Aula 2 – Orçamento público e sua evolução
AFO p/ CGDF
Prof. Sérgio Machado
Sumário
CONCEITOS INICIAIS: O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO? ... 5
FUNÇÕES DO ORÇAMENTO ... 6
FUNÇÃO ALOCATIVA ... 7
FUNÇÃO DISTRIBUTIVA ... 11
FUNÇÃO ESTABILIZADORA ... 13
ESPÉCIES E TÉCNICAS DE ORÇAMENTO ... 16
ORÇAMENTO TRADICIONAL (CLÁSSICO) ... 18
Orçamento incremental ... 19
ORÇAMENTO DE DESEMPENHO (OU POR REALIZAÇÕES) ... 21
PPBS(PLANNING,PROGRAMMING AND BUDGETING SYSTEM) ... 23
ORÇAMENTO BASE-ZERO (OBZ) ... 24
ORÇAMENTO-PROGRAMA ... 28
Histórico ... 28
Conceito ... 30
Estrutura ... 33
Limitações e críticas ... 35
Comparativo com o orçamento tradicional ... 36
ORÇAMENTO POR RESULTADOS ... 38
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ... 39
TIPOS DE ORÇAMENTO ... 43
ORÇAMENTO LEGISLATIVO ... 43
ORÇAMENTO EXECUTIVO ... 44
ORÇAMENTO MISTO ... 44
ORÇAMENTO AUTORIZATIVO VS. ORÇAMENTO IMPOSITIVO ... 46
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 86/2015 ... 47
ORÇAMENTO NO BRASIL ... 52
HISTÓRIA – CONSTITUIÇÕES PRETÉRITAS ... 52
NATUREZA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO ... 53
QUESTÕES COMENTADAS PELOS PROFESSORES ... 56
LISTA DE QUESTÕES ... 88
GABARITO ... 99
RESUMO DIRECIONADO ... 100
Opa! Seja muito bem-vindo(a)! 🤩
Nesta aula conversaremos muito sobre orçamentos! Que maravilha! 😃
Trata-se de um assunto um pouco teórico, doutrinário. Não é o assunto mais importante da nossa disciplina, mas, ainda assim, ele cai em prova! Nós vamos facilitá-lo o máximo que pudermos e trazer um conteúdo na quantidade e qualidade ideal para você gabaritar a sua prova, beleza? 😄 Vamos lá!
@profsergiomachado
@prof.marcelguimaraes
Dica de um concursado para um concurseiro
A quantidade de conteúdo cobrado nos concursos públicos e, consequentemente, de informações que o aluno deve aprender e memorizar é imensa!
Se você quer melhorar suas chances de passar em um concurso público, você precisa ter um método de estudo. E parte importante do seu método de estudo é o seu método de revisão.
Por favor, não caia na falácia de que “revisão é perda de tempo” ou “eu não preciso revisar, eu vou lembrar disso”. Eu, professor Sérgio, conheço colegas que estudaram uma disciplina de todinha, de cabo a rabo, sem revisar. Largaram por um tempo. Meses depois me confessaram que não lembravam de nada. “Foi como se eu tivesse jogado meu tempo e esforço no lixo”, um deles me confessou.
“Ah, professores! Mas minha memória é muito ruim. Não consigo memorizar o conteúdo...” 😩 É mesmo? Então veja o que diz o expert em memória, Jim Kwik:
“Não existe memória boa ou memória ruim. Existe memória treinada e memória não treinada. Memória não é algo que você tem. É algo que você faz.”
Memória é treino, esforço, dedicação, repetição.
Você toca um instrumento ou pratica algum esporte? Experimente ficar 6 meses afastado(a) e veja se você vai voltar exatamente no mesmo nível em que você largou. Muito provavelmente não vai.
Portanto, não negligencie as revisões! Especialmente as revisões de 24 horas. Essas você não deve negligenciar de jeito nenhum!
Revise, revise, revise!
Mentalidade dos campeões 🏆
“A vida começa no final da sua zona de conforto” - Neale Donald Walsch Vamos adaptar para o mundo dos concursos públicos:
A sua aprovação começa no final da sua zona de conforto
Zona de
Conforto Aprovação
Conceitos iniciais: o que é orçamento público?
Relembrando alguns conceitos da nossa aula inicial, vamos começar respondendo a seguinte pergunta: o que é orçamento público? 🧐
Mas, primeiro, temos que saber o que é um orçamento. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), em sua 7ª edição, e o Manual Técnico de Orçamento (MTO) definiram esse conceito para nós:
O orçamento é um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada, e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicações de recursos em determinado período.
Veja só: o orçamento é um instrumento. E ele pode ser utilizado tanto pelo setor público quanto pelo setor privado. Por meio da previsão de ingressos e de aplicações de recursos, ele permite que seja feito um planejamento para um determinado período.
Beleza! E orçamento público?
Essa o professor Aliomar Baleeiro responde para nós. Para ele, orçamento público:
É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Aqui no Brasil, o orçamento é uma lei. Quem propõe (elabora) essa lei é o Poder Executivo. Quem aprova é o povo, representado pelo Poder Legislativo.
Essa lei orçamentária tem o que todo orçamento tem: previsão de receitas e fixação das despesas. E o orçamento não é para sempre. Ele só serve para um determinado período de tempo: o exercício financeiro, que, aqui no Brasil, coincidirá com o ano civil (Lei 4.320/64, art. 34). Lembra do princípio da anualidade (ou periodicidade)?
Numa visão moderna, o orçamento é mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa.
Ele é, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma proposta, traçando um programa de trabalho para o exercício financeiro seguinte.
Ah! Vale lembrar também que, segundo o artigo 24, II, da CF/88, a competência para legislar sobre orçamento público é concorrente. Lembre-se do Tri Fi Pen Ec Ur O ou do PUFETO.
Questão para fixar
CESPE – MPE-PI – Técnico ministerial – 2018
Julgue o item seguinte, relativo ao orçamento público. O orçamento, importante instrumento de planejamento de qualquer entidade pública ou privada, representa o fluxo previsto de ingressos financeiros e a aplicação desses recursos em determinado período de tempo.
Comentários:
Ah! Aquele famoso copia e cola, não é mesmo? 😅 Veja que a banca retirou essa questão do MCASP e do MTO. É a definição de orçamento. Não de orçamento público. Só orçamento!
Gabarito: Certo
Funções do orçamento
Agora veremos quais são as funções clássicas do orçamento público, isto é:
O que um orçamento público faz? Qual papel ele está desempenhando? E ele está servindo para que?
Em determinadas situações, o Estado intervém na economia para atingir os seus objetivos. Para fazer isso, o Estado possui uma importante ferramenta: o orçamento público! O orçamento público é considerado o principal instrumento de ação estatal na economia.
Só que o Estado não desempenha uma só função. E o orçamento também não. Na verdade, o orçamento possui três diferentes funções, que coexistem simultaneamente. Às vezes ele serve para ajustar a alocação de recursos. Mas ele também pode se prestar a promover ajustamentos na distribuição de renda ou manter a estabilidade econômica.
O economista Richard Musgrave foi quem melhor classificou as funções econômicas do Estado. Sua classificação, chamada de funções fiscais ou funções do orçamento, tornou-se clássica. Por isso, é ela que é cobrada nos concursos públicos.
“Está bom! Falem logo que funções são essas, professores!”
Beleza! 😂
São três as funções clássicas:
• Função alocativa;
• Função distributiva;
• Função estabilizadora.
Questões para fixar
CESPE – TCE-PA – Auditor de Controle Externo – 2016 Julgue o item seguinte, relativos ao orçamento público.
Cabe ao governo executar as funções econômicas exercidas pelo Estado, as quais se dividem em alocativa, distributiva e estabilizadora.
Comentários:
Sim. Essa questão caiu em prova. Pode acreditar! 😄 É daquelas questões que: quem estudou marcou rapidinho e quem não estudou perdeu esse ponto fácil.
Veja como essa classificação (de Richard Musgrave) é a cobrada em concurso público.
De fato, as funções econômicas do Estado são: função alocativa, função distributiva e função estabilizadora.
Gabarito: Certo
CESPE – FUB – Administrador – 2015
Acerca do orçamento público, julgue o item subsecutivo.
O orçamento público possui três funções distintas que coexistem simultaneamente: alocativa, distributiva e estabilizadora.
Comentários:
Exatamente! Essas são as três funções do orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora.
Como dissemos, elas coexistem simultaneamente, ou seja, o orçamento não desempenha só a função alocativa, só a função distributiva ou só a função estabilizadora. Ele desempenha as três ao mesmo tempo!
Gabarito: Certo
Função alocativa
A função alocativa visa promover correções (ajustamentos) na alocação dos recursos.
Repare nas marcações. Alocação: essa é nossa palavra-chave. Quando você a ver, abra o olho:
provavelmente estaremos falando da função alocativa.
“Mas como assim correções na alocação de recursos?” 🤨 Vamos lá!
Nem sempre o dinheiro, os investimentos, de uma economia estão alocados onde o Estado e a população gostariam. Isso normalmente acontece porque a iniciativa privada não tem interesse em investir naquilo. É nessa hora que o Estado pode intervir. Em outras palavras: a função alocativa se justifica nos casos em que não houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de mercado) e nos casos de provisão de bens públicos (puros) ou bens semipúblicos (bens meritórios), ou seja, quando ocorrerem falhas de mercado.
Fique atento !!
A função alocativa se justifica nos casos:
Em que não houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de mercado).
De provisão de bens públicos (puros) ou bens semipúblicos (bens meritórios).
Por exemplo: imagine um país que não possui infraestrutura de telecomunicações 📡. Lá “não pega” celular. É claro que a sociedade e o Estado querem resolver isso, mas não tem uma empresa que queira investir em telecomunicações nesse país, porque o investimento é muito alto e o retorno é lento... e agora?
Agora o governo pode se utilizar da função alocativa do orçamento e investir diretamente nessa infraestrutura ou então incentivar as empresas privadas a fazerem isso.
Você percebeu como antes não havia recursos nessa área e agora os recursos estão sendo alocados para lá?
É exatamente isso que a função alocativa faz!
Demos o exemplo de telecomunicações, mas isso pode acontecer também nos transportes, saneamento básico, energia e outros.
Por isso que dizemos: a função alocativa é o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados pela sociedade, porém que não são produzidos ou providos pela iniciativa privada.
Com efeito, na função alocativa, o Estado atua, por exemplo:
1. Na provisão de bens públicos (puros) e semipúblicos (bens meritórios); ou então
2. Na criação condições para que o mercado ofereça bens privados, investindo, por exemplo, em infraestrutura.
Fique atento !!
Função alocativa é o Estado provendo bens públicos e semipúblicos
Falando nisso, bens públicos são aqueles cujo consumo é indivisível, não excludente e não rival. Isso significa que uma pessoa utilizando um bem público não tira o direito de outra também utilizá-lo.
Por exemplo: nós podemos utilizar a praia e isso não tira o seu direito de também fazê-lo. Todos nós podemos usufruir da praia juntos! 😃 Só não agora. Vamos primeiro terminar essa aula! 😅
É o contrário de bens privados, que são caracterizados pela rivalidade e exclusividade:
• Rivalidade, porque consumo de um bem por uma pessoa reduz a quantidade disponível desse bem para o restante da sociedade, isto é, o consumo de um impede o consumo de outro.
Por exemplo: uma loja está fazendo promoção de um determinado modelo de Smart TV na Black Friday. No entanto, serão vendidas apenas 2 unidades desse modelo. Há 100 pessoas interessadas. Obviamente, não vai dar para todo mundo.
Quem chegar primeiro compra! É competição! Rivalidade! 😬
• Exclusividade, porque o consumidor é excluído no caso de não pagamento.
Por exemplo: sua banda favorita está na cidade e vai se apresentar numa casa de show. O ingresso custa R$ 100,00. Se você não pagar, você não entra. Você fica excluído do show se não pagar. Fica do lado de fora! 😅
Muito bem. Agora veja o que o mestre em ciências econômicas Fábio Giambiagi1 fala sobre o assunto:
É justamente o princípio da "não exclusão" no consumo dos bens públicos que torna a solução de mercado, em geral, ineficiente para garantir a produção da quantidade adequada de bens públicos requerida pela sociedade. O sistema de mercado só funciona adequadamente quando o princípio da "exclusão" no consumo pode ser aplicado, ou seja, quando o consumo por um indivíduo A de um bem específico significa que A tenha pago o preço do tal bem, enquanto B, que não pagou por esse bem, é excluído do consumo do mesmo. Em outras palavras, o comércio não pode ocorrer sem que haja o direito de propriedade que depende da aplicação do princípio de exclusão. Sem este, o sistema de mercado não pode funcionar de forma adequada, já que os consumidores não farão lances que revelem sua preferência à medida que podem, como "caronas", usufruir dos mesmos benefícios. É por esta razão que a responsabilidade pela provisão de bens públicos recai sobre o governo, que financia a produção desses bens através da cobrança compulsória de impostos.
1 GIAMBIAGI, et al. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil, 5ª ed., 2016.
Você entendeu? Vamos dar mais um exemplo para explicar:
Digamos que você e seus vizinhos queiram contratar uma empresa para instalar postes de iluminação na rua em que vocês moram. Você tem aquele vizinho muito rico, mas muito mão-de-vaca, pão-duro, pirangueiro (a nomenclatura varia de acordo com a região onde você mora) 😂. Ele diz que só vai pagar R$ 10,00, mas é claro que ele pode pagar mais. E você tem aquele vizinho que diz que não vai utilizar a iluminação, mas é claro que ele vai se beneficiar disso. Esse é o chamado
“carona”. Você está percebendo que esse negócio não vai dar certo?
Essa é uma falha de mercado. Por isso que o governo vai lá e fornece esse bem público com o dinheiro arrecadado com a cobrança compulsória de tributos.
“Mas esperem aí, professores! Lá atrás vocês falaram em bens semipúblicos. Como é isso?” 🤔
Bens semipúblicos (ou bens meritórios) são bens que só podem ser usufruídos por quem tem dinheiro para pagar por eles. No entanto, eles são importantes todo mundo, para toda a sociedade. Por isso podem (e devem) ser ofertados também pelo Estado, justamente para evitar que a população de baixa renda seja excluída do seu consumo. Assim como os bens públicos, eles também são financiados pela tributação (são os tributos arrecadados pelo Estado que pagam pelos custos dos bens públicos e semipúblicos). Portanto, os bens semipúblicos podem e são oferecidos tanto pelo Estado quanto pelo mercado (particulares, empresas privadas), porque não possuem as características de indivisibilidade e não exclusão.
Serviços de saúde são um bom exemplo de bens semipúblicos: imagine que não houvessem hospitais públicos, somente privados. Se você ficar doente e quiser se internar no hospital, você vai ter que pagar. Se não pagar, será excluído. No entanto, saúde é um bem importante para todo mundo. Decidiu-se, então, que o Estado não pode simplesmente deixar pessoas morrerem por não possuírem dinheiro. Por isso, saúde pode (e deve) ser ofertada também pelo Estado. E se o Estado realmente fizer o hospital público, nada impede que o hospital particular continue a funcionar.
O mesmo pode ser dito para educação. Afinal, existem escolas públicas e particulares, não é mesmo?
Muito bem... e falhas de mercado. O que seria isso?
Falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o estágio de Estado de Bem- Estar Social (welfare economics), através do livre mercado, sem interferência do Governo. De forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que tornam necessária a presença do Governo, o estudo das funções do Governo, da teoria da tributação e do gasto público2. São as falhas de mercado que justificam a intervenção do Estado na economia.
Então que falhas de mercado são essas?
Normalmente são:
• Existência dos bens públicos;
• Existência de monopólios naturais;
• Externalidades;
• Desenvolvimento, emprego e estabilidade.
2 PALUDO, Augustinho. Orçamento público: Administração Financeira e Orçamentária e LRF, 5ª ed., 2015.
Você também tem que saber o que são externalidades: são, basicamente, efeitos colaterais de uma decisão sobre aqueles que não participaram dela. Elas podem ser:
• positivas (quando o valor social for maior que o valor privado); ou
• negativas (quando o valor social for menor que o valor privado).
Por exemplo: uma fábrica polui o meio ambiente: externalidade negativa 👎. Grande prejuízo para sociedade e custo baixíssimo para a fábrica (especialmente se ela não receber nenhuma multa). Mas essa mesma fábrica também gera empregos e doa parte de seus lucros para instituições carentes da região: externalidades positivas 👍. Grande benefício para a sociedade e não requer muito esforço por porte da fábrica.
A função alocativa do orçamento busca inibir atividades que causam externalidades negativas e incentivar atividades causam de externalidades positivas. Bem lógico, não é?
E como se faz isso?
Simples: no caso de externalidades positivas, o governo dá incentivos governamentais (a exemplo de subsídios e desonerações de tributos), e, no caso de externalidades negativas, acontece o contrário: um desincentivo governamental (a exemplo de maior tributação, multas, restrições, etc).
O que é bom deve ser incentivado e o que é ruim deve ser desencorajado, certo? 😉
Questões para fixar
CESPE – ICMBIO – Analista administrativo – 2014
Acerca do orçamento público e do papel do Estado nas finanças públicas, julgue os itens a seguir.
A função alocativa do orçamento justifica-se nos casos de provisão de bens públicos.
Comentários:
A função alocativa se justifica nos casos em que não houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de mercado), ou seja, ocorrer uma falha de mercado.
Bens públicos são falhas de mercado. Portanto, a função alocativa do orçamento se justifica sim nos casos de provisão de bens públicos.
Gabarito: Certo
Externalidades positivas (valor social > valor privado)
Externalidades negativas (valor social < valor privado)
CESPE – FUB – Administrador - 2015
O bem público resultante da função alocativa do orçamento caracteriza-se pela rivalidade em seu consumo e pela não exclusão do consumidor no caso de não pagamento.
Comentários:
Opa, opa!
Os bens públicos caracterizam-se pela não rivalidade em seu consumo. A questão só falou “rivalidade”, tirando o “não”
da frente. Por isso, leia as questões com atenção!
A questão até acertou quando falou da “não exclusão do consumidor no caso de não pagamento”, mas derrapou na outra parte.
Gabarito: Errado
Função alocativa: visa promover correções (ajustamentos) na alocação dos recursos. Justifica-se nos casos em que não houver a necessária eficiência por parte do sistema de mercado e nos casos de provisão de bens públicos (puros) ou bens semipúblicos (nos casos de falhas de mercado).
Função distributiva
A função distributiva tem tudo a ver com a distribuição de renda. Ela busca fazer correções na distribuição de renda, tornando a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, isto é, seu objetivo é diminuir as desigualdades sociais e inter-regionais. É tirar dos ricos e dar aos pobres, ao estilo Robin Hood mesmo. 😄 🏹
Nós vivemos no sistema capitalista e você sabe que, nesse sistema, uns ganham mais e outros ganham menos. Por inúmeros motivos, a distribuição da riqueza não é uniforme. Essas são características inerentes a esse sistema. E, apesar de ser eficiente, ele nem sempre é justo e equitativo. Para corrigir isso, o Estado pode se utilizar da função distributiva do orçamento. Em outras palavras: a função distributiva justifica-se como correção às falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista.
Fique atento !!
A função distributiva justifica-se como correção às falhas de mercado
“E como o Estado faz isso, professores?” 🧐
Através de alguns instrumentos! Os principais instrumentos utilizados são as transferências e os tributos.
Transferência é quando o Governo pega um recurso e repassa a alguém. Simples assim. Normalmente isso é feito por meio de programas, a exemplo do “Fome zero”, “Bolsa família”, e outros.
Já nos tributos, o melhor e mais eficaz exemplo é o Imposto de Renda progressivo. Ele funciona basicamente assim: “quem ganha mais, paga mais. Quem ganha menos, paga menos”. Veja como é:
Base de cálculo (R$): renda do contribuinte Alíquota (%)
Até 1.903,98 0
De 1.903,99 até 2.826,65 7,5 De 2.826,66 até 3.751,05 15 De 3.751,06 até 4.664,68 22,5
Acima de 4.664,68 27,5
Acontece que o retorno é igual para todos (ou até maior para a camada mais humilde da população).
Assim, quem é rico está pagando R$ 100,00, mas recebendo em retorno R$ 50,00, enquanto que quem é pobre paga R$ 5,00, e recebe em retorno os mesmos R$ 50,00 (ou até mais, em programas direcionados exclusivamente para essa camada da população). Por isso que, na prática, o governo está redistribuindo a renda: tirando dos mais ricos e dando aos mais pobres.
Subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população, também são outros instrumentos da função distributiva. Perceba que aqui a expressão “alocação de recursos” também pode aparecer. Por isso que você deve entender a essência do que está acontecendo. Faça a pergunta: “o Estado está tirando dinheiro dos mais ricos e dando aos mais pobres? Está melhorando a distribuição de renda?” 🤔 Se sim, então estamos falando da função distributiva!
Em economia, há um princípio chamado de Ideal de Pareto (ótimo de Pareto), segundo o qual “há eficiência na economia quando a posição de alguém sofre uma melhoria sem que nenhum outro tenha sua situação deteriorada3”.
A função distributiva foge disso e vai na direção contrária: a melhoria da posição de alguém será feito às custas de outro alguém, isto é, para alguém ganhar, alguém vai ter que perder. O problema é definir o quanto será tirado de uns para dar a outros. Cabe à sociedade definir o que ela considera níveis justos na distribuição da renda e da riqueza.
Questão para fixar
CESPE – TCE-PR – Auditor – 2016
A função do orçamento público que visa melhorar a posição de algumas pessoas em detrimento de outras e, com isso, corrigir falhas do mercado é denominada função
a) controladora.
b) alocativa.
c) distributiva.
d) estabilizadora.
e) econômica.
3 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012.
Comentários:
Estamos falando em “melhorar a posição de algumas pessoas em detrimento de outras”. Isso não se parece com uma melhoria da distribuição de renda? Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza?
Sim, é claro! Então que função do orçamento é essa? A função distributiva!
Gabarito: C
Função distributiva: busca fazer correções na distribuição de renda, tornando a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza. Justifica-se como correção às falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista. Principais instrumentos: transferências e tributos.
Função estabilizadora
A última e mais moderna das três funções clássicas do orçamento é a função estabilizadora. Quando você ver esse nome, pense logo na palavra estabilizar.
“Tá. Mas estabilizar o que?” 🤨 A economia! 😃
Você também pode pensar na letra E. “E” de “estabilizadora”. “E” de “economia”. 😉
“E como é que se estabiliza a economia?” 🤔
Mexendo em variáveis como o nível geral de preços, o nível de emprego, o valor da moeda nacional, crescimento econômico, etc. O objetivo da função estabilizadora é a estabilidade econômica e o orçamento público é um importante instrumento da política de estabilização.
Fique atento !!
O objetivo da função estabilizadora é a estabilidade econômica
Para fazer isso, o governo utiliza instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica. Assim, o governo pode decidir aumentar ou diminuir as alíquotas tributárias, a taxa SELIC, imprimir mais papel moeda, aumentar ou diminuir a taxa de redesconto, de empréstimos compulsórios, dentre várias outras medidas. Você não precisa saber exatamente o que são todos esses conceitos e para que eles servem, mas precisa saber que eles estão associados à função estabilizadora!
A política fiscal possui 4 (quatro) objetivos, os quais compõem o campo de ação da função estabilizadora.
São eles:
1. Estabilidade nos níveis de preços;
2. Manutenção de elevado nível de emprego;
3. Equilíbrio no balanço de pagamentos;
4. Razoável taxa de crescimento econômico.
Dos quatro, os mais importantes são os dois primeiros!
Fique atento !!
A função estabilizadora envolve a aplicação das diversas políticas econômico-financeiras a fim de, principalmente, manter a estabilidade nos níveis de preços e manter elevado o nível de emprego.
Ah! Você também precisa saber que a função estabilizadora age na demanda agregada.
“Como assim?” 🤨
Demanda agregada é a quantidade de bens que os consumidores desejam e estão dispostos a consumir. A função estabilizadora busca aumentar ⬆ ou diminuir ⬇ a demanda agregada, dependendo do objetivo do governo.
Perceba que, diferentemente das outras duas funções econômicas do Estado, a função estabilizadora não faz destinação de recursos. Ela não aloca recursos, só realiza algumas medidas, aplica algumas políticas, utiliza alguns instrumentos...
Beleza! Agora vamos nos utilizar novamente das palavras do mestre Fábio Giambiagi. Ele fez um resumo muito bom das funções do orçamento. Lá vai:
A ação do governo através da política fiscal abrange três funções básicas. A função alocativa diz respeito ao fornecimento de bens públicos. A função distributiva, por sua vez, está associada a ajustes na distribuição de renda que permitam que a distribuição prevalecente seja aquela considerada justa pela sociedade. A função estabilizadora tem como objetivo o uso da política econômica visando a um alto nível de emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada de crescimento econômico.
Questão para fixar
CESPE –EBSERH – Analista administrativo – 2018
Acerca dos conceitos básicos de orçamento público, julgue o item a seguir. A função estabilizadora do orçamento público diz respeito à capacidade do governo de combater os desequilíbrios regionais e sociais por meio dos gastos públicos.
Comentários:
Por acaso a gente comentou alguma coisa sobre “combater os desequilíbrios regionais e sociais” na parte de função estabilizadora? Não, né? 😅
A função estabilizadora está preocupada na estabilidade econômica, utilizando para tal objetivo, principalmente, instrumentos de política fiscal e monetária, atuando sobre a demanda agregada.
Portanto, a questão não está falando da função estabilizadora. Está falando é da função distributiva. Essa sim está relacionada à distribuição de renda e combate a desequilíbrios regionais e sociais.
Você verá muitas questões que tentam confundir o candidato trocando as características e conceitos das funções econômicas do Estado. Por exemplo: a questão vai descrever a função alocativa e dizer que se trata da função distributiva.
São questões fáceis pro examinador elaborar. É só trocar uma palavra e a questão está pronta.
Gabarito: Errado
Função estabilizadora: visa a estabilidade econômica, principalmente por meio da estabilidade nos níveis de preços e manutenção de um elevado o nível de emprego.
Queremos facilitar a sua memorização! Por isso perguntamos:
Você já tomou aquele suco ADEs? 😃
• Alocativa
• Distributiva
• Estabilizadora
Alocativa
•Fornecimento de bens públicos
•Incentivar externalidade positivas e inibir externalidades negativas
Distributiva
•Distribuição de renda
•Tornar a sociedade menos desigual
Estabilizadora
•Estabilizar a economia
•Níveis de preços, nível de emprego, balanço de pagamentos e crescimento econômico
Espécies e técnicas de orçamento
Antes de começar a falar sobre as espécies e técnicas do orçamento, imagine que você vai montar o seu próprio orçamento para o próximo ano. Você nem pensa muito e já vai anotando os gastos que terá durante o ano. Então, você acaba elaborando um orçamento bem tradicional (clássico):
• Supermercado = R$ 2.000,00
• Energia elétrica = R$ 1.000,00
• Mensalidade da academia = R$ 1.200,00
• Suplementos = R$ 500,00
• Cinema = R$ 200,00
• Restaurantes = R$ 500,00
Beleza! O ano passou e está tudo tranquilo. O preço de tudo aumentou, então você simplesmente incrementa o orçamento do ano passado, aplicando um aumento percentual, de forma que ele agora fica assim:
• Supermercado = R$ 2.100,00
• Energia elétrica = R$ 1.100,00
• Mensalidade da academia = R$ 1.300,00
• Suplementos = R$ 600,00
• Cinema = R$ 300,00
• Restaurantes = R$ 600,00
Ok. Mas agora você está percebendo que a academia não está lhe trazendo tantos resultados assim. Seu objetivo não é “ir à academia”. Seu objetivo é “perder peso”. Você não está preocupado com o que você gastar.
Você quer resultados, desempenho! Por isso você decide entrar no CrossFit! 😄
• Supermercado = R$ 2.100,00
• Energia elétrica = R$ 1.100,00
• Mensalidade do CrossFit = R$ 2.000,00
• Suplementos = R$ 600,00
• Cinema = R$ 300,00
• Restaurantes = R$ 600,00
Só que, infelizmente, o CrossFit não deu muito resultado nesse ano! Não satisfeito, você decide elevar o seu jogo. Você se planeja para o longo prazo: traça objetivos e metas para os próximos 4 anos. E tem mais:
você percebe que, para cumprir o seu planejamento, é muito melhor classificar os objetos de gastos em programas. Finalmente, o seu orçamento fica assim:
• Programa Moradia = R$ 3.200,00;
o Supermercado = R$ 2.100,00 o Energia elétrica = R$ 1.100,00
• Programa Saúde = R$ 2.600,00
o Mensalidade do CrossFit = R$ 2.000,00 o Suplementos = R$ 600,00
• Programa Diversão = R$ 900,00 o Cinema = R$ 300,00 o Restaurantes = R$ 600,00
Percebeu como há várias formas de elaborar o seu orçamento? Percebeu que você foi desenvolvendo técnicas cada vez melhores de elaboração do orçamento e ele foi ficando cada vez mais robusto e conectado ao seu planejamento, seus objetivos, suas metas?
Pois é! O mesmo aconteceu com o orçamento público!
Hoje, o orçamento é um moderno instrumento da Administração Pública, que integra o planejamento ao orçamento e ajuda o governo a atingir resultados. Em sua nova concepção, o orçamento é algo mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. O orçamento é, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma proposta. Segundo Allan D. Manvel:
O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa.
Mas nem sempre foi assim...
Com o passar do tempo, o orçamento foi evoluindo: diversas formas de se elaborar um orçamento e diversas espécies de orçamentos foram criadas. As técnicas foram se aperfeiçoando. Veremos agora as principais delas, começando pelo orçamento tradicional e indo até o orçamento-programa (a mais moderna técnica de orçamento).
Ressalte-se que existe uma classificação simples, mas útil, que divide a história da evolução conceitual e técnica do orçamento público em dois períodos: tradicional e moderno. Eles são caracterizações ideais das situações extremas dessa evolução. É como se numa extremidade de uma linha tivéssemos o orçamento tradicional e na outra extremidade tivéssemos o orçamento moderno. Por ser ideal, esse orçamento moderno é inalcançável. Veja: à medida que os orçamentos reais vão se aproximando do orçamento moderno ideal, esse conceito já evoluiu e já se distanciou. Ou seja: os orçamentos reais estão sempre em busca daquele orçamento ideal. Além disso, nem sempre uma técnica ou um modelo é integralmente substituído por outro mais atual.
Normalmente só uma parte das orientações é incorporada, de forma que as disposições novas são incorporadas e passam a conviver com as antigas4.
Questão para fixar
CESPE – TJ-ES – Analista judiciário – 2011
Julgue o item seguinte, relativo a planejamento e orçamento público.
O orçamento pode ser classificado em tradicional ou clássico ou em orçamento-programa ou moderno.
4 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012.
Tradicional Moderno
Comentários:
Viu? Do jeitinho que a gente falou! Numa extremidade da linha temos o orçamento tradicional e na outra temos o orçamento-programa.
Gabarito: Certo
Orçamento tradicional (clássico)
O orçamento tradicional (ou orçamento clássico) é um mero instrumento contábil: um pedaço de papel que prevê receitas e fixa despesas. Só isso! Sua ênfase é no gasto, isto é, ele simplesmente mostra com que o dinheiro público foi gasto. É como se o governo estivesse dizendo assim: “olha, sociedade, eu gastei e vou gastar o dinheiro público com isso aqui”.
Ok. É bom que se faça isso. Mas é muito pouco! 😕
Pense conosco: não seria legal se houvesse um planejamento? Um estudo das maiores deficiências do ente, das maiores necessidades da população e um plano minunciosamente traçado para resolver isso? Com objetivos, metas e muito mais? 🤓
Seria ótimo! Mas isso não existe no orçamento tradicional!
Essa é uma das principais características do orçamento tradicional: a falta de planejamento da ação governamental. Aqui não há preocupação com o planejamento: não há qualquer menção a objetivos ou metas a serem atingidas. É uma completa dissociação entre planejamento e orçamento!
Também não há preocupação com as necessidades da população. A preocupação é atender as necessidades financeiras dos órgãos públicos (das unidades organizacionais) e pronto. Sua ênfase é nos aspectos contábeis (adotava linguagem contábil-financeira), nos meios (o que se compra), não nos resultados. Não é à toa que o orçamento tradicional ganhou o rótulo de “Lei de Meios” (ainda muito utilizado pelo jargão jurídico). O Estado está preocupado em cumprir suas tarefas.
É tanto que as principais classificações adotadas pelo orçamento tradicional eram suficientes apenas para instrumentalizar o controle de despesas. Era um controle simples: somente da legalidade e honestidade do gestor público. Um controle político! As classificações adotadas eram duas:
• por unidades administrativas (classificação institucional: quem é o responsável por fazer?); e
• por elementos de despesa (objeto do gasto).
Além disso, era o aspecto jurídico do orçamento (o fato dele ser uma lei) que tinha destaque. O interesse pelas implicações econômicas era pequeno: o aspecto econômico assumia posição secundária. O orçamento era considerado por muitos como uma lei que fixa a despesa e estima a receita. Só isso!
Observe este exemplo de elaboração do orçamento:
A Administração alega: “o órgão X precisa comprar 10 novos computadores. Vamos separar R$ 10.000,00 do orçamento para fazer isso”.
Então alguém questiona: “mas a população não está precisando disso! Não é isso que a população quer!”
E o governo responde: “não interessa! O órgão está precisando desses recursos. Além disso, ano passado eles receberam 5 novos computadores. Esse ano receberão 10”.
É assim que o orçamento tradicional funciona. 😐
Fique atento !!
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais características do orçamento tradicional E tem mais uma característica marcante do orçamento tradicional nesse exemplo que demos: a sua vinculação ao passado, ao orçamento do exercício anterior. Chamamos isso de incrementalismo.
Orçamento incremental
O orçamento incremental simplesmente melhora, ajusta, dá uma incrementada (😏) no orçamento do exercício anterior. É o orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. “É aquele que, a partir dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, considerando apenas o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de alternativas possíveis5”.
“Ah, professores, mas é bom que o orçamento melhore!” 😌
Sim, é bom! 😃 Mas e se ele tiver sido planejado errado desde o começo? 🧐 E se, desde o começo, ele tiver sido elaborado sem considerar as prioridades da população? Seria um desperdício enorme. E esse erro nunca seria corrigido, porque “sempre foi assim e continuará sendo assim, só que melhor”. Essa é a ideia (a
“filosofia”) de um orçamento incremental.
Para fechar, vamos lembrar daquela música do Wesley Safadão:
🎵 Vai na paz e não volta jamais / Quem vive de passado é museu... 🎵 Opa! O orçamento incremental também! 😅
5 PALUDO, Augustinho. Orçamento público, AFO e LRF, 5ª edição, editora Método, 2015.
LOA 2019 10% LOA 2020
Questões para fixar
CESPE – DPU – Contador – 2016
A respeito do orçamento público e das receitas e despesas públicas, julgue o item que se segue.
O orçamento tradicional ou clássico adotava linguagem contábil-financeira e se caracterizava como um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, sem a preocupação de planejamento das ações do governo.
Comentários:
É isso ai! O orçamento tradicional era um mero instrumento contábil. A ênfase era nos aspectos contábeis e na previsão de receitas e fixação de despesas (lembre-se: não troque por “fixação de receitas” e “previsão de despesas”!). Não havia preocupação nenhuma com o planejamento de ações do governo.
Por sinal, essa é uma das principais características do orçamento tradicional: a falta de planejamento da ação governamental. A preocupação é atender as necessidades financeiras dos órgãos públicos (das unidades organizacionais).
Gabarito: Certo
CESPE – STM – Técnico Judiciário – 2018
Com relação a técnicas e princípios orçamentários, julgue o item seguinte.
O orçamento incremental tem como base as receitas e despesas ocorridas no período anterior, sobre as quais são feitos ajustes marginais.
Comentários:
O orçamento incremental simplesmente melhora, ajusta, dá uma incrementada (😏) no orçamento do exercício anterior.
É o orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa.
Gabarito: Certo
Orçamento tradicional
Mero instrumento contábil (ênfase nos aspectos contábeis)
Falta de planejamento da ação governamental
Destaque para o aspecto jurídico do orçamento
Necessidades financeiras das unidades organizacionais (não da
população)
Classificações: por unidades administrativas e por elementos
Incrementalismo
Orçamento de desempenho (ou por realizações)
O orçamento de desempenho (ou orçamento por realizações, orçamento funcional ou ainda performance budget) surgiu, nos EUA, na década de 10 do século XX e foi, basicamente, uma evolução do orçamento tradicional. É aqui que o gestor começa a se preocupar com os benefícios e com os objetivos dos gastos e não apenas com o seu objeto ou natureza do gasto (como era no orçamento tradicional). Procura-se saber o que o governo faz, e não simplesmente o que o governo compra.
“Como assim, professores?” 🤔
Por exemplo: o gestor não está mais preocupado em comprar uma cadeira. Ele está interessado nos benefícios que essa cadeira pode trazer. Essa cadeira pode melhorar as condições de trabalho de um servidor e assim melhorar o desempenho do serviço público. Esse é o objetivo da cadeira. Essa é a nova preocupação do gestor! 😃
É por isso que se diz que o orçamento de desempenho enfatiza o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. O foco passa a ser na busca de eficiência e economia nas repartições públicas e não mais na adequação dos seus produtos às necessidades coletivas (aquela preocupação com as necessidades financeiras das unidades organizacionais é coisa do orçamento tradicional). Mas os resultados são avaliados em termos de eficácia (não efetividade). Em outras palavras: a ênfase é no desempenho organizacional. É daí que vem o nome “orçamento de desempenho”. 😏
O orçamento desempenho é um “processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas6”.
Por isso, constitui um processo orçamentário que inova em relação ao orçamento tradicional por incluir, além da explicitação dos itens de gasto de cada unidade, uma dimensão programática, ou seja, a explicitação do programa de trabalho (programa e ações) que deve ser realizado com os recursos que estão sendo destinados à unidade. Por isso, o orçamento de desempenho se mostra como um instrumento da Administração!
Mas preste atenção! Isso não significa que há um enorme planejamento por trás da elaboração desse orçamento. Apesar da evolução, o orçamento de desempenho ainda está desvinculado de um planejamento central das ações do governo, isto é, não havia vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de planejamento, que resultasse na consecução dos objetivos governamentais de longo prazo. Por isso, ele não pode ser considerado ainda como um orçamento-programa.
6 Glossário da Secretaria do Tesouro Nacional – STN.
•Objetodo gasto Orçamento
tradicional
•Objetivodo gasto Orçamento de
desempenho
Atenção !!
No orçamento desempenho, não havia vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de planejamento.
Se uma questão perguntar se existe vinculação entre o planejamento e o orçamento, diga que não!
Essa é a grande deficiência do orçamento de desempenho: a desvinculação entre planejamento e orçamento. Essa vinculação só vai surgir no orçamento programa, que estudaremos a seguir!
Questões para fixar
CESPE – MPU – Analista – 2015
A respeito da administração financeira e orçamentária, julgue o item a seguir.
O orçamento de desempenho, por considerar o resultado dos gastos e os níveis organizacionais responsáveis pela execução dos programas, distingue-se do orçamento clássico.
Comentários:
Questão perfeita! Foi isso mesmo que nós vimos!
O orçamento de desempenho enfatiza o resultado dos gastos (o desempenho organizacional) e não apenas o gasto em si, não apenas o objeto do gasto. Quem fazia isso era o orçamento clássico. Por isso, ele distingue-se mesmo do orçamento clássico.
Gabarito: Certo
CESPE – TRT-8ª – Técnico judiciário – 2013
Assinale a opção que apresenta orçamento com ênfase no objetivo do gasto público que não constitui instrumento de planejamento.
A) orçamento por objeto B) orçamento base-zero C) orçamento programa D) orçamento por desempenho E) orçamento clássico
Comentários:
No orçamento de desempenho (ou orçamento por desempenho), o gestor começa a se preocupar com os benefícios e com os objetivos dos gastos e não apenas com o objeto do gasto. Essa técnica orçamentária enfatiza o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. Apesar da evolução, o orçamento de desempenho ainda está desvinculado de um planejamento central das ações do governo, portanto ainda não constitui instrumento de planejamento.
Gabarito: D
PPBS (Planning, Programming and Budgeting System)
O PPBS - Planning, Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento) surgiu no Estados Unidos da América (EUA) na década de 60 e pode ser considerado o embrião do orçamento-programa, porque evidenciava a forte tendência da aproximação entre o planejamento e o orçamento. Além disso, continha programas quantificados, objetivos e metas definidas, e acompanhamento e avaliação de resultados.
Foi implementado por Robert McNamara na Secretaria de Defesa e estendido ao restante da administração federal civil pelo presidente americano Lyndon B. Johnson em 1965. Essa nova técnica de orçamento representou o coroamento de uma série de estudos e aplicações práticas realizadas nos órgãos militares dos Estados Unidos.
No entanto, o PPBS fracassou! 😬
“Por que, professores? Ele parecia tão bom: integrava o planejamento e o orçamento e tudo mais...” 🤨 Bom, o PPBS foi adotado numa fase em que a economia americana apresentava grande pujança e investia em programas públicos ambiciosos (como a Guerra do Vietnã, por exemplo). Assim, os recursos foram se acabando, a crise econômica foi se agravando... Além disso, existiam dificuldades políticas e técnicas (faltavam técnicos especializados). Alguns autores também argumentam que o fracasso do PPBS decorreu-se por conta do incrementalismo (de forma que os novos programas teriam que competir com os programas atuais, em busca dos escassos recursos) e porque o PPBS tentava enquadrar as grandes decisões em processos racionais e científicos (e sabemos que essas decisões não são tão “fáceis” assim. Também envolvem questões políticas e sociais). Em 1970, o então presidente americano Nixon recomendou que o cumprimento do PPBS fosse dispensado pelos órgãos federais dos Estados Unidos, e assim foi feito. Esse foi o fim do PPBS! 😅
“Então, com o fracasso do PPBS, retornamos ao orçamento tradicional?”
Não! O fracasso do PPBS não representou uma proposta de retorno ao orçamento tradicional, e também nem causou sérios abalos ao conceito moderno de orçamento. Foi o famoso: “não fede e nem cheira!” 😂
PPBS
Surgiu nos EUA na década de 60
Embrião do orçamento-programa: aproximação entre o planejamento e o orçamento
Fracassou por motivos de escassez de recursos, dificuldades políticas e técnicas
O fracassou não foi um retorno ao orçamento tradicional. Também não abalou o conceito de
orçamento moderno
Questão para fixar
CESPE – FNDE – Especialista – 2012
Considerando o orçamento como importante instrumento no planejamento das ações governamentais, julgue os itens a seguir, relativos a orçamento público.
O PPBS (planning, programming and budgeting system), dada a facilidade de sua implantação em órgãos públicos, foi amplamente adotado, a partir da década de setenta do século XX, em todo o mundo.
Comentários:
O PPBS, que surgiu nos EUA na década de 60, não teve essa facilidade de implantação (mencionada pela questão). E, devido a escassez de recursos e dificuldades políticas e técnicas, o PPBS fracassou! Portanto, não foi amplamente adotado em todo o mundo, como afirma a questão.
Gabarito: Errado
Orçamento Base-Zero (OBZ)
Preste atenção agora, porque o Orçamento Base-Zero (OBZ) é um tema muito legal e muito cobrado em provas! ☝ O Orçamento Base-Zero (OBZ) surgiu depois do PPBS, já na década de 70. Foi desenvolvido orginalmente por uma empresa privada, chamada Texas Instruments, e adaptado para o setor governamental e adotado pelo estado da Geórgia em 1973, governado por Jimmy Carter, que posteriormente assumiu a presidência dos EUA e o introduziu na administração federal americana. Ao final da década de 70, muitas empresas privadas e organizações públicas já adotavam o sistema.
Muito bem!
Você lembra do orçamento incremental? Aquele que vive de passado... 😅 Lembra que a filosofia dele é melhorar o que foi feito no exercício anterior, porque “sempre foi assim e continuará sendo assim, só que melhor”?
Pois é... o Orçamento Base-Zero (OBZ) é justamente o contrário disso! A filosofia do orçamento base- zero é romper com o passado! E na técnica de elaboração de orçamento base-zero não há direito adquirido.
“Como assim não há direito adquirido, professores? Virou aula de direito administrativo agora?!” 😂
É o seguinte: aqui no OBZ, toda despesa é considerada despesa nova. Não interessa se é uma despesa de caráter contínuo. Nada está garantido! A cada ano é feita uma análise crítica de todas as despesas. Durante a elaboração da proposta orçamentária para o exercício seguinte, todo conhecimento prévio acerca das execuções em exercícios anteriores seria desconsiderado. Resumindo: é como se todo ano um novo orçamento fosse elaborado partindo-se do “zero”. Por isso que o nome é “orçamento base-zero”! 😏
Fique atento !!
No OBZ não há direito adquirido
Você também lembra que uma das falhas do orçamento incremental é que, se ele tiver sido planejado errado desde o começo, os erros nunca serão corrigidos e o desperdício de recursos será enorme, não é mesmo?
Então, o orçamento base-zero surgiu justamente para combater isso. Para combater o aumento dos gastos, a ineficiência na utilização e alocação dos recursos e para evitar a perpetuação de erros históricos.
Por isso, sua ênfase é na eficiência. Ele quer saber o porquê de cada despesa realizada. E esse questionamento será feito todos os anos!
Assim, o gestor precisa justificar cada despesa que planeja realizar, cada dotação solicitada em seu orçamento, nos mínimos detalhes, tomando como base os critérios definidos pela alta gerência e sempre pensando no custo-benefício de sua decisão. Todos os anos, é necessário provar as necessidades de orçamento, comparando e competindo com outras prioridades e projetos.
Imagine que um planejamento orçamentário fixou despesas de R$ 400.000,00 para sinalização de vias públicas durante 4 anos, sendo R$ 100.000,00 a cada ano. No primeiro ano, beleza. No segundo ano, tudo continua normal, não se discute nada. No terceiro e quarto ano, já nem precisava de todos esses recursos, mas já estava planejado, portanto não se discutiu nada.
No OBZ, isso não aconteceria: já no segundo ano, deveria haver o questionamento dessa despesa: “será que precisamos de R$ 100.000,00 mesmo para sinalização de vias esse ano? Não seria mais eficiente alocar esses R$ 100.000,00 em iluminação pública?”. Então o administrador iria justificar por que continuar investindo na sinalização pública.
“E, professores, se o OBZ vai fazer esse questionamento todo ano, será que ele combina com algum planejamento de longo prazo?” 🤔
A resposta é: não! O OBZ é incompatível com qualquer planejamento de médio ou longo prazo.
Beleza!
Agora, você está percebendo que o OBZ não é exatamente método de organizar ou apresentar o orçamento público? 🧐 Na verdade, ele é uma técnica, um sistema voltado, antes de tudo, para a avaliação e tomada de decisão sobre despesas.
Falando em avaliação e decisão, no OBZ, todas as despesas precisam ser analisadas sistematicamente e as melhores alternativas deverão ser selecionadas. Para facilitar isso, elas serão organizadas em pacotes de decisão.
As ações de um programa governamental (ou parte dessas ações) constituem unidades de decisão cujas necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão. Os pacotes de decisão, por sua vez, descrevem os elementos significativos das ações: finalidades, custos, benefícios, medidas de desempenho, etc. Os pacotes de decisão nada mais são do que as alternativas das quais o gestor público dispõe. É como uma estrada que se divide em dois caminhos: o planejamento orçamentário pode escolher o caminho 1 ou o caminho 2, sabendo que cada um deles apresenta o seu próprio custo, seus próprios benefícios e suas próprias metas.
Só que a decisão não precisa ser tão difícil e “às cegas” assim. Os pacotes de decisão são organizados em ordem de prioridade, de forma que a decisão sobre qual pacote entrará no orçamento fica bem mais fácil. “Os pacotes de decisão devidamente analisados e ordenados, forneceriam as bases para as apropriações dos recursos nos orçamentos operacionais7”. Mais ou menos assim:
Viu como o OBZ, de fato, é uma técnica voltada para a avaliação e tomada de decisão? 😏
“Professores, então o orçamento base-zero é muito bom! Foco na eficiência, maior participação e comprometimento dos gestores, maior chance de atingir os objetivos...” 😄
Sim, tudo isso é verdade! Mas nem tudo são flores! 😅 Você só está enxergando as vantagens.
Temos também desvantagens: fazer tudo isso dá muito trabalho! E custa muito caro! Com essa técnica, a elaboração do orçamento torna-se difícil, trabalhosa, lenta e muito cara!
Mas só porque há desvantagens, não significa que o OBZ tenha que ser descartado. Por conta de toda essa ênfase no planejamento e dessa constante e recorrente revisão de despesas, o OBZ revela-se é muito útil em fases de recessão da economia ou em situações em que as despesas públicas são limitadas por um teto de gastos (como aconteceu com a aprovação da EC 95/16, que instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros).
Para fechar, vamos resumir em uma frase o que é o OBZ: o orçamento base-zero (OBZ) é uma técnica orçamentária que pressupõe um reexame crítico dos dispêndios de cada área governamental após cada ciclo orçamentário, de modo que não haja direitos adquiridos sobre o montante dos gastos do exercício anterior.
7 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012.
Pacote A
Pacote B
Pacote C
Questões para fixar
CESPE – TRE-BA – Técnico Judiciário – 2017
O procedimento segundo o qual todas as unidades de uma mesma entidade planejam seu orçamento anualmente como se cada ano fosse independente um do outro é denominado orçamento
A) de base zero.
B) diretriz.
C) plurianual.
D) padrão.
E) meta.
Comentários:
No orçamento base-zero, todo ano a elaboração do orçamento começa “do zero”. O planejamento independe do orçamento do exercício anterior. É justamente o contrário do que acontece no orçamento incremental.
O examinador viajou nas outras alternativas! 😂 Esses orçamentos aí não existem!
Gabarito: A
FGV – IBGE – Analista – 2016
Desde as primeiras tentativas de se elaborar um orçamento no âmbito governamental até os dias atuais, vários modelos de orçamento foram propostos, tendo em vista contribuir para uma melhor destinação dos recursos públicos.
O modelo de orçamento em que as ações de um programa governamental constituem unidades de decisão cujas necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão é o orçamento:
A) base zero;
B) gerencial;
C) participativo;
D) por desempenho;
E) por programa Comentários:
Falamos sobre isso!
O Orçamento Base-Zero (OBZ), como uma verdadeira técnica de elaboração do orçamento voltada para a avaliação e tomada de decisão sobre despesas, organiza as ações de um programa governamental em unidades de decisão cujas necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão. Essa é uma característica, uma metodologia, do OBZ! Por isso, o gabarito é a alternativa A.
Vejamos as demais alternativas:
b) Errada. Orçamento gerencial não existe! 😅
c) Errada. Orçamento participativo é uma técnica orçamentária que envolve a participação direta da população.
d) Errada. O orçamento desempenho não faz isso, apesar de já apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas.
e) Errada. Orçamento por programa não existe. Existe o orçamento-programa, que é um plano de trabalho que integra planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar
Gabarito: A
Orçamento-programa
Agora sim! Chegamos no tão esperado orçamento-programa! Esse tema é bastante explorado em provas, então preste atenção! 😳
Histórico
O orçamento-programa é a técnica de elaboração do orçamento público atualmente adotada no Brasil.
Para nós aqui no Brasil, orçamento moderno é o orçamento-programa.
A concepção básica desse sistema foi extraída da experiência do governo federal norte-americano com a implantação do orçamento de desempenho (performance budget), que começou ainda nos anos da Segunda Guerra Mundial (1939 – 1945), quando os departamentos militares utilizaram os orçamentos por programas.
Esse sistema, então, foi recomendado e aperfeiçoado durante a década de 50.
“Esperem aí, professores. Vocês estão dizendo que o orçamento-programa do Brasil surgiu do orçamento de desempenho dos Estados Unidos?” 🤔
Exatamente! 😃
O orçamento de desempenho nos EUA equivale ao orçamento-programa no Brasil. Fique atento, porque isso aqui é pegadinha clássica de prova! Mas isso até faz sentido quando se percebe que uma comissão do governo americano (a Comissão Hoover) usava as expressões “orçamento por programas” e “orçamento de desempenho” como se elas fossem sinônimas. Em outras palavras: para os americanos, orçamento por programas = orçamento de desempenho.
Detalhe é que, ao longo dos anos, o orçamento-programa foi perdendo as características desse modelo e incorporando novos conceitos, retirados do próprio PPBS (Planning, Programming and Budgeting System), tornando-se essa concepção híbrida.
Fique atento !!
O orçamento de desempenho nos EUA equivale ao orçamento-programa no Brasil
No Brasil, como não poderia ser diferente, a história do orçamento-programa é um pouco complicada. É um tema polêmico, na verdade! 😅 Vejamos!
Alguns autores entendem que foi a Lei 4.320/64 que introduziu o orçamento-programa no Brasil, isso porque ela menciona “programas de trabalho” em diversos de seus artigos. Mas outros autores consideram que a referida lei somente deu condições para a instituição do orçamento-programa no Brasil, mas não obrigou a adoção do mesmo. Segundo o autor Teixeira Machado, mesmo referindo-se a “programas” em diversos de seus dispositivos, a Lei 4.320/64 não deve ser entendida como a norma que “estabeleceu as bases para a implantação do orçamento-programa nas três esferas do governo no Brasil”. James Giacomoni, renomado autor (por isso as bancas elaboram muitas questões baseadas em suas obras e por isso nós os utilizamos aqui no curso 😄), defende que a Lei 4.320/64 “não criou as condições formais e metodológicas necessárias à implantação do Orçamento-programa no Brasil”. Esse é o entendimento que recomendamos que você leve para a prova!
Há autores que consideram que o Decreto-Lei 200/67 é que obrigou a adoção do orçamento-programa no Brasil, afinal, veja só o que nele está previsto:
Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.
No entanto, o Decreto-Lei 200/67 não conseguiu que esta técnica de orçamentação pública fosse consolidada. O motivo é simples: era necessário que houvesse a integração entre o planejamento e o orçamento.
Em 1974 veio a Portaria 9/74, que introduziu a classificação funcional-programática e a estendeu todos os níveis governamentais, padronizando funções, programas e subprogramas. Foi um passo importante para alcançar essa tão sonhada (😅) integração entre planejamento e orçamento.
Em 1988, veio a Constituição Federal (CF/88), que deu grande importância ao tema orçamentário e trouxe diversas inovações, a exemplo da instituição do Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento governamental e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Juntos, PPA e LDO compõem o sistema orçamentário e o ciclo ampliado da gestão orçamentária e financeira pública.
Fique atento !!
O PPA e LDO são inovações trazidas pela CF/88
Pronto, agora sim! Finalmente chegou aquela integração entre o planejamento e o orçamento que faltava! 😃 Por isso, considera-se que a CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil.
Ela consolidou a adoção do orçamento-programa ao vincular o processo orçamentário ao PPA e à LDO.
“Então agora foi, não é, professores?” 🙄
Nem tanto! Você sabe que o Brasil não é para amadores, não sabe? 😂
Só com o Decreto 2.829/98 e com a Portaria 42/99, que introduziram a classificação funcional e a classificação programática é que os esforços de implantação do orçamento-programa (na área federal) tiveram início efetivamente. Com essas e demais normas emanadas do Decreto 2.829/98, foi elaborado o PPA 2000-2003, e, assim, o orçamento-programa (finalmente) tornou-se realidade. Mais de 30 anos de “luta”! 😁
Então vem a pergunta: quando, exatamente, o orçamento-programa surgiu aqui no Brasil? Em 1967, com o Decreto-Lei 200/67? Em 1988, com a CF/88? Ou só em 1999, com o Decreto 2.829/98 e com a Portaria 42/99?
Entendeu a polêmica agora? 😅
Faça o seguinte: leve para a prova o que acabamos de lhe ensinar. E, na hora da prova, use o bom senso, analise a questão. É isso!
Questão para fixar
CESPE – MPE-PI – Analista – 2018
Julgue o próximo item, relativo aos tipos de orçamentos públicos.
A Constituição Federal de 1988 consolidou a adoção do orçamento-programa ao vincular o processo orçamentário ao plano plurianual e à Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Comentários:
Tema polêmico, não é mesmo? Mas se você levar para a prova o que nós lhe ensinamos, você vai se dar bem!
Veja que o Cespe adotou, em 2018, exatamente o posicionamento que nós defendemos durante a explicação: a CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, justamente por causa da implantação do PPA e da LDO.
Com eles, chegou aquela integração entre o planejamento e o orçamento que faltava!
Gabarito: Certo
Conceito
“Está certo, professores. Mas o que é esse orçamento-programa, que já chegou ‘causando’?” 👀 Boa! 😂
O orçamento-programa é um plano de trabalho que integra planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar. Ele consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas são fixadas a partir da identificação das necessidades públicas sob a responsabilidade de um certo nível de governo e da sua organização segundo níveis de prioridades e estruturas apropriadas de classificação da programação.
Lei 4.320/64:1964 Não criou condições formais e metodológicas
para a implantação do
OP
Decreto-Lei 1967 200/67:
obrigou a adoção do
OP
Portaria 9/74: 1974 introduziu a classificação
funcional- programática
CF/88: implantou 1988 definitivamente o OP no Brasil ao
trazer a integração entre o
planejamento e o orçamento por do
PPA e LDO (sistema orçamentário)
1998 e Decreto 1999 2.829 e Portaria 42/99: o OP
tornou-se realidade
