UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
RAPHAEL AMORIM MACHADO
INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA ECONÔMICA NO BRASIL E SUA REGULAÇÃO: O CASO DO MODAL FERROVIÁRIO 2005-2015.
CAMPINAS 2016
Agência(s) de fomento e nº(s) de processo(s): CAPES
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas
Biblioteca do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas Cecília Maria Jorge Nicolau - CRB 8/3387
Machado, Raphael Amorim, 1986-
M18i MacInvestimento em infraestrutura econômica no Brasil e sua regulação : o caso do modal ferroviário, 2005-2015 / Raphael Amorim Machado. – Campinas, SP : [s.n.], 2016.
Orientador: Valeriano Mendes Ferreira Costa.
Tese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto deFilosofia e Ciências Humanas.
1. Infraestrutura (Economia) Brasil. 2. Políticas públicas. 3. Ferrovias -Brasil. I. Costa, Valeriano Mendes Ferreira,1961-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Filosofia e Ciências Humanas. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: Investment in economic infrastructure in Brazil and its regulation : the case of the railway mode, 2005-2015
Palavras-chave em inglês: Infrastructure (Economics) Brazil Public policy
Railways - Brazil
Área de concentração: Ciência Política Titulação: Doutor em Ciência Política Banca examinadora:
Valeriano Mendes Ferreira Costa [Orientador] Alexandre de Ávila Gomide
Fernando Cézar de Macedo Mota Oswaldo Martins Estanislau do Amaral Vitor Pires Vencovsky
Data de defesa: 21-10-2016
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS Instituto de Filosofia e Ciências Humanas
A Comissão Julgadora dos trabalhos de Defesa de Tese de Doutorado, composta pelos Professores Doutores a seguir descritos, em sessão pública realizada em 21/10/2016, considerou o candidato Raphael Amorim Machado aprovado.
Prof. Dr. Valeriano Mendes Ferreira da Costa
Prof. Dr. Alexandre de Ávila Gomide
Prof. Dr. Fernando Cézar de Macedo Mota
Prof. Dr. Oswaldo Martins Estanislau do Amaral
Prof. Dr. Vitor Pires Vencovsky
A ata de Defesa, assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica do aluno.
Agradecimentos
A construção dos argumentos dessa tese foi resultado de muitos momentos de introspecção, convivendo por anos com um conjunto mais ou menos fixo de ideias. Felizmente, durante esse período, pude contar com a convivência e o apoio de diversas pessoas e instituições, as quais aqui agradeço.
Aos amigos do programa de pós-graduação em ciência política da Unicamp: Anderson Rafael Nascimento, Ariel Finguerut, Gustavo Bianezzi Cilia e Lucas Baptista. Sempre dispostos a uma troca de ideias, nas quais não me faltaram oportunidade em aprender (ou só palpitar mesmo) sobre uma ampla gama de temas da área. Gratidão pelas amigas Ellen Gallerani Correa, Maíra Machado Bichir e Patrícia Rocha Lemos em nossos jantares e noites de falatório “acadêmico”. A todo o corpo de funcionários e funcionárias da Biblioteca Otávio Ianni, cujos serviços foram indispensáveis para a realização deste trabalho. Estendo a saudação às funcionárias e funcionários públicos e terceirizados do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, cujas atribuições foram vitais em assegurar um ambiente apropriado para o desenvolvimento da ciência brasileira.
Durante as disciplinas do programa, contei com a tutoria de ótimos professores: Armando Boito Jr., Bruno Speck e Oswaldo Amaral me auxiliaram e incentivaram no desenvolvimento de minhas ideias. Valeriano Mendes Ferreira Costa foi um orientador que me deu liberdade suficiente para a concepção desta tese, dispondo de um incrível arcabouço teórico-literário. Tenho convicção de que em nossas inúmeras horas de conversas, as quais não eram interrompidas nem por raios e trovões, fui aprimorando a argumentação aqui apresentada.
O apoio financeiro da CAPES foi importante para a dedicação exclusiva ao assunto desta tese.
Sou particularmente grato ao IPEA pela concessão de uma bolsa para realizar um estudo de caso sobre a implantação da Ferrovia Transnordestina durante o ano de 2015. O projeto Condicionantes Institucionais à Execução do Investimento em Infraestrutura, capitaneado pelo pesquisador Alexandre Gomide, foi de fundamental importância em apontar caminhos para este trabalho. Nessa pesquisa tive a grata satisfação de conhecer Maria Paula Santos, Fabiano Pompermeyer, Carlos Campos, entre outros pesquisadores, cujos comentários sempre me empurraram pra frente.
O tempo de residência em Barão Geraldo foi muito frutífero. Poder desfrutar da infraestrutura da Unicamp e contar com diversos amigos muito especiais tornou a realização
desta pesquisa mais agradável: Mauricio Espósito (Musquito), Franco Galvão, Vinícius Oliveira Santos (Xegado), Marina Tenório, Fernando Tocha, Isadora Massoni, Simone Monteiro Silva, Thiago Lopes (Lopão), Sidi Bedin, Sheyla Diniz, João Auguto Neves, Renata Sanchez e Priscila de Souza Carvalho. Sem vocês não teria sido possível chegar até aqui.
Um fraterno abraço aos meus pais, Terezinha e Francisco, e ao meu irmão Henrique.
A ferrovia é a instrumentalidade mais revolucionária que a história conhece, não apenas para o comércio, mas para toda a vida econômica. Seu desenvolvimento foi dependente do início da chamada época do ferro; de outro modo, teria sido apenas um joguete para as atenções principescas e cortesãs, destituída, por conseguinte, de ulterior importância.
Resumo
Esta pesquisa busca compreender a influência da história e de fatores conjunturais no investimento e na regulação das ferrovias brasileiras. As configurações econômicas e políticas assumidas pelo Estado brasileiro, e seu relacionamento com a iniciativa privada, atuam como variáveis explicativas para o desenho dos arranjos institucionais de investimento e regulação do modal ferroviário ao longo do tempo. A criação de programas de investimento em infraestrutura econômica pelo Governo Federal, a partir de 2005, possibilitou a retomada da expansão da malha ferroviária brasileira, propiciando um processo de fortalecimento institucional do modal, assim como um tensionamento da institucionalidade regulatória existente. A tentativa de reforma do marco regulatório das ferrovias brasileiras pautou-se pelas experiências internacionais, porém, falhou em sua implementação: a força do regulamento criado na década de 1990; a falta de recursos para a implantação do modelo num ciclo de ajuste fiscal; a atuação de organizações de controle com poder de veto; e casos de corrupção, inviabilizaram o novo modelo. Nessas condições, as ferrovias brasileiras seguem reafirmando seu sentido originário – monopólios privados isolados geograficamente para transporte de commodities.
Abstract
This research seeks to understand the influence of history and junctural factors in the Brazilian railroads investment and regulation. Along its existence, economic settings and policies taken by the Brazilian government, as well as its relationship with the private sector, has been understood as the main explanatory variables for the institutional arrangements to investment and regulation of the railways. The creation of investments programs for economic infrastructure by federal government in 2005 enabled to recover Brazilian’s rail network expansion, which created a institutional process of improving the railway mode and tensioning the existing regulatory institutions. The attempt to reform the regulatory framework of the Brazilian railways was guided by international experience, however the new regulatory model proposed by the federal government failed in its implementation: the force of the regulation created in the 1990s; the lack of resources for the model implementation in a tax adjustment cycle; the performance control organizations with veto power; and corruption. This made it infeasible the implementation. Under these conditions, Brazilian railroads continue to reaffirm its original source – private monopolies geographically isolated for transporting commodities.
Lista de Figuras.
Figura 1. Ajuste Fiscal e Investimento Público em Infraestrutura na América Latina……….79
Figura 2 Investimentos em infraestrutura nos países em desenvolvimento com participação privada 1990 - 2001 ... 80
Figura 3. Total de carga transportada - Mercadorias transportadas em milhões de TKU – 2013. ... 92
Figura 4. Mapa das concessões ferroviárias brasileiras da década de 1990. ... 94
Figura 5. Execução Orçamentária do PAC – Liquidado – OGU/Seguridade ... 109
Figura 6. Mapa bioma cerrado brasileiro. ... 122
Figura 7. Série Histórica de Produção Grãos e Oleaginosas em milhões de toneladas - Safras 1976/77 a 2012/13. ... 124
Figura 8. Índices de preços no mercado não regulado de commodities – Anual 2000-2014. 126 Figura 9. Evolução dos ganhos financeiros da produção mineral brasileira (1980-2014) - Em U$ bilhões. ... 127
Figura 10. Produção Ferroviária Brasileira em Bilhões de TKU. ... 129
Figura 11. Investimentos públicos e privados no setor ferroviário (2002-2013). ... 130
Figura 12. Orçamento realizado VALEC – 2003 - 2014 – Em milhões de R$. ... 136
Figura 13. Organizações intervenientes no processo de licenciamento ambiental coordenadas pelo IBAMA. ... 149
Figura 14. Série histórica de investimentos realizados no PAC – Rodovias e Ferrovias. Em milhões de R$. ... 154
Figura 15. Produção brasileira de Vagões e Locomotivas em unidades. ... 162
Figura 16. Mapa da malha ferroviária contemplada pelo PIL - 2012... 169
Lista de Quadros.
Quadro 1. Periodização dos marcos regulatórios das ferrovias brasileiras 1852-1957 ... 57
Quadro 2. Comparativo entre ferrovias de países desenvolvidos e em desenvolvimento. ... 62
Quadro 3. Concessões rodoviárias na década de 1990. ... 83
Quadro 4 Concessões ferroviárias na década de 1990. ... 85
Quadro 5. Concentração da produtividade ferroviária – Em bilhões de TKU. ... 90
Quadro 6. Composição de TKU transportadas e malha por concessionária. ... 91
Quadro 7. Concessionárias ferroviárias iniciais e atuais no Brasil após a desestatização em Km. ... 93
Quadro 8. Estrutura de Monitoramento, Execução e Coordenação para o Projeto Piloto de Investimento. ... 112
Quadro 9. Estrutura de Monitoramento, Execução e Coordenação para o Programa de Aceleração do Crescimento I. ... 115
Quadro 10. Composição do Grupo Gestor do PAC no âmbito do Ministério dos Transportes. ... 116
Quadro 11. Investimentos propostos pelo PNLT-2007. ... 120
Quadro 12. Obras ferroviárias constantes na carteira do PPI. ... 132
Quadro 13. Obras de expansão ferroviária em execução ao final do PAC I. ... 132
Quadro 14. Ferrovias sob responsabilidade da VALEC. ... 135
Quadro 15. Estrutura da SEPAC – PAC II. ... 143
Quadro 16. Prazos em ações preliminares de projetos ferroviários. ... 151
Quadro 17. Mecanismos de incentivo para participação da iniciativa privada no PAC. ... 158
Quadro 18.Grupos de projetos ferroviários a serem concedidos no PIL. ... 168
Quadro 19. Modelos de regulação econômica para as concessões ferroviárias brasileiras. ... 174
Quadro 20. Resoluções ANTT base para reforma regulatória do modal ferroviário brasileiro. ... 188
Quadro 21. Comparativo das reformas regulatórias do modal ferroviário na América Latina. ... 195
Lista de abreviaturas e siglas.
ABIFER – Associação Brasileira da Indústria Ferroviária
ADIF - Administración de Infraestructuras Ferroviarias - Argentina ALL – América Latina Logística S.A
ALLMN - América Latina Logística Malha Norte S.A ALLMO - América Latina Logística Malha Oeste S.A ALLMP - América Latina Logística Malha Paulista S.A ALLMS - América Latina Logística Malha Sul S.A ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações
ANTF – Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres
ANUT - Associação dos Usuários do Transporte de Carga ASV – Autorização de Supressão Vegetal
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CACEX - Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil
CBTU – Companhia Brasileira de Trens Urbanos CEXIM – Carteira de Exportação do Banco do Brasil CFN – Companhia Ferroviária do Nordeste
CGTMO - Coordenação-Geral de Transporte, Mineração e Obras Civis - IBAMA CMA - Comissão de Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual
CNRT - Comisión Nacional de Regulacion del Transporte – Argentina COFER - Comissão Federal de Transporte Ferroviário
CONAQ – Coordenação Nacional das Comunidades Quilombolas CONIT - Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transportes COTRA – Coordenação de Transporte - IBAMA
CP – Certificado de Privatização
CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito
CREMA - Contrato de Reabilitação e Manutenção de Rodovias CSN – Companhia Siderúrgica Nacional S.A
CVRD – Companhia Vale do Rio Doce S.A DB – Deutsche Bahn Group
DGTTFM - Dirección General de Tarifas, Transporte Ferroviario y Multimodal - México DILIC – Divisão de Licenciamento Ambiental – IBAMA
DNEF – Departamento Nacional de Estradas de Ferro DNER - Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
DNIT – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Terrestres. DNPM – Departamento Nacional de Produção Mineral
DUP – Declaração de Utilidade Pública EFC – Estrada de Ferro Carajás
EFVM – Estrada de Ferro Vitória a Minas EIA – Estudo de Impacto Ambiental
EPL - Empresa de Planejamento e Logística S.A
EVTEA - Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental FCA – Ferrovia Centro Atlântica S.A
FCP – Fundação Cultural Palmares FEPASA – Ferrovias Paulistas S.A FERROMEX - Ferrocarril Mexicano
FICO – Ferrovia de Integração Centro-Oeste FIOL - Ferrovia de Integração Oeste-Leste
FMI – Fundo Monetário Internacional
FNM - Ferrocarriles Nacionales de México S.A FNS – Ferrovia Norte-Sul
FTC - Ferrovia Tereza Cristina S.A
FTL – Ferrovia Transnordestina Logística S.A FUNAI – Fundação Nacional do Índio
GEIPOT – Empresa Brasileira de Planejamento dos Transportes
GEPAC – Grupo Executivo do Programa de Aceleração do Crescimento
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBRAM – Instituto Brasileiro de Mineração
ICC – Interstate Commerce Comission - EUA
INCRA – Instituto Nacional da Colonização e Reforma Agrária IOF – Imposto sobre Operações Financeiras
IPCA - Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional KCSM - Kansas City Southern de Mexico
LI – Licença de Instalação LO – Licença de Operação LOA – Lei Orçamentária Anual
LRSF - Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario - México
MARE – Ministério da Administração Pública Federal e Reforma do Estado MATOPIBA – Cerrado dos estados do Maranhão, Tocantins, Piauí e Bahia MCMV – Programa Habitacional Minha Casa Minha Vida
MPF – Ministério Público Federal
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MRS – MRS Logística S.A
MT – Ministério dos Transportes
NAFTA - North American Free Trade Agreement
ODCE - Organisation for Economic Co-operation and Development OF- Operadora Ferroviaria - Argentina
OFI – Operador Ferroviário Independente PAC – Programa de Aceleração do Crescimento PBA – Plano Básico Ambiental
PDRAE – Plano Diretor da Reforma Administrativa do Estado PEC – Projeto de Emenda Constitucional
PIB – Produto Interno Bruto
PIL – Programa de Investimento em Logística
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro PMI - Procedimento de Manifestação de Interesse PND – Programa Nacional de Desestatização PNLT - Plano Nacional de Logística e Transportes
POLOCENTRO - Programa de Desenvolvimento dos Cerrados PPA – Plano Plurianual
PPI – Projeto Piloto de Investimento PPP – Parceria Público-Privada PR – Partido da República
PRN – Partido da Reconstrução Nacional
PRODECER - Programa de Cooperação Nipo-Brasileiro para o Desenvolvimento dos Cerrados
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira PT – Partido dos Trabalhadores
RDC – Regime Diferenciado de Contratação
REIDI - Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura RFFSA – Rede Ferroviária Federal S.A
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental
RTID - Relatório Técnico de Identificação e Demarcação SAG – Secretaria de Administração Geral
SAM – Subchefia de Articulação e Monitoramento
SEGES/MT - Secretaria de Gestão dos Programas de Transporte do Ministério dos Transportes
SEPAC – Secretaria Executiva do Programa de Aceleração do Crescimento SFAT - Secretaria de Fomento para Ações de Transportes
SIMEFRE - Sindicato da Indústria de Materiais e Equipamentos Ferroviários, Rodoviários e Duas Rodas.
SINAPI - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil SNFC - Societé Nationale des Chemins de fer Français
SOF - Secretaria de Orçamento Federal
SPI - Secretaria de Planejamento e Investimento SPNT – Secretaria de Política Nacional de Trasnportes SPO – Secretaria de Planejamento e Orçamento
STN – Secretaria do Tesouro Nacional
SUFER - Superintendência de Infraestrutura e Serviços de Transporte Ferroviário de Cargas TAV – Trem de Alta Velocidade
TCU – Tribunal de Contas da União TJLP - Taxa de Juros de Longo Prazo TKU – Tonelada Quilômetro Útil TLSA – Transnordestina Logística S.A
VALEC – VALEC Engenharia, Construções e Ferrovias S.A VLI - Vale Logística Integrada
Sumário
Introdução. ... 15
1. Investimento e regulação das ferrovias em perspectiva histórica. ... 34
1.1. A regulação do modal ferroviário em países desenvolvidos e suas consequências nas economias políticas em questão. ... 34
1.1.1. Estados Unidos. ... 35
1.1.2. França. ... 38
1.1.3. A política ferroviária e a regulação econômica capitalista. ... 39
1.2. Implantação de ferrovias no Brasil e sua regulação... 40
1.3. Entre o planejamento e a decadência do setor ferroviário: 1934-1957. ... 45
1.4. A estatização das ferrovias brasileiras e a criação da RFFSA. ... 48
1.4.1. O último suspiro desenvolvimentista das ferrovias sob o período da estatização. . 52
1.5. Síntese dos modelos regulatórios ferroviários no Brasil até a estatização do modal... 55
1.6. A pluralidade de modelos de regulação do modal ferroviário em economias desenvolvidas e em desenvolvimento a partir dos anos 1980... 57
1.7. Considerações finais. ... 66
2. Desestatização e regulação das ferrovias brasileiras na década de 1990. ... 69
2.1. O processo de privatização/desestatização da infraestrutura econômica brasileira durante a década de 1990. ... 70
2.2. O investimento em infraestrutura econômica na América Latina nos anos 1990... 77
2.3. A desestatização da infraestrutura econômica logística ferroviária no Brasil na década de 1990 e seu legado. ... 82
2.4. Reformas regulatórias do modal ferroviário na América Latina na década de 1990... 94
2.5. Considerações finais. ... 98
3. O Governo Lula e a infraestrutura econômica logística ferroviária. ... 101
3.1. O planejamento estatal da infraestrutura econômica nos governos Lula (2003-2010). ... 104
3.1.1. Os programas governamentais de investimento em infraestrutura e os mecanismos de dinamização da execução orçamentária. ... 106
3.1.2. A coordenação dos programas de investimento em infraestrutura. ... 109
3.2. O Plano Nacional de Logística e Transportes como estruturador do planejamento logístico brasileiro. ... 118
3.3. A expansão da produção de commodities e a retomada do investimento em ferrovias no Brasil recente. ... 120
3.3.1. O retorno do Estado para as ferrovias a partir do Governo Lula. ... 128
3.4. A execução do investimento em infraestrutura econômica ferroviária entre 2005 e 2010. ... 131
3.4.1. O investimento na expansão do modal ferroviário dentro dos programas de investimento em infraestrutura: PPI e PAC. ... 131
3.5. Considerações finais. ... 137
4. As ferrovias no governo Dilma Rousseff. ... 141
4.1. As mudanças ocorridas no PAC durante o governo Dilma Rousseff. ... 142
4.1.1. Condicionantes institucionais para o investimento em infraestrutura ferroviária. 144 4.1.2. A execução de obras ferroviárias no PAC II. ... 153
4.2. A indústria ferroviária no Brasil 2003-2014. ... 158
4.3.O Programa de Investimento em Logística e as ferrovias brasileiras. ... 164
4.3.1. Empresa de Planejamento e Logística S.A... 165
4.3.2. O PIL e as novas regras do investimento em ferrovias. ... 167
4.3.3. O novo modelo regulatório ferroviário adotado pelo PIL. ... 170
4.4. Considerações finais. ... 174
5. A falha da implementação do novo marco regulatório ferroviário brasileiro. ... 178
5.1. As coalizões empresariais em torno da disputa pelo marco regulatório ferroviário brasileiro. ... 180
5.2. Variáveis contextuais que contribuiram para a falha da implementação do novo marco regulatório ferroviário. ... 183
5.3. A segunda edição do PIL. ... 184
5.4. Existe um legado a ser deixado pela discussão do modelo regulatório ferroviário brasileiro? ... 187
5.5. Seria o modelo regulatório ferroviário brasileiro tal como uma jabuticaba?... 189
5.5.1. Austrália. ... 189
5.5.2. México. ... 191
5.5.3. Argentina. ... 192
5.5.4. As reformas regulatórias ferroviárias da América Latina em perspectiva comparada. ... 194
5.6. Considerações finais. ... 196
Considerações finais. ... 199
Referências. ... 205
Introdução.
Esta pesquisa busca compreender a influência da história e de fatores conjunturais no investimento e na regulação das ferrovias brasileiras. As configurações econômicas e políticas assumidas pelo Estado brasileiro, e seu relacionamento com a iniciativa privada, atuam como variável explicativa para o desenho dos arranjos institucionais de investimento e regulação do modal ferroviário ao longo do tempo. A pergunta que buscamos responder é: Como contextos históricos e institucionais condicionaram o investimento em ferrovias e suas respectivas mudanças regulatórias?
O investimento no modal ferroviário e sua regulação são resultado de arranjos institucionais ad hoc, os quais definem o relacionamento entre organizações estatais e privadas e seus respectivos interesses na implementação de tais políticas. Tais arranjos estão inseridos em ambientes institucionais, os quais fornecem o conjunto de parâmetros para seu funcionamento (GOMIDE; PIRES, 2014, p. 19-20). Em nossa perspectiva, a história e sua sequência importam para a explicação do desenvolvimento das políticas públicas relacionadas às ferrovias brasileiras.
A primeira hipótese desta pesquisa busca compreender o desenvolvimento institucional da regulação ferroviária brasileira. Assim, a institucionalidade regulatória das ferrovias seguiu um movimento pendular ao longo de quatro períodos históricos analisados, cambiando entre a iniciativa privada e o Estado. Os períodos distinguidos foram: Criação e Expansão 1852-1941; Encampação 1941-1957; Estatização 1957-1996; Desestatização 1996-. A resultante desses arranjos regulatórios foi o apoio estatal à atividade ferroviária, mesmo quando essa se encontrava sob o arbítrio privado.
Nossa segunda hipótese está relacionada ao funcionamento da burocracia federal, compreendendo o período de 2005 a 2015. Os programas de investimento em infraestrutura formulados pelo Governo Federal demandaram maior atenção estatal para o modal ferroviário, ampliando os investimentos e a percepção dos gargalos regulatórios das ferrovias. Esses programas favoreceram o processo de reformulação do modelo regulatório do mercado ferroviário brasileiro, marcando a introdução de instituições e organizações no funcionamento da administração pública, relativos ao investimento e regulação das ferrovias.
O desenvolvimento de tais arranjos culminou na elaboração de um novo modelo regulatório para o funcionamento do mercado ferroviário brasileiro, separando o provimento da infraestrutura do serviço de transporte ferroviário, o qual provocaria mudanças no relacionamento público-privado na provisão da infraestrura e do serviço de transporte por ferrovias. Tal reforma, no entanto, teve sua implementação dificultada por um leque de
variáveis endógenas e exógenas ao modelo proposto. O contexto de ajuste fiscal, vigente entre 2014 e 2015, favoreceu a falha de implementação do modelo, pois seus custos associados dispararam os alertas para seu bloqueio junto à burocracia federal. A dificuldade em “vender” tal marco regulatório para a iniciativa privada resultou no fracasso das concessões ferroviárias do Programa de Investimento em Logística, programa que serviu de incubadora para a nova regulação. Tal arranjo institucional alteraria o relacionamento do Estado com as concessionárias ferroviárias, de maneira a modificar o status quo vigente no modal desde a desestatização da década de 1990.
.
A ferrovia no Brasil e seu sentido.
A constituição das ferrovias enquanto meio de transporte data do início do século XIX, em que precárias estruturas movidas a vapor puxavam caixotes de madeira sobre trilhos na Europa e nos Estados Unidos. A invenção da máquina a vapor possibilitou um grande incremento na capacidade de transporte, aumentando as distâncias a serem percorridas, assim como uma drástica redução no tempo das viagens. O transporte de produtos e passageiros a longas distâncias foi fundamental para a unificação das economias políticas dos países desenvolvidos, assim como aumentou as receitas desses Estados (GERSCHENKRON, 1962; MANN, 1984).
No Brasil, as ferrovias tiveram suas construções iniciadas na segunda metade do século XIX, sendo voltadas, principalmente, para a exportação de produtos primários para o mercado externo (MATOS, 1974; SAES, 1981). O sentido de corte de tais linhas foi extravertido, ligando o interior do continente ao litoral, fornecendo um meio de ligação entre as regiões produtoras de café, algodão, madeira e minérios aos principais portos do país e, a partir dali, para as metrópoles mundiais consumidoras de tais produtos. As ferrovias no Brasil nasceram ligadas ao mercado externo, pouco contribuindo para a integração nacional e a formação de um mercado interno de consumo.
Caio Prado Jr (1957), em Formação do Brasil Contemporâneo, nos fornece um quadro bastante preciso da inserção do Brasil na ordem econômica mundial, logo em seu período de fundação. A colonização dos trópicos seria a base da empresa do colono branco, a qual reuniria recursos naturais “aproveitáveis para a produção de gêneros de grande valor comercial”. Seguindo com Prado Jr (1957, p. 25):
No seu conjunto, e vista no plano mundial e internacional, a colonização dos trópicos toma o aspecto de uma vasta empresa comercial, mais completa que a antiga feitoria, mas sempre com o mesmo caráter que ela, destinada a explorar os recursos naturais de um território virgem em proveito do comércio europeu. É este o verdadeiro sentido da colonização tropical, de que o Brasil é uma das resultantes; e ele explicará os elementos fundamentais, tanto no econômico como no social, da formação e evolução históricas dos trópicos americanos.
As ferrovias são parte constitutiva dessa grande empresa capitalista na qual o país estava inserido, sendo fundamental para dar vazão à produção nacional destinada aos países centrais. O aporte de capitais estrangeiros, associado ao pesado subsídio estatal na forma de garantias de juros aos construtores ferroviários, foram fundamentais para o estabelecimento dos caminhos-de-ferro no Brasil. Sua função estava muito bem delimitada. “Se vamos à essência da nossa formação, veremos que na realidade nos constituímos para fornecer açúcar, tabaco, alguns outros gêneros; mais tarde ouro e diamantes; depois, algodão, e em seguida café, para o comércio europeu” (PRADO JR, 1957, p. 25). A organização das ferrovias brasileiras seguiu de modo bastante próximo ao que Caio Prado Jr chamou de sentido da colonização. É sobre esse leito que as ferrovias brasileiras foram assentadas.
É com tal objetivo, objetivo exterior, voltado para fora do país e sem atenção a considerações que não fossem o interesse daquele comércio, que se organizarão a sociedade e a economia brasileira. Tudo se disporá naquele sentido: a estrutura, bem como as atividades do país. O “sentido” da evolução brasileira […] ainda se afirma por aquele caráter inicial da colonização (PRADO JR, 1957, p. 25).
Com mais de 150 anos após a implantação das primeiras ferrovias comerciais brasileiras, podemos perceber a continuidade de diversos traços de constituição das ferrovias brasileiras no período do Império. Nossas ferrovias, embora diversificadas em seu traçado e extensão, continuam transportando, fundamentalmente, produtos primários: as chamadas commodities. Minérios e grãos constituem a base de produtos transportados hodiernamente, acentuando a característica de formação do setor no país. O modal continua servindo a interesses particulares, sem se constituir num verdadeiro serviço público de transportes. Tais problemas estão relacionados à institucionalidade criada para regular o funcionamento das ferrovias no país. Regulamentos com pouca discricionariedade para exigir o melhor funcionamento de linhas e ramais, assim como a falta de diversificação dos produtos transportados nas ferrovias, segue sendo uma herança institucional do modal que passa por diferentes conjunturas ao longo do tempo.
O trabalho de Dilma Andrade de Paula (2000) avalia dois grandes discursos em torno das ferrovias no Brasil recente. O primeiro é o da obsolescência tecnológica das ferrovias, disfuncional ao padrão de acumulação capitalista contemporâneo, tal como
explorado por Sulamis Dain (1986). O outro discurso trata as ferrovias com grande entusiasmo, elevadas à condição de solução para os problemas logísticos e de mobilidade brasileiros, a modernidade sobre trilhos. Tal discurso é amparado por projetos parcamente elaborados, como, por exemplo, o Trem de Alta Velocidade (TAV), concebido para ligar as cidades de Campinas/SP – São Paulo/SP – Rio de Janeiro/RJ. Essa iniciativa, sem sombra de dúvidas, figurará por longos anos nas estantes de projetos dos órgãos da Administração Pública Federal brasileira antes de ser implementada. As ferrovias encaradas sob esses dois discursos perdem seu sentido de participar do desenvolvimento brasileiro. De um lado, pecam pelo pessimismo; de outro, pelo deslumbramento dos megaprojetos. Buscamos aqui desenvolver uma argumentação baseada na realidade do modal no Brasil, evitando elevar as ferrovias à condição de única solução para os gargalos infraestruturais do país.
Olhar para a história das ferrovias no Brasil não é apenas um exercício de comparar o presente com o passado. O desvendamento das diversas fases do modal no país e suas regulamentações nos ajuda a traçar o desenvolvimento institucional do setor. Isso nos possibilita uma compreensão acerca da formação ferroviária brasileira e seus desdobramentos sobre a institucionalidade presente.
O investimento na infraestrutura ferroviária e sua regulação como estudo de caso para a mudança institucional: o argumento em resumo.
Buscamos compreender nesta pesquisa a dinâmica de funcionamento da regulação do serviço de transporte ferroviário de cargas, assim como a legislação para acesso às linhas férreas ao longo da história ferroviária brasileira. O mercado ferroviário foi uma das primeiras grandes iniciativas empresariais na qual o Estado brasileiro se envolveu no século XIX, despendendo recursos financeiros e organizacionais para a constituição das linhas. A propriedade e a capacidade regulatória sobre a malha podem ser divididas em períodos, variando de modo pendular entre o protagonismo do Estado e da iniciativa privada.
Essas diferentes fases regulatórias do modal culminaram no Decreto nº. 1.832/1996, o qual estabeleceu a desestatização das ferrovias e a transferência de seu controle para a iniciativa privada. A realização desse processo institucional foi feita sem a criação de organizações para garantir a efetividade da regulação estatal sobre a prestação do serviço de transporte ferroviário de cargas. Essa legislação é a base institucional sobre a qual se constitui as ferrovias brasileiras até os dias atuais.
O foco da pesquisa, contudo, se estabelece no período recente. A partir de 2005 o Governo Federal lançou uma série de programas de investimento em infraestrutura, os quais
elevaram a atenção estatal para o desenvolvimento ferroviário, construindo novas linhas, assim como envolveu um processo de criação institucional e organizacional para o modal. O resultado da implementação dessa política de expansão do modal ferroviário resultou na proposição de uma reforma regulatória para o setor. O argumento aqui é que políticas públicas não são apenas resultados de políticas, elas também formulam políticas. Após novas políticas serem iniciadas, elas reformulam o processo político subsequente (LOWI, 1964; SKOCPOL, 1992; PIERSON, 2004). Os passos tomados para implementar novos programas, ou ajustá-los, são suscetíveis de modificar as capacidades das organizações governamentais1. O Estado
brasileiro passa a dar maior atenção para o modal quando percebe que apenas o investimento público não é o suficiente para contornar os gárgalos na matriz de transporte do país. É nesse momento que o Governo Federal, por meio de programas de investimento em infraestrutura, promoveu tensões que favoreceram um processo de mudança nas regras regulatórias das ferrovias.
Como institucionalidades herdadas de diferentes contextos funcionam quando estão sob um processo de reforma? Essa pergunta nos guia na análise do processo de reforma do marco regulatório ferroviário. A formulação de uma institucionalidade regulatória e organizações para sua implementação criou um legado para o desenvolvimento do modal erigido na reforma regulatória de 1996. Tal legado é composto por uma integração vertical entre a concessão da infraestrutura e a operação das composições ferroviárias, em que apenas a empresa detentora da concessão pode circular com seus trens sobre a malha, criando um isolamento geográfico entre as diferentes linhas férreas que cortam o território brasileiro. Isso gera uma alta concentração da produção ferroviária nacional em poucas concessionárias, assim como promove a baixa utilização das ferrovias, dificultando alcançar uma matriz de transporte menos dependente do modal rodoviário. A fim de solucionar esse problema regulatório, o governo Federal iniciou uma reforma regulatória, promovendo um processo de criação institucional sobre as instituições existentes, de modo a não provocar nenhum tipo de ruptura institucional com os regulamentos erigidos em período anterior. A reforma regulatória, iniciada a partir de 2011, é resultante tanto da estrutura regulatória herdada da
1 Tais processos têm sido chamados pela literatura de policy feedbacks. Theda Skocpol (1992, p. 58), analisando as origens da política social de assistência a mulheres e soldados nos EUA, afirma que os esforços oficiais feitos para implementar novas políticas, usando arranjos administrativos novos ou já existentes, transformaram e expandiram as capacidades do Estado. Essas políticas, portanto, mudam as possibilidades administrativas para as iniciativas estatais futuras, assim como afetam as perspectivas vindouras para a implementação de políticas.
década de 1990 quanto de arranjos institucionais contextuais erigidos durante o período de 2005-2015.
O modelo de reforma regulatória proposto para o mercado ferroviário brasileiro seguiu baseado na experiência européia de separação entre a infraestrutura e a operação dos trens. Para isso, foi criada uma empresa estatal para comprar a capacidade da via permanente dos concessionários de infraestrura e revendê-la para os operadores ferroviários. Tal modelo regulatório, chamado também de oppen access, encontrou bastante resistência junto à iniciativa privada e no interior do próprio governo, o que dificultou sua implementação. Em vista dessa falha na reforma do modal, a institucionalidade regulatória criada na década de 1990 foi reforçada, embora a introdução de novos regulamentos junto aos existentes tenha alterado parcialmente o status quo das concessionárias ferroviárias estabelecidas.
Infraestrutura, bens públicos e sua regulação.
As definições de infraestrutura econômica são variadas, cada uma dando ênfase a critérios de seleção de agências internacionais ou mesmo as prioridades de governos. Segundo o Banco Mundial, a infraestrutura econômica abrange os principais setores que beneficiam os domicílios e a produção, a saber: transportes, energia, saneamento, por vezes, provisão de habitação e combustíveis (STRAUB, 2008). Para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) ela engloba setores de energia elétrica, telecomunicações, saneamento e logística (rodovias, ferrovias e portos) (BORÇA JR; QUARESMA, 2010). Já para o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), o conceito foi desagregado em duas linhas de estudo: a infraestrutura social e urbana, cujo foco é o suporte aos cidadãos, tal como saneamento, habitação e transporte urbano; e a infraestrutura econômica, cuja principal função é dar apoio às atividades do setor produtivo, abrangendo setores de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia elétrica, petróleo e gás natural, bicombustíveis e telecomunicações (PÊGO; NETO, 2010). Por esse breve panorama do conceito, percebe-se a complexidade e variedade de itens cobertos pelo termo infraestrutura econômica.
O conceito de infraestrutura econômica do IPEA é, a nosso ver, o que melhor define o problema, cuja ênfase se desdobra sobre as características de apoio do Estado ao setor produtivo. Alguns estudos afirmam que a incidência de investimentos em bens públicos feitos pelo Estado tem profunda capacidade de transformar micro e macro regiões espaciais,
levando insumos às indústrias, ajudando no escoamento da produção nacional e aumentando o nível dos indicadores sociais2.
Os projetos de infraestrutura econômica são caracterizados pela literatura como pertencentes à categoria de bens públicos. Aqui fazemos uso da definição clássica de Samuelson (1954) acerca dos bens públicos puros. A diferenciação de um bem público para um bem privado leva em consideração a não rivalidade no consumo de um bem. Nesse sentido, enquanto um bem privado pode ser parcelado entre diferentes indivíduos, privando outros de seu consumo, um bem público pode ser consumido por diferentes indivíduos, o que não leva a subtração daquele bem para o consumo de outros indivíduos. Um adendo importante a esse conceito foi colocado por Richard Musgrave (1959), acentuando o caráter de não exclusão dos bens públicos, no qual nenhum indivíduo pode ser privado do usufruto daquele bem. Uma boa parte das definições contemporâneas sobre bens públicos foca nas duas características básicas: não rivalidade no consumo e não exclusão do usufruto do bem.
Quando analisamos as principais características dos projetos de infraestrutura econômica percebemos que - além de serem atividades complexas, envolvendo planejamento de recursos financeiros, técnicos e humanos de grande escala - seus custos são irrecuperáveis (sunk cost). Os recursos financeiros investidos nesses projetos não podem ser recuperados, pois não podem ser realocados ou mesmo desmontados. Devido a essas características, os bens públicos são oligopólios, ou mesmo monopólios, concentrados, em sua grande maioria, sob a supervisão estatal.
Pelas características desses bens, acima descritas, existe a necessidade do Estado definir regras de investimento e exploração de tais serviços. O conceito de regulação econômica é bastante amplo, variando entre diferentes disciplinas, tais como Economia, Direito e Ciências Sociais. As definições variam desde sentidos mais estritos até os mais amplos. No sentido mais estrito e mais simples, a regulação significa a promulgação de um conjunto de regras, acompanhadas de uma agência pública para promover o monitoramento e a observância dos regulamentos. Um segundo significado de regulação refere-se a todo o esforço das instituições estatais coordenarem a economia. Este significado mais amplo inclui medidas como taxação sobre serviços, subsídios, redistribuição e propriedade pública. O terceiro significado afirma que a regulação incorpora mecanismos de controle social,
2Uma dezena de artigos se deteve sobre os efeitos do investimento em infraestrutura no crescimento econômico, aumento da produtividade, diminuição da pobreza e outras variáveis. O trabalho de Calderón e Servén (2010) oferece um balanço parcial da literatura sobre os efeitos do crescimento da infraestrutura e redução das desigualdades.
incluindo processos não intencionais e não estatais3 (JORDANA; LEVI-FAUR, 2004, p. 4).
Nesta pesquisa adotamos o primeiro conceito de regulação, como um conjunto de regras jurídicas acompanhadas de agências administrativas estatais para monitorar e exigir o cumprimento dos regulamentos.
Instituições e sua resiliência interpretativa na mudança institucional gradual.
As instituições são um meio de reduzir as incertezas, pois institucionalizam a vida cotidiana por meio de normas e regras (MARCH; OLSEN, 1989; NORTH, 1990; THELEN; STEINMO, 1992; CLEMENS; COOK, 1999). São elas que definem e limitam um conjunto de escolhas possíveis num dado contexto. Desse modo, as instituições são constrangimentos impostos sobre a interação social, consistindo em regras formais, tais como: constituição, estatutos e regulamentações; e constrangimentos informais: convenções, normas e códigos de conduta, cada qual com suas respectivas características de execução. Portanto, as instituições são contextos mais amplos, que abrangem o funcionamento de regras e regulamentos no tempo e no espaço. As instituições são a condensação de processos históricos concretos, por isso a história é fundamental para entender seu funcionamento e atuação sobre os contextos. Tais instituições se apoiam num conjunto de fundações ideais e materiais, que, quando abaladas, podem sofrer mudanças. O contexto adquire importância fundamental para explicar a continuidade ou a mudança institucional (THELEN, 1999, p. 382).
As instituições operam por meio das organizações, as quais consistem de grupos de indivíduos ligados por objetivos comuns. Empresas, sindicatos funcionam como organizações econômicas, ao passo de que partidos e agências regulatórias atuam como organizações políticas. As organizações se movem no interior das instituições, utilizando suas regras para a obtenção de seu objetivo. Em resumo, podemos afirmar que as instituições são uma espécie de regra do jogo, ao passo que as organizações são os jogadores de tal jogo (NORTH, 1990). Nessa perspectiva as políticas públicas são analisadas enquanto instituições (PIERSON, 2006), tal como a política regulatória ferroviária brasileira em seus diferentes períodos. Os tomadores de decisões e suas respectivas estruturas administrativas são trabalhados enquanto organizações.
Parte da literatura institucionalista trata as instituições como cristalizações e arranjos estáticos de normas e regras, olvidando, por vezes, as características inerentes às
3 A simples produção de efeitos sobre o comportamento é capaz de ser considerada uma atividade regulatória. Uma ampla gama de atividades que podem envolver normas formais ou não, as quais funcionem sem mecanismos de monitoramento ou coerção, pode ser inserida na definição de regulação.
instituições de se transformarem ao longo do tempo. Partimos de uma conceituação de instituições que emerge como produto de conflitos substantivos. Para empreender uma análise institucional é necessário levar em consideração as assimetrias sistemáticas na distribuição de poder na sociedade e a rede de interações sociais erigida a partir dessa disputa (KNIGHT, 1992, p. 145). As instituições não são concebidas para serem socialmente eficientes, são dependentes das disputas entre os atores na construção de seu desenho institucional. Tal conceituação evita o funcionalismo institucional, o qual credita uma grande capacidade discricionária aos atores em formatarem as instituições para funcionarem adequadamente em determinados contextos. Isso não é possível, pois as instituições são resultantes de múltiplas interações emaranhadas, com um alto nível de contingência em seu funcionamento, que pode ser mais ou menos adequado e funcional a um contexto específico. O modelo de mudança institucional proposto por Knight (1992) leva em consideração o grau de confiança dos atores frente às regras, assim como sua capacidade em interpretar as regras e regulamentos de acordo com interesses que maximizem as vantagens de determinados atores sociais4.
As instituições como resultantes de legados de disputas passadas, permanecem permeadas pelo conflito. Esse elemento dinâmico está sempre colocado na construção das instituições e possibilita a mudança. A partir disso, uma das principais fontes de mudança institucional está ligada à mudança no balanço de poder no interior das instituições, resultado da mobilização de recursos dos atores ali atuantes. O que anima a mudança, na perspectiva de Mahoney e Thelen (2010, p. 14), são as implicações de distribuição de poder das instituições. As mudanças são incrementais e emergem precisamente nos espaços entre as regras e suas interpretações, ou, entre a regra e sua aplicação5.
O Estado e suas capacidades.
A história das ferrovias está intrinsecamente ligada ao Estado. Por ser um investimento vultuoso e com grandes riscos envolvidos, os Estados sempre forneceram
4 O problema nessa caracterização do conflito social na mudança institucional é a delimitação do tempo em que ocorre tal conflito. Nessa perspectiva, as instituições estão sob pressão apenas no momento de formulação e disputa de interpretações acerca da formulação de novas regras ou reformulação das antigas. A mudança ocorre apenas quando as instituições estão definindo e redefinindo suas regras em favor de um arranjo mais estável. Isto limita o escopo da análise de Knight, levando-o a encarar o conflito como uma etapa necessária para um resultado em que o arranjo institucional esteja estabilizado, com a fronteira entre ganhadores e perdedores da disputa bem delimitada.
5Podemos observar a influência do trabalho de Knight (1992) sobre as formulações de Mahoney e Thelen, porém, com uma diferença fundamental para os últimos, o conflito na interpretação das regras e normas não se encerra numa cristalização do arranjo institucional, ele persiste, moldando a instituição em toda a sua extensão e existência.
recursos para sua construção e operação. Mesmo em casos regulatórios bastante liberais, tal como os EUA, o Estado teve função primordial no desenvolvimento do modal, fornecendo recursos e, inclusive, executando a construção das linhas em seus primórdios.
Para Mann (1984, p. 197), a construção e manutenção da infraestrutura de comunicação, tais como estradas, canais, sistemas de mensagem, moedas, pesos e medidas, assim como arranjos de mercado, foram funções exclusivas do Estado em seu início. Poucos Estados monopolizaram todas essas funções. Porém, todos os Estados forneceram uma fração delas, pois sua base territorial é mais eficientemente organizada a partir de uma ligação entre as diversas partes do território. As ferrovias ocuparam posição central na centralização administrativa francesa e também no povoamento e comunicação do território estadunidense. Ainda segundo Mann, os principais atores interessados nessa infraestrutura estatal foram os grupos de comércio, que necessitavam de uma ampla rede de comunicação para desenvolverem seus negócios. O poder infraestrutural, entendido como “a capacidade do Estado penetrar na sociedade civil e implementar logisticamente decisões políticas em toda sua extensão” (MANN, 1984, p. 189), possui importância singular no caso ferroviário, devido aos custos de capital e complexidade institucional para a implantação do modal.
Como o Estado brasileiro se relacionou com a iniciativa para produzir a infraestrutura ferroviária? A resposta a essa pergunta busca esclarecer a dinâmica público-privada na construção de infraestrutura econômica, apontando para a capacidade estatal em dinamizar a economia de um setor específico. A leitura de Keynes, num texto datado de 1926, afirma que:
A mais importante Agenda do Estado não diz respeito às atividades que os indivíduos particularmente já realizam, mas às funções que estão fora do âmbito individual, àquelas decisões que ninguém adota se o Estado não o faz. Para o governo, o mais importante não é fazer coisas que os indivíduos já estão fazendo, é fazê-las um pouco melhor ou um pouco pior, mas fazer aquelas coisas que atualmente deixam de ser feitas (KEYNES, 1978, p. 291).
A iniciativa estatal, exaltada por Keynes (1978) em The end of laissez-faire, é de fundamental importância para a consecução de obras e serviços de infraestrutura, as quais, sem a maquinaria administrativa e o poder financeiro do Estado, dificilmente seriam realizados. Porém, o Estado não atua sozinho nessa empreitada. A parceria com a iniciativa privada para a construção da infraestrutura econômica é histórica, tendo variações importantes ao longo do tempo.
O argumento de Linda Weiss (1998, p. 5) acerca da capacidade Estatal diz respeito à habilidade das autoridades públicas perseguirem estratégias de crescimento
econômico alinhadas a grupos econômicos organizados, a fim de alavancar ou transformar a economia industrial. Tal conceito de capacidade estatal é encontrado de maneira semelhante em Theda Skocpol. Os Estados não são a única variável para explicar os resultados das políticas, sendo necessário examinar os Estados em relação aos seus respectivos ambientes socioeconômicos e políticos, populados por atores que possuem interesses e recursos próprios (SKOCPOL, 1985, p. 19). As políticas de investimento e regulação para o modal ferroviário, formuladas pelo Estado brasileiro ao longo de sua história, são analisadas de maneira relacional, levando em consideração os interesses diversos que permeiam a ação estatal. Nessa concepção, o Estado é tratado como uma instituição dotada de relativa autonomia, não insulado da influência e dos conflitos da sociedade. Desse modo, a atuação de grupos econômicos em torno das políticas estatais de infraestrutura é decisiva para explicar o resultado de tais políticas6. Peter Evans (1992; 1995) denomina essa interpenetração entre o
Estado e a iniciativa privada como autonomia inserida7.
A política de expansão ferroviária, alavancada pelo Governo Federal entre 2005-2015, promoveu efeitos em cascata por toda a cadeia produtiva do setor ferroviário, contribuindo para o crescimento de empresas de engenharia, construção civil pesada, fabricantes de material ferroviário e fabricantes de bens de capital para a construção civil. A atuação do Estado foi fundamental para dinamizar a economia desse setor durante o período analisado nesta pesquisa. Apesar de tal política ser conduzida pelo Estado, ela não contou com um viés estatista, visto que as linhas construídas foram concessionadas para a iniciativa privada, num claro intuito do fornecimento público da infraestrutura necessária ao desenvolvimento.
As ferrovias, entendidas como um serviço público de transporte, necessitam ser reguladas pelo Estado, de modo a terem suas características de bem público preservadas. A regulação, tal como entendida na perspectiva deste trabalho, pode ser realizada apenas pelo
6 De maneira diferente de uma perspectiva pluralista, que explica as políticas por meio da análise dos grupos sociais, econômicos ou políticos, envolvidos em barganhas políticas, a argumentação que tem por base as instituições busca compreender a interação entre Estado e sociedade na formulação e implementação das políticas públicas.
7Segundo Evans (1992, p. 147), o problema crucial enfrentado pelos Estados desenvolvimentistas tardios é que,
as instituições as quais permitem que amplos riscos sejam espalhados ao longo de uma rede de capitalistas não existem, assim como os capitalistas individuais não são capazes e não estão interessados em assumí-los. O início do modal ferroviário no Brasil, no século XIX, é marcado pela forte presença do Estado garantindo os recursos necessários para sua construção e operação, pois, a debilidade financeira da iniciativa privada brasileira não permitia investimentos dessa monta. A política de expansão da malha ferroviária brasileira, levada a cabo pelo Governo Federal, a partir de 2005, contou, em sua quase totalidade, com recursos públicos, apontando a falta de incentivos contratuais e a fragilidade econômica das concessionárias em tocarem tais políticas de maneira autônoma.
Estado, seja concedendo a operação e a gestão da infraestrutura para a iniciativa privada ou mesmo prestando o serviço por meio de empresas estatais constituídas para tal finalidade.
A montagem de instituições regulatórias é o meio pelo qual o Estado consegue impor normas e regulamentos para o funcionamento do modal, garantindo a prestação do serviço público de transporte ferroviário. Os EUA tiveram uma experiência pioneira nesse sentido, com a criação da primeira agência reguladora, no final do século XIX. A criação de agências administrativas, voltadas para a regulação de mercados de serviços públicos, foi uma das formas organizacionais mais difundidas nas administrações públicas dos Estados nacionais a partir da década de 1970, com o movimento mundial de reformas administrativas. No Brasil, tal movimento foi associado à vaga de privatizações e desestatizações de serviços públicos, resultando em ajustes do papel do Estado na economia (NUNES et al, 2007, p. 16). A criação de agências reguladoras, nesse contexto, foi feita para regular o mercado de serviços entregues pelo Estado aos cuidados da iniciativa privada. A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) foi criada apenas em 2001, após o processo de desestatização do modal ferroviário ocorrido entre 1996 e 1999.
Embora as agências reguladoras tenham sido criadas sob o signo de um arbítrio imparcial entre o Estado e a iniciativa privada, essa normatividade dificilmente encontra espaço na realidade efetiva das coisas. Agências reguladoras são diretamente envolvidas no problema do agente-principal. Nessa perspectiva, o agente (concessionárias de serviços públicos) dispõe de informações privilegiadas, as quais, os principais (agências reguladoras) não observam diretamente.
A empresa regulada dispõe de informações sobre algumas condições, como seus custos de produção ou a demanda por seus produtos [ou serviços], que são superiores às informações de que dispõe o Estado (o agente “regulador” entendido em sentido amplo, como políticos eleitos ou burocratas nomeados). Mais que isso, a empresa regulada empreende certas ações que o regulador não pode observar diretamente, mas apenas inferir com base nos resultados ou monitorar a um custo. O regulador tem autoridade legal para determinar preços e regras. Definida a regulação, a empresa decide o que produzir e em que quantidade. O problema do regulador passa a ser estabelecer o melhor trade-off entre as vantagens (rents) auferidas pela empresa e o excedente dos consumidores (PRZEWORSKI, 1998, p. 47)
De outro lado, os entes regulados, apontam para o fato de que as agências reguladoras exercem funções diferentes de sua normatividade, atuando como poder concedente, causando assimetria de informações nos contratos a favor do Estado. A questão da autonomia regulatória do Estado é intrincada, devendo ser analisada em arranjos específicos de políticas públicas.
Considerações metodológicas.
Na elaboração desta pesquisa fizemos uso da metodologia de estudo de caso8. Na
análise do caso de investimento e regulação do modal ferroviário brasileiro abordamos o funcionamento de instituições e organizações em diferentes períodos históricos, assim como sua sequência para a explicação dos seus desdobramentos no tempo. Isso nos permite observar um amplo número de variáveis atuantes sobre o investimento e a regulação do modal, assim como também nos possibilita analisar, indutivamente, o funcionamento das variáveis e suas consequências na trajetória histórica das ferrovias no país. Outra vantagem do estudo de caso é sua capacidade em acomodar complexas relações causais em contextos de alta densidade institucional e organizacional. O foco é, portanto, a trajetória causal inerente ao caso em estudo.
Na análise do estudo de caso utilizamos a ferramenta metodológica do delineamento de processo (process-tracing), a qual se constitui útil para gerar e analisar dados sobre causalidades (GEORGE; BENNETT, 2005, p. 223). A ferramenta ajuda a identificar a existência de relações causais, explicando de que forma elas estão interagindo (causação), a partir de uma análise empírica do fenômeno estudado. O delineamento de processo é entendido como: “um procedimento para identificar passos num processo causal, levando ao resultado de uma dada variável dependente de um caso, num contexto histórico particular” (GEORGE; BENNETT, 2005, p. 176). O delineamento de processo é diferenciado de uma narrativa histórica por três motivos: 1) trabalha apenas com aspectos limitados de um determinado fenômeno, em nosso caso a questão do investimento e a regulação do modal ferroviário brasileiro; 2) utiliza um quadro teórico identificado no desenho da pesquisa; 3) seu objetivo é a explicação de um caminho causal que levou a um determinado resultado.
História e sua periodização no estudo de caso da regulação ferroviária brasileira.
A história do investimento e da regulação das ferrovias brasileiras atua como um pêndulo, oscilando entre o mercado e o Estado. Para embasarmos essa afirmação recortamos a história das ferrovias brasileiras em períodos, atentando para a propriedade e a capacidade regulatória sobre o modal ferroviário brasileiro. A propriedade da infraestrutura não é o principal fundamento da periodização, pois, muitas vezes, os limites entre o Estado e a
8 Um caso pode ser genericamente conceituado como um objeto de investigação que seja suficientemente similar e separado para permitir tratá-lo como uma instância comparável de um mesmo fenômeno geral (RAGIN, 1997, p. 1).
iniciativa permanecem borrados, sem uma clara distinção entre o que é público e o que é privado. Para a concretização de nossa periodização utilizamos os marcos temporais impostos pela legislação do setor ferroviário. A legislação é uma instituição resultante de um acúmulo de tensões e conflitos. Suas mudanças, totais ou parciais, fornecem um mapa preciso dos diferentes períodos regulatórios do modal ferroviário brasileiro.
Optamos por utilizar a distinção analítica entre estrutura e agência neste trabalho. Seguimos inspirados nas teorizações de Katznelson (2003) acerca de periodizações e o debate entre estrutura e agência nas análises históricas. Buscamos avaliar a estrutura histórico-institucional montada em torno do modal ferroviário brasileiro e seu impacto na recente discussão sobre as mudanças do marco regulatório do setor no Brasil.
A fim de nos guiar na análise dividimos o texto em dois blocos. A estrutura regulatória do modal ferroviário brasileiro é analisada de modo diacrônico desde sua fundação no século XIX até a década de 1990. Isso é feito no primeiro e segundo capítulos deste trabalho. Buscamos com isso a fundamentação da regulação ferroviária brasileira em seu movimento pendular, havendo a mudança regulatória entre o Estado e a iniciativa privada. Tal caracterização se apoia no conceito de conjunturas críticas (PIERSON, 2004), momentos nos quais as mudanças institucionais são mais suscetíveis de ocorrer, promovendo legados e o auto-reforço dos regulamentos vigentes no período. A estrutura regulatória, resultante desse arranjo institucional historicamente construído, é a base para a tomada das decisões de investimento e regulação do modal ferroviário no período recente, objeto dos capítulos três, quatro e cinco. O período compreendido entre 2005 e 2015 é caracterizado como agência, pois há uma grande variedade de instituições e organizações atuando nesse contexto, favorecendo mudanças institucionais devido à multiplicidade de interpretações sobre regulamentos. Assim, as escolhas realizadas em um período não apenas limitam as opções futuras como também fornecem uma estrutura de opções disponíveis e moldam as escolhas feitas na conjuntura presente (HAYDU, 1998, p. 355).
Em seu início, no século XIX, a precária estrutura regulatória estatal deixou ao arbítrio privado a política de expansão de linhas e ramais ferroviários, não prezando pela eficiência de traçados e sua direção. Essa falta de planejamento na expansão do modal promoveu diversas ineficiências, as quais foram colocadas nas contas do Estado quando as principais commodities transportadas pelas ferrovias entraram em baixa de preços, tal como o caso do café na região Sudeste e o algodão na região Nordeste. A incorporação de ferrovias privadas pelo Estado culminou na criação da Rede Ferroviária Federal S.A (RFFSA), em 1957. Devido à competição com o modal rodoviário, as ferrovias foram alijadas de maiores
investimentos por parte do Estado, entrando em obsolescência frente aos fretes rodoviários. O crescimento nos déficits de operação favoreceu o discurso da desestatização do modal. Na década de 1990, o Estado se desfez do controle das ferrovias, transferindo-as, novamente, para a iniciativa privada, com a prerrogativa de significar uma economia de recursos para os cofres públicos. Essa é a estrutura histórica sobre a qual se ergue o debate acerca da mudança institucional do marco regulatório brasileiro, o qual se inicia com uma série de mudanças relativas ao investimento e planejamento do modal ferroviário a partir de 2005.
Apenas em 2005, o Governo Federal, por meio de programas de investimento em infraestrutura, retoma sua participação ativa na expansão das ferrovias brasileiras. Tal política expansionista não foi acompanhada de uma mudança institucional na regulação do modal, o qual permaneceu fechado, tal como um monopólio natural das concessionárias ferroviárias estabelecidas na década de 1990. A desestatização do modal ferroviário, a partir de 1996, promoveu um legado de monopólio na propriedade das linhas e no direito de passagem sobre elas, bloqueando o direito de uso das ferrovias para outros usuários e produtos, dificultando a diversificação da matriz de transporte brasileira, a qual segue fortemente apoiada nas rodovias. A partir de 2011, diversos regulamentos foram criados para alterar tal cenário, culminando na tentativa de reforma do marco regulatório do modal ferroviário em 2013.
A ênfase sobre as conjunturas críticas evita o problema da regressão infinita, nos auxiliando a focar o estudo sobre os períodos específicos. Assim, a análise se atenta sobre os pontos-chave na história, quando uma gama de possíveis resultados é substancialmente diminuída, pois, após as conjunturas críticas, há um reforço da trajetória tomada, tornando difícil a escolha por trajetórias alternativas. A fim de rastrearmos as conjunturas críticas e o “corte” entre os períodos trabalhados nesta pesquisa, utilizamos a legislação referente ao modal ferroviário.
As alterações na legislação são uma variedade de mudança institucional, apontando para a existência de conjunturas críticas. Isso não significa que o trabalho possua um viés estritamente formalista, pois a legislação e sua interpretação é resultado histórico de disputas sociais, políticas e econômicas intensas.
Critérios para a seleção do caso brasileiro em perspectiva comparada.
As reformas regulatórias do modal ferroviário são assunto corrente nas principais economias-políticas ao redor do mundo. Dessa maneira, o caso regulatório brasileiro não está isolado do contexto mundial de reformas, sendo influenciado decisivamente pelos acontecimentos externos. A fim de rastrearmos as principais implicações dos estatutos
regulatórios ferroviários internacionais no cenário regulatório brasileiro fizemos um levantamento de casos estrangeiros ao longo da história. Tais casos guardam similitudes temporais e institucionais com o Brasil9.
A regulação ferroviária teve início juntamente com a construção das primeiras ferrovias na Europa e nos Estados Unidos no início do século XIX. Com trajetórias distintas, EUA e França ilustram a variedade de modelos regulatórios para o modal ferroviário logo em seu início, servindo de base para a experiência brasileira em alguma medida. O caso estadunidense é o mais emblemático, pois o debate acerca da intervenção estatal na economia e sua regulação tem início com o caso do modal ferroviário. Na França, o Estado assumiu o controle centralizado do modal, num claro esforço de planejamento estatal para o cumprimento da função pública do transporte ferroviário.
A partir da década de 1980, uma onda de reformas regulatórias alterou o acesso ao modal ferroviário nos países europeus, servindo de base para a formulação de modelos regulatórios que priorizassem a abertura das ferrovias a diferentes operadores, de modo independente da concessão da via permanente, o chamado modelo horizontal. Uma diversidade de países europeus implementou tal modelo, não sem dificuldades. A capacidade estatal requerida para a realização de tal modelo é alta, de modo a se criar instituições e organizações condizentes com sua complexidade. Ainda na década de 1980, os EUA desregulamentou seu mercado ferroviário de cargas. Os controles públicos sobre as empresas ferroviárias foram relaxadas, de modo a propiciar a livre competição nos fretes ferroviários. Isso exemplifica a variedade de marcos regulatórios para o modal ao redor do mundo.
A América Latina passou por um processo de desestatização de suas ferrovias. Durante a década de 1990, Argentina, México e Brasil concessionaram suas ferrovias de modo vertical, ou seja, concedendo a infraestrutura e a operação ferroviária ao mesmo concessionário. Esses três países possuem muitas características em comum relativas às ferrovias, tais como: processo de formação das ferrovias, extensão das linhas, tipos de produtos transportados, regulação do modal e soluções propostas para alteração do regulamento vigente. A semelhança no processo de desestatização do modal, nos anos 1990, promoveu legados parecidos: concentração da produção ferroviária em determinados ramais e concessionários, baixa utilização do modal, desequilíbrio nas matrizes de transporte e
9 Aqui nossa inspiração é o método da semelhança e da diferença de Stuart Mill. No método da semelhança, casos com o mesmo resultado também compartilham fatores causais hipotéticos semelhantes, apesar de variarem em vários aspectos significativos. Quanto ao método da diferença, ele constrasta casos nos quais os resultados e as hipóteses causais estão ausentes, embora tais casos possam ser similares em vários outros aspectos (MAHONEY, 2003, p. 341).
