CURSO DE GRADUÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL
ANDRESSA LAÍS REIMANN
DIREITO SOCIAL À HABITAÇÃO: REFLEXÕES A PARTIR DA EXPERIÊNCIA DE ESTÁGIO EM SERVIÇO SOCIAL NA SECRETARIA DE HABITAÇÃO DO
MUNICÍPIO DE IJUÍ/RS
IJUÍ/RS 2015
ANDRESSA LAÍS REIMANN
DIREITO SOCIAL À HABITAÇÃO: REFLEXÕES A PARTIR DA EXPERIÊNCIA DE ESTÁGIO EM SERVIÇO SOCIAL NA SECRETARIA DE HABITAÇÃO DO
MUNICÍPIO DE IJUÍ/RS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Serviço Social da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (UNIJUÍ), como requisito parcial a obtenção do título de Bacharel em Serviço Social.
Orientadora: Prof.ª Dra. Solange dos Santos Silva
IJUÍ/RS 2015
DIREITO SOCIAL À HABITAÇÃO: REFLEXÕES A PARTIR DA EXPERIÊNCIA DE ESTÁGIO EM SERVIÇO SOCIAL NA SECRETARIA DE HABITAÇÃO DO
MUNICÍPIO DE IJUÍ/RS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Serviço Social da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul-UNIJUÍ, como requisito parcial a obtenção do título de Bacharel em Serviço Social.
BANCA EXAMINADORA:
________________________________________________________ Professora Dra. Solange dos Santos Silva (Orientadora) - UNIJUÍ
_________________________________________ Professor Dr. Enio Waldir da Silva – UNIJUÍ
Dedico este trabalho especialmente a Nádia e
Jair meus queridos pais, que me
acompanharam nesta trajetória acadêmica, e ao meu irmão Dionatan.
AGRADECIMENTOS
Agradeço Deus, que nos momentos difíceis sempre me acompanhou.
Agradeço aos meus pais, Nádia e Jair, exemplos de coragem e superação, que contribuíram para esta conquista e sempre me incentivaram a lutar por meus sonhos.
Aos familiares e amigos, que me apoiaram e incentivaram a seguir em frente, enfrentando os desafios.
À minha orientadora, professora Solange, que me acolheu nos momentos mais desafiadores, além de compartilhar seus conhecimentos com ética e competência profissional.
Aos colegas do Curso de Graduação em Serviço Social da Unijuí, com as quais compartilhei minha formação profissional com os momentos de alegria e tristeza.
Às demais professores do Serviço Social da Unijuí, que compartilharam seus conhecimentos, sempre com criticidade e competência contribuindo continuamente na formação acadêmica.
A todos, que de alguma maneira fizeram parte de minha formação. Muito Obrigado!
RESUMO
O presente Trabalho de Conclusão de Curso tem por objetivo analisar como o Programa Minha Casa, Minha Vida vem contribuindo para a garantia do direito social da habitação no Município de Ijuí/RS. Consiste em um relato e reflexões a partir da experiência de Estágio Supervisionado em Serviço Social realizado na Secretaria Municipal de Habitação de Ijuí/RS, no período de Março 2013 à Junho de 2014. Este trabalho tem embasamento no método dialético crítico, trata-se de um estudo de caráter descritivo, no qual utiliza-se de revisão bibliográfica e dados dos estágios supervisionados. Para isso, será realizado um breve resgate histórico do problema habitacional no Brasil a partir do século XX, trazendo algumas consequências que se encontram na cena contemporânea, as quais deram origem às múltiplas expressões da questão social. Ainda, enfoca-se a política brasileira de habitação, apresentando a base legal e as condicionalidades para o acesso a esse direito. Por fim, destaca-se a experiência de estágio apresentando a importância do assistente social inserido na politica de habitação, destacando os desafios e contribuições de seu trabalho para a garantia desse direito, em especial na viabilização do Programa Minha Casa, Minha Vida.
This work Completion of course is to analyze how the my home, my life program has contributed to the guarantee of the social housing in the city of Ijuí / RS. It consists of a report and reflections from the Supervised Internship experience in Social Work performed at the
town Ijuí Housing / RS, from March 2013 to June 2014. This work has basis in critical dialectical method, it is of a descriptive character study in which it is used on a review and data from supervised training. For this, there will be a brief background of the housing problem in Brazil from the twentieth century, bringing some consequences found on the contemporary scene, which gave rise to the multiple expressions of the social question. Also focuses to Brazilian housing policy, with the legal basis and the conditions for access to this right. Finally, there is the internship experience showing the importance of the social worker inserted in housing policy, highlighting the challenges and contributions of their work to guarantee this right, especially in the feasibility of the my home, my life.
O mundo é salvo todos os dias por pequenos gestos. Diminutos, invisíveis.
O mundo é salvo pelo avesso da importância. Pelo antônimo da evidência.
O mundo é salvo por um olhar. Que envolve e afaga. Abarca. Resgata. Reconhece. Salva. (Eliane Brum. A vida que ninguém vê)
ABESS-Associação Brasileira de Ensino de Serviço Social
ABEPSS-Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em Serviço Social BNH-Banco Nacional da Habitação
BPC-Benefício de Prestação Continuada CEF-Caixa Econômica Federal
CEF-Conselho Federal de Educação COHAB-Companhias de habitação
CFESS-Conselho Federal de Serviço Social CRAS-Centro de Referência de Assistência Social
CREAS-Centro de Referência Especializado em Assistência Social CRESS-Conselho Regional de Serviço Social
DCJS-Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais FAR-Fundo de Arrendamento Residencial
FCP-Fundação da Casa Popular
FGTS -Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FHC-Fernando Henrique Cardoso IAPS-Institutos de Aposentadoria e Previdência IBGE-Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística MBES-Ministério da Habitação e Bem-Estar Social MDU-Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
MHU-Ministério da Habitação, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente MNLM-Movimento Nacional de Luta Pela Moradia
OIT-Organização Internacional do Trabalho OGU-Orçamento Geral da União
PLANHAB-Plano Nacional de Habitação PMCMV-Programa Minha Casa Minha Vida PNE-Política Nacional de Estágio
PNH-Política Nacional de Habitação
PRONATEC-Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego RS-Rio Grande do Sul
SBPE-Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos SEAC-Secretaria Especial da Ação Comunitária
SINE-Sistema Nacional de Emprego SMH-Secretaria Municipal de Habitação SNH-Sistema Nacional de Habitação SFH-Sistema Financeiro da Habitação TCC- Trabalho de Conclusão de Curso UFA-Unidade de Formação Acadêmica
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 11
2 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA DA POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO (PNH) NO BRASIL ... 14
2.1 QUESTÃO SOCIAL E URBANIZAÇÃO NO BRASIL ... 14
2.2 ASPECTOS HISTÓRICOS DA HABITAÇÃO NO BRASIL ... 18
2.3 A CONSOLIDAÇÃO DA HABITAÇÃO COMO DIREITO SOCIAL ... 26
3 PERSPECTIVA DA POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO(PNH) E O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (PMCMV) ... 33
3.1 A REALIDADE CONTEMPORÂNEA DA POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO ... 33
3.2 O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (PMCVM) E SUA CONTRIBUIÇÃO PARA O ACESSO À HABITAÇÃO ... 38
4 A EXPERIÊNCIA DE ESTÁGIO SUPERVISIONADO NA SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE IJUÍ/RS ... 42
4.1 CARACTERIZAÇÃO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE IJUÍ/RS ... 42
4.2 FUNDAMENTOS LEGAIS DE ESTÁGIO SUPERVISIONADO EM SERVIÇO SOCIAL ... 47
4.3 O PROJETO DE INTERVENÇÃO DE ESTÁGIO SUPERVISIONADO EM SERVIÇO SOCIAL: ALUGUEL SOCIAL E EMANCIPAÇÃO ... 53
4.4 DESAFIOS E POSSIBILIDADES DA INTERVENÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO MUNICIPAL ... 57
CONSIDERAÇÕES FINAIS . ...66
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho foi elaborado a partir do componente curricular trabalho de Conclusão de Curso (TCC) II da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul–UNIJUÍ, o qual é requisito parcial para obtenção de grau de Bacharel em Serviço Social. Este trabalho tem como objetivo analisar como o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) vem contribuindo para a garantia do direito social à habitação no município de Ijuí-RS.
As motivações para a realização deste trabalho originaram-se a partir da realização dos estágios Supervisionados em Serviço Social I, II e III desenvolvido na Secretaria Municipal de Habitação (SMH) do município de Ijuí/RS, nos quais foram evidenciados desafios contemporâneos para o acesso à habitação como direito social. Para tanto, foi definido como tema neste estudo: “O Programa Minha Casa Minha Vida e o Serviço Social”.
Deste modo, foi instituído o seguinte problema de pesquisa: “Como o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) vem contribuindo para a garantia do direito social à habitação no município de Ijuí-RS?”
As justificativas estão relacionadas ao fato de ter percebido que o PMCMV tem como proposta inicial facilitar o acesso à casa própria com flexibilidades nas prestações, juros baixos, com subsídio de crédito habitacional, já que a desigualdade social produzida no modo de produção capitalista vem contribuindo para milhares de famílias estarem em condições sub-humanas de moradia. Entretanto, este programa habitacional tem se efetivado concretizando fatores negativos e positivos que são determinantes e condicionantes para a qualidade de vida dos beneficiários.
Para a materialização deste trabalho, foram construídas como questões norteadoras: 1) Qual a caracterização dos beneficiários do Programa Minha Casa, Minha Vida?2) Como se caracteriza o direito habitacional? 3) O que é o aluguel social e em que contribui?4) Quais os desafios e possibilidades de trabalho do assistente social para o acesso de usuários ao direito habitacional? 5) Quais as contribuições do projeto de intervenção em Serviço Social realizado com os usuários beneficiários do aluguel social?
Os objetivos específicos determinados no estudo foram: 1) Identificar a caracterização dos beneficiários do Programa Minha Casa, Minha Vida; 2) Conhecer como se caracteriza o direito habitacional?; 3) Desvendar o que é o aluguel social e em que contribui; 4) Identificar e refletir quais os desafios e possibilidades de trabalho do assistente social para o acesso de
usuários ao direito habitacional; 5)Analisar quais as contribuições do projeto de intervenção em Serviço Social realizado com os usuários beneficiários do aluguel social.
A metodologia de acordo com Minayo (2012, p.14) é “o caminho do pensamento e a prática exercida na abordagem da realidade”, possibilitando ao pesquisador expressar como seu estudo será organizado ao mesmo tempo em que exige planejamento para ser concretizado. Neste caso, o presente trabalho consiste em uma pesquisa qualitativa, pois conforme Minayo (2012, p.43) “a pesquisa qualitativa não se baseia no critério numérico para garantir sua representatividade”. Ao contrário da pesquisa quantitativa direcionada a quantificação de dados estatísticos e formas de linguagens matemáticas, a pesquisa qualitativa exige uma investigação mais ampla em torno do problema e de possibilidades para intervir na realidade estudada. Assim, optou-se pela pesquisa qualitativa, sendo desenvolvidas pesquisas de caráter exploratório e descritivo, o que segundo Gil (2012, p.27) “são desenvolvidas com objetivo de proporcionar visão geral [...] acerca do determinado fato”. Também foram realizadas revisões bibliográficas em livros e artigos científicos sobre o problema habitacional no Brasil e consultas nos documentos elaborados no transcorrer do Estágio Supervisionado em Serviço Social I, II e III, como por exemplo, os diários de campo, reconhecimento institucional e os relatórios finais de estágio, buscando descrever o processo de estágio e as experiências vivenciadas a partir dele e refletir sobre aspectos teórico-práticos.
Esta pesquisa tem embasamento no método dialético crítico, o qual possibilita as bases para “uma interpretação dinâmica totalizante da realidade, já que estabelece que os fatores sociais não podem ser entendidos quando considerados isoladamente, abstraídos de suas influências políticas, econômicas, culturais etc”(GIL,2012,p.14), assim, apoia-se na realidade concreta e nas relações dialéticas estabelecidas entre sujeito e objeto. Entretanto, a utilização desse método possibilita a compreensão mais crítica em torno da realidade do sujeito, compreendendo o fenômeno a partir da sociedade capitalista que gera as múltiplas expressões da questão social.
Para tanto, o presente TCC estrutura-se em quatro capítulos: O primeiro capítulo compreende a introdução com aspectos introdutórios e o percurso metodológico deste trabalho. O segundo capítulo aborda a questão social e a urbanização no Brasil, evidenciando aspectos históricos sobre o crescimento econômico no país e seus impactos refletidos nos problemas habitacionais, incluindo um breve resgate da habitacional como “problema social”, passando por diferentes períodos históricos, que somente se concretiza como direito social na promulgação da Constituição Federal de 1988, no qual se resguarda os segmentos sociais vulneráveis enquanto prioridade para acessar esse direito.
O terceiro capítulo trata sobre o surgimento e a organização da Política Nacional de Habitação (PNH), além de serem apresentadas algumas considerações sobre a implementação do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), bem como analisar os critérios de acesso e as condicionalidades de permanência no programa.
O quarto capítulo remete a experiência de estágio supervisionado, realizado na Secretaria Municipal de Habitação de Ijuí, em que se apresenta uma breve caracterização da instituição. O que primeiramente, traz como necessidade evidenciar a legislação de Estágio Supervisionado em Serviço Social e sua importância para a formação profissional. Em seguida, serão discutidas as contribuições do projeto de intervenção Aluguel Social realizado neste espaço sócio ocupacional e assim evidenciando desafios e possibilidades profissionais do assistente social inserido na política social de habitação, identificadas a partir do processo de estágio neste espaço.
Por fim, este trabalho de conclusão de curso traz a importância do assistente social inserido na política de habitação, que tem por base o espaço sócio-ocupacional da Secretaria de Habitação de Ijuí/RS contemplando os aspectos referenciados na realidade local, o que foi a base para a problematização do tema abordado. A partir desse pressuposto, tecem-se as considerações finais com a síntese do Estágio Supervisionado em Serviço Social, que visa contribuir para novos debates da categoria profissional sobre a área habitacional no Brasil.
2 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA DA POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO (PNH) NO BRASIL
Este capítulo tem como objetivo apresentar a urbanização no Brasil a partir do êxodo rural, apontado às transformações no meio urbano e seus problemas, aspectos que se vinculam à desigualdade social de diferentes períodos históricos. Assim, se busca apresentar uma breve contextualização histórica da trajetória da política de habitação no Brasil a partir de características específicas em cada época, o posicionamento que o governo manteve sobre os problemas habitacionais. Também contempla a consolidação do direito social à habitação a partir da Constituição Federal de 1988 e a discussão sobre os impactos contemporâneos da questão habitacional na realidade brasileira.
2.1 QUESTÃO SOCIAL E URBANIZAÇÃO NO BRASIL
A urbanização no Brasil iniciada no século XX caracterizou-se pela concentração de grande parte da população rural para os centros urbanos1, através da busca por empregos e melhores condições de vida. Este processo chamado de êxodo rural foi influenciado pela industrialização2 durante o Governo Vargas (1930-1945), o que segundo Zorraquino (2005, p.10) institui-se como “o forte processo de migração do campo para a cidade, para constituir o exército de reserva necessário para o trabalho assalariado nas fábricas e nos serviços”.
Ainda, sobre o processo de urbanização atrelado à industrialização Nalin (2013) argumenta que:
A partir do fortalecimento do setor industrial – de 1930 a 1970 – houve uma mudança drástica no processo de urbanização, quando a população praticamente dobrou, especialmente em razão do maciço investimento – e priorização – na industrialização por parte do Estado e da burguesia emergente no país, em contraposição aos problemas do campo que ficaram esquecidos, incentivando a saída em massa dos trabalhadores, sem que eles recebessem a devida contrapartida na cidade (NALIN, 2013, p. 26).
Do ponto de vista econômico, uma indústria situada na área urbana era vista como um fator positivo na geração de emprego, representando o desenvolvimento local. Nesse sentido,
1 Os centros urbanos geraram a ideologia da modernização que colocava as cidades industrializadas como centro do poder econômico, político e cultural. O rural não era apenas o lugar da produção da pecuária e da agricultura, mas sim, representava o arcaico, um apêndice das cidades industriais, ou lugar secundarizado (NALIN, 2013, p. 24).
2 Pode-se considerar a industrialização como um processo sócio-econômico que consiste na criação de indústrias e no aprimoramento da tecnologia. A máquina passa a exercer várias funções até então realizadas pelo homem intensificando o processamento das matérias-primas em bens de produção e de consumo (CARA; FRANÇA, 2008, p. 2).
tanto as indústrias como a população estavam em busca de um espaço para estabelecer-se, como afirma Castells (1983, p. 31) “indústria, portanto, busca acima de tudo sua inserção no sistema urbano, mais do que sua localização em relação aos elementos funcionais já estabelecidas”. Nesse processo de desenvolvimento econômico, as cidades tornaram-se um espaço construído para a valorização do capitalismo, estando na contramão na garantia da qualidade de vida3 da população, o que acabou contribuindo para aumentar os problemas habitacionais causados por esse progresso industrial.
Conforme Sá e Barbosa (2002, p. 7) “A urbanização capitalista favorece relações que são estabelecidas a partir de referências infra-estruturais, implantadas de modo a garantir a produção e a reprodução da vida material da sociedade”. Portanto, o processo de urbanização ampliou a divisão social entre a classe dominante e a dominada, sendo que a partir da intensa disputa pelos espaços geográficos, fica estabelecida uma urbanização com interesses contraditórios.
Assim, “a cidade é uma expressão da luta de classes.4 Com tal compreensão, a reconstituição das lutas por moradia evidencia a ação dos sujeitos políticos, imprimindo sua marca no enfrentamento cotidiano contra o capital” (PINTO, 2004, p. 92, grifo nosso). Nesse sentido, existe uma relação contraditória entre o surgimento do processo de urbanização atrelado ao desenvolvimento industrial e qualidade de vida dos trabalhadores, pois para uma cidade se desenvolver necessita de investimentos de capital, surgindo como consequências imediatas são as expressões da questão social.
Neste contexto, a questão social5 tem sua origem no modo de produção capitalista, aprendida pelo conflito capital e trabalho.
Questão social apreendida como o conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem uma raiz comum: a produção social é cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a apropriação dos seus frutos mantém-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade (IAMAMOTO, 2012, p. 27, grifo da autora).
O próprio trabalho não aparece somente para a satisfação das necessidades básicas, mas para a produção de capital. Assim caracteriza-se pela ascensão de duas classes sociais: aqueles que detêm os meios de produção (burguesia) e se que apropriam dos bens produzidos pelo proletariado, e aqueles que vendem sua força de trabalho em troca de um salário,
3
Qualidade de vida na moradia e em conjunto com as características constitutivas e a disponibilidade de serviços básicos de infra-estrutura têm influência marcante na saúde e no bem estar da população (IBGE, 2004, p. 235). 4
De acordo com Marx e Engels (1999, p. 7) “a história de todas as sociedades que existiram até nossos dias tem sido a história das lutas de classes”, aqui se considera duas classes sociais: burguesia e proletariado.
constituídos pelos trabalhadores assalariados (proletariado) e não tem acesso aos direitos fundamentais, como por exemplo, a habitação.
A questão social é representada nas suas mais variadas expressões como: violência, pobreza, exclusão social, desemprego e o não acesso aos direitos sociais, incluindo a habitação, a violação desses direitos constitui-se como conflitos sociais originário do sistema capitalista, mas que também se caracteriza pela resistência, ou seja, “[...] sendo desigualdade é também rebeldia, por envolver sujeitos que vivenciam as desigualdades e a ela resistem e se opõem” (IAMAMOTO, 2012, p. 28), a qual se apresenta pelas “lutas sociais, partidárias ou sindicais que os segmentos ou as classes sociais vêm travando ao longo da formação socioeconômica capitalista do Brasil” (SILVA, 2013, p. 263).
A partir desse pressuposto, no modo de produção capitalista, a classe trabalhadora está em segundo plano, totalmente desfavorável, pois ao mesmo tempo em que produz mais valia (trabalho excedente, o qual não foi pago ao trabalhador), não usufrui da riqueza produzida. Desse modo, segundo Iamamoto (2011, p. 107) “as classes trabalhadoras e suas lutas-, é que cria a riqueza para os outros, experimentando a radicalização dos processos de exploração e expropriação”. O processo de exploração é visível, pois, os trabalhadores dispõem da força de trabalho em troca de salário, isto é “a sobrevivência e a reprodução da classe trabalhadora na sociedade capitalista dependem fundamentalmente do salário que o trabalhador recebe em troca da venda de sua força de trabalho no mercado” (IAMAMOTO; CARVALHO, 2011, p. 105). Por mais que o trabalhador disponha de um salário, este não é suficiente para garantir suas necessidades básicas e ao mesmo tempo esse salário pago pelo dono do capital, não corresponde ao trabalho desenvolvido, mas apenas condiciona a manutenção da força de trabalho.
É nesse contexto atual, que o não acesso à habitação, também se torna uma das expressões da questão social, pois a falta de moradia surge como “uma experiência vivenciada por grande parte da população” (CASTELLS, 1983, p. 183). Segundo o censo demográfico de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no “caso do contingente populacional mais pobre, este concentra 83% do déficit habitacional no país, bem como é a faixa populacional que mais cresce” (IBGE, 2010), contribuindo para se discutir e viabilizar a implementação de políticas habitacionais para essa população.
A luta desenfreada por moradia da população de baixa renda evidencia, portanto o surgimento dos problemas habitacionais, pois a desigualdade social na vida dos sujeitos faz com que estes possuíam recursos limitados para adquirir a casa própria e acabam improvisando seu imóvel, sendo mais acessível ir morar em loteamentos clandestinos, em
locais inapropriados, entre outros. Segundo Zorraquino (2005, p. 10-11) essa condição se expressa “[...] em territórios excludentes, separando as classes abastadas das camadas populares. Invasões, loteamentos ilegais, favelas, cortiços, etc. que são as respostas dessas camadas ante a falta de iniciativas dos organismos públicos responsáveis”.
Historicamente, o aumento considerável da população nas cidades causou vários problemas habitacionais como à falta de saneamento básico, isto é, a população ficou mais sucessível as doenças causadas pela falta de moradia apropriada, na compreensão de Yazbek (1999, p. 114) estas foram “no geral ocupadas de modo caótico e confuso e com graves problemas de saneamento”, o que agravou as condições de vida da população de renda baixa por estar em um local impróprio submete ao improviso do imóvel, além de a maioria estar localizado “[...] em terrenos íngremes sobre barracos, à beira de córregos, ou sob viadutos, predominantemente nas periferias, constituem assentamento habitacionais sem infra-estrutura, socialmente muito desvalorizado” (YAZBEK, 1999, p. 113).
Inicia-se na década de 1940, um processo de favelização em que a maioria dessa população passa a residir em condições sub-humanas condicionada pela falta de água e de energia elétrica, visto que “as ligações clandestinas da rede de luz e de água, os „gatos‟, são estratégias rotineiras de abastecimento dos domicílios, para além dos contratos regulares de fornecimento” (VALÊNCIO et al, 2009, p. 34). É nesse território, denominado favela6, “onde
crescem habitações extremamente precárias, de tábuas velhas ou novas, zinco, latão, papelão e outros materiais inclusive blocos” (YAZBEK, 1999, p. 113), essas construções foram e são consideradas desconfortáveis no ponto de vista estético, ao mesmo tempo em que exigem do Estado sua intervenção para conter essas moradias irregulares, pois estas são vistos como “imperfeições” para a sociedade, ou seja, “o poder público considerava os cortiços degradantes, imorais e uma ameaça à ordem pública” (MOTTA, 2008, p. 2).
Contudo, não podemos negar que os múltiplos problemas existentes nas regiões urbanas não são frutos somente do forte êxodo rural, da vinda de imigrantes estrangeiros ou da mudança de endereço das pessoas de uma cidade para outra, pois estão atrelados ao processo histórico do Estado brasileiro, que já nasceu desfigurado por práticas e partidos pautados pela cultura da corrupção, do clientelismo, da tutela, da concentração de terra e de renda, e dos baixos salários, privilegiando as elites (NALIN, 2013 apud TELLES, 2001).
6 Os pré-conceitos e conceitos que lhe são associados, e que têm na localização preferencialmente em morros, nos barracos de madeira e no adensamento seus elementos principais. Assim, tanto o nome favela, como o conceito passaram a ser generalizados para o restante do Brasil fazendo com que a favela seja o termo mais utilizado para definir este tipo de aglomerado (COSTA; NASCIMENTO, 2005, p. 02).
Portanto, considera-se que, o processo de industrialização atrelado à formação urbana no Brasil, vem contribuindo para a luta de classes, que reivindica historicamente um direito fundamental, que é a moradia. Desse modo, é crescente a divisão social do espaço, entre aqueles que possuem casa própria com imóveis bem localizados, dispondo de acesso às suas necessidades básicas e aqueles que residem em precárias condições de moradia sendo que na maioria vezes são “jogados” para bairros isolados do centro da cidade, visto que “no Brasil, são frequentes as disputas territoriais nas quais os pobres sofrem contestação do seu direito de morar e fazer parte do espaço da cidade” (VALENCIO et al, 2009, p. 34). Por esse motivo a população de baixa renda é a mais afetada com a urbanização por não possuírem condições financeiras, acabando por residir em imóveis inapropriados, situação que se agrava pela falta de diversas necessidades como acesso ao transporte, educação, lazer, saneamento básico etc, consequentemente a violação de outros direitos.
2.2 ASPECTOS HISTÓRICOS DA HABITAÇÃO NO BRASIL
Entre 1930-1945, Getúlio Vargas tornou-se presidente do Brasil, sendo que este período histórico foi conhecido pela ampliação da industrialização no país em que ocorreu um fluxo migratório significante da população rural à cidade e, em virtude disso, o governo tinha objetivo em conter as moradias irregulares, clandestinas e eliminar as habitações coletivas, em decorrências das condições sanitárias, devido às doenças terem aumentado. Conforme Duarte (2013, p. 5) “é a partir da década de 1930 que entra em cena a ideologia da casa própria, reforçando o argumento da importância da habitação para o trabalhador, ainda que com um caráter de controle social7”.
O governo estimulava a ideia da casa própria, tornando-se um bem de consumo desejado pelas famílias, sendo que foram construídas diferentes residências, para que a classe trabalhadora tivesse onde morar, assim como o aluguel na época era controlado pelo poder público. Da mesma forma, o Estado também era responsável pelas remoções, se esta área estava sendo valorizada pelo poder público, justificava-se o fato de poder realizá-las. Conforme Duarte (2013) evidenciava-se que: “o poder público e o privado se valiam da precariedade desses espaços de moradia para justificar a remoção dos pobres, quando estes passam a interferir na lógica do desenvolvimento e do mercado imobiliário da cidade” (DUARTE, 2013, p. 5).
7
Controle social, que buscam difundir e consolidar as ações de dominação capitalista que inova nas formas de exploração da classe trabalhadora e avança em uma contra-ofensiva ideológica de supremacia do pragmatismo, influenciando decisivamente os contornos da constituição do espaço urbano no país (PINTO, 2004, p. 100).
A consequência imediata dessa intervenção estatal foi à crise da habitação, pois, o poder público definia as “regras”, sendo que o setor privado era responsável em construir as moradias populares em massa. A partir de 1934, “o governo retira do mercado privado a responsabilidade em ofertar a moradia à massa popular e transfere a si e ao próprio operário o custo da moradia” (DUARTE, 2013, p. 5). Portanto, o governo mudou a lógica de quem deviria ser o provedor da habitação era o próprio trabalhador, o qual na maioria das vezes não possuía condições financeiras para provê-la. Esse posicionamento acabou não dando certo, assim somente o governo assume a responsabilidade em promover à habitação e o jeito mais eficaz foi reduzir os custos com as obras, sendo construídas as moradias acessíveis para a população de baixa renda.
Em 1946, no governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), surgiu a primeira política de habitação apresentada na Fundação da Casa Popular8 (FCP) que seria a ideia de uma habitação social voltada para a população de baixo poder aquisitivo que não tinham acesso aos Institutos de Aposentadoria e Previdência9 (IAPs). O programa contemplava a área rural e urbana, possibilitando a população de baixa renda adquirir a casa própria através do financiamento na construção ou a aquisição de residências populares, além disso, atuava como uma construtora, seu foco era amplo, pois, financiava desde saneamento básico, matérias de construção, auxiliava as prefeituras para promover a habitação popular. O objetivo da fundação era minimizar os problemas habitacionais através da centralização e coordenação das atividades voltadas ao desenvolvimento habitacional no país, porém por ser amplo o programa não deu certo e foi extinto em 1964.
Para Bonduki (1994) apresentavam-se como fatores prejudiciais: sua fragilidade, carência de recursos, desarticulação com os outros órgãos que, de alguma maneira, tratavam da questão e, principalmente, a ausência de ação coordenada para enfrentar de modo global o problema habitacional mostram que a intervenção dos governos do período foi pulverizada e atomizada, longe, portanto, de constituir efetivamente uma política.
Além disso, essa fundação continha uma aspiração ideológica de alcançar legitimidade e aproximação entre os trabalhadores urbanos. Foi caracterizada como uma ação pulverizada e limitada, apresentando aspectos clientelísticos nas formas de decisões de onde construir, bem como na classificação dos candidatos para os conjuntos habitacionais (SILVA, 1989).
8 Instituída pelo Decreto-Lei n° 9.218, de 1° de maio de 1946. 9
Recurso arrecadado por cada categoria profissional destinado a atuar no campo habitacional destinado somente aos trabalhadores para financiar a casa própria com a taxa de juro reduzida, isto é, contemplava apenas os trabalhadores assalariados.
Portanto, a falta de recursos e a desarticulação com demais setores do poder público, contribuindo para este, se torna amplo e não contemplando todos os estados, além do fator de muitos trabalhadores não possuírem recursos para adquirir a casa própria, sendo que a inserção no programa ocasionava o afastamento do trabalhador de local de trabalho e dos centros urbanos, pois, compensava devido aos terrenos serem desvalorizados e de baixo custo ao programa. Conforme assinala Baron (2001, p. 109) a fundação buscava uma série de alternativas técnicas que “pudessem diminuir os custos do processo de construção, do terreno e dos serviços de infra-estrutura; outra maneira seria através dos locais onde as construções deveriam ser inseridas; quanto mais afastadas dos centros urbanos, mais baratos os terrenos”.
Na década de 1950, evidencia-se que esta foi marcada condicionalmente pelo expressivo êxodo rural, identificando que as cidades brasileiras estavam “sobrecarregadas” pela população que buscava melhores condições de vida. Nesse período, o desenvolvimentismo10 intensificava os investimentos realizados nas indústrias, os trabalhadores rurais, migram do campo para as cidades na busca por emprego. Contudo, esta população passa alocar-se nas periferias e favelas, com baixos salários e péssimas condições de vida. Assim, observou-se que a questão da habitação se manteve em profundas mudanças nesse período, sendo que o objetivo dos órgãos governamentais era conter as moradias irregulares e promover a construção de imóveis do tipo popular isoladas dos centros urbanos.
O golpe militar que atingiu o Brasil em 1964 se estendendo até 1985, constitui-se por 21 anos de ditadura, foi um período crítico para o país, marcado enquanto um novo momento histórico na sociedade brasileira em que se impôs ao país uma nova ordem político institucional, apoiada no fortalecimento do Estado e na violação de direitos civis e políticos. Contudo, esse contexto possibilitou um expressivo crescimento econômico, denominado “milagre econômico” de 1968 a 1974, em que a economia do País cresceu a uma taxa média de 10% ao ano, encerrando-se com o recrudescimento da inflação, a crise internacional do petróleo e a consequente redução da oferta de capitais externos, as cidades são espaços privilegiados desse modelo, que se alicerçou na exploração do trabalho e na concentração de renda (PAZ; JUNQUEIRA, 2010).
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O modelo desenvolvimentista aprofundou-se com a implementação do capital financeiro no Brasil. O desembarque das multinacionais durante o governo JK, que então investiram nos setores de bens de consumo duráveis, e o início da construção do setor de bens de capital e da indústria de base com vultosos aportes estatais no governo Vargas, são constitutivos dessa fase do desenvolvimento capitalista brasileiro (CASTELO, 2012, p. 620).
Em 1964, foram criados os órgãos do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e do Banco Nacional da Habitação (BNH). O SFH teve “a missão de impulsionar a expansão da construção civil e do mercado imobiliário, pela descentralização de recursos para edificação de moradias populares que pudessem ser adquiridas por famílias de baixa renda” (COSTA; LIMA, 2004, p.164). Já o BNH, manteve como objetivo dinamizar a economia e garantir o apoio político da massa desabrigada foi o único órgão responsável por uma política nacional de habitação. Estima-se que o BNH, foi responsável até o período de sua extinção (1986) por 25% das unidades habitacionais construídas no país (MEDEIROS, 2014, p. 1). A criação destes dois órgãos púbicos foi uma resposta à aceleração do êxodo rural, juntamente para fazer com que a população apoiasse os militares, contudo tinham a finalidade de consolidarem uma política de financiamento capaz de garantir ampliar o setor da construção civil.
Os recursos do SFH, foram originários arrecadação do Sistema Brasileiro de Poupança Empréstimos (SBPE) e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) que significava uma arrecadação compulsória de 1% do salário, o órgão responsável era o BNH por o gerenciamento do FGTS. Toda essa arrecadação era destinado para a construção de casas de interesse social que seria os conjuntos populares e cooperativas, e os principais responsáveis por essas construções eram as Companhias de habitação (COHAB).
As Companhias de Habitação Popular (COHABs) foram criadas entre 1964 e 1965, em diversas cidades do país, empresas públicas ou de capital misto que tinham como objetivo principal atuar na concepção e execução de políticas para a redução do déficit habitacional, sobretudo através de recursos oriundos do BNH. Esse formato de “empresa pública convergia com o ideal do governo da época de realizar uma política que tivesse uma gestão baseada em modelos empresariais” (MOTTA, 2008, p.05).
Ainda, neste período, a maioria da população de baixa renda permanecia sem ter garantido seu direito à moradia, pois, o financiamento imobiliário não viabilizou, o acesso a terra, atendendo a função social11 da propriedade. De acordo com Melo (2013, p. 93) o objetivo da política habitacional neste contexto, seria permitir que “parte dos trabalhadores qualificados, em condições de poupar e de pagar as prestações, em proprietários de sua casa e, assim, compor a base da ditadura entre os assalariados urbanos”. Sendo assim, o direito habitacional estava condicionado a uma perspectiva de culpabilização dos sujeitos, em que o
11 A função social da propriedade visa que o direito corresponda aos interesses do Estado, enquanto representante do bem comum, por considerar que o proprietário tem a coisa em nome e com autorização da sociedade, somente podendo fazer uso das faculdades que sobre ela tem, em forma harmônica com os interesses dessa mesma sociedade (ALFONSIN, 2003).
trabalhador era totalmente responsável em adquirir sua moradia devendo economizar para poder comprar sua casa própria.
A intervenção estatal estaria representada “na implementação de políticas de planejamento urbanístico voltados para a instalação e/ampliação da rede de tratamento de água e esgoto; drenagem e pavimentação de ruas e avenidas” (COSTA; LIMA, 2004, p. 164-165). Aparentemente, nesse período ditatorial houve investimentos na questão da habitação, porém, esses investimentos acabavam favorecendo as imobiliárias, somente estavam voltados para aqueles que possuíam poder aquisitivo de compra, sendo que a classe trabalhadora estava excluída desse sistema por não possui meios financeiros de se inserir em locais apropriados. Assim, o Estado contribuiu para “a exclusão e uma sociedade concentradora de renda, que serão as marcas de um processo de urbanização brasileiro, onde os olhos dos investimentos estão voltados somente para o capital imobiliário” (BOTEGA, 2008, p. 2).
Já a população com renda baixa, permanecia em locais isolados sem investimentos urbanísticos viáveis, assim iniciou-se uma segunda fase de investimentos em moradias populares, a partir de 1970 a 1974. Este contexto,
[...] consistiu em um esvaziamento e uma crise do SFH, sobretudo devido à perda do dinamismo das COHABs, que se tornavam financeiramente frágeis devido à inadimplência causada, principalmente, pela perda do poder de compra do salário mínimo, situação que atingia seus principais mutuários, oriundos das camadas pobres. Isso fez com que os financiamentos passassem a ser, cada vez mais, destinados às famílias de classe média, uma vez que os juros para essa camada eram mais altos e o índice de inadimplência, se comparado com o das classes mais pobres, era menor (MOTTA, 2008, p. 5).
O descaso na tentativa em intervir na questão da habitação não foi satisfatória, por mais que o governo disponibiliza-se de financiamento imobiliário para a classe trabalhadora, o mesmo foi insuficiente, porque os preços dos financiamentos eram altos e a população não conseguia pagar devido o salário mínimo ser desvalorizado.
Nas décadas de 1970 e 1980, a cidade era vista como um espaço que não prioriza o coletivo, acabando por beneficiar à poucos (o capital), em que intensifica-se também a concentração da pobreza urbana levando ao que foi denominado de “décadas perdidas”12 pois, “pela primeira vez, o Brasil tem multidões, concentradas em morros, várzeas ou mesmo planícies – marcadas pela pobreza homogênea” (MARICATO, 2008, p. 22). Assim, iniciaram-se os movimentos sociais, estes foram movimentos de classe: “sindicais, urbanos e rurais; movimentos com caráter de classe, a partir das camadas populares, em nível do local
12 Considerada uma década perdida para a economia brasileira, devido aos inúmeros problemas políticos e econômicos que assolaram o país, com os indicadores de desempenho macroeconômicos bem abaixo dos da década de 70, quando o Brasil viveu o chamado “milagre econômico (CAMARGOS, 2002, p. 2).
de morada, lutando por bens de consumo coletivo, nos setores de infraestrutura urbana, saúde, educação, transporte, habitação etc” (GOHN, 1991, p. 9).
Aqui cabe destacar, “o Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM) que continua vivo e defendendo o direito à moradia e à cidade desde sua retomada na década de 1980, ou seja, há mais de 30 anos lutando por um espaço para viver” (NALIN, 2013, p. 45). Esse movimento teve ampla participação da formulação da constituição, na luta pela moradia tanto no espaço rural como urbano, reivindicando o mesmo como direito social da população.
Com o fim da ditadura militar em 1985, o povo nas ruas reivindicava liberdade de expressão, lutando pelo acesso aos direitos sociais13. As lutas populares e a organização dos movimentos sociais contribuíram para a regulamentação e legitimação da Constituição Federal de 1988, também chamada Constituição Cidadã. Nesse período, é criado o Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), que dentre suas competências, tinha como responsabilidade gerenciar a política habitacional, juntamente com as políticas de saneamento básico, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (GONÇALVES, 1998).
Entre 1986-1990, intuiu-se o governo do presidente José Sarney, o qual decretou a extinção do BNH14 transferindo as atribuições para a Caixa Econômica Federal (CEF), assumindo “as principais atribuições referentes à habitação popular até então desenvolvida pelo Banco, significou a opção do governo federal em acentuar a dimensão financeira da atuação pública no setor habitacional” (BONDUKI; ROSSETTO, 2010 apud MEDEIROS, 2014, p.20). Sendo que as maiores críticas, sobre essa transferência de responsabilidade, permaneceram na mesma não atender a população de menor poder aquisitivo. Notou-se que o governo se ausentou de uma política habitacional eficaz, pois como estava em mudanças constantes na economia, se preocupava em conter as favelas que tiveram um aumento populacional considerável no período.
Como efeito, o que se seguiu à extinção do BNH que foi uma imensa confusão institucional provocada por reformulações constantes nos órgãos responsáveis pela questão urbana em geral e pelo setor habitacional em particular. Em um período de apenas quatro anos, o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), criado em 1985, transformou-se em Ministério da Habitação, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
13 Os direitos sociais, por sua própria natureza, invocam do poder político uma demanda de recursos para a sua aplicabilidade plena, o que gera fortes pressões ideológicas e envolve escolhas políticas determinantes para conseguir alcançar o ideal de uma sociedade livre, justa e solidária objetivo consagrado em nossa carta magna (ALMEIDA, 2007, p. 12).
14 Foi extinto pelo Decreto-Lei nº 2.291 de 21 de novembro de 1986. No período de 1964 a 1986 foram produzidas em torno de 4,5 milhões de unidades habitacionais, representando uma média de 204.000 unidades por ano. Diante de tal dimensão tem-se que o BNH foi responsável por 27% do incremento total de estoque ocorrido entre 1960 e 1985 (FERNANDES;SILVEIRA,2014, p. 05).
(MHU), em Ministério da Habitação e Bem-Estar Social (MBES) e, finalmente, foi extinto em 1989, quando a questão urbana voltou a ser atribuição da Secretaria Especial de Ação Comunitária (SEAC)15 (SANTOS, 1999), estando “sob competência do Ministério do Interior. As atividades financeiras do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e a Caixa Econômica Federal (CEF) passam a ser vinculadas ao Ministério da Fazenda” (BRASIL,2004 a, p.10).
Portanto, frente o marco histórico da promulgação da Constituição Federal de 1988, no qual constam os direitos civis, políticos e sociais, incluindo nestes a habitação. Assim, a reforma do Estado16, traz como condição a descentralização da esfera pública, passando o compromisso com direito habitacional para os três níveis do governo: Federal, Estadual e Municipal, para poder resolver aproximar-se com a realidade local dos problemas habitacionais através da municipalização, da mesma forma que a gestão de programas sociais17 para resolvê-los é responsabilidade de cada esfera de governo. De fato, “[...] o que ocorreu no setor habitacional foi mais fruto de uma descentralização por ausência, sem uma repartição clara e institucionalizada de competências e responsabilidades” (BRASIL, 2004a, p.12), isto é, “sem que o governo federal definisse incentivos e alocasse recursos significativos para que os governos dos estados e municípios pudessem oferecer programas habitacionais de fôlego para enfrentar o problema” (BRASIL ,2004 a, p. 12).
No governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) de 1995-2003, o investimento em habitação não avançou muito, considerando a implementação do neoliberalismo18 que exigia outras prioridades do governo, entre estas as prioridades econômicas. Assim, foram criados dois principais programas federais para atender à habitação, sendo estes “o pró-moradia e o habitar-Brasil, que foram destinados ao finaciamento dos governos municipais e estaduais” (SOUZA, 2005, p. 75).
15 O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e Municípios, deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior autonomia dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da política. No entanto, a utilização dos recursos do FGTS em quantidade que superava suas reais disponibilidades financeiras afetou as possibilidades de expansão do financiamento habitacional, levando a sua suspensão temporária, ficando os programas na dependência de disponibilidades financeiras a fundo perdido de recursos da União (BRASIL,2004a, p. 10).
16 A reforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às varias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania (BRASIL, 1995, p. 12) 17 Programas sociais bem específicos para tentar diminuir a desigualdade social e econômica no país (KASSOUF et.al, 2004, p.16).
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O neoliberalismo aponta para o sacrifício dos direitos básicos, sociais e políticos de grande parte da população, ao negar padrões de regulação negociados entre agentes coletivos, tais como os sindicatos, os partidos e o Estado, que de forma mais ou menos atenuada implicavam em obstáculos – ainda que frágeis – a acumulação ampliada do capital e permitiam as classes subordinadas algum grau de participação na repartição do produto social do trabalho (NEGÃO, 2014, p.5).
O programa Habitar-Brasil era destinado para cidades de médio e grande porte, já o programa pró-moradia para os municípios de menor porte. Nesse contexto, o Programa Habitar Brasil era destinado para cidades de médio e grande porte, já o programa o pró-moradia para os municípios de menor porte. Nesse contexto, o Programa Habitar Brasil foi considerado um projeto inovador para o enfretamento da questão urbana. Os programas são semelhantes, porém, ambos com diferentes fontes de recursos, sendo que o Habitar-Brasil financiado através dos recursos do Orçamento Geral da União (OGU), já o Pró-moradia financiando através do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço), traz contribuições compulsórias dos trabalhadores empregados. O fator negativo desses programas foi que uma grande parte dos municípios com poucos recursos, não conseguiram acessar o programa devido às exigências financeiras.
No período do governo Lula (2003-2011), houve a criação do Ministério das Cidades19 responsável pela política de desenvolvimento urbano, o qual é integrado por: “Secretaria Nacional de Habitação, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e a Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana” (BRASIL, 2004a, p. 12). O que contribui em 2004 para a criação da Política Nacional de Habitação (PNH) aprovado pelo conselho das cidades, propondo a criação do Sistema Nacional de Habitação (SNH)20. Portanto, a PNH tem como objetivo diminuir o problema habitacional no país, por meio da elaboração de planos habitacionais nacional, estaduais e municipais, dimensionando o déficit habitacional, buscando viabilizar a elevação dos recursos destinados à produção habitacional de baixa renda para a população brasileira. Neste contexto, a Política de Habitação transforma-se parte da concepção de desenvolvimento urbano integrado, no qual “a habitação não se restringe a casa, incorpora o direito à infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e serviços urbanos e sociais, buscando garantir direito à cidade” (BRASIL, 2004a, p. 12).
Ainda, no governo Lula foi criado em 2009 o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) que é um programa de nível federal, que promove a construção de moradias populares para pessoas com baixa renda, realizando uma parceria com os estados e municípios, utilizando recursos do Orçamento Geral da União (OGU) além de seu objetivo
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O Ministério das Cidades foi criado com o caráter de órgão coordenador, gestor e formulador da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, envolvendo, de forma integrada, as políticas ligadas à cidade, ocupando um vazio institucional e resgatando para si a coordenação política e técnica das questões urbanas (BONDUKI, 2014, p. 96).
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O Sistema Nacional de Habitação, principal instrumento da PNH, estabelece as bases do desenho institucional que se propõe participativo e democrático; prevê a integração entre os três níveis de governo e com os agentes (BRASIL, 2004a, p. 29).
social de viabilizar um direito fundamental, o Programa, também possibilitou estimular a criação de empregos e de investimentos no setor da construção civil e manteve a estabilidade econômica durante a crise econômica mundial de 2008.
A continuidade dessa proposta para a política de habitação, tem sido implementada pela atual presidente do Brasil, Dilma Rousseff, que assumiu o governo em 2011 e foi reeleita em 2014, contribuindo para o aumento dos investimentos em relação à habitação, por meio do PMCMV, dando ênfase à classe de baixa renda aumentando o crédito habitacional no país.
De fato, podemos identificar que muitos avanços foram conquistados sobre a questão habitacional no Brasil, desde a década de 1930 até os dias atuais, entretanto, tais conquistas não conseguem garantir a concretização de uma política social que se amplia a uma grande parcela da população que ainda sobrevive em péssimas condições de moradia, lutando por qualidade de vida, gerando preocupações para os governantes. Assim, ao longo da história do país, “várias medidas foram adotadas pelos diversos governos para tentar amenizar o problema da habitação, principalmente das classes mais pobres, pela importância que esse bem assume na vida dos brasileiros” (AMICO, 2011, p. 41).
Enfim, a área habitacional vem causando preocupação, sendo que a população de renda baixa é a mais atingida, assim, se tem como objetivo minimizar os problemas ocasionados pela falta de moradias, clandestinas e irregulares, visto que o governo acredita que para resolver esses problemas devem ser construídas novas moradias, aumentando significamente o número de beneficiários por diversos municípios, entretanto, o direito habitacional necessita ser vinculado aos demais direito sociais.
2.3 A CONSOLIDAÇÃO DA HABITAÇÃO COMO DIREITO SOCIAL
A partir da década de 1980 houve diversas especulações sobre o rumo do país, os quais tiveram significava reivindicação dos movimentos sociais na época. O Brasil estava passando por uma transição de regime autoritário que negava a participação popular, para um país democrático21. Após vinte anos de ditadura e violação de direitos humanos, “a Carta Política de 1988 consagrou em especial os direitos individuais, dando atenção especial ao princípio da dignidade da pessoa humana” (VAINER, 2010, p. 188). Para firmar o
21 Conforme a Constituição Federal: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político (BRASIL, 1988, grifo nosso).
compromisso com o povo, sob o que corresponde seus direitos, foi criada a Constituição Federal de 1988, promulgada em 5 de outubro de 1988 que representou um marco importante para a direção de direitos civis, políticos e sociais, a qual foi constituída por representantes da sociedade e governo, sendo que absorveu parte significativa das reinvindicações dos diversos movimentos sociais da época.
A Constituição Federal de 1988 criou três esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal), implementando os poderes legislativo, executivo e judiciário, possibilitando a participação popular nas decisões públicas (ROCHA, 2008, p. 136). Este documento estabeleceu sistemas de gestão democrática em vários campos de atuação da administração pública, tais como: o planejamento participativo, mediante a cooperação das associações representativas no planejamento municipal.
Além de a constituição discorrer sobre a organização política e civil, propõe-se a criação de políticas sociais para efetivar os direitos propostos e mecanismos de controle social da sociedade. Na reflexão de Rocha (2008, p. 137) “saúde, educação, assistência social, criança e adolescente, trabalho e renda, turismo, meio ambiente, pesca, entre outros, contam com espaços institucionalizados de participação social, denominados conselhos”, que se configuram como órgãos administrativos colegiados com representantes da sociedade civil e do poder público.
A questão da habitação é debatida neste contexto, referenciada pelo Art. 5º “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade” (BRASIL, 1988), é garantido e regulamentado por lei o direito à propriedade urbana e rural que em seu funcionamento deverá atender uma função social.
Para o cumprimento da Constituição Federal de 1988, o poder público têm obrigações em relação à habitação, conforme dispõem em seu Art. 23: “É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (BRASIL, 1988).
Além disso, da mesma forma o artigo n° 21 remete a função da esfera federal, que é “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos” (BRASIL, 1988). Assim, para garantir o direito à habitação deve haver a adesão dos órgãos públicos e investimentos. A lei também assegura a moradia por posse de terra, de acordo com o artigo nº 183, consolidado por:
[...] aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural (BRASIL, 1988).
Uma premissa fundamental da constituição é que independentemente de gênero, classe social, todos possuem os mesmos direitos, isto é, todos são iguais perante a lei, apresentando a habitação como direito estabelecido em seu art. 6º. “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (BRASIL, 1988, grifo nosso).
Entende-se que o direito à habitação é uma responsabilidade do Estado que vai além de moradia digna, mas perpassa todos os demais direitos que devem ser viabilizadas à população. Conforme Filho (1982, p. 4) “o direito resulta aprisionado em conjunto de normas estatais, isto é, de padrões de conduta impostos pelo Estado, com a ameaça de sanções organizadas”, sendo necessária uma integração de todos os demais níveis de governo para garantir o direito habitacional.
Além de a Constituição Federal estabelecer a habitação com um direito social, este também é estabelecido como direito humano, através da Declaração Universal dos Direitos Humanos: “Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar-lhe, e a sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis” (BRASIL, 1948, p. 5, grifo nosso).
Sabemos que a concretização do acesso ao direito habitacional, tem sido um dos desafios para a ação estatal e demais organismos não governamentais. Além disso, existem outras leis específicas que complementam o direito habitacional, de cada segmento social vulnerável (crianças, idosos, mulheres, negros, índios e pessoas com deficiência) que lutam por esse direito, pois, estes necessitam de um lar e proteção digna para seu pleno desenvolvimento.
Uma dessas legislações, voltado ao segmento de crianças e adolescentes é o Estatuto da Criança e do Adolescente representado na lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, no qual é considerada criança, o sujeito com até 12 anos de idade, e adolescente aquele sujeito a partir de 12 anos até 18 anos completos e por isso requerem de proteção e cuidado, conforme a Convenção sobre os Direitos da Criança e Adolescente.
Art. 27. Os Estados Partes, de acordo com as condições nacionais e dentro de suas possibilidades, adotarão medidas apropriadas a fim de ajudar os pais e outras pessoas responsáveis pela criança a tornar efetivo esse direito e, caso necessário,
proporcionarão assistência material e programas de apoio, especialmente no que diz respeito à nutrição, ao vestuário e à habitação (BRASIL, 1990, grifo nosso).
Portanto, o Estado deve garantir essas condições de vida juntamente com os pais ou responsáveis, quando estes não tiverem subsídios de proporcionar o desenvolvimento humano desses sujeitos para terem um futuro digno.
Para garantir o direito habitacional aos idosos, foi consolidado no Estatuto do Idoso de Setembro de 2003, em seu artigo 37, prevendo que: “o idoso tem direito a moradia digna, no seio da família natural ou substituta, ou desacompanhado de seus familiares, quando assim o desejar, ou, ainda, em instituição pública ou privada” (BRASIL, 2003).
A lei define a pessoa idosa, a partir dos 60 anos, e por isso possui a prioridade no PMCMV, sendo que existe uma cota de 3% para esse público. Quando o idoso for contemplado com um apartamento, ele terá a preferência em escolher o térreo em decorrência de sua condição física, pois os condomínios em sua maioria possuem escadas, assim estabelecendo em unidade habitacional localizado no térreo, este fator irá contribuir para facilitar sua mobilidade em seu cotidiano.
Outro segmento social vulnerável são as mulheres que tem uma trajetória conturbada na sociedade brasileira, marcada uma violência simbólica devido à cultura machista instaurada durante muitos séculos no Brasil. Por muitos anos o país foi negligente com as mulheres e somente com a Lei Maria da Penha (Lei 11.340, de 7 de agosto de 2006) foi possível reconhecer a proteção social a este segmento social no mundo contemporâneo, assim foram são previstos um conjunto de direitos fundamentais para terem vida digna, entre estes, a habitação.
Art. 3º. Serão asseguradas às mulheres as condições para o exercício efetivo dos direitos à vida, à segurança, à saúde, à alimentação, à educação, à cultura, à
moradia, ao acesso à justiça, ao esporte, ao lazer, ao trabalho, à cidadania, à
liberdade, à dignidade, ao respeito e à convivência familiar e comunitária (BRASIL, 2006, grifo nosso).
Em decorrência das novas configurações familiares, as mulheres têm assumido novos papéis sociais em diversos espaços da sociedade como trabalho, família, educação entre outros, cabe destacar sua condição no mercado de trabalho em que muitas se tornaram provedoras dos lares, isto é, sustentam suas famílias, entretanto, a discussão sobre a igualdade de gênero ainda percorre um longo caminho. Na visão de Oliveira e Cassab (2010, p. 82) “a crescente inserção das mulheres na esfera da produção, ampliou-se a necessidade de políticas sociais no atendimento às situações de moradia, emprego e renda”. Portanto, quando a mulher
se insere no PMCMV, estas possuíram prioridade do registro do imóvel em seu nome. Sendo assim, passará a ter uma estabilidade econômica, visto que na maioria das separações conjugais, os filhos permanecem com a genitora.
Outro grupo social que sofreu e permanece discriminado são os negros, resultante de reflexo de uma amarga trajetória histórica de escravidão que se espelhou pelo mundo. No Brasil, a abolição da escravatura ocorreu no dia 13 de maio de 1888 pela Lei Áurea22, garantido a liberdade dos negros. Após, serem libertos essa população permaneceu excluída pela sociedade e pelo Estado, permanecendo historicamente sem nenhuma inserção no mercado de trabalho, sem investimentos na educação e moradia, o que agravou sua formação sócio-histórica que ainda mantem reflexões dessas expressões na cena contemporânea. Entretanto, enquanto legislação específica de luta do movimento negro, encontra-se o Estatuto da Igualdade Racial, Lei nº 12.288, de 20 de julho de 2010, em que estabelece:
Art. 18. É assegurado aos remanescentes das comunidades dos quilombos o direito à preservação de seus usos, costumes, tradições e manifestos religiosos, sob a proteção do Estado (BRASIL, 2010).
Art. 35. O poder público garantirá a implementação de políticas públicas para assegurar o direito à moradia adequada da população negra que vive em favelas, cortiços, áreas urbanas subutilizadas, degradadas ou em processo de degradação, a fim de reintegrá-las à dinâmica urbana e promover melhorias no ambiente e na qualidade de vida.
[...]Art. 37. Os agentes financeiros, públicos ou privados, promoverão ações para viabilizar o acesso da população negra aos financiamentos habitacionais. (BRASIL, 2010).
Como vimos na legislação, o Estado deve garantir o direito à moradia e a qualidade de vida dessa população, assim como as demais populações exploradas, entre estes, a população indígena, devendo serem mantidas suas tradições para as gerações futuras.
O que também é garantido pelo Estatuto do Índio: “esse direito não é somente aos quilombolas, mas também à população indígena do Brasil, ambas originarias da agricultura, que dependiam da terra para sobreviver e para garantir a alimentação de seu povo”. Atualmente, há um conjunto de leis que assegura o direito à propriedade desses grupos, a fim de atender sua função social, a qual compete ao governo federal promover essa mediação, conforme artigo nº 184 da Constituição Federal:
Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real,
22Em 3 de Maio de 1888, a princesa Isabel decretou e sancionou a lei Áurea, conforme Art. 1º - É declarada extinta desde a data desta Lei a escravidão no Brasil. Disponível em:<http://www.historia. seed.pr.gov.br/arquivos/File/fontes%20historicas/lei_aurea.pdf>. Acesso em:7 fev.2015.
