A EVOLUÇÃO RECENTE DO SISTEMA FISCAL ANGOLANO

Uma reforma fiscal, normalmente, está intimamente ligada a um conjunto incontornável de fatores, tanto sociais, económicos e políticos, como fiscais e extrafiscais.

De certa maneira, uma reforma fiscal provoca sempre, direta ou indiretamente, mudança na vida das pessoas e nas estruturas socioeconómicas dos países em que se insere. Deste modo, os decisores e legisladores tribu-tários deverão ter em conta todo um conjunto de fatores, tendo em vista um sistema tributário consentâneo com a realidade económica e social do país.

Falamos, aqui, de medidas de política fiscal e medidas de desenvolvimento socioeconómico como, entre muitas outras, a simplificação, modernização e eficiência do sistema fiscal, o acompanhamento da concor-rência fiscal internacional, a redução da evasão fiscal e aduaneira, a obtenção de uma maior neutralidade fiscal, o incremento da justiça na repartição da carga tributária, a redução da parafiscalidade, a estabilização económica, a promoção do emprego, do apoio social, da saúde, da cultura e do ambiente.

Ao longo do tempo, as leis fiscais vão sendo submetidas à influência de pressões contraditórias, que come-çam por obrigar à alteração de certos subsetores do ordenamento jurídico fiscal e, consequentemente, criam problemas de congruência dentro do sistema fiscal concebido como um todo.²⁰

A reforma fiscal – com uma alteração das estruturas fundamentais do ordenamento tributário, ou de uma parte significativa do mesmo – aparece, assim, como uma tentativa de voltar a dar coerência e sistematicida-de, uma nova reordenação dos valores fundamentais e das estruturas organizativas, a um sistema que, passo a passo, as foi perdendo de todo.²¹

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O sistema de tributação unitária ou global, no plano teórico e prático apresenta certas vantagens sobre os impostos parcelares, a saber: a) permite ter uma visão mais compreensiva/abrangente sobre o rendimento global auferido e, simultaneamente, sobre os encargos e custos inerentes à sua produção; b) no seguimento do referido em a), possibilita a aplicação dos princípios da equidade horizontal e vertical com maior correção, pois que o imposto a pagar não deve variar em função da composição das fontes de rendimento, mas sim da capacidade económica global apresentada; c) pode aplicar-se com mais justificação e eficácia a progressividade, através de um sistema de taxas e escalões em que a taxa de tributação cresce mais que proporcionalmente ao rendimento.

Neste sentido, podemos considerar uma reforma fiscal como um processo estruturado e gradativo que, movi-do por um sentimento de insatisfação quanto ao sistema tributário vigente, procura introduzir ajustamentos e aperfeiçoamentos na estrutura e configuração dos impostos com o objetivo mais amplo de adotar uma reno-vada matriz de imposição fiscal, em linha com a dinâmica requerida pela satisfação das necessidades finan-ceiras do Estado e a evolução dos princípios económicos e sociais prevalecentes.²²

De facto, uma reforma fiscal traduz, na sua plenitude, um esforço consciente no sentido de operar uma remo-delação global do sistema, convocando a incorporação de medidas de política conducentes a modificação da estrutura dos impostos de modo a operar a sua adequação as respetivas finalidades, tendo em conta imperati-vos de justiça, equidade e transparência.²³

Neste contexto, Angola acaba de empreender uma reforma inadiável, profunda e inovadora de todo o seu sistema fiscal, que teve início em 2011 e entrou em pleno funcionamento em 1 de janeiro de 2015. Como tal, propomo-nos, nas linhas seguintes, traçar as principais diretrizes da reforma tributária, descrevendo o seu conteúdo, nomeadamente, a razão da sua implementação, os princípios, os objetivos, e as estratégias de atua-ção e planeamento da reforma tributária no curto, médio e longo prazo, nos seus vários domínios.

De forma a dar início ao processo de reforma tributária, foi criado um órgão autónomo com o único objetivo de conduzir a sua implementação a curto, médio e longo prazo. Através do Decreto Presidencial n.º155/10, de 28 de julho, é criado o PERT – Projeto do Executivo para a Reforma Tributária, sob dependência direta do Presidente da República, enquanto titular do Poder Executivo.²⁴

Já com a entrada em efetivo funcionamento do PERT, são publicadas e aprovadas,por Decreto Presidencial

n.º50/11, de 15 de março, as Linhas Gerais do Executivo para a Reforma Tributária, abreviadamente desig-nadas por LGERT. As LGERT, concretamente, constituem o principal conteúdo programático de atuação do PERT, que, por sua vez, deuinício à materialização da reforma de todo o sistema tributário angolano. Como bem sabemos, o Estado angolano encontra-se excessivamente dependente das receitas provenientes da exploração dos recursos naturais, nomeadamente, dos rendimentos resultantes da exploração e comercializa-ção do petróleo. Em 2008/2009 instala-se uma crise económica mundial, muito devido à forte queda do preço do crude no mercado internacional e, obviamente, a economia angolana ressentiu-se de forma abrupta, com a queda das receitas provenientes do petróleo, correndo o risco de haver uma insuficiência dos recursos do Estado para suportar as despesas correntes e de capital imprescindível ao funcionamento do setor público, bem como para atender às necessidades de investimento para o desenvolvimento do país. Perante este cenário de monocultura fiscal das finanças públicas angolanas, a reforma tributária prevê, num prazo de cinco anos, criar uma menor dependência financeira relativamente às receitas do setor petrolífero e, consequentemente, aumentar a captação de receitas para o Estado no setor não petrolífero. Esta é indicada como a principal razão de ser da implementação da reforma tributária em Angola.

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AZEVEDO, Maria Eduarda (2011), As Reformas Fiscais Portuguesas do Século XX: Um Enfoque Analítico, Revista Lusíada Direito N.º 8/9, Universidade Lusíada, Lisboa, pág. 161.

23Ibidem, pág. 162.

24 O PERT – Projeto Executivo para a Reforma Tributária trata-se de um organismo público especializado e temporário com o objetivo de conceber, implementar e fiscalizar a reforma tributária, e tem vigência de um período de 5 anos, contados a partir da data de entrada em vigor do Decreto Presidencial n.º155/10, de 28 de julho de 2010, salvo prorrogação expressa da sua vigência pelo Presidente da República e Chefe do Executivo. Importa ainda salientar, que a coordenação e direção geral do PERT, cabe ao Secretário de Estado das Finanças, devendo este reportar trimestralmente ao Presidente da República e Chefe do Executivo, o progresso dos, vários proj etos e as suas atividades. Ainda no âmbito do Projeto Executivo para a Reforma Tributária foi criada a Unidade Técnica Executiva para a Refor-ma Tributária (UTERT), um órgão especializado responsável por conceber, implementar e fiscalizar a realização de diagnósticos, estu-dos, propostas, projetos e medidas práticas para a materialização da reforma tributária nas suas várias vertentes. Além da UTERT, a estrutura do PERT, dispõe de outros órgãos: Conselho Tributário Consultivo (órgão colegial de aconselhamento do Secretário de Estado das Finanças, enquanto coordenador do PERT) e o Secretariado para a Administração (órgão auxiliar).

No entanto, nas LGERT, para além desta, são mencionadas outras razões e objetivos que motivaram a sua realização e, em traços gerais, destacamos os seguintes:

i) No domínio do Sistema Tributário:

O sistema tributário em vigor em Angola provém, no essencial, do período anterior à independência, revelan-do-se obsoleto, desajustado e desfasado em relação à realidade socioeconómica em que o país se encontra. Por outro lado, é ainda excessivamente complexo e ineficiente, em face da imensidão de diplomas avulsos, desconexos, que, por sua vez, assentam em técnicas jurídicas ultrapassadas (um CGT restrito a impostos sobre o rendimento, normativos sobre procedimentos, execuções fiscais e infrações tributárias inadequados, legislação sobre a tributação dos rendimentos e do consumo desfasada das reformas tributárias modernas, etc.) e revelam uma difícil inserção na realidade social e empresarial.

No sentido de tornar o sistema tributário mais justo, moderno e eficaz, capaz de dar resposta aos objetivos da política tributária que lhe são constitucionalmente atribuídos e aos desafios do desenvolvimento socioeconó-mico, a reforma tributária é vista como fundamental.

Ao nível da reforma tributária, numa primeira fase, urge proceder a uma profunda revisão e atualização de diplomas transversais aos diversos impostos, como um Código Geral Tributário que irá substituir uma lei de 1968, um Código de Processo Tributário (CPT) que substituirá o Regulamento de 1948, e um Código das Execuções Fiscais (CEF) que irá suceder a uma lei de 1950. Esta revisão deverá, assim, permitir que, nestes novos diplomas, constem os princípios gerais aplicáveis ao sistema tributário e aos impostos, em especial os princípios fundamentais relativos ao ato tributário e à relação jurídico-tributária, aos benefícios fiscais, às garantias dos contribuintes, ao procedimento tributário e às infrações tributárias. Além disso, no imediato, a mesma pretende introduzir processos simplificados de tributação e corrigir distorções próprias da legislação tributária em vigor, tais como situações mais injustas e burocráticas dos atuais impostos vigentes.

ii) No domínio da Administração Tributária (AT) :

No plano orgânico, existem dois órgãos governamentais principais responsáveis pela arrecadação de impos-tos: a Direção Nacional dos Impostos (DNI) e o Serviço Nacional das Alfândegas (SNA). Globalmente, os dois organismos revelam carências de recursos humanos, de recursos técnicos e sistemas de informação, de formação académica e profissional, em particular nas matérias tributárias e nas disciplinas auxiliares da ciên-cia e técnica tributária e contabilística, que o tempo foi acentuando e que tornam difícil a defesa dos

interes-ses financeiros do Estado perante grandes empresas, com meios e técnicos bem preparados.A Administração

Tributária e Aduaneira constituem uma peça central no processo de reforma tributária, quer na sua conceção, quer, sobretudo, quanto a assegurar a sua implementação. A reestruturação da AT não será uma tarefa fácil, nem uma tarefa a curto prazo: ela só será possível se os principais constrangimentos à sua implementação forem superados e se houver persistência na sua concretização.

A curto e médio prazos, segundo as LGERT, é intenção do Executivo: criar mecanismos institucionais de forte coordenação entre a DNI e o SNA, com vista à gestão, em comum, de certas estruturas (cadastro dos contribuintes, sistema informático, conta corrente dos contribuintes, fiscalização, justiça, formação profissio-nal), de forma a gerar sinergias e economias de escala e a proporcionar as condições de um processo de inte-gração progressiva daqueles dois órgãos da AT, tendo em vista uma entidade administrativa única; promover

o recrutamento e formação de quadros jovens dotados de competências académicas e especializados para apoio à reforma e à melhoria de funcionamento da AT; definir e implementar a futura estrutura da AT, sob tutela do Ministério das Finanças, dotada de autonomia administrativa e financeira; e implantar, de forma progressiva, novos sistemas de informação tributária.

iii) No domínio da Justiça Tributária:

A justiça tributária não tem vindo a dar resposta às necessidades de especialização e de celeridade na resolu-ção de litígios entre a AT e os contribuintes. Ao longo dos últimos anos, tem-se, aliás, assistido, neste domí-nio, a uma crescente desarticulação orgânica e a um desajustamento legislativo, factos tornados mais eviden-tes pelo modelo do Estado de direito contemplado na CRA, baseado nos princípios da separação dos poderes e da independência dos tribunais.

No âmbito da Reforma da Justiça Tributária, no curto prazo, trata-se de projetar e implementar a reformula-ção do sistema judicial tributário, equacionando uma maior automatizareformula-ção da sala do contencioso fiscal e aduaneiro, promover a resolução dos litígios pendentes entre a Administração e os contribuintes, e fomentar a formação especializada de magistrados, advogados e outros profissionais intervenientes do sistema. A priori-dade, a médio prazo, é a criação de tribunais fiscais especializados para questões tributárias que não tenham natureza criminal, de forma a assegurar uma justiça tributária célere e independente e criar um Conselho Superior de Contribuintes para reduzir a pressão sobre os tribunais.

Estas medidas visam, em parte, reforçar os direitos dos contribuintes em disputas fiscais e representam mu-danças importantes na legislação. Se os direitos dos contribuintes não estiverem claros para os contribuintes e para as autoridades fiscais, o cumprimento das obrigações fiscais e a prestação de contas são suscetíveis de serem afetados.

iv) No domínio da Tributação Internacional:

No domínio da fiscalidade internacional, é evidente a ausência de acordos sobre a dupla tributação económi-ca que impede a atração do investimento e dificulta as relações de cooperação empresarial com os países com quem Angola mantém relações económicas mais próximas. No que respeita a este domínio, nos termos da LGERT, a reforma tributária tem como objetivo, no curto prazo, preparar uma equipa especializada do Mi-nistério das Finanças, para as negociações tendentes a estabelecer acordos de dupla tributação. Ainda neste âmbito, a médio prazo, são objetivos do Executivo: acelerar negociações que procurem a convergência da legislação aduaneira e a adoção de um Código Aduaneiro único; estabelecer uma rede de convenções de dupla tributação, começando pelos países com os quais Angola tem relações socioeconómicas ou politicas (países investidores ou de exportação, países de emigração ou de imigração, países do SADC²⁵ e da CPLP²⁶) mais intensas, e bem assim, alcançar uma maior atratividade do mercado angolano, promovendo o invest i-mento externo e o emprego.

25 A Comunidade de Desenvolvimento Africano Austral (SADC), tem como principal objetivo atingir o desenvolvimento econômico, a paz, a segurança, o crescimento, reduzir a pobreza, melhorar o padrão e a qualidade de vida dos povos da África Austral, e apoiar as pessoas socialmente desfavorecidas através de Integração Regional. Estes objetivos devem ser alcançados através de uma maior integra-ção regional, assente em princípios democráticos e do desenvolvimento equitativo e sustentável.

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A Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) é o foro multilateral privilegiado para o aprofundamento da amizade mútua e da cooperação entre os seus membros. Criada em 17 de Julho de 1996, a CPLP, é constituída por Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Moçambique, Portugal, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste.

v) No domínio Aduaneiro:

No que respeita ao domínio aduaneiro, importantes progressos foram efetuados. Em termos de natureza jurí-dica, passou-se de direção nacional para instituto público e iniciou-se um processo de modernização da legis-lação aduaneira com o propósito de a desburocratizar, simplificar e adaptar às melhores práticas internacio-nais e à realidade socioeconómica do país. Procedeu-se, igualmente, a um processo de reforma da pauta adu-aneira, adotando-se o sistema harmonizado de designação e codificação de mercadorias, a uma redução ou eliminação progressiva de isenções injustificadas e ao incremento do combate à fraude e evasão fiscal. Da mesma maneira que se efetuou um refrescamento dos recursos humanos com o enquadramento de técnicos jovens e com boa formação académica, da alteração da estrutura orgânica dos serviços, da implantação de novos procedimentos e práticas de atuação, bem como da realização de importantes investimentos em tecno-logias de informação, na reabilitação de Estâncias Aduaneiras e na formação de funcionários.

vi) No domínio da Parafiscalidade:

É notório, em Angola, a multiplicidade e o peso excessivo - para a criação de empresas e para a atividade empresarial e dos cidadãos em geral - dos encargos de natureza parafiscal, como sejam as taxas e as contri-buições de diversos tipos que são devidas pela realização de atos administrativos, notariais, registrais ou judiciais, ou privados como as respeitantes à constituição, modificação ou registos de atos societários ou de empresários individuais. Para além da excessiva burocracia, esses encargos têm funcionado como um fator inibidor da formalização de micro ou pequenas empresas, pelo que urge rever a sua necessidade e os seus valores.

É sabido que uma estrutura de taxas complicada e não transparente pode ser um incentivo ao suborno com o objetivo de agilizar os procedimentos oficiais. Extensas regulamentações do setor público, a complexidade das taxas e sistemas de licença são o resultado de uma estratégia deliberada da parte de funcionários públicos, incluindo funcionários da alta administração fiscal, para facilitar a corrupção.A burocracia - com a corrupção como uma ameaça constante – tem sido um dos principais entraves aos investidores, quer para o registo das empresas, quer para o pagamento de impostos. A obtenção de licenças e autorizações para a realização de diversas atividades económicas continua a ser um procedimento difícil e caro.

Neste contexto, de modo a potenciar a atração do investimento e a promoção do emprego., a reforma visa promover a racionalização, simplificação e revisão de taxas e outros encargos parafiscais que oneram gravo-samente a atividade dos particulares e das empresas e definir uma lei que regule a criação e publicação de taxas e de outras receitas parafiscais pelos órgãos centrais e locais do Estado.

vii) No domínio da Economia Informal, Fraude e Evasão Fiscal:

São domínios prioritários da política fiscal o combate à economia paralela, à fraude e evasão fiscais, de modo a salvaguardar a equidade social e a justa repartição do esforço contributivo. Combater a fraude e a evasão fiscal traduz-se em proteger contribuintes cumpridores e garantir que não sejam sempre os mesmos, os que cumprem as suas obrigações, a suportar os encargos fiscais. Assim, todos devem ser chamados a contribuir de acordo com a sua real capacidade contributiva e, por outro lado, deve a administração tributária ter à sua disposição os meios necessários para controlar e fiscalizar as situações de evasão fiscal e de economia parale-la. O atual sistema não obedece às modernas tendências da tributação que assentam no alargamento da base

tributária e na diminuição das taxas e não é exigente em relação à organização contabilística e documental das médias empresas. As mudanças no sistema socioeconómico, os efeitos da globalização aliados à inade-quação do sistema legislativo e à insuficiente modernização do aparelho administrativo tributário levam a que o pagamento dos impostos seja predominantemente efetuado por iniciativa dos contribuintes e que exista uma propensão para uma forte evasão fiscal, sem que a AT e a Justiça tenham os meios necessários para reagir adequadamente.

A reforma tributária deve, no curto e médio prazos, conduzir ao incremento do combate à fraude e evasão fiscais, nomeadamente, através da melhoria dos sistemas de cobrança, de retenção na fonte, de implementa-ção e alargamento de uma rede informática e de sistemas de informaimplementa-ção modernos, da coordenaimplementa-ção entre os sistemas de inspeção fiscal e aduaneiro, da melhoria das técnicas de gestão, de uma utilização mais intensiva do número do contribuinte, da efetiva realização de execuções fiscais e da penalização dos infratores. Este é um objetivo que possibilitará, não apenas um maior nível de arrecadação de receitas, mas também a realiza-ção de uma maior justiça fiscal e de uma concorrência mais saudável entre agentes económicos.

De um modo geral, podemos afirmar que os objetivos previstos pelas LGERT, no curto prazo, nos seus vá-rios domínios estratégicos de intervenção, foram cumpridos. Das medidas implementadas, face aos objetivos da reforma tributária, destacam-se as seguintes:

a) No âmbito da reforma tributária já implementada, resultou num novo regime mais estável para as receitas tributárias de natureza diversa, tendo sido publicado, no final de 2014, o pacote legislativo tributário que estabiliza a “estrutura” fiscal que deve reger a atividade dos agentes económicos. A aprovação dos diplomas transversais, nomeadamente, o CGT (Lei n.º21/14, de 22 de outubro), o CPT (Lei n.º22/14, de 5 de dezembro), e o CEF (Lei n.º20/14, de 22 de outubro) visou precisamente a consagração de um quadro normativo transversal capaz de uniformizar e harmonizar aspetos res-peitantes às garantias dos contribuintes, princípios gerais aplicáveis à relação jurídica tributária, princípios e regras aplicáveis ao procedimento tributário, bem como as infrações tributárias (crimes

e transgressões).Ainda neste âmbito, foi também aprovado, na parte que respeita aos impostos

in-ternos, um novo quadro legislativo fiscal, ou seja: o Código do Imposto Sobre a Aplicação de Capi-tais (Decreto Legislativo Presidencial n.º 2/14, de 20 de outubro); o Regulamento do Imposto de Consumo (Decreto Legislativo Presidencial n.º3-A/14, de 21 de outubro); o Código do Imposto do Selo (Decreto Legislativo Presidencial n.º3/14, de 21 de outubro); o Código do Imposto Sobre o Rendimento do Trabalho (Lei n.º18/14, de 22 de outubro); e o Código do Imposto Industrial (Lei n.º19/14, de 22 de outubro).

b) Por outro lado, a introdução de um sistema de faturação, como condição para dedutibilidade dos custos em sede de imposto industrial (art.17.º, n.º1, da Lei n.º19/14, de 22 de outubro) e disposto no Regime Jurídico das Faturas e Documentos Equivalentes, aprovado pelo Decreto Presidencial n.º149/13, de 1 de outubro, visou precisamente dinamizar a formalização da economia angolana, no geral, e reforçar as práticas contabilísticas das empresas com vista a sua tributação pelo lucro real.