FUNDAÇÃO
GETULIO VARGAS
EPGE
Escola de Pós-Graduação em Economia
Centro de Estudos de
Reforma do Estado
TÉXTO PARA DISCUSSÃO
N° 001
INFRA-ESTRUTURA, CRESCIMENTO
E A REFORMA DO ESTADO
Armando Castelar Pinheiro
Maio de 1997
Coordenação Geral
Prof Rubens Penha Cysne
Diretor de Pesquisas da
Infra-Estrutura, Crescimento
e a Reforma do Estado
Armando Castelar Pinheiro
Endereço para Contato:
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Avenida República do Chile, 100 / 14° Andar
CEP: 20139-900 Telefone: 55-21-277-6987 Fax: 55-21-220-1397 E-mail: [email protected] Resumo
Este trabalho discute a importância da privatização, da reforma do aparato regulatório, e
do desenvolvimento de novas fontes de financiamento para a expansão da infra-estrutura no
Brasil.
Conclui-se que, apesar dos avanços obtidos nos últimos anos, as tansformações observadas nesse setor ainda estão muito aquém do que o país necessita para que as carências de
infra-estrutura deixem de ser um grande limitante à retomada do crescimento acelerado. Em especial, é
preciso dar maior transparência à reforma regulatória, enfatizar o papel da competição na
regulação desses setores e envidar maiores esforços no desenvolvimento de instituições que
INFRA-ESTRUTURA,
CRESCIMENTO E A REFORMA DO ESTADO1
Armando Castelar Pinheiro 2
1 -- Introdução
O Plano Real foi, sem dúvida, o acontecimento de maior relevo no cenário econômico
nacional na década de 90.
Seu sucesso não se restringiu à redução da inflação. O Real viabilizou
Um d° P?
Per Cap'ta de l2'I% em 1993"96- em contraposição a uma
oueda de 7,8% em 1981-92, uma substantiva redução da
pobreza, com 13 milhões de pessoas cruzando a linha de pobreza entre 1993 e 1995;
e a multiplicação do volume de investimento direto estrangeiro no pais, que em 1996 atingiu o recorde de US$ 9,2 bilhões.
Esses avanços não resultaram apenas da perícia no manejo dos instrumentos da política
macroeconômica.
Também decisivas foram as reformas estruturais iniciadas na década
passada como a
pnvatizaçao, a abertura comercial e a desregulamentação. A
redução da intervenção do Estado na atividade economica, ainda em andamento, tem levado também a um substantivo
aumento de
produtividade e estimulado uma distribuição mais equitativa da atividade
industrial entre as regiões do
país.
A despeito desses resultados, o Brasil
ainda não foi capaz de retornar a uma trajetória de rápido crescimento, nos moldes do
que se registra no Leste Asiático, ou mesmo no Chile. De tato a experiencia dos dois últimos anos evidenciou
que o país se encontra frente ao difícil desafio de conciliar o crescimento
com a estabilidade de preços e o equilíbrio das contas externas ™ia'0r_empecllho continua
sendo a recuperação da taxa de investimento, em particular a reabilitaçao e expansão da infra-estrutura.
^
maioria dos analistas concorda
que o Brasil não retomará o crescimento econômico sustentado enquanto o investimento
em infra-estrutura não se elevar. Inclusive, a estabilidade dos preços pode depender em
grande parte do crescimento da formação de capital em transportes elecomunicaçoes e energia elétrica, entre outros. Como colocado no Plano Plurianual de
stimentos (PPA), documento
preparado pelo executivo e aprovado em 1995
pelo Congresso acionai, A manutençao da estabilidade não requer apenas uma gestão competente da política
economica de curto
prazo. E necessário criar condições
para maiores investimentos e para o aumento da competitividade dos bens
e serviços
produzidos internamente." O documento prossegue enfatizando
que "A
competitividade de
produtos brasileiros dependerá (...) de um substancial aumento dos investimentos em infra-estrutura,..."
O objetivo deste ensaio é discutir algumas (mas não todas as)
medidas necessárias para aumentar a formaçao de capital em infra-estrutura no
país, um passo essencial para permitir a retomada do crescimento acelerado. Na próxima seção se discute o
que ocorreu nos últimos anos
1
Trabalho elaborado
para o Centro de Estudos de Reforma de Estado da EPGE-FGV Estado (EPGHF&V)31"611'0
EC°nÔmÍC° "" BNDES
com a formação de capital social básico ao Brasil. Nas
quatro seções seguintes se analisa a importância da
privatização, do estabelecimento de um marco regulatório apropriado e de avanços nos setores financeiros e de seguros
para se atingir o objetivo de aumentar a oferta e a qualidade dos serviços de infra-estrutura no
país. Uma última seção conclui o trabalho.
2 - O Investimento em Infra-Estrutura
A infra-estrutura
proporciona serviços preciosos, freqüentemente insubstituíveis, a firmas e consumidores.3 Sistemas de telecomunicação
que funcionam adequadamente poupam tempo e dinheiro e facilitam as transações comerciais. Cortes freqüentes no fornecimento de energia
interrompem a produção e obrigam as firmas a investir na geração
própria de energia elétrica, diminuindo a produtividade e aumentando os custos. Instalações
portuárias obsoletas aumentam o custo de bens importados e diminuem a competitividade das exportações, reduzindo os benefícios para o país do comércio exterior. A conservação adequada de estradas e ferrovias reduz o tempo necessário
para o transporte de bens e pessoas, evita acidentes e aumenta a vida útil do equipamento de transporte. De forma
geral, "a
formação de capital de infra-estrutura
pelo setor público tem um impacto significativo sobre o desempenho e a
produtividade do setor privado."4 No Brasil, a condição da infra-estrutura é muito ruim, e continua a deteriorar, dada a
ausência
quase completa de manutenção. As estradas estão esburacadas, muito do maquinário
ferroviário está canibalizado, as telecomunicações registram elevada
demanda reprimida e apresentam um
péssimo serviço, o risco de colapso ameaça o fornecimento de eletricidade, enquanto os portos continuam a oferecer um dos serviços mais caros e de pior
qualidade do mundo. Neste sentido, a infra-estrutura ainda não se recuperou dos efeitos da "década
perdida" de 1981-92,
que teve como uma de suas
piores conseqüências a drástica redução da taxa de investimento,
que, a preços constantes de 1980, caiu de 23,3% do PIB nos anos setenta para 18,3% nos oitenta e apenas 14% do PIB em 1992. O investimento
público, em particular, foi significativamente afetado, saindo de uma média anual de 7,4% do PIB em 1980-82
para 5,5% do PIB em 1991-93. A formação de capital em infra-estrutura, sob responsabilidade
quase exclusiva do setor
público, foi drasticamente reduzida. Os investimentos em energia elétrica,
que em 1980 somavam U$ 4,6 bilhões, caíram
para um décimo deste valor em 1993. No setor de transportes o declínio foi ainda mais marcante. Mesmo em telecomunicações, o crescimento nos
gastos não acompanhou o do PEB.
O impacto da falta de manutenção, expansão e modernização da infra-estrutura sobre a
atividade econômica e o bem-estar social tem sido considerável. Somente 79% dos lares brasileiros são servidos
pela rede elétrica, contra 87% na Argentina, e somente 78% e 64% da
população urbana têm acesso à água tratada e saneamento básico, respectivamente. O Brasil
possui um total de 704 km de estradas
pavimentadas por milhão de habitantes, contra 14172 km/milhão de habitantes nos EUA, e 63 telefones
por 1000 pessoas, um terço a menos do que na Argentina.5
2
Para uma discussão mais detalhada desta questão ver Bonelli e Pinheiro (1994), de onde alguns pontos da
discussão a seguir foram retirados. A
esse respeito, ver Berndt e Hansson
(1991) e Israel (1992). Ver
Na sua condição atual, a insuficiência
de infra-estrutura constitui uma barreira importante ao crescimento econômico. Uma ilustração clara desse
problema são os brownouts observados em varias localidades da região Sudeste e o risco cada vez
maior de um racionamento de energia eletrica. Nenhum fenômeno isolado
poderia ser mais prejudicial
para a economia do país. A eletricidade é um insumo vital
para a indústria e muitas outras atividades econômicas. A falta de um fornecimento confiável de energia elétrica cerceia a
produção, afasta investimentos e reduz a competitividade das empresas brasileiras nos mercados doméstico e externo.
Em graus variáveis, o mesmo se
pode dizer da oferta de telecomunicações, estradas, ferrovias
e outros serviços públicos. A falta de capital social básico se torna ainda mais
grave no contexto de uma economia integrada aos fluxos internacionais
de comércio e investimento, como é hoje a brasileira.6 Além disso, sem recuperar a infra-estrutura não será
possível resgatar a enorme dívida social acumulada ao longo dos anos.
A carência de infra-estrutura não é um
problema apenas no Brasil. Em todos os países em desenvolvimento este setor é
percebido como em estado de
"crise",
no sentido de
que a carência de oferta e a deterioração na
qualidade dos serviços estão interferindo seriamente com o sucesso em atingir as metas de desenvolvimento. O Banco Mundial estima
que a quantidade de investimento em infra-estrutura necessária nos anos 90 no Leste Asiático se eleve a US$ 1,5
trilhão. Para a América Latina, as estimativas
do Banco são de necessidades médias anuais de 60 bilhões de dólares
para o mesmo período.
Para o Brasil as estimativas são da mesma ordem de grandeza. Por exemplo, o PPA que trabalha com uma taxa média de crescimento anual do PIB
pouco abaixo de 5% a.a., prevê a necessidade de investimentos em infra-estrutura em 1996-99 de R$ 95,7 bilhões (em valores de
abril de 1995), sendo R$ 13,4 bilhões em transportes, R$ 38,6 bilhões em energia e R$ 33 7
bilhões em telecomunicações, e R$ 10,0
bilhões
para saneamento. Na média um total de investimentos
pouco acima de R$ 23,9 bilhões (de abril de 1995), ou 26 bilhões de dólares ao
Um conta simples
permite ilustrar empiricamente a importância dos investimentos em ínrra-estrutura
para a retomada do crescimento sustentado no Brasil. Em 1995 o Brasil investiu a
preços constantes de 1980, 16,6% do PIB, o suficiente
para um crescimento a médio
prazo dè cerca de 4% a.a. Para o
país crescer 5% a.a. precisaria investir cerca de 20% do PIB, o
que em 1995 teria exigido
que o investimento agregado do país tivesse sido R$ 25,9 bilhões mais elevado
(cerca de US$ 28,2 bilhões mais alto).7 Vale dizer, dados os baixos níveis de investimento em
capital social básico no
país ao longo dos últimos anos (Ferreira, 1995), se o Brasil fosse capaz de cumprir as metas de investimento em infra-estrutura colocados no PPA, isto
por si só já colocaria o
pais proximo a uma trajetória de crescimento do PIB de 5% a.a.
abertura da economia e um importante estímulo
para que um país expanda e melhore as condições de sua infra-estrutura, na medida em
que esta é um importante componente de sua competitividade.
Assim, ao contrário do que usualmente se
pensa, a abertura comercial também tem importantes efeitos sobre a eficiência dos serviços públicos Fara uma interessante digressão a esse respeito ver Ergas (1994).
7
Supondo o mesmo preço relativo dos bens de investimento vis a vis os preços de todos os bens e serviços
As metas de investimento em infra-estrutura
para os próximos anos são ambiciosas e dificilmente serão atingidas sem mudanças no quadro institucional
que prevaleceu nos últimos anos e que, em última instância, levou à deterioração do capital social básico do país apontada
acima. Três
problemas em particular se colocam: como elevar a
participação do setor privado na provisão de serviços públicos, como estimular novos e significativas investimentos, e como
garantir fontes de financiamento
para esses investimentos que não o setor público? Estas três
questões são discutidas a seguir.
3 « Privatização
A
privatização tem sido
percebida por inúmeros países, desenvolvidos e em desenvolvimento, como a solução para a
"crise"
por que passam seus setores de infra-estrutura. De acordo com algumas estimativas recentes, no período 1984-95 foram
privatizadas 547 empresas de infra-estrutura, em 86 países, totalizando receitas de 357 bilhões de dólares. Além
disso, encontram-se em andamento em 82 países cerca de 600 projetos
privados greenfield em infra-estrutura, abrangendo recursos superiores a 300 bilhões de dólares. Os
países em desenvolvimento, em
particular, têm recorrido à privatização da infra-estrutura como um meio de suprir sua carência de capital nessa área, respondendo
por metade das privatizações e 70% dos novos investimentos.8
A
privatização pode contribuir para o aumento da oferta de serviços de infra-estrutura de quatro formas diferentes:
Redução dos custos de investimento. Um fato
pouco conhecido é que no Brasil a taxa de investimento a
preços correntes é superior àquela a
preços constantes de 1980 utilizada na discussão acima. De fato, em 1995 ela foi de 19,2% do PIB. A diferença entre as duas taxas
reflete o fato de que os bens de investimento estão 15,7% mais caros que os demais bens da
economia, relativamente ao observado em 1980. Esta diferença,
que chegou a 39,4% em 1990, tem caído desde 1993 em função da abertura comercial, da
privatização e da queda da inflação. A privatização é uma política chave para reduzir ainda mais esses preços. De fato,
já se observa nas privatizações de empresas e obras essa redução dos custos do investimento.
^ Aument0 da produtividade do capital e dos novos investimentos em infra-estrutura:
Os portos brasileiros são um bom exemplo de
que é possível elevar substancialmente a oferta de serviços de infra-estrutura apenas com aumentos
de eficiência e pequenos investimentos. Estimativas do
Banco Mundial indicam
que a economia que pode ser realizada com uma gestão mais eficiente da infra-estrutura
pode chegar (na média dos países em desenvolvimento) a 1% do PIB ao ano.
^ Cobrança de tarifas mais eficientes do ponto de vista social: Uma
política inteligente de fixação de preços não apenas ajuda a financiar a operação dos serviços de infra-estrutura como
ainda estimula seu uso eficiente
pelos agentes econômicos. Um bom exemplo é a cobrança de
pedágio em estradas e a redução dos subsídios cruzados entre ligações interurbanas/internacionais e locais,
que levarão a uma utilização mais eficiente desses serviços. A cobrança de tarifas é fundamental também para o financiamento dos investimentos; essas, segundo estimativas do
8
Banco Mundial,
poderiam gerar receitas suficientes para financiar até 60% dos investimentos em infra-estrutura de
que necessitam os países em desenvolvimento.
Ainda
que a privatização venha a contribuir nesse
processo, muito ainda tem de ser feito a nível de setor
público e no debate econômico e político sobre este assunto
para que se obtenham as transformações necessárias nessa área. O Estado deu reiteradas
provas, no passado, de sua inabilidade na fixação eficiente de
preços para os serviços de infra-estrutura, freqüentemente dando
prioridade a objetivos de política macroeconômica ou utilizando-os na
perseguição de políticas sociais que ex-post mostraram-se totalmente inadequadas. Como bem
postulado por Winston
(1991:114), no contexto da infra-estrutura de transporte:9
"Surpreendentemente,
a crença de muitos economistas de
que os gastos públicos em infra-estrutura devem ser substancialmente aumentados não se baseia em princípios de
eficiente
fixação de preços e investimentos. Ao invés,
parece ser baseada em observações pessoais ou na suspeita de que a sociedade tende a investir insuficientemente em
infra-estrutura, já
que esta é considerada um bem público. Ambas as perspectivas impediram
que muitos economistas e políticos se convencessem das vantagens, supreendentemente
grandes, e realizáveis, de uma fixação de preços e investimento eficientes.(...) Estas
vantagens aparecem
porque aeroportos e estradas são caracterizados
por sistemas de preço que não refletem o custo econômico e por decisões inadequadas durante a sua
concepção,
que resultaram num custo mais elevado de uso. (...) Uma política eficiente de infra-estrutura
pode ainda complementar os efeitos benéficos trazidos
pela desregulamentação dos transportes
para a concorrência e para a operação das firmas, bem como aplacar as
fontes primárias da atual insatisfação com a desregulamentação."
[4] O setor
privado é hoje um melhor risco de crédito que o setor público. A
participação privada tem viabilizado operações de financiamento
que não ocorreriam de outra forma,
pois as normas do Banco Central, da política econômica e da
própria gerência do risco bancário muitas vezes impedem o financiamento a entidades
públicas. Além disso, a cobrança de tarifas
pelo setor privado gera receitas que podem ser utilizadas como
garantias em financiamentos para o setor. Um bom exemplo de como a privatização atua por essas 4 vias é a reabilitação e operação de estradas como a Rodovia Presidente Dutra e a Rio-Juiz de Fora. A
privatização das rodovias viabilizou a cobrança de pedágio, após investimentos iniciais de reabilitação,
que além de estimularem um uso mais
judicioso dessas vias permitiram a tomada de empréstimos
pelas novas concessionárias, os quais serão usados para aprofundar o processo de reabilitação e expandir a
capacidade de tráfego a um custo econômico certamente inferior ao que se observaria se essas
obras estivessem sob responsabilidade do DNER.
4 -- Reforma Regulatória
Para
que a privatização exerça todo seu impacto sobre a oferta e a
qualidade dos serviços de infra-estrutura é necessário
que ela seja sustentada por um marco regulatório adequado. Isto é particularmente importante no caso de
projetos greenfield. Para isto, uma profunda reforma
9
regulatona,
ja em andamento, deverá ser leyada a cabo, tornando o aparato regulatório
no Brasil mais adaptado às mudanças observadas nos últimos anos na tecnologia, no tamanho e na estrutura do mercado e na propriedade das empresas. Em especial, é fundamental implementar uma
regulação
que evite os problemas
que levaram à estatização dos setores de infra-estrutura na
primeira metade deste século.
Ao emendar o Capítulo da Ordem Econômica,
aprovar leis regulando os setores de infra-estrutura e criar novas agências regulatórias, o
governo, como em
qualquer reforma regulatória levado a termo em outros
países, tem se orientado por quatro objetivos: [ 1 ] Maximizar as eficiências técnica e alocativa
na produção e comercialização desses serviços,
problema dificultado
pela presença de monopólios naturais (cada vez em menor número) e importantes assimetrias de informação. Os instrumentos de
que o Estado dispõe para este fim estão agrupados no
que se convencionou chamar regulação de detalhe. Esta inclui
itens como as regras de fixação e correção^ de tarifas
(qual o nível inicial, como e quando corrigir,
que índice usar
para incorporar a inflação, regular
por taxas de retorno ou price caps, e no caso deste último laze-lo individualmente
por produto ou para uma cesta de serviços); estrutura e grau de verticalizaçao do setor (desmembrar ou não as estatais
e em
quantas firmas, facilitar ou não a entrada de outros concorrentes em cada segmento do mercado, etc.); e regras de interconexão
com as firmas detentoras de monopólios naturais
que, em dependendo do grau de verticalização permitido, podem ou não ser concorrentes dos novos entrantes.
^
A^ender às
prioridades sociais. Além da eficiência técnica e
produtiva, a regulação de detalhe deve buscar o que se convencionou chamar de eficiência
distributiva,
que consiste em ponderar diferentemente o excedente do consumidor e o lucro das empresas nos cálculos de bem estar
subjacentes as definições
regulatórias
(privilegiando aquele em detrimento deste). Essas prioridades sociais muitas vezes se estendem à atribuição de diferentes
pesos também aos interesses de diferentes consumidores, como é o caso de telefonia e eletricidade rurais, por
exemplo. Este objetivo usualmente tem enorme
peso na definição da regulação de detalhe e tem inibido em muitos casos a instituição de políticas tarifárias mais eficientes do ponto de vista
técnico e alocativo, explicando em grande medida a opção
por tarifas uniformes e pouco sensíveis aos custos de fornecimento.10
Dar transparência ao aparato regulatório. Um dos
principais objetivos da reforma regulatória nos setores de infra-estrutura deve ser obter a separação das atividades de comercialização
regulaçao e desenho da
política setorial, que hoje se superpõem sem
qualquer transparência è grande conflito de interesses. As atividades comerciais devem ficar sob a responsabilidade das
empresas a serem
privatizadas. A regulação será definida em lei e administrada
por uma agência regulatona com algum
grau de autonomia em relação ao
governo, como ocorre hoje com o Cade. O desenho da política setorial deverá ser uma atribuição do ministério setorial. O grau de
independencia da agência regulatória irá refletir o
quanto a regulação será influenciada pela
10
Para uma crítica à inclusão de objetivos sociais no desenho do aparato regulatório ver Foster
J. stimular 0 investimento. Elevar a formação
de capital em infra-estrutura é um dos
principais objetivos de qualquer reforma regulatória no setor. Para isto é necessário
que a regulação de detalhe seja definida de forma a dar uma trajetória de rentabilidade
para esse investimento condizente com os nacos associados a cada
projeto. Além disso, é necessário atuar também sobre a chamada a regulação básica,
que inclue:
Os limites
da agencia reguladora na fixação da regulação de detalhe. Por exemplo,
pode o orgao regulador alterar as regras de fixação de tarifas ou impedir uma empresa de atuar no setor?
As restrições
a mudanças nas leis e normas
que definem os poderes do órgão regulador. Por exemplo, basta um decreto
presidencial ou é necessária a aprovação do Congresso para reduzir ou ampliar os
poderes da agência reguladora?
Que instituições
existem
para garantir que esses limites sejam efetivamente respeitados, e a
quem recorrer para dirimir divergências quanto à interpretação das leis e normas da regulação?
A experiência internacional mostra
que pouco adianta implantar uma regulação de detalhe bem desenhada e impor limites à interferência do governo na regulação dos setores de
infra-estrutura se nao ha instituições
que façam com que esses limites e regras sejam de fato respeitados. Sem essa segurança as empresas se sentirão
pouco estimuladas a fazer elevados investimentos.
Para isto, um Judiciário eficiente e independente é fundamental.11 Obviamente estes objetivos estão
presentes em todos os países, mas a importância atribuída a cada um deles tende a variar consideravelmente de um caso
para outro. Nos países desenvolvidos,
que tem uma boa distribuição de renda e onde
já se atingiu o serviço universal para a maior parte dos serviços
públicos, a preocupação maior está em se obter as eficiências alocativa, técnica e distnbutiva,
entendida essa como o esforço de transferir
para os consumidores uma
parcela significativa dos
ganhos auferidos com o progresso técnico e o aumento de produtividade. Nos
países em desenvolvimento,
por outro lado, uma grande parcela da população ainda nao tem acesso aos serviços de água, esgoto, telecomunicações, eletricidade etc
Assim o objetivo maior é estimular o investimento,
de forma a atender à demanda reprimida e permitir o acesso dos mais
pobres aos serviços públicos mais básicos.
A
privatizaçao e o estabelecimento
do marco regulatório necessitam ser complementados por uma ativa e abrangente
política pró-competição para atenuar duas importantes vantagens competitivas
que terão as atuais estatais (antes e após a sua venda).
, 1Pnme;iro' qualquer incumbente leva vantagem sobre novos entrantes por já ser conhecido do
publico, ja ter uma larga base de clientes (imediatamente após o
fim do monopólio, todos os c lentes) e ou ser verticalizada ou
já ter um modus operandi de interconexão
plenamente desenvolvido com clientes e fornecedores. Por exemplo, é óbvio
que por já estar operando com as teles estaduais, a Embratel terá vantagens em relação a novos competidores no mercado de
11
longa distância.12 E importante
perceber que o
"jogo"
começa com os clientes utilizando a (ex-) estatal, e que há custos em trocar de fornecedor (nas telecomunicações,
por exemplo, se não houver
portabilidade dos números de telefone a troca de operadora implicará em custos adicionais para o usuário que podem inibir muitas trocas.)
Uma outra e menos óbvia vantagem das empresas incumbentes é o fato de
que os funcionários e dirigentes das agências regulatórias
que estão sendo criadas devem ser por muitos anos recrutrados entre empregados, ativos ou aposentados, dessas empresas. Dado o forte traço
corporativo
que caracteriza o funcionamento dessas companhias, é de se esperar
que as estatais sendo
privatizadas gozem de tratamento favorecido
pelo órgão regulador.13 Este último
problema contribui
para tornar ainda mais complexa a decisão sobre o grau de independência e a amplitude da discrição regulatória
que deve ser concedida a essas agências. Isto porque o risco de captura,
que já é alto dada a
grande disparidade de tamanho das empresas, com os setores sendo pelo menos inicialmente dominados
por uma única fornecedora, atinge níveis
preocupantes em função deste vinculo entre funcionários de empresas e reguladores.14
Por outro lado, a independência da agência reguladora é fundamental
para reduzir a incerteza associada ao ambiente regulatório, e
permitir a efetiva separação entre as atividades de desenho da política setorial e regulação. A solução
para esse impasse parece passar por agências independentes mas com reduzida amplitude regulatória, com as regras
sendo definidas de forma bastante detalhada na lei e se
permitindo muito pouca flexibilidade aos reguladores, a exemplo do que acontece no setor de telecomunicações no Chile
ou, de forma ainda mais radical, na Nova
Não obstante, a recuperação dos níveis de investimento em infra-estrutura
não requer apenas a privatização da operação comercial e a definição de um marco regulatório
que dê rentabilidade e reduza o risco associado à operação de projetos de infra-estrutura. Para se
viabilizar
projetos greenfield é preciso também que se atraiam novos tipos de investidores e se desenvolvam instrumentos financeiros compatíveis com
as características desses investimentos. Esta
questão é tratada a seguir.
5 — O Financiamento
Como em outros
países latino-americanos, durante a primeira metade deste século a maior
parte do capital em infra-estrutura no Brasil
pertencia a companhias estrangeiras. A má
qualidade da regulação resultou na estatização dessas companhias. Desde então, e como em outros
países, a infra-estrutura entrou
para a esfera de responsabilidade do setor público, sendo financiada asicamente com verbas orçamentárias. Grande
parte do surto de investimento das décadas de 50 e 60, por exemplo, foi bancada com empréstimos tomados
pelo Estado junto a instituições multilaterais de crédito. Durante a década de 70, com a expansão do crédito bancário aos
Na° obstante» dada a reputação ruim de que goza a maior parte das empresas de telefonia no Brasil, essa
vantagem sera
parcialmente mitigada pelo appeal dos novos entrantes, em especial se forem firmas conhecidas e de boa reputação internacional.
13
No caso do
petróleo, por exemplo, esses privilégios vêm sendo inclusive inscritos no texto da lei A esse respeito, ver Firschtak (1996).
governos de países em desenvolvimento,.
grandes projetos de infra-estrutura também foram financiados com esses recursos.
Com a crise da dívida externa e a crise fiscal
que seguiu a esta essas fontes de recursos secaram. Nada indica
que isso vá mudar nos
próximos anos. Pelo contrário, a necessidade de servir a divida
pública deve limitar a disponibilidade de recursos fiscais
para investimento ampliando o gap entre a demanda e a oferta
por serviços de infra-estrutura. Conforme aumenta esse déficit de serviços cresce também a necessidade de buscar recursos
junto ao setor privado.
A forma mais comum de financiamento
privado para projetos de infra-estrutura é o project finance", isto é, o financiamento arranjado especialmente
para um projeto particular.15 O objetivo
principal de um
"project
finance" é viabilizar o crédito
para um projeto que seja inteiramente "non recourse"
para seus executores, isto é,
que não dê, ou limite fortemente, o direito de regresso dos credores contra outros ativos dos proprietários ou concessionários
responsáveis
pelo projeto. Para isso, normalmente o
"project
finance" é associado à criação de uma companhia com
propósito específico (uma
"Special
Purpose Company", ou SPC). Os credores tem como única, ou pelo menos principal,
garantia de seus empréstimos o fluxo de receitas e os ativos da SPC.
Há três fatores
que dificultam um project finance em infra-estrutura:
[ ^ Os retornos relativamente baixos,
que resultam dos empreendimentos serem capital intensivos e se situarem em setores com
preços regulados, com poucas possibilidades de um upside. Como com outros investimentos
privados, os acionistas em
projetos de infra-estrutura exigem um retorno compatível com os riscos envolvidos. Sirtaine (1994) estima
que seja possível atrair capital de risco
privado para investimentos em utilidades públicas se estes oferecerem um retorno sobre o patrimônio liquido de
pelo menos 17%. Um
projeto com retorno abaixo deste nível mínimo dificilmente seria capaz de atrair recursos
privados, a menos que tivesse um risco muito abaixo do usual. O
"project
finance"
procura resolver esse
problema com uma elevada participaçao de empréstimos no financiamento, usualmente na faixa de 80 a 85% do investimento total,
permitindo alavancar o retorno sobre o capital dos acionistas: "This
explains why the share of equity in thefinancing of a BOT ">
project remains small: besides the wish from
sponsors to limit their commitment into the project, the small share of equity is also due to the fact that for private sector investors to meet required equity
returns, it is necessary to leverage the financing and to maximize the tenor of the debt "
(Sirtaine, 1994, p. 18).
[2] A cláusula de non-recourse limita o risco dos acionistas,
mas torna essencial a garantia de um fluxo estável de receitas, suficiente
para cobrir os custos operacionais e servir as dívidas da SPC. De fato, em projetos BOT esse é o risco mais crítico do ponto de vista dos credores, e muitas
vezes se requer
que o próprio governo garanta um mínimo de receitas.
15 A
discussão a seguir é
parcialmente baseada em Sirtaine (1994). 16 Build,
[3] Empreendimentos BOT em infra-estrutura apresentam riscos elevados, que
precisam ser adequadamente cobertos. Os dois
principais, menos relevantes em projetos tradicionais, são o risco de construção e o risco
político. O risco de construção inclui o risco de
que o projeto não seja executado no prazo
previsto, que os custos de construção excedam o previsto ou de
que a a planta física não seja construída como
planejado. A fase de construção é aquela de maior risco pois usualmente projetos inacabados não têm valor de mercado (e.g. uma estrada
semi-construída). Além disso, nessa fase não há geração de receitas, de forma
que ao aumento de custos se soma a perda de receitas. Já o risco político inclui risco de greves; instabilidade do
regime
político; expropriação; mudanças na visão do governo sobre BOTs; mudanças no aparato
regulatório
que afetem negativamente o
projeto; impostos mais altos; restrições às exportações dos bens
produzidos; e restrições à importação de insumos. Enquanto o risco de construção acaba com a conclusão do
projeto, o risco político se estende por toda a sua vida útil. A efetiva utilização do "project finance"
para viabilizar o financiamento de novos
projetos de infra-estrutura no Brasil
passa pela capacidade do
país atrair novos investidores e de desenvolver instrumentos financeiros adequados
para essas operações. Vejamos esses pontos um de cada vez.
5.1 -- Os novos
participantes
Os principais candidatos a investir em novos empreendimentos
em infra-estrutura são os investidores estrangeiros e os fundos de pensão. Outros
potenciais investidores são as empresas encarregadas de implementar o projeto, os fornecedores de equipamentos,
grandes clientes grandes fornecedores de insumos, e os
governos locais." Quanto ao capital estrangeiro, o início da privatizaçao do setor elétrico, de ferrovias e de telecomunicações
(CRT) tem ilustrado o interesse desses investidores na infra-estrutura brasileira, respondendo
por parcelas significativas das receitas da
privatização nesses setores. Os fundos de pensão brasileiros, também, têm estado atentos as
possibilidades que se abrem nessa área. Essas são instituições detentoras de grande volume de recursos, e que têm um perfil ideal
para financiar investimentos em infra-estrutura, pois tem baixo risco de liquidez e desembolsos
previsíveis e a longo prazo. Contudo e não obstante o interesse tanto dos estrangeiros como dos fundos de pensão, seu maior envolvimento em novos
projetos de infra-estrutura tem esbarrado até aqui na maior atratividade dos
juros altos, na ainda curta história de estabilidade macroeconômica e na ausência de
um marco regulatório bem definido.18
A cnaçao de fundos mútuos de infra-estrutura é outra forma
de alavancar recursos e diminuir os riscos em investimentos
privados nessa área. Os investidores comprariam cotas de um fundo,
que por sua vez investiria em diferentes
projetos, seja com aporte de capital ou emprestimos. Os fundos poderiam se especializar em um setor ou compor uma carteira com
projetos em diferentes setores. Os fundos de
privatização, que têm crescido em número e tamanho conforme o PND avança na área de infra-estrutura, são um sinal
de que há boas possibilidades por essa via. Ainda assim, dificilmente os investidores aplicarão nesses fundos se
17 A
participação dos governos locais, porém, deveria ser tal que pudesse ser liquidada uma vez completa a fase de construção do projeto e este entrando em operação comercial.
18 Pinheiro
(1994) discute a possibilidade de participação dos fundos de pensão no financiamento de projetos de
os projetos em si não forem
devidamente cobertos de
garantias para os diversos riscos. Note-se, também,
que o financiamento através de fundos mútuos, com ampla
participação de investidores nacionais, reduziria o risco
político do empreendimento.
Ainda
que não seja exatamente um novo participante, o Estado deverá voltar a investir mais significativamente
em infra-estrutura com o avanço das reformas administrativa e tributária que devem liberar recursos para obras e outras aplicações de capital.
Em especial, o setor público devera continuar desempenhando um
papel fundamental em setores cujo retorno social é bem maior
que o privado, como água, saneamento, transporte urbano de massa, estradas viscinais, etc. ssim, e importante ter em mente
que nem todos os setores têm a capacidade de obter financiamento
privado e cobertura de custos com cobrança de tarifas como os de telecomunicações e energia elétrica.
, ....
Tl?S °Utr0S fatores devem ,evar a uma
participação ainda relevante do Estado na viabilização de projetos de infra-estrutura:
[1] A presença de externalidades
positivas, que justificam a intervenção do Estado
para garantir que o setor privado não invista abaixo do nível considerado socialmente ideal.
S^ntie volume de recursos envolvido, muito elevados vis a vis
o tamanho do mercado de capitai» brasileiro. Em muitos
projetos BOT os custos totais excedem a casa do 1 bilhão de fundos suficientes é um
grande desafio. Bancos de desenvolvimento como o DiNDbb devem ajudar a compor o financiamento
desses
projetos.
[3] Como ja colocado,
pelos elevados riscos envolvidos em novos
projetos de infra-estrutura. O contraste entre o grande interesse de investidores estrangeiros e fundos de
pensão na compra de ativos
ja em operaçao e a falta de interesse na execução ou financiamento de novos
projetos sugere
que o elevado risco associado à fase de construção é um obstáculo importante à maior
participaçao privada no financiamento, via ações ou crédito, de projetos BOT. Mesmo nos países desenvolvidos investidores do
mercado de capital não aplicam em um projeto até que sua
operaçao se inicie. O Túnel do Canal da Mancha é a única exceção relevante a esse padrão
ludo indica,
portanto, que se for possível atrair investidores de mercado ou investidores institucionais sera apenas nas fases finais do período de construção ou com o projeto
já em
5.2 — Os novos instrumentos
No Brasil, a concessão de empréstimos a concessionárias
de serviços
públicos requer o desenvolvimento de novos instrumentos
financeiros, bem como de novas formas de
garantia para os lindos investidos. Primeiro,
porque o tempo de maturação desses empréstimos será maior que C°m °S
qUaiS °S banC0S brasileiros' inclusive bancos de desenvolvimento como o BNDES
costumam trabalhar. Segundo, e talvez mais importante,
porque as instituições credoras compartilharao muito dos riscos de regulação envolvidos na prestação de serviços
públicos, os quais, em última instância, envolvem o comportamento do setor
público.
Mas a necessidade de criar instrumentos
que viabilizem o financiamento
privado de .jetos em infra-estrutura não é um desafio apenas brasileiro. Por exemplo, Sirtaine (1994,
36) conclui sua análise sobre a
possibilidade de se contar com capitais
privados para o financiamento de
grandes projetos de infra-estrutura na Ásia afirmando:
It will not be possible to finance ali BOT
projects through capital market sources before new financial instruments are created that solve the problem of finding
financing instruments with a suitable risk-return combination
for these too risky
projects. John Redwood (...) called on the financial sectors in industrialized countries to develop new
financial instruments to facilitate BOT infrastructure projects in these countries: "We need new
forms of risk-bearing instruments." This statement highlights
first, that the main problem remains the excessive riskiness of the
projects, and second, that financial instruments development is even more urgent in developing countries, where most of the
instruments available in developed countries have not been introduced yet."
Tanto a necessidade de
prover empréstimos com longas maturidades como as mudanças em termos de riscos
que vão se operando ao longo da vida útil do
projeto sugerem que a melhor forma de financiamento é através de títulos negociáveis no mercado de capitais, em lugar de
emprestimos bancários tradicionais. A maior liquidez destes instrumentos
permitirá que os investidores troquem de
posição quando julgarem conveniente, reduzindo com isso o custo desses empréstimos. Há,
porém, dois problemas com essa alternativa.
Primeiro, os bonds de países em desenvolvimento são usualmente emitidos a taxas
flutuantes e com maturidades relativamente curtas, normalmente menos
que 10 anos. No caso de projetos de infra-estrutura,
porém, é necessário emitir bonds com longa maturidade (pelo menos 15 anos), tanto
para elevar o retorno sobre o patrimônio líquido como
para distribuir a amortizaçao do
principal ao longo da vida útil do projeto. A longa maturidade desses bonds aumenta seu risco e reduz ainda mais sua atratividade
para os investidores potenciais. Há que se registrar,
porém, a recente melhoria das condições de crédito
para empresas privadas brasileiras, em termos do volume, das taxas e da maturidade dos créditos.
Segundo, instrumentos específicos de crédito necessitam
ser desenvolvidos
para a fase de implantação do
projeto, onde os riscos são particularmente elevados e não há
geração de receitas. Em
particular, seria excessivamente arriscado iniciar um
projeto sem a certeza de que há recursos disponíveis
para financiar toda a sua implantação. Assim, nesta fase, o uso de bonds ou mesmo de ações exigiria
que o total dos recursos fosse aportado de início.
Isto significaria
que os juros sobre esses títulos necessitariam ser
pagos antes mesmo que os recursos fossem utilizados e que o projeto já estivesse gerando receitas.
No atual contexto da economia brasileira, este último
problema sozinho poderia inviabilizar uma significativa
participação privada na infra-estrutura. A solução
para isso seria que o BNDES, juntamente com instituições multilaterais de crédito como o BID e o Banco
Mundial, concedessem empréstimos bancários
para a fase de implantação do projeto, com a entrada de outros credores
quando o projeto entrasse em operação. Um empréstimo do BNDES
permitiria ao mesmo tempo
garantir a disponibilidade de recursos
para a conclusão do
projeto e distribuir o desembolso de recursos conforme
de ura empréstimo há usualmente um
período de carência em que os
juros podem ser capitalizados, algo
que é difícil viabilizar com uma emissão de bonds.™
Uma forma de conciliar a concessão de empréstimos bancários para a fase de implantação com a rápida reciclagem desses recursos
uma vez concluída a obra seria a utilização do Título de Participaçao em Receita, TPR, idéia
que vem sendo discutida pelo BNDES há algum tempo. Os TPRs dao direito ao investidor de receber uma proporção da receita do
projeto, que seria depositada em conta específica
gerida por um trustee. Os TPRs podem ser uma forma de distribuir os riscos entre diversos tipos de investidores e, em
particular, de atrair os fundos de pensão e de investimento para essa atividade.
Os TPRs
poderiam ser emitidos ou no início do
projeto ou como forma de pagamento parcial pelos créditos bancários concedidos
para sua implantação. Para isso, porém, seria necessário criar um mercado
que lhes desse liquidez, o que passa pelo desenvolvimento de fundos mutuos de infra-estrutura e um maior interesse dos fundos
de pensão nesses títulos. Também se deveria
permitir que os investidores estrangeiros aplicassem nesses
papéis, tendo em vista que o mercado doméstico é
pequeno em relação à dimensão dos
projetos de que o país necessita. 5.3 - Reformas no setor de seguros
O investimento em infra-estrutura, como observado acima, envolve um grande conjunto
de riscos. No
passado, exatamente por que o Estado era o único disposto a assumir esses riscos, o setor publico acabou monopolizando os investimentos nessa área. A
conseqüência foi que, com a crise fiscal, o país se viu
privado de serviços
públicos com a oferta e a qualidade de que se necessitava. Uma forma alternativa de lidar com esses riscos, como acontece
em outros países, e desenvolvendo instrumentos adequados de seguros,
permitindo um maior fluxo de investimentos
privados para o setor. De fato, a experiência internacional mostra que a
participação privada em infra-estrutura é muito intensiva em serviços sofisticados de seguros.
inda
que alguns tipos de seguros em
project finance sejam caros e difíceis de achar, eles são um componente importante do pacote de financiamento.
O setor de seguros no Brasil
passa por grandes transformações, com o fim do monopólio o resseguro do IRB e a entrada de
grandes empresas estrangeiras, como no caso da associação da Aetna com a Sul América.
A maior abertura do setor deverá contribuir
para baixar os prêmios e aumentar a sofisticação e a
qualidade dos produtos oferecidos. Esse
processo se completará com a continuaçao da reforma regulatória do setor, não apenas com o aumento da competição, mas
também com o fim de algumas superposições
de responsabilidade entre o IRB e a Susep.
Em tese os\ bonds
poderiam ser emitidos e negociados conforme os recursos necessários
para o projeto se fizessem necessários. Mas nesse caso ha
pouca flexibilidade (não seria possível atrasar o lançamento dos títulos). Além disso uma estrategia como essa levanta
problemas sérios quanto à senioridade das dividas assumidas em diferentes emissões. A
possibilidade de reinvestir os fundos arrecadados com uma única emissão também é improvável, pois exigiria um match
perfeito com as necessidades de recursos do projeto, entre outros problemas.
Ver Sirtaine (1994, Anexo 1) para uma descrição dos principais riscos em projetos de infra-estrutura e uma
6 — Observações Finais
A recuperação dos investimentos em infra-estrutura constitui um dos maiores
desafios a serem enfrentados
pelo Brasil nos
próximos anos. Ciente deste fato, o
governo lançou em 1995 um programa de investimentos em energia elétrica, transportes, telecomunicações
e saneamento que preve aplicações de capital de 26 bilhões de dólares
por ano em 1996-99. A significância desses valores
pode ser aquilatada pelas estimativas do Banco Mundial de que a América Latina como um todo necessite de investimentos
anuais de 60 bilhões de dólares nessa área e os países do Leste Asiático
(inclusive China) outros US$ 150 bilhões.
Este ensaio discutiu algumas reformas
que se julga necessárias para que a meta de elevar o investimento em infra-estrutura no
país seja atingida. Essencialmente, se analisou
os efeitos de privatizar o estoque de capital existente e o
que é preciso fazer para estimular a iniciativa privada a empreender novos
projetos nesse setor. Em particular, se argumentou
que dificilmente se atingira o objetivo de melhorar a infra-estrutura do Brasil sem o estabelecimento de um aparato regulatório
que de rentabilidade e
proteja o investimento e o desenvolvimento de instrumentos financeiros
que permitam atrair novas fontes de financiamento.
Os últimos anos registraram avanços da privatização de serviços
públicos, tanto a nível tederal como estadual, emendas constitucionais extinguindo os monopólios
públicos e um grande influxo de investimento direto estrangeiro
no país,
passos importantes na direção das metas propostas. Apesar disso, ainda há muito a fazer. Menos talvez na
privatização, que deverá entrar mais fortemente nos setores elétrico e de telecomunicações uma vez
concluída a venda da Companhia Vale do Rio Doce. Mas, no
que tange ao desenvolvimento de um aparato regulatório moderno e a cnaçao de instrumentos financeiros adequados
para projetos greenfield em infra-estrutura, o
progresso tem sido certamente menos notável.
Em certo sentido, o país
permanece nessas duas áreas
prisioneiro dos vícios do passado. o que tange a regulaçao, mantêm-se na
prática uma visão de domínio do mercado
pelas estatais com
poucos estímulos à competição.
Além disso, as reformas em andamento
poderiam avançai mais com relaçao ao estabelecimento de um aparato regulatório transparente,
que distribua c aramente as responsabilidades,
dando sinais objetivos de quais as metas de cada instituição sem o
que e impossível avaliar o seu desempenho. Um exemplo desta falta de transparência
reside na ideia de
que cabe as agências regulatórias "planejar" seu setor.
Da mesma forma, superestima-se a importancia da regulaçao de detalhe
vis a vis o desenvolvimento
de uma boa regulação básica repetindo-se o erro do passado de dar pouca importância ao
papel das instituições, com à suposição implícita de
que o Estado será capaz de encontrar soluções
pontuais para os problemas
que surjam no futuro. F
As duas variáveis críticas nesse
processo são a natureza da agência regulatória e o mandato
que lhe sera atribuído
pela lei. Por um lado, é importante
que o regulador possa agir com independencia em relaçao ao
governo, de forma a poder defender o interesse de longo prazo da sociedade Por outro lado, é fundamental evitar a captura
da agência
pelas empresas, uma possibilidade bastante concreta no atual contexto da economia brasileira, como se argumentou no texto. Neste sentido, a melhor forma de atender aos dois
objetivos é com o estabelecimento de agencias independentes, mas com um
mandato
que lhes dê muito
inscrevendo-se no texto da lei regras bastanie rígidas, a exemplo do
que ocorre, por exemplo, no Chile A política regulatória deve ser
pautada também pela simplicidade, evitando-se procedimentos complexos
que tornem as agências vulneráveis a assimetrias de informação e ao
poder de barganha das concessionárias
(dado pela essencialidade de seus serviços).21
Além dos motivos analisados no texto, há uma terceira razão
para uma opção como esta: a tendencia a que essas agências tentem se
perpetuar, mantendo o status quo, em lugar de estimular a competição, até o ponto mesmo em que elas não se tornem mais necessárias. Aqui vale
reproduzir a advertência de Stephen Littlechild:
[C]ompetition is indisputably the most effective means «
perhaps ultimately the only effective means — of
protecting consumers against monopoly
power. Regulation is essentially a means of
preventing the worst excesses of monopoly; it is not a substitute for competition. It
is a means of 'holding the fort' until competition arrives."
[Littlechild (1983, p. 7), como citado em Ergas (1994, p. 207)]
Da mesma forma, trabalha-se, equivocadamente a meu ver,
com a suposição de
que o capital estrangeiro e outros investidores importantes como os fundos de
pensão terão por projetos greenfield de infra-estrutura o mesmo apetite demonstrado
pela compra de estatais. Este raciocínio ignora
que em novos projetos há riscos muito maiores,
para os quais é necessário criar instrumentos
que mitiguem a exposição dos investidores. Na ausência de avanços mais significativos nesse campo, corre-se o risco de perpetuar a exclusividade dos bancos públicos e
instituições multilaterais como o BID e o Banco Mundial (que exigem o aval do Tesouro para
grandes emprestimos) no financiamento da infra-estrutura. Enquanto maiores
progressos não orem feitos nessa área, apenas um lado da equação, o do
investimento, de fato será
privatizado, enquanto o outro, o do financiamento,
permanecerá majoritariamente sob responsabilidade do setor publico.22
Há um último
ponto que cabe registrar, que é o da dominância absoluta do setor de infra-estrutura
pela visão de engenharia,
privilegiando a execução de obras, em lugar do uso mais eficiente dos recursos existentes, esta também uma herança do período estatal. A análise das
mudanças ocorridas nas empresas
privatizadas mostrou
que uma das maiores transformações foi cultural, saindo-se de uma
percepção de que
"fazemos
o que há de tecnologicamente mais moderno, o cliente se quiser
que venha comprá-lo",
para outra que inicia o processo decisório pela identificação das necessidades dos clientes." Ainda que nas atividades operacionais esta
transformaçao va se dar naturalmente com a
privatização, também o desenho da
política setorial e da regulaçao
(em menor escala)
precisam dar maior atenção às engenharias econômica e financeira e aos aspectos comerciais dos setores de infra-estrutura.
21
Este ponto e lembrado por Ergas (1994,
p. 207), que cita como exemplos práticos dessa política "price-cap regulation, auctions of scarce resources (such as radio frequencies), reverse burden-of-proof
obligations (on firms suspected of
predatory pricing), and last-offer arbitration for interconnect price." Esses problemas não são, obviamente, independentes.
Na
prática, o financiamento público funciona como uma garantia do governo aos investidores privados, em parte desempenhando o papel do mercado segurador e de um aparato regulatório eficiente e bem estabelecido.
Assim, uma avaliação
preliminar e impressionística das reformas em andamento no setor de infra-estrutura leva à conclusão de
que ainda que grandes avanços tenham sido feitos, alguns inimagináveis há alguns anos, muito ainda resta
por fazer. Em suma, é preciso dar mais transparência e clareza de objetivos à reforma do aparato regulatório e envidar mais esforços na pnvatizaçao do financiamento dos novos investimentos nessa área. Acima de tudo, é necessária uma mudança mais dramática de
percepções sobre o problema da infra-estrutura do que parece ter tido lugar até aqui no Brasil.
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