Entre o planejamento e a decadência do setor ferroviário: 1934-1957

Na década de 1930, mais precisamente em 1934, por meio do Decreto nº. 24.497/1934, o presidente Getúlio Vargas estabeleceu o Plano Geral de Viação Nacional. Esse plano esteve fortemente ancorado no modal ferroviário, devido à sua extensão e à sua importância estratégica para o país, favorecendo uma política de expansão dos ramais ferroviários como uma opção para a interligação do país. O plano viário de 1934 foi uma das primeiras peças do planejamento estatal brasileiro no setor de transportes, fundamentando suas ações por meio de critérios técnicos e com um horizonte temporal de médio prazo (BARAT, 2007a; CORREIA, 2011; PEREIRA, 2014). Trata-se precisamente do período em que a burocracia estatal passa a pensar o desenvolvimento do país em detrimento de interesses estritamente vinculados a oligarquias regionais. Os principais objetivos do plano viário eram: ligar a capital federal, no período em questão, a cidade do Rio de Janeiro, a uma ou mais capitais de outros estados; interligação com países vizinhos, conectar as diversas unidades da federação e atendimento às exigências de segurança nacional. O plano, porém, não teve sua implementação concretizada, pois a maioria dos projetos nunca foi executada.A Era Vargas (1930-1945) foi um período de bastante atividade na criação de instituições e organizações para o desenvolvimento da economia brasileira, as ferrovias não ficaram alijadas de tal processo. Quanto aos avanços institucionais da Era Vargas, afirma Abranches (1977, p. 13):

21 _{Os países de industrialização tardia enfrentam o problema da carência de instituições que permitem a} distribuição de grandes riscos por uma ampla gama de acionistas. Nesses contextos os capitalistas individuais não são capazes, tampouco se interessam, em assumir tais riscos. Em tais circunstâncias, o Estado precisa funcionar como um empresário substituto (GERSCHENKRON, 1962; EVANS, 1992). Mesmo os EUA, um dos casos mais liberais em relação à regulação do modal ferroviário, o apoio estatal foi fundamental para a sua constituição. As ferrovias como o primeiro grande negócio estadunidese apenas se constituiram, enquanto tal, por meio do poderoso apoio estatal que receberam (ROY, 1997, p. 88; 97).

A reforma administrativa levada a efeito por Vargas deu origem a um processo de diversificação do aparelho do estado, com a criação de agências com alto grau de autonomia, entidades alternativas à pesada máquina burocrática tradicional. A inexistência de mecanismos institucionais de mediação entre estado e sociedade terminou por conferir a estes organismos de assessoramento técnico o papel de arenas de decisão e negociação, verdadeiras jurisdições fechadas, onde amalgamavam-se os interesses de grupos da sociedade e do segmento técnico- burocrático. […] a nova burocracia permitia-se uma visão particular dos rumos que deveria assumir o crescimento capitalista no país.

As ferrovias, nesse período, obtiveram atenção estatal por meio do Decreto-Lei nº. 3.163/1941, no qual foi estabelecido o Departamento Nacional de Estradas de Ferro (DNEF). Tal instituição tinha como funções: o estabelecimento de metas para o cumprimento do plano de viação; a proposição de padrões e normas para a atividade ferroviária; administração das empresas ferroviárias a cargo da União; fiscalização de empresas não administradas pela União; elaboração de projetos sobre novas linhas e obras gerais; elaboração de legislação apropriada ao funcionamento das ferrovias; assim como organizar e atualizar as estatísticas das atividades ferroviárias no país. O DNEF se aproximava bastante do que Sérgio Abranches (1977) chamou de entidades alternativas à pesada estrutura estatal. O DNEF ocupava uma posição pivotal em relação ao investimento e a regulação do modal ferroviário brasileiro, tratando-se da primeira organização no interior do Estado brasileiro voltada exclusivamente para o trato do modal.

Em conjunto a esse fortalecimento do setor ferroviário, a chegada do automóvel ao Brasil já era sentida nos principais centros urbanos, em que os kits de automóveis, provenientes dos EUA, eram montados. Isso foi estabelecendo o transporte rodoviário como mais uma opção de transporte.Em consonância com o aumento de veículos automotores veio a necessidade de expansão da malha rodoviária nacional, proporcionando a construção e readequação de diversas estradas. Esse fenômeno tomou corpo na institucionalidade estatal por meio da Lei nº. 467/1937, a qual instituiu o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER). Ao DNER foi atribuído a função de fomentar o transporte terrestre por meio da construção de ligações viárias entre as principais cidades do país, integrando localidades, antes isoladas,ao sistema rodoviário nacional.

Esse ativismo estatal na criação de instituições e organizações é revelador da crise que se abateria sobre o setor ferroviário. Com o aprofundamento da crise do café, na década de 1930, a situação de muitas ferrovias se mostrou insustentável do ponto de vista econômico, pois o custo de uma ferrovia é inversamente proporcional à quantidade de cargas que ela transporta. A diminuição do valor do café o tornou pouco rentável para os produtores, resvalando diretamente sobre os rendimentos das empresas ferroviárias. Somado a isso, veio a

concorrência com o modal rodoviário, cuja capilaridade da rede de transporte se mostrou mais atrativa para os novos produtos da indústria brasileira. É nesse contexto que diversas ferrovias foram estatizadas, pois não se mostravam economicamente viáveis para os agentes privados, restando ao Estado arcar com sua estrutura deficitária. Tendo em vista esse quadro, a criação do DNEF faz todo sentido, dotando o Estado de uma estrutura específica para o trato com as companhias recém-estatizadas e a regulação daquelas ainda sob o controle da iniciativa privada. Interessante notar que o Estado não desapropriou as ferrovias de seus acionistas, mas passou a administrá-las. Por meio de mecanismos jurídicos, o Estado transformou as ações das companhias ferroviárias em ações de utilidade pública para fins de desapropriação, remunerando os acionistas gradativamente a partir de um valor pré-fixado às ações. Esse processo de compensação aos investidores levou, em alguns casos, décadas (GRANDI, 2013). As ferrovias ocuparam o horizonte de planejamento e investimentos do Governo Federal em meados da década de 1950, quando foi instituída a Comissão Mista Brasil - Estados Unidos. Tal comissão fomentou uma série de projetos de ligações ferroviárias pelo país. O objetivo da comissão mista era formular projetos para o desenvolvimento da economia brasileira, de maneira a equalizá-los para o recebimento de financiamentos de organizações econômicas internacionais. A comissão mista entregou seu relatório em novembro de 1954, já sob o governo de Café Filho. Os trabalhos da comissão não resultaram em ações concretas no plano ferroviário, nenhum dos projetos formulados foi implementado em seu tempo22

(RODRIGUEZ, 2004, p. 168).

Tendo como marco a Instrução nº 288, de 19 de agosto de 1952, o Governo Federal, por meio da Carteira de Exportação de Importação (CEXIM), impôs a proibição de importações de um grupo de 104 peças automotivas, as quais deveriam ser produzidas nacionalmente. Em 1953, a Carteira de Comércio Exterior (CACEX) proibiu a importação de carros montados. Essas medidas favoreceram a montagem da indústria automobilística sediada no Brasil (SHAPIRO, 1994, p. 33). A partir desse ponto, durante o governo Juscelino Kubistchek (1956-1961), o automóvel e as rodovias tomaram a dianteira do investimento estatal em infraestrutura de transportes. Segundo Lessa (1975, p. 26), em seu clássico Quinze anos de política econômica, a participação do transporte rodoviário cresceu de 25% para 48% na matriz de transporte entre 1948 e 1953, favorecendo o argumento da instalação de indústrias automobilísticas no país.

22_{Ligações ferroviárias propostas pela comissão entre as regiões Norte-Sul e o Nordeste tiveram seus trabalhos} iniciados apenas no final da década de 1980, ou seja, com um intervalo de quase 40 anos entre sua concepção e implementação.

Ainda com a execução de algumas obras ferroviárias durante tal período, o modal perdeu importância na matriz de transportes, pois o volume de investimentos necessários à sua manutenção foi bastante reduzido, restando ainda uma grave crise a ser resolvida quanto às empresas ferroviárias estatizadas. Embora o DNEF tivesse como função regular o modal ferroviário no país, faltava ao Estado brasileiro um mecanismo para coordenar a malha ferroviária nacional, a qual estava fragmentada em diversas empresas, a maior parte delas deficitárias.