam, em parte, reforçar os direitos dos contribuintes em disputas fiscais e representam mu- danças importantes na legislação. Se os direitos dos contribuintes não estiverem claros para os contribuintes e para as autoridades fiscais, o cumprimento das obrigações fiscais e a prestação de contas são suscetíveis de serem afetados.
iv) No domínio da Tributação Internacional:
No domínio da fiscalidade internacional, é evidente a ausência de acordos sobre a dupla tributação económi- ca que impede a atração do investimento e dificulta as relações de cooperação empresarial com os países com quem Angola mantém relações económicas mais próximas. No que respeita a este domínio, nos termos da LGERT, a reforma tributária tem como objetivo, no curto prazo, preparar uma equipa especializada do Mi- nistério das Finanças, para as negociações tendentes a estabelecer acordos de dupla tributação. Ainda neste âmbito, a médio prazo, são objetivos do Executivo: acelerar negociações que procurem a convergência da legislação aduaneira e a adoção de um Código Aduaneiro único; estabelecer uma rede de convenções de dupla tributação, começando pelos países com os quais Angola tem relações socioeconómicas ou politicas (países investidores ou de exportação, países de emigração ou de imigração, países do SADC25 e da CPLP26) mais intensas, e bem assim, alcançar uma maior atratividade do mercado angolano, promovendo o invest i- mento externo e o emprego.
25 A Comunidade de Desenvolvimento Africano Austral (SADC), tem como principal objetivo atingir o desenvolvimento econômico, a paz, a segurança, o crescimento, reduzir a pobreza, melhorar o padrão e a qualidade de vida dos povos da África Austral, e apoiar as pessoas socialmente desfavorecidas através de Integração Regional. Estes objetivos devem ser alcançados através de uma maior integra- ção regional, assente em princípios democráticos e do desenvolvimento equitativo e sustentável.
26 A Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) é o foro multilateral privilegiado para o aprofundamento da amizade mútua e da cooperação entre os seus membros. Criada em 17 de Julho de 1996, a CPLP, é constituída por Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné- Bissau, Guiné Equatorial, Moçambique, Portugal, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste.
v) No domínio Aduaneiro:
No que respeita ao domínio aduaneiro, importantes progressos foram efetuados. Em termos de natureza jurí- dica, passou-se de direção nacional para instituto público e iniciou-se um processo de modernização da legis- lação aduaneira com o propósito de a desburocratizar, simplificar e adaptar às melhores práticas internacio- nais e à realidade socioeconómica do país. Procedeu-se, igualmente, a um processo de reforma da pauta adu- aneira, adotando-se o sistema harmonizado de designação e codificação de mercadorias, a uma redução ou eliminação progressiva de isenções injustificadas e ao incremento do combate à fraude e evasão fiscal. Da mesma maneira que se efetuou um refrescamento dos recursos humanos com o enquadramento de técnicos jovens e com boa formação académica, da alteração da estrutura orgânica dos serviços, da implantação de novos procedimentos e práticas de atuação, bem como da realização de importantes investimentos em tecno- logias de informação, na reabilitação de Estâncias Aduaneiras e na formação de funcionários.
vi) No domínio da Parafiscalidade:
É notório, em Angola, a multiplicidade e o peso excessivo - para a criação de empresas e para a atividade empresarial e dos cidadãos em geral - dos encargos de natureza parafiscal, como sejam as taxas e as contri- buições de diversos tipos que são devidas pela realização de atos administrativos, notariais, registrais ou judiciais, ou privados como as respeitantes à constituição, modificação ou registos de atos societários ou de empresários individuais. Para além da excessiva burocracia, esses encargos têm funcionado como um fator inibidor da formalização de micro ou pequenas empresas, pelo que urge rever a sua necessidade e os seus valores.
É sabido que uma estrutura de taxas complicada e não transparente pode ser um incentivo ao suborno com o objetivo de agilizar os procedimentos oficiais. Extensas regulamentações do setor público, a complexidade das taxas e sistemas de licença são o resultado de uma estratégia deliberada da parte de funcionários públicos, incluindo funcionários da alta administração fiscal, para facilitar a corrupção.A burocracia - com a corrupção como uma ameaça constante – tem sido um dos principais entraves aos investidores, quer para o registo das empresas, quer para o pagamento de impostos. A obtenção de licenças e autorizações para a realização de diversas atividades económicas continua a ser um procedimento difícil e caro.
Neste contexto, de modo a potenciar a atração do investimento e a promoção do emprego., a reforma visa promover a racionalização, simplificação e revisão de taxas e outros encargos parafiscais que oneram gravo- samente a atividade dos particulares e das empresas e definir uma lei que regule a criação e publicação de taxas e de outras receitas parafiscais pelos órgãos centrais e locais do Estado.
vii) No domínio da Economia Informal, Fraude e Evasão Fiscal:
São domínios prioritários da política fiscal o combate à economia paralela, à fraude e evasão fiscais, de modo a salvaguardar a equidade social e a justa repartição do esforço contributivo. Combater a fraude e a evasão fiscal traduz-se em proteger contribuintes cumpridores e garantir que não sejam sempre os mesmos, os que cumprem as suas obrigações, a suportar os encargos fiscais. Assim, todos devem ser chamados a contribuir de acordo com a sua real capacidade contributiva e, por outro lado, deve a administração tributária ter à sua disposição os meios necessários para controlar e fiscalizar as situações de evasão fiscal e de economia parale- la. O atual sistema não obedece às modernas tendências da tributação que assentam no alargamento da base
tributária e na diminuição das taxas e não é exigente em relação à organização contabilística e documental das médias empresas. As mudanças no sistema socioeconómico, os efeitos da globalização aliados à inade- quação do sistema legislativo e à insuficiente modernização do aparelho administrativo tributário levam a que o pagamento dos impostos seja predominantemente efetuado por iniciativa dos contribuintes e que exista uma propensão para uma forte evasão fiscal, sem que a AT e a Justiça tenham os meios necessários para reagir adequadamente.
A reforma tributária deve, no curto e médio prazos, conduzir ao incremento do combate à fraude e evasão fiscais, nomeadamente, através da melhoria dos sistemas de cobrança, de retenção na fonte, de implementa- ção e alargamento de uma rede informática e de sistemas de informação modernos, da coordenação entre os sistemas de inspeção fiscal e aduaneiro, da melhoria das técnicas de gestão, de uma utilização mais intensiva do número do contribuinte, da efetiva realização de execuções fiscais e da penalização dos infratores. Este é um objetivo que possibilitará, não apenas um maior nível de arrecadação de receitas, mas também a realiza- ção de uma maior justiça fiscal e de uma concorrência mais saudável entre agentes económicos.
De um modo geral, podemos afirmar que os objetivos previstos pelas LGERT, no curto prazo, nos seus vá- rios domínios estratégicos de intervenção, foram cumpridos. Das medidas implementadas, face aos objetivos da reforma tributária, destacam-se as seguintes:
a) No âmbito da reforma tributária já implementada, resultou num novo regime mais estável para as receitas tributárias de natureza diversa, tendo sido publicado, no final de 2014, o pacote legislativo tributário que estabiliza a “estrutura” fiscal que deve reger a atividade dos agentes económicos. A aprovação dos diplomas transversais, nomeadamente, o CGT (Lei n.º21/14, de 22 de outubro), o CPT (Lei n.º22/14, de 5 de dezembro), e o CEF (Lei n.º20/14, de 22 de outubro) visou precisamente a consagração de um quadro normativo transversal capaz de uniformizar e harmonizar aspetos res- peitantes às garantias dos contribuintes, princípios gerais aplicáveis à relação jurídica tributária, princípios e regras aplicáveis ao procedimento tributário, bem como as infrações tributárias (crimes e transgressões).Ainda neste âmbito, foi também aprovado, na parte que respeita aos impostos in- ternos, um novo quadro legislativo fiscal, ou seja: o Código do Imposto Sobre a Aplicação de Capi- tais (Decreto Legislativo Presidencial n.º 2/14, de 20 de outubro); o Regulamento do Imposto de Consumo (Decreto Legislativo Presidencial n.º3-A/14, de 21 de outubro); o Código do Imposto do Selo (Decreto Legislativo Presidencial n.º3/14, de 21 de outubro); o Código do Imposto Sobre o Rendimento do Trabalho (Lei n.º18/14, de 22 de outubro); e o Código do Imposto Industrial (Lei n.º19/14, de 22 de outubro).
b) Por outro lado, a introdução de um sistema de faturação, como condição para dedutibilidade dos custos em sede de imposto industrial (art.17.º, n.º1, da Lei n.º19/14, de 22 de outubro) e disposto no Regime Jurídico das Faturas e Documentos Equivalentes, aprovado pelo Decreto Presidencial n.º149/13, de 1 de outubro, visou precisamente dinamizar a formalização da economia angolana, no geral, e reforçar as práticas contabilísticas das empresas com vista a sua tributação pelo lucro real.
c) A aprovação do Estatuto dos Grandes Contribuintes pelo Decreto Presidencial n.º147/13, de 1 de outubro, veio conferir um tratamento mais personalizado e de maior proximidade aos contribuintes melhor organizados e estruturados do ponto de vista administrativo, de recursos humanos e financei- ros, encontrando-se estes em condições propícias à prática de planeamentos fiscais abusivos, lesivos dos interesses financeiros do Estado.
d) Não existe sistema fiscal minimamente eficiente sem uma “máquina” que administre efetivamente o poder de tributar. A unificação dos serviços da administração tributária foi levada a cabo com a re- cente criação da Administração Geral Tributária (AGT)27. Aprovada pelo Decreto Presidencial n.º324/14, de 15 de dezembro, cumpre precisamente um dos objetivos estruturais propostos pelas LGERT no âmbito da reforma da administração tributária: a necessidade de uma maior articulação das duas estruturas, em particular, em matéria de cadastro de contribuintes, no controlo mais eficien- te da arrecadação de receitas, harmonização e interface dos sistemas informáticos, fiscalização, con- tencioso, formação profissional, entre outras.
e) A Lei sobre o Regime Geral das Taxaspromulgada pelo Presidente da República a 10 de fevereiro e publicada em Diário da República a 16 de fevereiro veio estabelecer em definitivo o conceito públi- co do princípio do utilizador/pagador na República de Angola, dentro dos limites criados pelos prin- cípios da proporcionalidade, da justa repartição dos encargos públicos. Este regime condiciona a va- lidade e a eficácia das taxas, à sua criação, através de ato normativo próprio do Chefe do Executivo, onde estão definidas, entre outras, as normas de incidência e fórmula de cálculo. Esta lei clarifica, também, o poder de aprovação, o âmbito e o destino das receitas recebidas de novas taxas e define e pormenoriza a obrigatoriedade e penalização pelo não pagamento das mesmas. Com a sua aprova- ção, o cidadão pode saber claramente para que serve e porque paga uma determinada taxa, além de poder ver restituído o dinheiro, caso se comprove que o serviço prestado é inferior ao montante pa- go.
f) A reforma tributária contemplou ainda um perdão fiscal, aprovado pela Lei n.º20/14, de 22 de outu- bro. Nos termos do n.º1, do artigo 7.º da referida Lei, estão abrangidos pelo perdão fiscal “os contri- buintes com dívidas de II, IRT, IS, IAC, e IPU, cujos factos tributários se tenham verificado em pe- ríodos de tributação até 31 de dezembro de 2012”. O perdão fiscal compreende os impostos devidos e os respetivos acréscimos legais, designadamente juros, multas e custas. Na hipótese de o benefici- ário do perdão fiscal ser credor do Estado, o mesmo opera-se por via de compensação. (art.7.º, n.º2).
A reforma fiscal é um processo gradual e contínuo e tem constituído, desde sempre, uma preocupação per- manente dos Governos acompanhar a realidade socioeconómica dos países e as tendências mais modernas ao nível da Fiscalidade, no sentido de tornarem os seus sistemas fiscais mais competitivos,justos, simples, efici-
27 A Administração Geral Tributária (AGT) é o organismo tributário único que resulta da integração da Direção Nacional de Impost os (DNI), do Serviço Nacional das Alfândegas (SNA) e do Projeto Executivo para a Reforma Tributária (PERT), aprovado pelo Decreto Presidencial n.º 324/14. Com a criação da AGT, renovam-se a missão e os objetivos da Administração Fiscal e Aduaneira, assegura-se uma maior coordenação na execução das políticas fiscais e aduaneiras e garante-se uma alocação e utilização mais eficiente dos recursos
entes e eficazes na arrecadação. E bem assim, contribuir para a formalização e diversificação da economia, para o alargamento da base tributária dos Estados, para o alívio da carga fiscal que incide sobre as famílias e as empresas, aumentando os recursos para o investimento e o crescimento económico e a promoção do em- prego.
Neste sentido, futuramente, segundo as LGERT, o grande objetivo do Executivo angolano será preparar in- tervenções de fundo no desenho do sistema fiscal, nomeadamente, na tributação do rendimento, do consumo e do património.
Em sede de tributação do rendimento, é intenção das LGERT a elaboração e divulgação de um estudo sobre as opções políticas de fundo para a introdução de um novo modelo de tributação do rendimento das pessoas singulares e coletivas, sendo que poderá estar no pensamento do Executivo a transição para um modelo único de tributação do rendimento. Para além disso, do ponto de vista formal, a tributação do rendimento poderá constar de um único diploma.
No que respeita à tributação do consumo, serão realizados estudos conducentes à substituição do atual impos- to de consumo por um tipo de IVA adequado à estrutura socioeconómica de Angola, devendo para o efeito a AT dominar a lógica de funcionamento do imposto (atendendo, em especial à elevada complexidade admi- nistrativa do processamento deste imposto) e colher experiências estrangeiras, em especial as existentes em contextos socioeconómicos semelhantes, nomeadamente, os casos do IVA em Moçambique e Cabo Verde.
Para além disso, deverá instituir certos impostos especiais de consumo sobre o álcool e bebidas alcoólicas, o tabaco, eventualmente, veículos pesados e de luxo, e sobre os derivados do petróleo.
Por fim, em sede de tributação do património, proceder-se-á à elaboração de diplomas para a introdução das novas normas de tributação do património, de acordo com o que for estabelecido em relação à descentraliza- ção política e às finanças locais. As medidas a adotar deverão ter em conta os princípios do benefício e da capacidade contributiva, bem como, a preparação da máquina administrativa para uma efetiva cobrança dos impostos, no sentido de ser feita uma atualização das matrizes e cadastros, e modernizar os procedimentos e sistemas de avaliação de prédios.
2.1.5. A CONSTITUIÇÃO FISCAL ANGOLANA
A importância da Lei Fundamental no domínio fiscal é incontestável, mesmo em estados dotados de Consti- tuições que não se debruçam especificamente sobre aspetos económicos e fiscais. A partir dos seus princí- pios, como o da igualdade ou o da legalidade, é possível extrair todo um programa fiscal. Angola é um Esta- do com uma Constituição pouco interventiva na área fiscal, ainda que no título III, relativo à organização económica, financeira e fiscal, haja um capítulo sobre o sistema financeiro e fiscal.28
Desta maneira, na Constituição da República Angolana (CRA) está consagrado no artigo 2.º o modelo de Estado Social de Direito, salientando o princípio da legalidade (art.6.º da CRA) e o princípio da igualdade (art.23.º da CRA), como princípios basilares do sistema fiscal.
28 SANCHES, J.L. Saldanha, e GAMA, João Taborda da (2010), Manual de Direito Fiscal Angolano, 1ª Edição, Coimbra Editora, pág.
20.