A coordenação dos programas de investimento em infraestrutura

2007 para R$ 20 bilhões em 2010, chegando a alcançar, em 2014, a cifra de R$ 57 bilhões. A representatividade desses valores é pequena em relação ao orçamento da União59_{. Em 2007, o}

valor executado do PAC correspondia a apenas 0,46% do orçamento, no ano de 2010 o valor investido proveniente do OGU no programa chegou a cerca de 1%. A execução do PAC, em 2014, ficou em R$ 57 bilhões, valor que correspondeu a 2,3% do OGU do ano em questão60_.

Figura 5. Execução Orçamentária do PAC – Liquidado – OGU/Seguridade.

Fonte: Brasil (2014).

A montagem dos programas de investimento em infraestrutura é apenas uma das variáveis para a implementação de uma carteira de obras de infraestrutura. A estrutura política brasileira cria dificuldades na coordenação de políticas de grande vulto, tal como as políticas de infraestrutura. A mobilização política, institucional e organizacional requerida para a implementação desses projetos é muito grande, necessitando da forte coordenação de entes da administração pública para a execução dos programas de investimento.

3.1.2. A coordenação dos programas de investimento em infraestrutura.

59 _{Esses percentuais foram calculados levando-se em consideração a Lei Orçamentária Anual (LOA) de cada um} dos anos em questão, a saber: Lei nº. 11.451/2007; Lei nº. 12.214/2010; Lei nº. 12.952/2014.

60 _{Em conjunto a essa evolução do investimento público no PAC, o programa aumentou sua carteira de projetos,} chegando a 2014 com cerca de 37 mil projetos. O programa perdeu seu foco no investimento estratégico para fornecer meios de propiciar um crescimento dinâmico.

7,3 11,3 16,4 20 28 39,3 44,7 57 0 10 20 30 40 50 60 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

As dificuldades para se coordenar programas de investimento em infraestrutura iniciam-se na própria montagem do gabinete ministerial do presidente, o qual tem de ser disposto entre a base aliada para que se garanta maiorias nas votações do Legislativo, possibilitando assim a aprovação dos projetos do Executivo. O caso por nós analisado neste trabalho, a infraestrutura logística ferroviária, é bastante delicado, pois envolve grandes quantias de recursos, não só econômicos, mas também políticos. São obras de grande impacto, as quais afetam um grande número de pessoas e que servem de capital político para bancadas regionais e plataforma para futuras candidaturas. A pressão política em torno dessas políticas de infraestrutura é muito intensa, pois representa recursos importantes para os políticos frente a seu eleitorado regional.

A primeira organização responsável pela infraestrutura econômica logística é o Ministério dos Transportes, responsável pelo planejamento e execução da política dos modais de transporte no Brasil, assim como os principais eixos logísticos. No governo Lula, o Ministério dos Transportes não pertencia ao PT, mas foi delegado, inicialmente, ao Partido Liberal (PL), com o então ministro Anderson Adauto, e, a partir de 2004, até o final da gestão Lula, em 2010, esteve sob o mando do Partido da República (PR), partido que derivou da estrutura dos extintos PRONA e PL. Colocar um ministério tão central para as políticas de governo nas mãos de aliados políticos cria alguns problemas de gestão, principalmente quando se fala de projetos de longo prazo, os quais exigem uma burocracia altamente especializada e um compromisso programático alinhado com as metas governamentais.

O quadro administrativo do Ministério dos Transportes, em 2004, estava bastante deteriorado, com grandes atrasos na execução e conclusão de obras herdadas do Governo FHC, assim como as iniciadas no Governo Lula, contando ainda com defasagem em seu quadro técnico. Um dos órgãos subordinados ao Ministério, tal como o DNIT, estava com uma grande carteira de obras paralisada. Junto a esses problemas, não havia um controle seletivo dos investimentos prioritários dentro dos órgãos do Ministério, colocando todos os projetos e obras num patamar de igualdade frente à escassez de recursos (CORREIA, 2011).

Com vistas a esse cenário no interior do Ministério dos Transportes o governo lança o PPI, cuja base para aprovação foi a adoção de um critério rigoroso, de cariz econômico, para a seleção dos projetos. Os projetos componentes do PPI seriam apenas aqueles cuja rentabilidade estivesse avaliada de acordo com um estudo de viabilidade, que deveria ser superior ao rendimento da taxa SELIC, a qual remunera os credores do Governo (BRASIL, 2005).

A estrutura de coordenação dos investimentos do PPI passou a contar com inovações lançadas em 2005 pela SPI, órgão ligado ao MPOG. A análise da viabilidade de projetos de grande vulto teria de passar pela Comissão de Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual, a qual utilizaria critérios técnicos de avaliação dos estudos. Esse arranjo institucional de coordenação tomou forma na Portaria Interministerial nº 10 MPOG/MF/CC de 11 de janeiro de 2005. Essa portaria congregava o Ministério da Fazenda, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e a Casa Civil da Presidência da República, a qual estabelecia a Comissão de Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual (CMA) 2004- 2007. Nessa portaria, a função de coordenação foi delegada à SPI, a qual funcionou como Secretaria-Executiva da comissão61_{. A modelagem econômica do projeto ficou a cargo do}

Ministério da Fazenda. Junto a isso, uma regra adicional integrou a Lei Orçamentária Anual (LOA), também em 2005, beneficiando a alocação de recursos para o PPI. O Executivo contava com um remanejamento de 30% dos empreendimentos do programa, a regra se aplicaria a todo o remanejamento entre os subtítulos do PPI, conferindo maior flexibilidade para a alocação de recursos no interior do programa, sendo dessa maneira dispensável o uso de medidas provisórias para remanejamentos, o que conferiu maior celeridade ao processo orçamentário do programa (CORREIA, 2011).

Tal como expresso no primeiro Relatório de Progresso do PPI (BRASIL, 2005, p. 20), a estrutura de coordenação do projeto deveria seguir a seguinte estrutura:

O Projeto Piloto prevê a criação de um Comitê Coordenador, integrando representantes de três ministérios, para supervisionar a execução dos projetos participantes. Esse Comitê será composto pela Casa Civil, Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento. As decisões do Comitê serão formais e adotadas por unanimidade. O Comitê estabelecerá uma unidade técnica especial para processar as informações necessárias para acompanhar os projetos e para tomar decisões sobre os desembolsos e o tratamento fiscal aplicável. Essa unidade técnica, que funcionará no Tesouro Nacional, poderá contratar técnicos especializados para monitorar os projetos e rever os parâmetros e os cronogramas de execução. A unidade colaborará com a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e a Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI) do Ministério do Planejamento e seus quadros para formular e aplicar procedimentos de monitoramento permanentes a ser implementado por esse ministério na seqüência do Projeto Piloto. A unidade será também a base fundamental para o desenvolvimento de unidades de monitoramento e planejamento nos ministérios setoriais, que deverão representar uma das heranças mais duradouras do Projeto Piloto.

A estrutura de coordenação, resultante desse arranjo, pode ser visualizada no quadro 8.

61_{Vários outros representantes ministeriais foram incorporados à Comissão, porém, de maneira subordinada à} coordenação da Casa Civil, Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento. A participação do Ministério dos Transportes nessa comissão foi pautada em termos de execução de gastos, tendo suas funções de coordenação reduzidas e pouco poder discricionário sobre a alocação dos recursos.

O principal objetivo do PPI era o setor de transportes, este contou com uma gestão diferenciada nos investimentos. O Ministério dos Transportes não foi alijado de participação na modelagem do programa, foram criadas equipes formadas por técnicos do ministério e do DNIT, cuja função seria verificar os avanços físicos, financeiros e os resultados alcançados nos projetos em execução. Ao Ministério dos Transportes coube também o aporte técnico para a viabilização do programa, fornecendo quadros de expertise e dados sobre as condições das vias de transporte no país.

Quadro 8. Estrutura de Monitoramento, Execução e Coordenação para o Projeto Piloto de Investimento.

UNIDADE PARTICIPANTES

Comitê Coordenador Ministério da Fazenda Casa Civil

Ministério do Planejamento

Unidade Técnica

(no Tesouro Nacional) Gerente Executivo Monitores Especialistas

Estruturas Componentes

Ministério da Fazenda

STN – Secretaria do Tesouro Nacional Ministério do Planejamento

SPI – Secretaria de Planejamento e Investimento SOF – Secretaria de Orçamento Federal

Casa Civil

SAG – Secretaria de Administração Geral Ministérios Setoriais

Secretário Executivo Gerentes do PPA Coordenadores de Ação

Quando analisamos a fatia principal da coordenação do PPI percebemos um claro traço da centralidade de três ministérios: Casa Civil, MPOG e Ministério da Fazenda. Essa coordenação compartilhada não se deu de maneira harmônica, diversos conflitos apareceram no processo e moldaram a estrutura do próprio programa. O PPI teve início com a solicitação de propostas de projetos aos ministérios setoriais, feitas pelo Ministério da Fazenda. A Casa Civil, na época chefiada por José Dirceu, o qual rivalizava com Antônio Palocci, Ministro da Fazenda, reivindicou que o sistema de monitoramento incluísse também Casa Civil e MPOG, constituindo um grupo executivo com coordenação compartilhada (CORREIA, 2011, p. 197). A este grupo cabia garantir a seletividade dos empreendimentos, o estabelecimento de diretrizes e condicionalidades e um processo específico para empenho e pagamento, sem

contingenciamento de recursos. O Ministério da Fazenda foi o principal coordenador do PPI, pelo fato da origem do programa em seu interior e pela proeminência da STN na elaboração de comitês técnicos para a execução dos investimentos programáticos.

No segundo mandato do Presidente Lula (2007-2010) o governo expandiu sua base de apoio, incorporando o PMDB como um todo em sua coalizão presidencial, conferindo estabilidade para aprovação de medidas e leis no Legislativo. Isso foi um ajuste feito para evitar apertos junto a aliados e à oposição em votações. Ao PMDB e aos partidos aliados foi delegada uma série de ministérios, aumentando a influência da coalização sobre as políticas de governo62_{. Junto a essa ampliação da coalizão de governo, a Casa Civil ganhou maior}

centralidade no arranjo de coordenação dos programas de governo, sendo alçada à condição de árbitro das relações entre governo e partidos aliados, assim como órgão gestor de grandes obras (LAMEIRÃO, 2013).

A novidade do período, no setor de infraestrutura econômica logística, foi o lançamento do PAC em 2007, cujos eixos principais de investimento foram logísticos, energia e social-urbano. Quanto ao eixo logístico do PAC foram definidos quatro objetivos: 1) aumento da eficiência produtiva de áreas consolidadas; 2) indução ao desenvolvimento em áreas de expansão de fronteira agrícola e mineral; 3) redução de desigualdades regionais em áreas deprimidas e; 4) integração regional sul-americana (BRASIL, 2007b).

A estrutura tripartite de coordenação do PPI, composta pela Casa Civil, MPOG e Ministério da Fazenda, foi levada para o PAC, porém, algumas alterações puderam ser vistas na montagem da estrutura de governança do programa. Foi criado um Comitê Gestor do PAC – CGPAC. No interior deste foi criado o Grupo Executivo do PAC – GEPAC, cuja Secretaria Executiva foi ocupada pela Subchefe de Articulação e Monitoramento da Casa Civil, Miriam Belchior, contando com a participação da Secretaria do Tesouro Nacional e de Política Econômica, ambas ligadas ao Ministério da Fazenda, e das Secretarias de Orçamento Federal e do Planejamento e Investimento, estas vinculadas ao MPOG. A institucionalização desse arranjo foi instituída pelo Decreto nº. 6.025/2007, o qual lançou o PAC. Interessante notar que o arranjo institucional de coordenação veio no bojo do decreto que regulamentou o programa, mostrando, claramente, a influência do PPI sobre a modelagem do PAC.

O acompanhamento da execução do programa foi feito pelas Salas de Situação, criadas para se ter um controle mais próximo das diversas áreas de investimento, delas

62_{No primeiro governo Lula a ocupação de cargos de Ministro do Estado por parte do partido do presidente foi} de mais 60%, 33 em 53. No segundo mandato essa proporção cai, sendo o PT responsável por 18 pastas ministeriais (D’ARAUJO; LAMEIRÃO, 2009, p. 122-123).

participando os membros do GEPAC e órgãos setoriais, coordenados pela Casa Civil. A proeminência da Casa Civil nesse arranjo era evidente.

A institucionalização da coordenação do investimento em políticas de infraestrutura logística fortaleceu, em grande medida, a Casa Civil, principalmente após o lançamento do PAC I, capitaneado pela então ministra Dilma Rousseff. Esse processo de fortalecimento da Casa Civil foi alçado em conjunto com novas funções que a organização adquiriu junto ao Executivo Federal, qual seja: o gerenciamento de grandes projetos e ações governamentais, a formulação dos marcos regulatórios de exploração e produção de petróleo e gás natural nas áreas do Pré-Sal, a execução do programa habitacional Minha Casa Minha Vida e alguns programas de inclusão digital. Coube à Casa Civil a coordenação de Comitês Gestores e de Comissões Interministeriais que conduziram a formulação, acompanhamento e avaliação dos marcos dessas políticas. A vinculação desses projetos à Casa Civil, devido a sua importância no organograma do Executivo Federal, deu a ela maior peso no arranjo de coordenação tripartite realizado, principalmente no segundo governo Lula (LAMEIRÃO, 2013). Ao mesmo tempo em que a Casa Civil ganhou proeminência no arranjo de coordenação dos investimentos em infraestrutura logística, os outros ministérios componentes dos programas governamentais não perderam sua importância. O caso do MPOG e do Ministério da Fazenda é bastante interessante nesse sentido.

O Ministério da Fazenda no Governo Lula foi um forte coordenador do gabinete ministerial, responsável, principalmente, pela modelagem econômica dos programas governamentais de investimento em infraestrutura. Embora importantes diferenças possam ser ressaltadas entre os dois governos Lula, pode-se afirmar que o Ministério da Fazenda fez parte do arranjo de coordenação da área de infraestrutura econômica logística, principalmente pela modelagem econômica de financiamentos de longo prazo para a execução de obras. A iniciativa em modelar o PPI juntamente ao FMI foi do Ministério da Fazenda, que trouxe em seu bojo a disputa pela desoneração fiscal dos investimentos em infraestrutura, que beneficiou, em grande medida, o setor logístico nacional. O perfil do Ministério é técnico, sendo composto por diversas secretarias bastante especializadas, as quais contribuíram para a formulação e implementação dos programas.

A gestão do fluxo de recursos e dos projetos não poderia ser feita sem a participação ativa do MPOG nos principais programas do governo. O MPOG é um ministério com grande capacidade técnica, com ampla participação no interior do gabinete ministerial, tendo interfaces com diversos ministérios setoriais na montagem de projetos e execução de investimentos e despesas. Em vista dessas inúmeras interfaces foram criadas novas carreiras

no interior do MPOG para o acompanhamento da implementação do PAC. Por meio da Lei nº. 11.539/2007 foi estabelecida a carreira de nível superior de Analista de Infraestrutura, com atribuições voltadas às atividades especializadas de planejamento, coordenação, fiscalização, assistência técnica e execução de projetos e obras de infraestrutura de grande porte. A outra carreira de nível superior criada por tal lei é a de Especialista em Infraestrutura Sênior, com atribuições voltadas para atividades especializadas de planejamento, coordenação, fiscalização, assistência técnica e execução de projetos e obras de grande porte na área de infraestrutura. É facultado ao MPOG alocar os ocupantes desses cargos em qualquer órgão da burocracia federal, de modo a contemplar suas competências, relativas à infraestrutura viária, hídrica, de saneamento, de energia, de produção mineral, de comunicações e de desenvolvimento regional e urbano. O MPOG ganhou competência técnica na gestão de grandes projetos com essas novas carreiras, podendo alocá-las em ministérios setoriais ligados à infraestrutura econômica conforme as necessidades dos projetos em execução.

Quadro 9. Estrutura de Monitoramento, Execução e Coordenação para o Programa de Aceleração do Crescimento I.

UNIDADE PARTICIPANTES

Comitê Gestor de Ministros Casa Civil - Coordenação Ministério do Planejamento Ministério da Fazenda

Grupo Executivo: GEPAC

Casa Civil

SAM - Subchefia de Articulação e Monitoramento - Coordenação Ministério do Planejamento

SOF – Secretaria do Orçamento Federal SPI – Secretaria de Planejamento e Investimento

Ministério da Fazenda

STN – Secretaria do Tesouro Nacional SPE – Secretaria de Política Econômica

Salas de Situação Casa Civil Ministério do Planejamento Ministério da Fazenda Órgão Setorial Fonte: Elaboração do autor.

Os ministérios setoriais foram inseridos na estrutura de coordenação do PAC no interior das salas de situação. Nesse espaço ocorrem as principais negociações que visam destravar obras e investimentos. O GEPAC foi imbuído da função de ter ciência de todo o processo de implementação dos empreendimentos, atuando de maneira decisiva para sua execução. Para isso foi necessária a interação constante com os ministérios responsáveis pelas

obras nos diferentes eixos do programa. Esse arranjo de coordenação vigorou até 2010, quando foi lançado o segundo pacote de investimentos do PAC.

A Portaria MT nº. 143/2008 criou o Grupo Gestor do Programa de Aceleração do Crescimento no Ministério dos Transportes. Dentre os objetivos do grupo estavam o acompanhamento da execução das ações integrantes do PAC; a proposição de diretrizes para a execução das ações visando o cumprimento das metas previstas; o acompanhamento da execução orçamentária das ações e seu respectivo avanço físico; a identificação e o relato ao Ministério dos Transportes de eventuais restrições ao andamento das ações, inclusive com proposições e solução. Uma Secretaria Executiva foi criada para coordenar as ações do Grupo Gestor do PAC na área logística (quadro 10).

Quadro 10. Composição do Grupo Gestor do PAC no âmbito do Ministério dos Transportes.

Fonte: Portaria Ministerial MT nº. 143/2008.

Outra estrutura importante para a operacionalização do PAC no Ministério dos Transportes foi o Comitê Técnico de Informações. Entre as atribuições desse comitê podem ser elencadas a produção de relatórios e suporte de tecnologia da informação para sistemas gerenciais e bancos de dados, o que visava garantir o acompanhamento das ações contempladas no PAC. O secretário da SEGES atuava como coordenador do comitê, o qual foi composto também pelo coordenador de Modernização e Informática do MT, representante do DNIT, representante da VALEC e representante da ANTT. Essa estrutura de coordenação presente no interior do Ministério dos Transportes visou integrar a administração pública federal direta e indireta. Embora o Ministério dos Transportes não estivesse inserido na estrutura tripartite de coordenação dos programas de investimento do Governo Federal, sua atuação foi decisiva para a implementação da carteira de obras da área de infraestrutura econômica logística durante a primeira fase do PAC. Sua atuação na alimentação de bancos

Secretaria Executiva (Coordenação)

Secretaria de Gestão dos Programas de Transportes - SEGES Secretaria de Fomento para Ações de Transportes – SFAT

Secretaria de Política Nacional de Transportes – SPNT Secretaria de Planejamento e Orçamento – SPO

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Terrestres – DNIT Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT

de dados e informações qualitativas sobre os diversos projetos em execução forneceu subsídios importantes para a coordenação do investimento.

Essa estrutura de coordenação dos programas de investimento em infraestrutura no Brasil respondeu a desafios de ordem técnica e política. Os de ordem técnica são relacionados à capacidade de execução do investimento por parte da burocracia federal, a disponibilização e o gasto adequado desse grande volume financeiro. Já os desafios de ordem política estão vinculados à montagem do gabinete ministerial pelo presidente e a tentativa de “blindar” determinados setores de investimento, dificultando práticas de barganha, típicas de grandes coalizões governamentais.

O debate teórico acerca da coordenação de políticas públicas afirma que um grupo interorganizacional é o mais baixo nível de coordenação formal. A coordenação das políticas de infraestrutura logística no interior dos programas PPI e PAC se adéquam a essa análise. Para Alexander (1993, p. 334) grupos de coordenação interorganizacional podem se institucionalizar por meio de reuniões de propósito específico ou mesmo grupos de trabalhos direcionados à resolução de problemas percebidos na coordenação de políticas e ações. O PPI e, em maior medida, o PAC, consistiram na montagem de um grupo interorganizacional para acelerar o investimento em infraestrutura. A reunião de organizações em diferentes níveis da política pública promoveu maior celeridade e atenção na resolução de entraves para o grande volume de investimento e monitoramento de diferentes projetos constantes desses programas de investimento.

As políticas de coordenação no setor público não são uma questão de racionalidade estrita, mas um exercício político intenso, envolvendo negociações entre diversas organizações e grupos políticos (PETERS, 1998). A integração entre organizações com semelhante grau de hierarquia no Executivo Federal brasileiro, tal como a Casa Civil e os Ministérios do Planejamento e da Fazenda, possibilitou a montagem de uma estrutura de coordenação entre esses três órgãos. Essa coordenação tripartite dos programas de investimento possibilitou um monitoramento bastante próximo por parte da Presidência da República, de modo a possibilitar um razoável ritmo de execução do investimento. A