4. As ferrovias no governo Dilma Rousseff
4.2. A indústria ferroviária no Brasil 2003-2014
Quando falamos em indústria ferroviária estamos entendendo os processos de transformação necessários para a realização do transporte sobre trilhos: seja a construção da ferrovia; ou mesmo a produção dos insumos necessários para o funcionamento da via férrea, tal como sinalização da via, locomotivas e vagões. O transporte ferroviário é uma atividade industrial pesada. A cadeia de produtos necessários para o funcionamento de uma ferrovia é
extensa e está diretamente relacionada à produtividade do modal ferroviário. O período compreendido entre 2003-2014 marca uma elevação da atividade industrial desse setor, assim como uma ampliação da produção nacional desses produtos.
Um dos primeiros pontos a se levar em consideração é o mercado da indústria de construção civil pesada, as empreiteiras. A complexidade das obras de infraestrutura ferroviária colocou em evidência as dificuldades do mercado de engenharia brasileiro em atender as demandas dos projetos elencados pelos programas de investimento do Governo Federal. Após anos sem a execução de obras de expansão do sistema ferroviário nacional as empresas de engenharia perderam tal especialidade. O quadro de especialistas na área de engenharia ferroviária foi dilapidado, havendo migração para outras áreas da engenharia. A falta de investimentos na expansão das ferrovias acarretou numa carência de profissionais ligados à engenharia ferroviária87. Uma das primeiras dificuldades das empreiteiras
contratadas pelo Governo Federal para as obras de expansão da malha ferroviária nacional é a escassez de força de trabalho qualificada.
Segundo pesquisa conduzida junto ao setor da construção civil ligada aos transportes (GARCIA, 2014), a baixa previsibilidade da demanda do setor público sobre projetos de engenharia dificulta o processo de planejamento das empresas do ramo. A falta de um horizonte de médio prazo afeta a sustentabilidade das empresas e a manutenção da força de trabalho contratada88. Associado a essas incertezas existe ainda a pecha de que os
investimentos são os primeiros recursos contingenciados quando há incertezas de mercado. Em parte, essas críticas das empreiteiras podem ser enquadradas dentro da falta de
87 O Brasil, até 2014, não contava com nenhum curso de graduação em engenharia ferroviária. Existem cursos de especialização em engenharia ferroviária, ofertados, muitas vezes, por meio de parcerias entre universidades e concessionárias ferroviárias. O mais preocupante, na visão de especialistas do setor, é que apenas 5% dos engenheiros civis formados no país se especializam na área de transportes. Disponível em <http://cnt.org.br/paginas/Agencia_Noticia.aspx?n=7773> Acesso em: 19/10/2015.
88 Embora pesem diversas dificuldades sobre as empreiteiras e a realização dos projetos de infraestrutura necessários ao país, a atuação dessas empresas é baseada na interpretação dos contratos assinados junto ao poder público. Esses contratos, geralmente regidos pelas Leis nº. 8.666/1993e Lei nº. 8.987/1995, são pautados por critérios que olvidam as especificidades de engenharia dos projetos a serem implementados, focando no preço ao invés da qualidade, deixando margem para empresas não capacitadas realizarem as obras. Em uma declaração polêmica acerca das obras para as Olimpíadas do Rio de Janeiro, o prefeito da cidade, Eduardo Paes (PMDB), expôs a visão do gestor sobre a articulação entre a administração pública e as empreiteiras: “Tive um problema com uma empreiteira, que seguiu a lógica tradicional das empreiteiras brasileiras, de dizer no final das obras que não vai dar [tempo]. E já mandei logo uma machadada na cabeça, até para servir de exemplo, e a tirei da obra. Foi a Ibeg, que estava fazendo [os centros de] hipismo e tênis. A receita do bolo, de vagabundagem, é sempre a mesma. Dão aviso prévio para um monte de funcionários, para virem pressionar, não pagam os direitos trabalhistas de empregados demitidos para os caras protestarem”.[Paes receia Zica e defende Serra no PMDB. Valor Econômico. 23/02/2016. Disponível em: <http://goo.gl/IuKTn7> Acesso em: 24/02/2016].
As obras ferroviárias passaram por situação semelhante. Em 2013 a empreiteira Odebrecht se retirou das obras da Ferrovia Transnordestina, deixando ao relento centenas de trabalhadores subcontratados por empresas prestadoras de serviços, sendo demitidos e não tendo seus direitos trabalhistas assegurados. CSN tenta destravar Transnordestina. Valor Econômico. 10/04/2015. Disponível em: <http://goo.gl/ClS0eE> Acesso em: 24/02/2016.
planejamento estratégico da Administração Pública Federal, cuja carteira de obras é muitas vezes improvisada, faltando a elaboração de projetos conceituais e básicos para o início das obras89. Pese também que o tempo médio de realização dos projetos ferroviários é de 11
meses (Quadro 16). Menos de um ano para a realização de projetos executivos que irão consumir bilhões de reais dos cofres públicos. Aqui nos faltam elementos técnicos para julgar a qualidade de tais projetos, porém, o grande número de aditivos aos contratos firmados para a expansão da malha ferroviária brasileira apontam para um desvio das estimativas iniciais feitas pelos projetos90.
Apesar dessas dificuldades apontadas, as empreiteiras brasileiras foram muito beneficiadas com a criação dos programas de investimento do Governo Federal. Entre 2007 e 2010 as empresas ligadas à construção civil cresceram 97%, representando cerca de 8,9% do PIB brasileiro em 2012 (ABRAMAT-FGV, 2014). As principais empreiteiras do país estiveram envolvidas nos projetos ferroviários geridos pelo Governo Federal. A maior parte das obras de expansão do modal ferroviário contou com financiamentos do BNDES, tais recursos foram fundamentais para o investimento no modal.
Outro ramo industrial que se beneficia com a política de expansão das ferrovias é o de Bens de Capital para a construção civil. Tais bens são compreendidos na categoria de maquinário adquirido ou arrendado para a construção civil. A implantação de uma ferrovia é um processo complexo, pois envolve o trabalho de nivelamento do solo com um pequeno ângulo de inclinação para não prejudicar o preciso deslocamento dos trens. Para isso são construídos cortes e aterros, os quais demandam um pesado maquinário para a sua realização. Essa indústria também foi beneficiada com as diversas obras de infraestrutura do PAC, além de contar com os incentivos fiscais do programa, tal como o REIDI.
A maior parte do maquinário usado no Brasil é de origem nacional. Tais equipamentos são, no geral, apenas montados no país, pois sua concepção e engenharia são importados, devido ao fato dos fabricantes serem empresas multinacionais. A estratégia é formar plataformas de excelência na produção de determinadas máquinas, visando o atendimento ao mercado interno e externo. O setor manteve forte crescimento até 2012, tendo uma queda em 2009 por conta da crise mundial daquele ano. O setor logo se recuperou, retomando o crescimento aos mesmos patamares do período pré-crise (CASTRO, et al, 2013).
89 Mais uma vez, o caso da Ferrovia Transnordestina é indicativo desse padrão. A ferrovia teve sua construção iniciada em 2006 sem a elaboração do projeto básico. Os projetos necessários à implementação do empreendimento foram realizados ao longo da implantação da ferrovia (MACHADO, 2016).
90 Aditamentos de contratos em obras de infraestrutura logística não são exclusividade do Brasil. O estudo de Flyvbjerg et al (2003) aponta para diversos casos em que obras ferroviárias sofreram revisões de custos. Porém, esse dado não enfraquece o argumento que o tempo para o planejamento de tais projetos seja escasso.
A indústria de material ferroviário propriamente dito, aquela encarregada da produção de sistemas e equipamentos para as ferrovias tem apresentado um desempenho bastante dinâmico nos últimos anos. A produção desses bens pode ser dividida em dois setores: aqueles de primeira linha, tais como o material rodante (locomotivas e vagões), são dominados por um leque restrito de empresas, as quais possuem suas sedes localizadas na Europa e Ásia, tendo unidades de produção alocadas no Brasil. Os bens de segunda linha, tais como truques, sistemas elétricos de tração, motores, transformadores, portas, aparelhos de mudança de via, telecomunicações, componentes eletrônicos e de informática são produzidos por inúmeros fabricantes, inclusive brasileiros. A dinamização dos investimentos em infraestrutura ferroviária e o aumento do fluxo de produtos transportados pelas ferrovias trouxeram ganhos para tais fabricantes.
A produção de material ferroviário rodante (locomotivas e vagões) apresentou um bom desempenho durante a década de 2000. Segundo dados da Associação Brasileira da Indústria Ferroviária (ABIFER) e do Sindicato Interestadual da Indústria de Materiais e Equipamentos Ferroviários e Rodoviários (SIMEFRE) a produção brasileira de locomotivas ao longo do período compreendido entre 2003 e 2014, foi de 516 unidades, ao passo que entre 1990 e 2002 tal montante ficou em 121 unidades. A produção de vagões também aumentou, durante os governos Lula e Dilma (2003-2014) foram produzidos, aproximadamente, 45 mil vagões, enquanto na década de 1990 foram produzidas apenas 5.668 unidades (figura 15). A observação dos dados da produção anual de material rodante, entre os anos de 1997 e 2014, aponta para uma grande variação na produção de vagões, ao passo que a produção de locomotivas demonstra um crescimento mais consistente.
A cadeia produtiva de vagões e locomotivas é extensa, pois incorpora toda a segunda linha de material ferroviário, o qual tem participação decisiva da indústria brasileira. Uma rápida passagem pelos associados das organizações intermediárias ABIFER91 e
SIMEFRE92 fornece a dimensão da importância do modal ferroviário para a indústria
brasileira de construção civil e máquinas e equipamentos. As maiores empresas do setor encontram-se representadas por essas entidades.
91 A lista de associadas da ABIFER está disponível em: <http://goo.gl/QGIAUt > Acesso em: 30/04/2016. 92 A lista de associadas do SIMEFRE está disponível em: <http://goo.gl/1f8UTn> Acesso em: 30/04/2016.
Figura 15. Produção brasileira de Vagões e Locomotivas em unidades.
Fonte: ABIFER.
O mercado ferroviário brasileiro ainda é incipiente, a indústria ferroviária sediada no país precisa de constantes incentivos estatais para se manter competitiva frente aos produtos importados, os quais, muitas vezes, são mais baratos do que o produto nacional. As taxas cambiais e a tributação sobre produtos de infraestrutura ferroviária são os principais fatores que influenciam na competitividade do produto brasileiro frente ao estrangeiro.
A indústria brasileira de material ferroviário, por meio da ABIFER e do SIMEFRE, se manifestou a respeito da competição com o material ferroviário asiático, principalmente chinês e sul-coreano. Tal material encontra melhores condições de comércio no país devido a condições tributárias e de produção93. Segundo fala do vice-presidente do
SIMEFRE, Luiz Fernando Ferrari: “acreditamos que a isonomia na competição é cada vez mais necessária às empresas instaladas no Brasil, em relação à indústria estrangeira, para que possamos aumentar ainda mais nosso parque industrial, gerando mais empregos, maior recolhimento de impostos e o melhor atendimento aos projetos com mão-de-obra local especializada e acessível”94.
93 A concorrência com o material ferroviário asiático é mais intensa no caso metroviário. O Governo Estadual do Rio de Janeiro abriu licitações em 2011 para a compra de material rodante destinado ao metrô da cidade do Rio de Janeiro. Por ser uma obra com financiamento do Banco Mundial não existia a exigência de compra de material ferroviário nacional. Desse modo, as melhores condições ofertadas pelos asiáticos fizeram com que eles vencessem o certame em detrimento da indústria de material ferroviário sediada no Brasil. A Super Via, concessionária de trens urbanos da cidade do Rio de Janeiro, controlada pelo grupo Odebrecht Transportes, também realizou encomendas de trens chineses, não dando nenhum tipo de preferência à indústria baseada no país. Segundo fala do presidente da ABIFER, Vicente Abate: “Ao aliar-se a falta de isonomia fiscal da indústria brasileira ao câmbio, a proposta nacional não tinha como sair vencedora, como já era esperado.Bastava que o governo aceitasse a proposta nacional em duas moedas, o que foi permitido à estrangeira, que poderia ter cotado em até três moedas […]. A ABIFER continuará sua luta, ao lado da FIESP, da CNI e das demais entidades da indústria e dos trabalhadores, contra a desindustrialização que ocorre, a olhos vistos, no Brasil. China na cabeça. Revista Ferroviária. 28/02/2012. Disponível em:<http://goo.gl/9mLzdU> Acesso em: 30/04/2016.
94Indústria ferroviária espera 2014 melhor para o setor. Site SIMEFRE. 06/12/2013. Disponível em: <http://goo.gl/ziSNqE> Acesso em: 30/04/2016.
0 2000 4000 6000 8000 Vagões 0 20 40 60 80 100 120 Locomotivas
A política ferroviária do Governo Federal não ficou restrita apenas à expansão da malha ferroviária, mas também concedeu subsídios para o crescimento e fortalecimento da indústria ferroviária nacional. O Governo Federal com o PAC, durante os governos Lula e Dilma, forneceu incentivos e subsídios para tal indústria, tal como a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e a implementação do Programa BNDES de Sustentação do Investimento (PSI), o qual disponibilizou crédito para a indústria de material ferroviário por meio do programa do BNDES de Financiamento de Máquinas e Equipamentos (FINAME)95.
Apesar dos avanços da indústria ferroviária, pesa sobre o Brasil o fato de o país não ter uma produção nacional de trilhos ferroviários. Tal fato é marcado por contradições, pois um dos principais produtos transportados na malha ferroviária brasileira é o minério de ferro, insumo básico para a produção de trilhos. Porém, os trilhos usados nos projetos ferroviários brasileiros são provenientes, em grande medida, da China, o principal consumidor do ferro produzido no Brasil. Aqui temos uma rápida visita à teoria da dependência, em que exportamos matéria-prima para a fabricação de produtos manufaturados que serão posteriormente importados e consumidos internamente. Apenas a título de ilustração96, o
Brasil exportou minério de ferro, em 2010, ao preço de US$ 130 a tonelada, enquanto importou a tonelada de trilho na casa de US$ 864. A dependência da indústria de trilhos chinesa causou problemas em algumas obras do PAC. Faltaram trilhos para a construção da FIOL e da FNS. Somado aos problemas de fornecimento, houve denúncias sobre a má qualidade dos trilhos comprados pela VALEC para tais ferrovias97.
O industrial Jorge Gerdau, o qual sempre esteve próximo à Presidência da República nos governos Lula e Dilma, afirmou que o mercado de trilhos já está saturado em âmbito mundial, assim como falta ao Brasil uma demanda interna que justifique a implantação de uma fábrica de trilhos no país. Para o empresário98, mesmo com a política de
expansão do modal ferroviário conduzida pelo Governo Federal, não existiriam indicativos de sustentabilidade econômica de uma indústria desse tipo no Brasil99.
95BNDES PSI – Bens de Capital. Site BNDES. Disponível em : <http://goo.gl/bGvYCl> Acesso em: 30/04/2016. 96Progresso ferroviário esbarra em trilhos importados. Revista Ferroviária. 17/01/2011. Disponível em: <http://goo.gl/N5Np80> Acesso em: 30/04/2016.
97AMORA, Dimmi; COSTA, Breno. Trilho chinês ruim reduz capacidade da ferrovia Norte-Sul, empresa nega. Folha de São Paulo. 20/04/2013. Disponível em: <http://goo.gl/c8sXxI> Acesso em: 30/04/2016.
OTTA, Lu Aiko. Falta de trilhos pode parar, de novo, trabalhos da VALEC. O Estado de São Paulo. 25/08/2013. Disponível em: <http://goo.gl/fzPCSW> Acesso em: 30/04/2016.
98Não há condições para uma fábrica de trilhos diz Gerdau. Revista Ferroviária. 21/06/2013. Disponível em: <http://goo.gl/uqOcc1> Acesso em: 30/04/2016.
99A CSN produziu trilhos no Brasil até o final da década de 1970, mas as instalações foram fechadas por conta da dilapidação das ferrovias do país durante a década de 1980. A Ferrovia Transnordestina talvez seja a ferrovia mais contraditória nesse sentido. A concessionária responsável pela Transnordestina, a TLSA, é controlada pela
As ferrovias brasileiras avançaram num bom ritmo durante os governos petistas. Em conjunto com a retomada do investimento público no modal ferroviário a indústria de material ferroviário e sua cadeia produtiva foi beneficiada, contando com um aumento na carteira de encomendas, apontando para a expansão do setor. Os incentivos governamentais contribuíram bastante para tal resultado. Levando esses dados em consideração, no ano de 2013 a presidenta Dilma Rousseff recebeu o prêmio de Ferroviária do Ano. O prêmio foi outorgado à presidenta pela principal publicação brasileira sobre o mercado metroferroviário, a Revista Ferroviária. Segundo a publicação:
A escolha foi feita pelo Conselho Editorial da Revista Ferroviária, que levou em conta o entusiasmo da presidenta pelo transporte ferroviário, manifestado desde sua passagem pela Casa Civil. Na presidência, o mesmo entusiasmo foi demonstrado através da ação da ANTT, que adequou os contratos de concessão; no acompanhamento do projeto do TAV, que vai a leilão em setembro próximo; no lançamento do Programa de Investimentos em Logística, com o apoio decisivo do BNDES; na criação da Empresa de Planejamento e Logística e em diversas medidas de apoio à indústria ferroviária.100
A presidenta Dilma foi eleita com uma plataforma política fortemente baseada no investimento em infraestrutura. Seu trabalho de gestão do PAC à frente da Casa Civil, durante o segundo governo Lula, a gabaritou para ser a mulher da infraestrutura em seu governo. As expectativas eram grandes, ainda mais após o lançamento da segunda fase do PAC, no final de 2010.
O setor industrial ferroviário estava satisfeito com a condução da política ferroviária federal pelo governo Dilma. Mesmo com os problemas de competição com o material ferroviário asiático, a indústria de material ferroviário, por meio da ABIFER e do SIMEFRE, ofereceu apoio inconteste às políticas ferroviárias formuladas pelo Governo Federal. O início do governo Dilma foi marcado pelas afinidades eletivas entre o Governo Federal, concessionárias ferroviárias e indústria de material ferroviário. Essa coalizão não permaneceu estável por muito tempo. Isso será discutido no próximo item deste capítulo.