MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E DO DESPORTO Escola de Minas da Universidade Federal de Ouro Preto
Departamento de Engenharia de Minas
Programa de Pós-Graduação em Engenharia Mineral – PPGEM
AVALIAÇÃO DO FECHAMENTO DE MINA A PARTIR DOS
PROCESSOS MINERÁRIOS DA SUPERINTENDÊNCIA DO DNPM
DE MINAS GERAIS
Autor:
JARDEL CARVALHO DIAS
Orientadores: Prof. Dr. HERNANI MOTA DE LIMA Prof. Dr. JOSÉ CRUZ DO CARMO FLORES
Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação do Departamento de Engenharia de Minas da Escola de Minas da Universidade Federal de Ouro Preto, como parte integrante dos requisitos para obtenção do título de Mestre em Engenharia Mineral.
Área de concentração: Lavra de Minas
AGRADECIMENTOS
A Universidade Federal de Ouro Preto pelo ensino público e de qualidade;
Ao orientador professor Dr. Hernani Mota de Lima pela amizade, dedicação e orientação durante a elaboração da dissertação;
Ao coorientador professor Dr. José Cruz do Carmo Flôres pela amizade, apoio e valiosas contribuições;
Ao professor Dr. Wilson Trigueiro de Souza pelas colaborações durante a defesa do projeto de qualificação;
Ao Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM pela autorização para o afastamento para fins de capacitação;
Aos servidores do DNPM Miguel Antônio Cedraz Nery, Roberto da Silva, Vanda Lima de Andrade, José Eduardo Alves Martinez, Antônio Eleutério de Souza, Celso Luiz Garcia, Ana Lúcia Guará Bezerra, Romel Amarildo Vasconcelos Costa, Guilherme Santana Lopes Gomes, Sebastião Domingos de Oliveira e Carla Ferreira Vieira Martins.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES, pela concessão da bolsa de estudos;
Ao meu Pai, Engenheiro de Minas Jaime Dias pelo apoio, disponibilidade e contribuições preciosas;
À minha companheira Lilian, pelo carinho, auxílio inestimável, paciência excessiva e incentivo para a elaboração deste trabalho, em todos os momentos;
Ao professor da UFMG Dr. Raul Zanoni Lopes Cançado pelo envio da carta de recomendação para participar do processo seletivo do Mestrado na UFOP;
À Luciana Mourão da AMIG – Associação dos Municípios Mineradores de Minas Gerais;
RESUMO
ABSTRACT
SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS ... 8
LISTA DE TABELAS ... 11
LISTA DE SIGLAS ... 12
CAPÍTULO 1 – INTRODUÇÃO ... 14
CAPÍTULO 2 – DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E MINERAÇÃO ... 21
CAPÍTULO 3 – LEGISLAÇÃO MINERAL ... 31
CAPÍTULO 4 – FECHAMENTO DE MINA ... 45
4 .1 – CONTEXTO NACIONAL ... 45
4 .2 – CONTEXTO INTERNACIONAL ... 55
4.2.1 – CHILE ... 55
4.2.2 – PERU ... 56
4.2.3 – COLÔMBIA ... 57
4.2.4 – EUA ... 58
4.2.5 – CANADÁ ... 59
4.2.6 – AUSTRÁLIA ... 61
4.3 – RAZÕES PARA O FECHAMENTO DAS MINAS ... 62
4.4 – CICLO DE VIDA DE UMA MINA E PLANEJAMENTO DO FECHAMENTO DE MINA ... 66
4.5 – TIPOS DE FECHAMENTO E USO PREVISTO PARA A ÁREA MINERADA... 71
4.6 – IMPACTOS DO FECHAMENTO DAS MINAS ... 75
4.7 – ESTRUTURA E CONTEÚDO BÁSICO DE UM PLANO DE FECHAMENTO DE MINA ... 79
CAPÍTULO 5 – SÍNTESE DO FECHAMENTO DE MINA NO ÂMBITO DO DNPM DE MINAS GERAIS ... 84
CAPÍTULO 6 – CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 108
8 LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1: Valor total da arrecadação da CFEM dos municípios de MG no ano de
2011 ... 19
FIGURA 2: Participação do Quadrilátero Ferrífero na arrecadação da CFEM em Minas Gerais. ... 19
FIGURA 3: Principais razões para o fechamento de minas na Austrália entre os anos de 1981 a 2005 ... 65
FIGURA 4: Ciclo de Vida de uma Mina e Planejamento do Fechamento de Mina... 66
FIGURA 5: Foto do Projeto do Hotel em uma área de uma antiga pedreira desativada. 75 FIGURA 6: Impactos Ambientais do Fechamento de Minas na Austrália entre os anos de 1981 a 2005 ... 78
FIGURA 7: Distribuição dos processos segundo o regime de aproveitamento dos recursos minerais. ... 87
FIGURA 8: Distribuição da situação do PAE no DNPM/MG ... 87
FIGURA 9: Distribuição dos processos quanto ao método de lavra. ... 88
FIGURA 10: Distribuição das substâncias minerais nos processos minerários. ... 88
FIGURA 11: Quantitativo dos planos de fechamento apresentados nos processos minerários em cumprimento a NRM nº 20. ... 89
FIGURA 12: Síntese das respostas ao questionário aplicado para análise dos planos de fechamento submetidos ao DNPM/MG. ... 89
FIGURA 13: Cumprimento da exigência de apresentação do relatório dos trabalhos efetuados, segundo a NRM nº 20 . ... 95
9 FIGURA 15: Cumprimento da exigência do plano de desmobilização das instalações equipamentos, segundo a NRM nº 20 ... 97
FIGURA 16: Cumprimento da exigência da atualização dos levantamentos topográficos da mina, segundo a NRM nº 20 ... 97
FIGURA 17: Cumprimento da exigência da planta da mina com as áreas lavradas recuperadas, impactadas recuperadas e áreas por recuperar, segundo a NRM nº 20 ... 98
FIGURA 18: Cumprimento da exigência do programa de acompanhamento e monitoramento relativo a sistemas de disposição e contenção, segundo a NRM nº 20 . 98
FIGURA 19: Cumprimento da exigência do programa de acompanhamento e monitoramento relativo a taludes em geral, segundo a NRM nº 20 ... 99
FIGURA 20: Cumprimento da exigência do programa de acompanhamento e monitoramento relativo ao comportamento do lençol freático, segundo a NRM nº 20 . 99
FIGURA 21: Cumprimento da exigência do programa de acompanhamento e monitoramento relativo a drenagem das águas, segundo a NRM nº 20 ... 100
FIGURA 22: Cumprimento da exigência do plano de controle da poluição do solo, atmosfera e recursos hídricos, com caracterização dos parâmetros controladores, segundo a NRM nº 20 ... 100
FIGURA 23: Cumprimento da exigência do plano de controle de lançamentos de efluentes com caracterização de parâmetros controladores, segundo a NRM nº 20 .... 101
FIGURA 24: Cumprimento da exigência de conformação topográfica e paisagística levando em consideração aspectos sobre a estabilidade, segundo a NRM nº 20 ... 101
FIGURA 25: Cumprimento da exigência das medidas para impedir o acesso à mina de pessoas estranhas e interditar com barreiras os acessos às áreas perigosas, segundo a NRM nº 20 ... 102
10 FIGURA 27: Cumprimento da exigência de aptidão e intenção de uso futuro da área, segundo a NRM nº 20 ... 104
FIGURA 28: Cumprimento da exigência de relatório das condições de saúde ocupacional dos trabalhadores durante a vida útil do empreendimento mineiro, segundo a NRM nº 20 ... 105
11 LISTA DE TABELAS
TABELA 1: Classificação das Minas no Brasil ... 15
TABELA 2: Ranking da arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) nos municípios do Quadrilátero Ferrífero em Minas Gerais (MG) no ano de 2011 ... 18
TABELA 3: Impacto do Fechamento das Minas de Carvão na Inglaterra. ... 77
TABELA 4: Impacto Social do Fechamento das Minas de Carvão na Inglaterra. ... 78
TABELA 5: Comparativo de informações básicas para os planos de fechamento de mina ... 82
12 LISTA DE SIGLAS
AIA – AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL
AMIG – ASSOCIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS MINERADORES DE MINAS GERAIS AML – THE ABANDONED MINE LAND
ANZMEC – AUSTRALIAN AND NEW ZELAND MINERALS AND ENERGY COUNCIL
CETESB – COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
CFEM – COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS
COPAM – CONSELHO ESTADUAL DE POLÍTICA AMBIENTAL
DFAM – DIRETORIA DE FISCALIZAÇÃO DA ATIVIDADE MINERÁRIA DGTM – DIRETORIA DE GESTÃO DE TÍTULOS MINERÁRIOS
DMP – DEPARTMENT OF MINES AND PETROLEUM
DNPM – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL
D.O.U – DIÁRIO OFICIAL DA UNIÃO EIA – ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL EUA – ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
EPA – ENVIRONMENTAL PROTECTION AUTHORITY GRI – GLOBAL REPORTING INICIATIVE
IBRAM – INSTITUTO BRASILEIRO DE MINERAÇÃO
ICMM – INTERNACIONAL COUNCIL ON MINING AND METALS
IISD – INTERNATIONAL INSTITUTE FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT ISO – INTERNACIONAL ORGANIZATION FOR STANDARDIZATION
IUM – IMPOSTO ÚNICO SOBRE MINERAIS MME – MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA
MMSD – MINING, MINERALS AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT
NRM – NORMAS REGULADORAS DE MINERAÇÃO
13 ONU – ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS
PAE – PLANO DE APROVEITAMENTO ECONÔMICO PNM – PLANO NACIONAL DE MINERAÇÃO
PRAD – PLANO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREAS DEGRADADAS RAL – RELATÓRIO ANUAL DE LAVRA
RIMA – RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL
SEAQUA – SISTEMA ESTADUAL DE ADMINISTRAÇÃO DA QUALIDADE AMBIENTAL
SEMAD – SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
SGM – SECRETARIA DE GEOLOGIA, MINERAÇÃO E TRANSFORMAÇÃO MINERAL
14 CAPÍTULO 1 – INTRODUÇÃO
A mineração é fundamental para o crescimento econômico de um país e para o bem estar da humanidade já que fornece bens minerais essenciais para atender as necessidades básicas da sociedade. Contudo, tem-se observado, como consequência dessa atividade, efeitos negativos, dentre eles, imensas áreas degradadas e danos ambientais irreversíveis.
O setor mineral representa atualmente uma parcela expressiva na economia nacional. Em 2010, reconhecendo a importância desse setor para o País, o Ministério de Minas e Energia (MME), lançou o Plano Nacional de Mineração 2030, que prevê investimentos da ordem de US$ 350 bilhões para o setor até 2030. Segundo análise feita pela Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral do Ministério de Minas e Energia (SGM/MME), em 2012, as exportações do setor somaram US$ 57 bilhões e as importações de bens minerais totalizaram US$ 29,6 bilhões (BRASIL, 2013). A indústria de mineração é responsável pela geração de centenas de milhares de postos de trabalho. De acordo com estudos do Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM) a cada emprego direto na mineração são gerados na cadeia produtiva 13 empregos indiretos.
O Brasil atualmente possui grandes e variadas reservas minerais, destacando as reservas de nióbio, minério de ferro, bauxita, cassiterita e ocupa posição de destaque como grande produtor mundial de minério de ferro, bauxita, magnesita, talco e caulim. A produção mineral do Brasil segundo o Anuário Mineral Brasileiro (2010) tem como origem 3.370 minas, das quais:
160 minas são de grande porte (acima de 1 milhão de toneladas/ano de ROM, 4,75% do total);
834 minas são de médio porte (abaixo de 1 milhão de toneladas/ano e acima de 100 mil toneladas/ano de ROM, 24,75% do total);
15 Estas minas, de acordo com a tabela 1, estão divididas nas seguintes classes:
Classes GRANDE PORTE MÉDIO PORTE PEQUENO PORTE
Metálicos 58 57 66
Não-Metálicos 99 757 2.293
Gemas e Diamantes - 3 10
Energéticos 3 17 7
TOTAL 160 834 2.376
Tabela 1 – Classificação das Minas no Brasil. Fonte: DNPM - Anuário Mineral Brasileiro (2010).
O Estado de Minas Gerais apresenta maior relevância na produção nacional de bens minerais correspondendo a aproximadamente metade da produção mineral brasileira. Nesse Estado localiza-se o Quadrilátero Ferrífero com um histórico de mais de três séculos de mineração e que se constitui como uma das mais importantes regiões mineradoras do Brasil devido à sua contribuição para o setor mineral do país, uma vez que representa 91% da arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais (CFEM) do Estado (Figuras 1 e 2). No entanto, apesar de toda essa potencialidade econômica, a mineração se caracteriza por ser uma atividade extrativa de recursos naturais não renováveis. Com a exaustão das reservas minerais, os empreendimentos mineiros implantados, com suas minas exauridas ou inviáveis do ponto de vista técnico, econômico ou ambiental, têm que ser desativados, em decorrência da impossibilidade da continuidade das atividades de lavra.
Existem no Brasil poucas minas que são devidamente desativadas. Reis e Barreto (2001) ressaltam que a desativação de um empreendimento mineiro é um conceito que ainda não está completamente definido e entendido, porque não se teve a oportunidade de vivenciá-lo extensivamente pela novidade que representa, pela inexperiência no assunto, pela falta de dados comparativos. Para complementar, trabalhos de Laurence (2011) apontam dados significativos do impacto do fechamento de minas no meio ambiente, na saúde pública e na segurança das pessoas.
16 condições de drenagem, a erosão, a contaminação de águas superficiais e subterrâneas, o assoreamento de recursos hídricos, os rompimentos de barragens de rejeitos, os desabamentos e subsidências.
Segundo estudos de Worrall et al (2009) estima-se uma quantidade de minas abandonadas ou órfãs1 nos EUA em mais 600 mil minas, na Austrália mais de 32.000 minas, no Canadá cerca de 10.100 minas, no Reino Unido aproximadamente 11.700 minas, na África do Sul perto de 8.000 minas, na Suécia um total de 1.000 minas, no Japão quase 5.500 minas. No Brasil, ainda não existe uma registro sobre as minas abandonadas ou órfãs. O gerenciamento desses passivos ambientais e de alguns impactos que se tornaram perpétuos, representam sérios problemas e um desafio para diversas esferas de governo, empresas e comunidades locais. Por isso, o estudo específico do fechamento de minas tem por finalidade definir as diretrizes e procedimentos para que a mineração seja praticada de forma responsável e sustentável, mantendo sempre uma interface com as questões econômicas, ambientais e sociais envolvidas com todo o empreendimento. Devido a sua complexidade o tema “fechamento de mina” deve ser discutido com mais profundidade por todas as partes envolvidas, visando buscar novas diretrizes, regulamentações e soluções, tendo em vista as carências do setor nesses aspectos.
Em Relatório de Auditoria (Processo: TC 005.711/2011-8, Data da Sessão: 21/3/2012), o Tribunal de Contas da União (TCU), avaliou os procedimentos do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) na fiscalização de unidades produtivas e constatou que a autarquia não está devidamente aparelhada para controlar e fiscalizar as atividades de mineração no território nacional.
Consta ainda no referido relatório que:
A Superintendência de Minas Gerais, responsável por fiscalizar quase metade da produção mineral brasileira, não é capaz de executar todas as suas atribuições, havendo priorização de algumas atividades, em prejuízo de outras, tendo sido destacado pelo próprio gestor que a mesma não dispõe de meios suficientes para atender os anseios da sociedade. (TCU: 2012)
Diante desses fatos, e dada à importância do tema fechamento de mina, a presente dissertação tem como objetivo investigar como o plano de fechamento está sendo apresentado, analisado e aprovado no Departamento Nacional de Produção
17 Mineral (DNPM), visto ser essa peça obrigatória no Plano de Aproveitamento Econômico, que deve ser aprovado pelo DNPM para outorga da Portaria de Lavra. O Estado de Minas Gerais será analisado neste estudo devido a sua maior participação na produção mineral brasileira (49,4%)2 e a sua diversidade geológica. Essa análise terá como foco a região do Quadrilátero Ferrífero devido a sua importância e contribuição para o setor mineral do país.
A partir desse estudo pretende-se verificar como estão sendo apresentados os planos de fechamento de mina quando da Outorga da Portaria de Lavra; quais critérios de análise e procedimentos de aprovação são adotados pelo DNPM; identificar lacunas na legislação mineral vigente sobre o fechamento de mina, assim como, propor melhorias para todo o processo de fechamento de mina. Vislumbra-se ainda, com esse estudo, fornecer subsídios ao DNPM na eventual elaboração de um manual de desativação de empreendimentos mineiros.
A metodologia adotada para esse estudo consistiu nas seguintes etapas a seguir:
Revisão bibliográfica do tema, em níveis nacional e internacional;
Identificação e cadastramento dos municípios mineradores mais importantes do Quadrilátero Ferrífero, tendo por base a arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais (CFEM) no ano de 2011;
Selecionar os municípios que obtiveram arrecadação de CFEM acima de 10 milhões de reais no ano de 2011;
Dentre esses municípios, selecionar as minas com maior contribuição para a arrecadação da CFEM aos cofres municipais;
Verificar junto ao DNPM, nos respectivos processos minerários das minas identificadas, se foi apresentado o plano de fechamento de mina, conforme o disposto na legislação mineral vigente;
Verificação dos planos apresentados quanto ao cumprimento dos quesitos exigidos pela legislação mineral vigente para o fechamento de mina, a metodologia de análise adotada pelo DNPM e os despachos do órgão;
Análise quantitativa e qualitativa dos dados levantados.
2
18 A Tabela 2 apresenta o ranking da arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) nos municípios do Quadrilátero Ferrífero em Minas Gerais (MG) no ano de 2011.
Município Total 100% Total 65%
NOVA LIMA 119.419.514,10 77.622.684,17 ITABIRA 118.150.100,79 76.797.565,51 MARIANA 98.812.313,42 64.228.003,72 SÃO GONÇALO DO RIO
ABAIXO 90.828.126,72 59.038.282,37
ITABIRITO 59.489.357,32 38.668.082,26 BRUMADINHO 53.806.448,15 34.974.191,30 CONGONHAS 52.644.913,57 34.219.193,82 ITATIAIUÇU 24.690.096,78 16.048.562,91 OURO PRETO 22.238.936,23 14.455.308,55 BARÃO DE COCAIS 22.144.903,11 14.394.187,02 SANTA BÁRBARA 13.929.007,24 9.053.854,71
SABARÁ 8.768.162,93 5.699.305,90
CATAS ALTAS 8.655.719,30 5.626.217,55
SARZEDO 5.117.672,42 3.326.487,07
MATEUS LEME 4.563.053,86 2.965.985,01
ITAÚNA 3.178.799,79 2.066.219,86
SÃO JOAQUIM DE BICAS 3.152.046,59 2.048.830,28
IGARAPÉ 2.099.018,93 1.364.362,30
BELO VALE 746.409,06 485.165,89
CONSELHEIRO
LAFAIETE 619.330,37 402.564,74
BETIM 418.401,64 271.961,07
IBIRITÉ 418.353,46 271.929,75
CAETÉ 374.934,91 243.707,69
RIO ACIMA 334.633,65 217.511,87
SANTA LUZIA 241.879,15 157.221,45
BELO HORIZONTE 181.818,70 118.182,16
ESMERALDAS 99.086,80 64.406,42
MÁRIO CAMPOS 40.323,95 26.210,57
RIO MANSO 705,57 458,62
TOTAL: 715.164.068,51 464.856.644,53
Tabela 2 – Ranking de Arrecadação de CFEM nos municípios do Quadrilátero Ferrífero em 2011. Fonte: Modificada a partir de DNPM apud AMIG (Associação dos Municípios Mineradores de Minas
Gerais) (2011) Valores em Reais
Os recursos da CFEM (100% arrecadados) são distribuídos da seguinte forma: 12% para a União;
19 Figura 1: Valor total da arrecadação de CFEM dos municípios de MG no ano de 2011: R$ 512.773.877,69
Fonte: DNPM (2011)
20 Com essa metodologia foram selecionados 32 processos minerários utilizando o Cadastro Mineiro do DNPM/MG, que foram enumerados de 1 a 32. Por se tratar de informações de caráter sigiloso, omitiu-se os nomes das empresas mineradoras, as localizações e os nomes das minas.
Esta dissertação está estruturada em 6 capítulos, incluindo o presente capítulo introdutório que aborda a importância do tema, a justificativa para o trabalho, os objetivos propostos, a metodologia adotada e a forma de organização da estrutura da dissertação.
O capítulo 2 descreve as discussões de desenvolvimento sustentável e a incorporação desse conceito na indústria de mineração.
O capítulo 3 aborda as principais características dos direitos minerários, em vigor, além de fazer uma descrição do seu ordenamento jurídico e dos principais regimes de aproveitamento econômico dos recursos minerais, assim como, dos direitos e dos deveres dos titulares dos referidos direitos de lavra.
O capítulo 4 descreve o fechamento de mina no âmbito nacional e internacional, as principais razões que motivam o fechamento das minas, a importância de planejar o fechamento de mina, as formas previstas de fechamento de mina e uso futuro previsto para a área minerada, os impactos do fechamento das minas, além de apontar a estrutura e o conteúdo básico de um plano de fechamento de mina.
O capítulo 5 apresenta à análise da situação do fechamento de mina nos processos minerários da Superintendência do DNPM de Minas Gerais, os principais dados levantados, os resultados e as discussões.
21 CAPÍTULO 2 – DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E MINERAÇÃO
A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em Estocolmo no ano de 1972, foi o marco para as discussões de sustentabilidade e um passo importante no desenvolvimento do conceito de desenvolvimento sustentável. Paralelamente a isso, um grupo de renomados cientistas, juntamente com outros cidadãos, preocupados com a temática ambiental, reunia-se em Roma para debater a crise ambiental global que se expandia a uma taxa alarmante. Mais tarde, esse grupo
chamado “Clube de Roma” produziria um relatório intitulado “Os Limites do
Crescimento”, alertando como a sociedade industrial, nas últimas décadas, estava excedendo os limites ecológicos do planeta, como já sinalizara Thomas Malthus (1766- 1834), em sua “Teoria dos Limites”, considerada a precursora do conceito de desenvolvimento sustentável. Esta teoria apontou uma descontinuidade entre o crescimento populacional e a produção de alimentos no mundo, ou seja, enquanto a população aumentava seguindo uma progressão geométrica, a produção de alimentos aumentava em progressão aritmética.
Essas discussões despertaram a atenção para que o meio ambiente e o desenvolvimento fossem pensados e discutidos simultaneamente e que, para isso, seria necessário repensar as atuais formas de desenvolvimento levando em consideração o
respeito ao meio ambiente e o futuro do planeta. No entanto, o termo “Desenvolvimento
Sustentável” somente apareceu pela primeira vez em 1987 no relatório “Nosso Futuro
Comum”, também conhecido por Relatório Brundtland, da Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas (ONU) onde se definiu “Desenvolvimento Sustentável” como aquele “que atende as necessidades do presente, sem comprometer e impossibilitar as gerações futuras de também atenderem
as suas”. Esta nova forma de desenvolvimento, além de considerar os aspectos econômicos na tomada de decisão, deve considerar ainda os aspectos ambientais e sociais.
22 sustentável. Algumas dessas empresas, listadas na bolsa de valores, participam do Índice de Sustentabilidade Empresarial (ISE) - “ferramenta para análise comparativa
da performance das empresas sob o aspecto da sustentabilidade corporativa, baseada
em eficiência econômica, equilíbrio ambiental, justiça social e governança
corporativa” (BM&FBovespa, 2012). Utilizando esse conceito, divulgam voluntariamente suas ações de responsabilidade social e sustentabilidade através de Relatórios de Sustentabilidade, seguindo as diretrizes da Global Reporting Iniciative (GRI), “uma organização não governamental internacional, com sede em Amsterdã, na
Holanda, cuja missão é desenvolver e disseminar globalmente diretrizes para a
elaboração de relatórios de sustentabilidade” (INSTITUTO ETHOS, 2012).
Esses Relatórios têm como finalidade prestar contas às “partes interessadas” sobre o desempenho econômico, social e ambiental das empresas. A GRI define partes interessadas como
organizações ou indivíduos que possam ser significativamente afetados pelas atividades, produtos e/ou serviços da organização e cujas ações possam afetar significativamente a capacidade da organização de implementar suas estratégias e atingir seus objetivos com sucesso. Isso inclui organizações ou indivíduos cujos direitos nos termos da lei ou de convenções internacionais lhes conferem legitimidade de reivindicações perante a organização. (GRI: 2006, 11).
23 Contrariamente, parte da sociedade advoga que a mineração é uma atividade insustentável em termos ambientais e sociais e que muitas empresas alcançam certificações, por razões de mercado, apesar de continuar a poluir o meio ambiente, visto que a única exigência necessária para obter essas certificações é a existência de um plano de prevenção e mitigação dos danos ambientais. Almeida apud Enríquez e Drummond (2007) afirma que tais certificações não envolvem avaliação de desempenho, sendo tão somente um reconhecimento de princípios e normas que devem ser seguidos pelas empresas.
Em 2012, durante a realização da Rio + 20, Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, ao mesmo tempo que o Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM) apresentava as práticas de sustentabilidade na mineração nos últimos 20 anos, um grupo de ativistas, denominado “Articulação Internacional dos
Atingidos pela Vale”3 lançava o “Relatório de Insustentabilidade da Vale 2012” que, de
acordo com estes ativistas, esta empresa é responsável por impactos socioambientais e irregularidades em suas operações.
Uma crítica comum em relação a desenvolvimento sustentável versus mineração diz respeito ao argumento que a atividade de mineração não pode ser sustentável uma vez que os recursos minerais não são renováveis. Nitsch apud Enríquez (2008, 95) afirma que “a mineração é insustentável, já que os minerais são recursos
inevitavelmente exauríveis. Por isso, não faz sentido falar em sustentabilidade na
mineração”. De fato, os empreendimentos que extraem recursos minerais devem, em algum momento, encerrar suas atividades de lavra devido à exaustão da reserva mineral ou à inexistência de condições técnicas, econômicas e ambientais que permitam a continuidade da lavra de um depósito mineral.
Por outro lado, Reis e Barreto (2001, 2) afirmam que “o recurso mineral não se
esgota, simplesmente assume outras formas e propriedades, e, neste sentido, não se
perde para as futuras gerações: ao contrário, seu uso e aplicação resultam em
agregação de valor e são o patrimônio ou riqueza das gerações presentes e passadas às
futuras”. Mikesell apud Worrall et al (2009) sugere que a sustentabilidade na indústria mineral pode ser alcançada reinvestindo as receitas geradas pela mineração em
3
24 atividades sustentáveis que fiquem disponíveis para as futuras gerações. Para Lima (2002) a produção mineral pode ser sustentável com avanços tecnológicos e com o melhor desempenho da indústria de mineração. O progresso tecnológico permite que recursos minerais considerados inviáveis se transformem em reservas. Além disso, torna-se viável o aproveitamento técnico e econômico de reservas com baixos teores e em grandes profundidades. Desta forma, para estes autores é possível haver sustentabilidade na mineração.
No entanto, a reutilização dos recursos minerais, por mais que possibilite a ampliação da vida útil de algumas minas, não as impedem de exaurir. Assim, pensar em sustentabilidade não se restringe somente a pensar na exaustão dos recursos minerais, e sim em todas as etapas de extração mineral, isto é, da prospecção mineral até o fechamento de mina.
Sachs apud Bellen (2006, 33) afirma que o conceito de desenvolvimento sustentável apresenta cinco dimensões: sustentabilidade social, econômica, ecológica, geográfica e cultural. Gibson (2006) menciona ainda que a sustentabilidade é um conceito integrativo multidimensional que relaciona o social, o econômico e o ecológico. Além disso, deve considerar, entre outros aspectos, o local e o global, o humano e o biofísico, o presente e o futuro, o universal e o contexto específico.
Enríquez e Drummond (2007) apontam que muitas empresas na área de mineração interpretam o conceito de sustentabilidade como sinônimo de gerenciamento ambiental, considerando unicamente o aspecto da deterioração física ambiental, enquanto outras questões econômicas e sociais muitas vezes são ignoradas.
25 Para relacionar a discussão de mineração versus sustentabilidade é importante contextualizar a criação do DNPM (Departamento Nacional de Produção Mineral). O DNPM foi criado em 1934, período de grandes transformações econômicas no país. Curado e Cruz (2008,407) ressaltam que “a partir de 1933 deu-se o início da
industrialização do Brasil, já que a partir desse ano, o ritmo de crescimento da
economia passou a ser determinado pelo ritmo de expansão do setor industrial”. Nesse período verificou-se um processo de urbanização e diversificação da estrutura industrial. O Brasil migrava de uma economia agrária para industrial. Almeida (1999) aponta que
“A partir dos anos 30, à medida que a modernização capitalista transformava de forma dramática a estrutura econômica do país, a participação governamental direta na
produção de bens e na provisão de serviços de utilidade pública foi crescendo
sistematicamente”.
O Código de Minas de 1934 (Decreto nº 24.642 de 10 de julho de 1934, publicado em 20 de julho de 1934) que foi recepcionado pela Constituição de 1934, naquilo que não a contrariasse, significou grande transformação do direito das minas em nosso país. As jazidas de substâncias minerais úteis à indústria, bem como as minas, passaram a constituir propriedade distinta da do solo e não parte integrante deste (ou do subsolo) e seu aproveitamento tornou-se dependente de autorização ou concessão da União, de acordo com o regime instituído no Código de Mineração. Na forma deste Código, as jazidas conhecidas continuavam a pertencer aos proprietários do solo, enquanto as desconhecidas, quando descobertas, seriam incorporadas ao patrimônio da União, como propriedade imprescritível e inalienável.
26 sustentabilidade, hoje tão em voga. Assim, pode-se inferir que o DNPM não tendo participado e incorporado tais discussões, fez com que surgisse um descompasso entre as atividades de mineração e o meio ambiente.
O que pode ser constatado observando a exposição de motivos do Código de Mineração de 1967 que visou a:
I- Estimular o descobrimento e ampliar o conhecimento de recursos minerais do País;
II- Utilizar a produção mineral como instrumento para acelerar o desenvolvimento econômico e social do Brasil, mediante o aproveitamento intenso dos recursos minerais conhecidos, quer para consumo interno, quer para exportação;
III- Promover o aproveitamento econômico dos recursos minerais e aumentar a produtividade das atividades de extração, distribuição e consumo de recursos minerais;
IV- Assegurar o abastecimento do mercado nacional de produtos minerais;
V- Incentivar os investimentos privados na pesquisa e no aproveitamento dos recursos minerais;
VI- Criar condições de segurança jurídica dos direitos minerais, de modo a evitar embaraços ao aproveitamento dos recursos minerais e estimular os investimentos privados na mineração.
Em 10 de novembro de 2010, o Governo Federal, por meio da Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral – SGM, do Ministério de Minas e Energia – MME, lançou o Plano Nacional de Mineração 2030 (PNM – 2030). Este plano tem como objetivo orientar a formulação de políticas públicas de médio e longo prazos que possam contribuir para que o setor mineral seja um alicerce para o desenvolvimento sustentável nos próximos 20 anos. Segundo esse plano, sua construção tem como diretrizes:
governança pública eficaz para promover o uso dos bens minerais extraídos no País no interesse nacional e criar as condições para atração de investimentos produtivos;
27 descoberta de jazidas e ao ordenamento territorial, até a mineração e a transformação mineral, pelo estímulo à expansão de cadeias produtivas minerais no País, convergindo na multiplicação de renda, emprego e P, D & I; e
sustentabilidade como premissa, pelo incentivo a uma atividade mineral que propicie ganho líquido à geração presente, pela criação de novas oportunidades, e por um legado positivo às gerações futuras, pela manutenção da qualidade ambiental do território tanto durante a extração quanto no pós-fechamento das minas, inclusive propiciando a diversificação produtiva que as rendas mineiras possibilitam.
Esse plano tem como principais desafios, no que tange a mineração e a sustentabilidade, a segurança e saúde ocupacional, a regularização da mineração em áreas com restrição legal, a mineração na Amazônia, a produção sustentável e mudanças climáticas, a produção sustentável e reciclagem e o fechamento de mina. No entanto, alguns desses temas, como o fechamento de mina, ainda carecem de melhores diretrizes e regulamentações, devido à sua complexidade. Este tema, por conseguinte, deve ser mais bem estudado e aprofundado, levando em consideração as discussões atuais sobre desenvolvimento sustentável.
Um dilema em relação ao desenvolvimento sustentável consiste em avaliar a sustentabilidade. Observa-se que ainda não existe um consenso sobre como medir a sustentabilidade. Veiga (2009,432) afirma “é impossível vislumbrar alguma forma de
mensurar o desenvolvimento sustentável, ou tão somente a sustentabilidade ambiental,
que possa vir a ter ampla aceitação. Todavia, vêm surgindo muitas iniciativas que
procuram se aproximar de tão ambicioso propósito”. Alguns estudos propõem ferramentas como sistemas de indicadores para mensurar a sustentabilidade.
28 uma informação que pode ser medida, sendo assim, podem ser comparadas e administradas.
Bellen (2006, 42) esclarece que indicadores têm como objetivo “agregar e
quantificar informações de modo que sua significância fique mais aparente. Eles
simplificam as informações sobre fenômenos complexos tentando melhorar com isso o
processo de comunicação”.
Ness (2007) descreve ferramentas e instrumentos utilizados para avaliar a sustentabilidade. O autor propõe metodologias e indicadores de desempenho para aferir se a sustentabilidade está sendo alcançada. No caso de indicadores, é recomendado que estes sejam simples, sensíveis, quantificáveis, temporais, confiáveis, duradouros e integráveis. De forma complementar, Villas-Bôas (2002) recomenda que tais indicadores tenham características de relevância, transparência e clareza, facilidade de entendimento dos mesmos, credibilidade e que sejam fundamentados em dados existentes e de fácil observação e aquisição. Entre alguns instrumentos e ferramentas para avaliar a sustentabilidade, estes autores elencam indicadores de pressão ambiental, análise do ciclo de vida do produto, nível de qualidade da água, eficiência energética, análise de fluxo de materiais e de energia, nível de satisfação social, nível de desenvolvimento humano e etc.
29 transparência, comunicação efetiva, ampla participação, avaliação contínua e capacidade institucional.
A grande dificuldade em desenvolvimento sustentável persiste em estabelecer critérios para medir os impactos do homem sobre o meio ambiente. Verifica-se, atualmente, nos trabalhos que versam sobre indicadores de sustentabilidade, a falta de indicadores de caráter universal, tornando-se a avaliação da sustentabilidade subjetiva, pois, na mineração, cada mina é uma mina, com seu contexto específico, suas características topográficas, geológicas e ambientais. Como afirma Penã (2002,34) “é
muito simples determinar se uma atividade não é sustentável, para isso basta saber
quais são os impactos negativos sobre o meio ambiente, contudo, o que é
verdadeiramente difícil é precisar quando se tem alcançado a sustentabilidade”.
Desta forma se concluí que a busca da objetividade para os indicadores acontece em relação a contextos específicos, uma vez que estes indicadores serão desenvolvidos a partir das demandas e interesses de tais contextos, já que não existe um padrão internacional para indicadores de sustentabilidade na mineração.
Contudo alguns especialistas propõem indicadores de sustentabilidade que podem ser aprofundados e aperfeiçoados para pensar a respeito da sustentabilidade na indústria extrativa mineral. Vale (2002) aponta indicadores ambientais, tais como consumo de energia, consumo de água, efluentes, emissões e rejeitos, materiais e insumos; indicadores sociais, tais como, emprego, relações com a comunidade; indicadores econômicos, tais como, valor da produção, faturamento, impacto distributivo, massa de salários e encargos. Penã (2002) aponta indicadores como conhecimento geológico, tecnologia, integração de recursos ao seu meio. Betancurth (2002) aponta indicadores do tipo técnico, econômico, ambiental e social.
31 CAPÍTULO 3 – LEGISLAÇÃO MINERAL
Este capítulo tem como objetivo apresentar as principais características dos direitos minerários, em vigor, além de fazer uma descrição do seu ordenamento jurídico e dos principais regimes de aproveitamento econômico dos recursos minerais, assim como, dos direitos e dos deveres dos titulares dos referidos direitos de lavra.
Com o fim de facilitar o entendimento de expressões usuais na Legislação Minerária Brasileira, é recomendável que elas sejam previamente esclarecidas em suas definições.
O Código de Mineração de 1967 considera em seu artigo 4º a jazida como “toda a massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou
existente no interior da terra, e que tenha valor econômico; e mina, a jazida em lavra,
ainda que suspensa”. Em seu artigo 36 lavra é definida como “o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração de
substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas”.
Ainda, segundo o Código a fase de “desenvolvimento”, ou seja, etapa de preparação para a lavra, encontra-se, no contexto, como parte da mesma.
Para Paiva (1971) jazida é um conceito meramente geológico, enquanto mina deve ser entendida como expressão de natureza jurídica, que traduz o aproveitamento da jazida, em termos de atividade econômica e produtiva. No entanto, Freire (2010) aponta que a jazida entra para o mundo jurídico com a publicação da aprovação do Relatório Final de Pesquisa pelo DNPM, quando fica admitida oficialmente, por este Órgão, uma reserva como técnica e economicamente viável. Contudo, a viabilidade técnica e econômica de uma jazida somente poderá ser comprovada com o Plano de Aproveitamento Técnico e Econômico. Assim, o Relatório Final de Pesquisa, mesmo que aprovado pelo DNPM poderá ser julgado a posteriori improcedente por motivos técnicos, econômicos e ambientais. Nesse caso, a massa mineralizada não poderá ser classificada como uma jazida e ser transformada em uma mina.
32 apresenta uma interface com vários ramos do Direito, entre eles, o Direito Constitucional, o Direito Civil e o Direito Administrativo.
Para Herrmann (2000) o Direito Minerário deve levar em consideração as principais características técnico-econômicas do setor de mineração, que são: rigidez locacional, exauribilidade da jazida, transitoriedade do empreendimento, alto risco da atividade, singularidade das jazidas e minas, dinâmica particular de um projeto mineiro e monitoramento ambiental específico.
A rigidez locacional significa que o minerador não pode escolher espontaneamente onde exercer sua atividade produtiva, porque as jazidas devem ser lavradas onde a natureza as colocou. A exauribilidade das jazidas deriva do fato dos recursos minerais serem bens naturais não renováveis, o que leva também à transitoriedade do empreendimento mineiro. O alto risco da atividade decorre normalmente da necessidade de vultosos investimentos, que exigem longos prazos de maturação, mantendo continuamente um certo caráter de incerteza em relação aos seus retornos.
A singularidade das minas deriva da grande diversidade de minerais, que requerem uma correspondente diversidade de métodos de lavra e adaptações decorrentes das especificidades dos minerais e seus condicionantes geológicos, assim como as diferentes escalas de produção para cada tipo de mina. A dinâmica particular de um projeto mineiro, em função de suas peculiaridades deve levar em conta que sua operação pode alterar as características físicas locais e de seu entorno nas regiões onde uma mina é operada. Além disso, a dinâmica desta atividade está relacionada com a volatilidade dos preços das commodities nos mercados nacionais e internacionais. O monitoramento ambiental específico é exercido em função de sua localização, proximidades com ecossistemas locais, zonas de abastecimento urbano e restrições ambientais.
Na concepção de Freire (2010) o Direito Minerário apresenta os seguintes atributos:
Tem origem constitucional, que lhe dá o contorno, limites e garantias;
Tem como objeto recursos minerais potenciais ou conhecidos;
33 Tem como conteúdo uma atividade de interesse público, que é transformar os recursos minerais em benefícios econômicos e sociais;
É completo. Trata-se de unidade jurídica autônoma e surte efeitos por si só, não dependendo de qualquer Direito Acessório para aperfeiçoar-se;
Tem como meta econômica o fomento da mineração;
É outorgado pela União por intermédio do Departamento Nacional de Produção Mineral e do Ministério de Minas e Energia, considerando suas competências legais;
Contém os mesmos atributos do domínio;
É exclusivo, visto que o titular terá prioridade para pesquisar e lavrar outras substâncias contidas no polígono delineado por seu Direito Minerário;
Pode ser dado em garantia de cumprimento de quaisquer obrigações, inclusive hipoteca;
Pode tanto ser dado em penhora e penhorado tanto em execução comum quanto fiscal;
Pode ser livremente alienado a quem tenha capacidade e legitimação para recebê-lo mediante prévio consentimento do DNPM;
É outorgado a quem primeiro o requerer regularmente;
É obrigatoriamente exercido pelo setor privado;
É obrigatoriamente exercido por brasileiros – natos ou naturalizados – ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sede e administração no país;
Tem unicidade por território;
Possui os mesmos requisitos exigidos para os atos e processos administrativos em geral;
É perpétuo, visto que se vincula à exaustão da jazida;
Não distingue entre solo e subsolo. Seu objeto alcança os recursos e jazidas subterrâneas ou afloradas.
A evolução do ordenamento jurídico da exploração e aproveitamento dos recursos minerais no Brasil vem desde o período colonial, tendo como principais sistemas: dominical ou regaliano, fundiário ou de acessão e concessão.
No período colonial, onde predominava o sistema regaliano, a propriedade dos recursos minerais pertencia à Coroa Portuguesa. A propriedade do solo era distinta dos recursos minerais e jazidas, sendo o aproveitamento dos recursos minerais feito diretamente pela Coroa, ou mediante autorização a terceiros que ficavam obrigados a fazer o pagamento de uma contribuição à Coroa denominado “quinto” ou “dízimo”.
No início da República, em 1891, o sistema dominical ou regaliano se transforma em fundiário ou de acessão em que se atribui a propriedade da jazida ao proprietário do solo. O parágrafo 17 do artigo 72 da Constituição de 1891 estabeleceu
34 desapropriação por necessidade de utilidade pública, mediante indenização prévia. As
minas pertencem aos proprietários do solo, salvo as limitações que forem estabelecidas
por lei a bem da exploração deste ramo da indústria”. Neste sistema, segundo Paiva (1971), o Estado apenas exerce o poder de polícia, restringindo-se a sua ação a orientar a exploração dos recursos minerais.
A Constituição de 1934 extinguiu o sistema fundiário ou de acessão e estabeleceu o sistema de concessão. O solo passaria a constituir propriedade distinta dos recursos minerais. As jazidas já conhecidas continuavam sendo consideradas como parte acessória do solo e a sua propriedade, consequentemente, integrava ao patrimônio do proprietário do solo, enquanto as desconhecidas, quando descobertas, seriam incorporadas ao patrimônio da União. Neste sistema, a jazida pertence ao Estado, que poderá conceder ao particular sua exploração e aproveitamento.
O Código de Minas de 1934 assegurou o direito de propriedade das jazidas já conhecidas. Segundo o artigo 10º deste Código, os proprietários das jazidas já conhecidas e os interessados em suas pesquisas e lavras deveriam, no prazo de 1 (hum) ano, a contar da publicação deste Código, manifestar estes interesses ao poder público. As minas e jazidas que não fossem objeto do manifesto de pesquisa e lavra por seus proprietários seriam incorporadas ao patrimônio da União. Logo, na legislação minerária vigente, encontram-se duas ocorrências distintas: a mina manifestada e a mina concedida.
De acordo com Santos (2008) as minas manifestadas demonstram como características:
Forma de aquisição primária: dá-se mediante manifesto.
É título de natureza predominantemente dominial, cuja justificação foi feita em 1934.
Tem natureza de direito real de propriedade. O tratamento no Código de Mineração é diferenciado.
A forma de perdimento se dá por renúncia ou por abandono, quando será arrecadada na forma do Código Civil.
35 Já para as minas concedidas a mesma autora elenca as seguintes características:
Forma de aquisição primária: dá-se mediante concessão do Governo Federal através do Ministério de Minas e Energia (MME).
O título é ato administrativo do MME.
Tem natureza de direito pessoal em relação à Administração Pública. É tratado no Código de Mineração: regime comum de exploração mineral.
Entre as formas de perdimento tem a caducidade nas hipóteses previstas pelo Código de Mineração.
O Código de Mineração de 1967, instituído pelo Decreto-Lei nº 226 de 28 de fevereiro de 1967, em seu artigo 11 reafirmou o princípio constitucional estabelecido na Constituição de 1967 e garantiu ao proprietário do solo a participação nos resultados da lavra por meio do dízimo do imposto único sobre minerais (IUM). Este direito foi recepcionado pela Constituição de 1988, que extinguiu o IUM e criou a participação correspondente a cinquenta por cento do valor total devido aos Estados, Distrito Federal, municípios e órgãos da administração direta da União a título de Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais (CFEM).
A CFEM mais tarde foi regulamentada através da Lei 7.990, de 28/12/1989, publicada no D.O.U de 29/12/1989. O Decreto nº 1, de 11/01/1991, publicado no D.O.U de 14/01/1991 definiu que a distribuição da Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais será feita na seguinte forma:
23% (vinte e três por cento) para os Estados e o Distrito Federal; 65% (sessenta e cinco por cento) para os municípios;
12% (doze por cento) para o Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, que destinará 2% (dois por cento) à proteção ambiental nas regiões mineradoras, por intermédio do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis –
36 O referido Decreto estabelece que o percentual desta compensação, de acordo com as classes de substâncias minerais, é de:
minério de alumínio, manganês, sal-gema e potássio: 3% (três por cento)
ferro, fertilizante, carvão e demais substâncias minerais: 2% (dois por cento)
pedras preciosas, pedras coradas lapidáveis, carbonados e metais nobres:0,2 ( dois décimos por cento)
ouro: 1% ( um por cento), quando extraído por empresas mineradoras, isento quando por garimpeiros.
Os critérios para determinação destes percentuais ainda não se encontram bem esclarecidos, tendo em vista que algumas substâncias, dentre elas o potássio, apresentam alíquotas maiores em relação às alíquotas do minério de ferro e de outras substâncias. No caso do potássio, uma explicação imediata para essa diferença de alíquota está relacionada possivelmente aos valores das commodities e à lei da oferta e da demanda,4 uma vez que o Brasil, possuindo poucas reservas lavráveis dessa substância e sendo essas reservas insuficientes para atender a demanda interna, torna-se dependente do mercado externo. Um passo importante, quando da descoberta de novas reservas, seria a revisão destas alíquotas, para tornarem menores e mais atrativas visando o incentivo à produção nacional.
O Código de Mineração de 1967, alterado pelas Leis nº 6.403/76, nº 6.567/78, nº 8.901/94 e nº 9.314/96, estabeleceu ainda os seguintes regimes de aproveitamento das substâncias minerais5: regime de concessão, quando depender de portaria de concessão do Ministro de Estado de Minas e Energia; regime de autorização, quando depender de expedição de alvará de autorização do Diretor Geral do DNPM; regime de licenciamento, quando depender de licença expedida em obediência a regulamentos administrativos locais e de registro da licença no DNPM; regime de permissão de lavra garimpeira, quando depender de portaria de permissão do Diretor Geral do DNPM; regime de monopolização, quando, em virtude de lei especial, depender de execução direta ou indireta do Governo Federal.
4 O Brasil produzindo menos essas substâncias, e a fim de garantir uma arrecadação considerável aos estados, municípios e união, estabeleceu para essas substâncias alíquotas maiores.
5
37 É importante ressaltar que não estão subordinados aos mandamentos deste Código6, os trabalhos de movimentação de terras e de desmonte de materiais in natura, que se fizerem necessários à abertura de vias de transporte, obras em geral de terraplenagem e de edificações, desde que não haja comercialização das terras e dos materiais resultantes desses trabalhos e que eles sejam somente aproveitados na própria obra.
Os regimes de autorização e de concessão estão intrinsecamente ligados. O regime de autorização é característico da fase de pesquisa mineral, que é a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exequibilidade do seu aproveitamento econômico. Esta fase precede o regime de concessão de lavra, que é responsável pelo aproveitamento econômico da jazida. A autorização da pesquisa mineral, segundo o Código, somente será outorgada pelo DNPM a brasileiros, pessoa natural, firma individual ou empresas legalmente habilitadas, mediante requerimento do interessado.
A pesquisa mineral consiste, dependendo da substância mineral pesquisada, em trabalhos de levantamento topográfico, levantamento geológico detalhado, trabalhos de superfície, sondagem rotativa, sondagem percussiva, abertura de trincheiras e poços profundos, amostragens, análises químicas e mineralógicas, levantamentos de dados geotécnicos, caracterização geológica da jazida, etc. Estes trabalhos serão executados sob a responsabilidade de engenheiro de minas, ou de geólogo, habilitados ao exercício de suas profissões.
As autorizações de pesquisa ficam adstritas às áreas máximas fixadas na Portaria DNPM nº 392 de 21/12/2004, publicada no D.O.U de 22/12/2004, sendo o prazo para pesquisa não inferior a um ano e nem superior a três anos, podendo o DNPM prorrogar esse prazo por igual período, desde que o requerimento de prorrogação de prazo seja requerido até sessenta dias antes de expirar o prazo da autorização vigente, instruído com o relatório dos trabalhos efetuados e justificativa do prosseguimento da pesquisa.
6
38 O requerimento de autorização de pesquisa mineral somente será outorgado pelo DNPM se a área pretendida não estiver onerada a outras áreas de autorização de pesquisa, registro de licença, decreto ou portaria de lavra, manifesto de mina, permissão de lavra garimpeira e permissão de reconhecimento geológico.
Dentro da vigência do prazo da autorização de pesquisa deverá ser submetido ao DNPM, o Relatório Final de Pesquisa, contendo a descrição dos trabalhos efetuados durante a pesquisa. Este relatório deverá conter informações suficientes sobre a viabilidade técnica e econômica das reservas de minério, métodos empregados na pesquisa, cálculo das reservas, a tipologia da jazida, os teores e limites do corpo mineralizado, as características geotécnicas do minério e de suas encaixantes, quando couber, ensaios geomecânicos, nível do lençol freático, estudos preliminares de mercado, possíveis métodos de lavra, etc.
O Relatório Final de Pesquisa poderá ser aprovado, quando comprovar a viabilidade técnica e econômica da jazida; não aprovado, quando ficar constatada a deficiência técnica do relatório ou que os trabalhos executados foram insuficientes para comprovar a viabilidade técnica e econômica da jazida; será arquivado, quando demonstrar a inexistência da jazida; sobrestado, quando ficar caracterizado a inexequibilidade técnico-econômica da lavra devido a fatores adversos, tais como inexistência de tecnologia adequada ao aproveitamento econômico da substância mineral, ou inexistência de mercado interno ou externo para a substância mineral.
Aprovado o Relatório Final de Pesquisa, o titular terá prazo de 1 (hum) ano para requerer a lavra, sendo que este prazo poderá ser prorrogado mediante solicitação justificada do titular, antes de findar-se o prazo inicial ou da prorrogação em curso. Dentro deste prazo, o titular poderá ainda negociar seu Direito Mineral, alienando-o totalmente ou transferindo parte deste direito a terceiros.
O requerimento de lavra deverá ser dirigido ao Ministro de Minas e Energia e elaborado por técnico legalmente habilitado, no qual deverá conter os seguintes elementos de instrução e prova7: certidão de registro, no Departamento Nacional de Registro do Comércio, da entidade constituída; designação das substâncias minerais a lavrar, com indicação do alvará de pesquisa outorgado, e de aprovação do respectivo relatório; denominação e descrição da localização do campo pretendido para a lavra;
39 plantas de detalhes e de situação; servidões de que deverá gozar a mina; plano de aproveitamento econômico (PAE) da jazida, com descrição das instalações de beneficiamento; prova de disponibilidade de fundos ou da existência de compromissos de financiamento, necessários para a execução do plano de aproveitamento econômico para operação de mina.
É importante frisar, conforme elencado acima, que somente pessoa jurídica tem competência para requerer a lavra. Desta maneira, caso o relatório final de pesquisa seja aprovado em favor de pessoa física, esta, para requerer a lavra, deverá se organizar como pessoa jurídica ou firma individual.
O Plano de Aproveitamento Econômico configura-se como o anteprojeto de lavra. Terminada a pesquisa e comprovada a viabilidade técnica e econômica da jazida iniciam-se os estudos técnicos necessários para lavrar a jazida. Este plano deverá descrever, qual método de lavra será utilizado, céu aberto ou subterrâneo, os acessos e o desenvolvimento para a lavra, a relação estéril/minério, ângulos de taludes, cava final, desmonte de rochas, dimensionamento de equipamentos, sistemas de transporte, instalações de energia, sistemas de beneficiamento do minério, estudos geotécnicos referentes à construção do depósito de estéril e da barragem de rejeitos, locais para deposição do estéril e do rejeito, estudos hidrológicos, plano de controle ambiental, plano de fechamento de mina, programa de gerenciamento de riscos, fluxo de caixa demonstrando a viabilidade técnica e econômica da lavra, etc.
Julgado satisfatório pelo DNPM o requerimento de lavra, será instruído com a licença ambiental competente, que resultará na outorga da Concessão de lavra, que terá como título uma portaria assinada pelo Ministro de Estado de Minas e Energia (MME).8 Contudo, a autorização de lavra poderá ser recusada pelo governo se for considerada prejudicial ao bem público ou comprometer interesses que superem a utilidade de sua exploração industrial. As reservas lavráveis de uma jazida podem eventualmente apresentar interferência com empreendimentos de outras naturezas, tais como rodovias, gasodutos, oleodutos, ferrovias, hidrelétricas, termelétricas, unidades de proteção integral criadas depois da concessão de lavra. Nesta hipótese, caberá ao governo decidir sobre a prevalência de uma atividade em detrimento de outra. Neste acontecimento, se o
8
40 relatório final de pesquisa encontra-se aprovado, o Código de Mineração de 1967 assegura em seu artigo 42 que o titular terá direito a receber uma indenização do governo referente às despesas realizadas nos trabalhos de pesquisa. Por outro lado, Pinto (2009) entende que o valor que a Administração Pública deverá indenizar ao titular do direito mineral invalidado, deverá ser o equivalente ao valor da jazida mineral, uma vez que o minerador ficou impedido de explotar a jazida em decorrência da invalidação do seu direito adquirido.
Alcançada a concessão de lavra, o titular deverá requerer ao DNPM a posse da jazida, dentro de noventa dias, a contar da publicação da respectiva portaria no Diário Oficial da União. A imissão9 de posse consiste na demarcação do terreno e na delimitação da jazida, visando evitar possíveis litígios entre concessões vizinhas ou invasões de áreas. Este procedimento é realizado com a presença de representantes do DNPM, do titular da concessão de lavra e dos concessionários das minas limítrofes, se houver. Contudo, o superficiário ou proprietário do terreno que não concordar com a imissão de posse poderá ingressar com recurso ao Ministro de Minas e Energia, dentro do prazo de 15 dias, solicitando a anulação da imissão de posse. Este recurso, se provido, anulará a imissão de posse. Apesar disso, não se vislumbra no Código de Mineração nenhum impedimento ao titular para a execução da lavra, se impedida a imissão de posse.
Observa-se que a negociação do direito da concessão de lavra já é possível e legal a partir da aprovação do relatório final de pesquisa, independente da posse da jazida. Observa-se ainda, que, mesmo que o titular inicie os trabalhos de lavra sem requerer a imissão de posse, fica amparado pelo artigo 57 do Código de Mineração que
prevê “no curso de qualquer ação judicial não poderá haver embargo ou sequestro que
resulte em interrupção dos trabalhos de lavra’’. Desta maneira, verifica-se que a imissão de posse não passa de um formalismo burocrático. Herrmann, Poveda e Silva
(2010) apontam que “a imissão de posse, que era instrumento fundamental para a
perfeita definição da área no campo, hoje perde progressivamente sua importância e
cai em desuso, pelo uso de instrumentos modernos tais como GPS (Global Positioning
System) de alta precisão”.
9
41 A obtenção da concessão de lavra confere ao titular o direito perpétuo ao aproveitamento econômico das jazidas. No entanto, também implica em deveres. O Código de Mineração (art. 47) e seu Regulamento (art.54) salientam que o titular da concessão de lavra, para não sofrer sanções, deverá cumprir as seguintes obrigações:
Iniciar os trabalhos previstos no plano de lavra, dentro do prazo de 6 (seis) meses, contados da data da publicação do Decreto de Concessão no Diário Oficial da União, salvo motivo de força maior, a juízo do DNPM;
Lavrar a jazida de acordo com o plano de lavra aprovado pelo DNPM, e cuja segunda via, devidamente autenticada, deverá ser mantida no local da mina;
Extrair somente as substâncias minerais indicadas no Decreto de Concessão;
Comunicar imediatamente ao DNPM o descobrimento de qualquer outra substância mineral não incluída no Decreto de Concessão; Executar os trabalhos de mineração com observância das normas regulamentares;
Confiar, obrigatoriamente, a direção dos trabalhos de lavra a técnico legalmente habilitado ao exercício da profissão;
Não dificultar ou impossibilitar, por lavra ambiciosa, o aproveitamento ulterior da jazida;
Responder pelos danos e prejuízos a terceiros, que resultarem, direta ou indiretamente, da lavra;
Promover a segurança e a salubridade das habitações existentes no local;
Evitar o extravio das águas e drenar as que possam ocasionar danos e prejuízos aos vizinhos;
Evitar poluição do Ar, ou da água, que possa resultar dos trabalhos de mineração;
Proteger e conservar as Fontes, bem como utilizar as águas segundo os preceitos técnicos quando se tratar de lavra de jazida da Classe VIII; Tomar as providências indicadas pela Fiscalização dos órgãos Federais;
Não suspender os trabalhos de lavra, sem prévia comunicação ao DNPM;
Manter a mina em bom estado, no caso de suspensão temporária dos trabalhos de lavra, de modo a permitir a retomada das operações; Apresentar ao Departamento Nacional da Produção Mineral – DNPM até o dia 15 (quinze) de março de cada ano, o relatório das atividades realizadas no ano anterior.
42 Extinta a concessão de lavra, compete ao Diretor Geral do DNPM, através de edital publicado no Diário Oficial da União, declarar a disponibilidade da respectiva área para fins de requerimento de autorização de pesquisa ou de concessão de lavra.
O Código de Mineração permite agrupar várias concessões de lavra de um mesmo titular e de uma mesma substância mineral, cujas áreas pertençam a um mesmo jazimento ou zona mineralizada, em uma só unidade de mineração denominada Grupamento Mineiro. No entanto, a intensidade da lavra do Grupamento, deverá ser compatível com a reserva total da jazida agrupada. O objetivo do Grupamento é concentrar as atividades de lavra em uma ou algumas concessões de lavra aproveitando a estrutura operacional já existente de forma a possibilitar o melhor aproveitamento econômico das jazidas. Quando existirem variações de teores dos minérios, entre as concessões de lavra, a conveniência de um Grupamento Mineiro possibilita blendar os diferentes tipos de minérios, ajustando os teores finais aos teores exigidos pelo mercado. A constituição do Grupamento tem ainda como objetivo o melhor controle administrativo das concessões perante o DNPM. O Regulamento do Código de Mineração (art.70) estabelece que a formação deste Grupamento, ficará a critério do DNPM, e será autorizada pelo Diretor Geral do DNPM, devendo o interessado apresentar os seguintes elementos de informação e prova:
Qualificação do interessado;
Planta onde figurem as áreas de lavra a serem agrupadas, com indicação dos decretos de concessão;
Plano integrado de aproveitamento econômico das jazidas que, dentre outros, deverá conter os seguintes elementos:
a) memorial explicativo;
b) método de mineração a ser adotado, com referência à escala de produção prevista e à sua projeção.
43 interesse nacional10, comparada a outras atividades econômicas, levando em consideração suas especificidades e contribuição para o desenvolvimento nacional.
Para Ferreira (2007) o interesse nacional denota a utilidade pública do exercício
da mineração, “considerando-se os recursos minerais como bens econômicos, que
pertencem à sociedade, cuja sua exploração deve ser direcionada sempre no interesse
do país”. Além disso, da sobreposição do interesse coletivo sobre o individual, a utilidade pública fundamenta-se na necessidade da sociedade, em relação aos recursos minerais, no sentido de atenderem suas necessidades básicas. Entretanto, a utilidade pública não deve servir de pretexto para imposição do “desenvolvimento a qualquer
custo”, desrespeitando interesses difusos e os preceitos do desenvolvimento sustentável.
A mineração merece atenção especial pelas suas características de rigidez locacional, uma vez que a implantação desta atividade está condicionada a localização da jazida. Em contrapartida, isto simboliza também um fator positivo, pois representa uma alternativa econômica para a indução do desenvolvimento em regiões isoladas e carentes, que não recebem a devida atenção das autoridades públicas, ajudando a reduzir as desigualdades regionais. Desta forma, os conflitos, entre a mineração e outras atividades de interesse público, devem ser refletidos minuciosamente quanto à realocação dos demais empreendimentos com flexibilidade locacional, já que a mineração somente pode ser executada nos locais onde a natureza fixou as jazidas.
Para finalizar, observa-se na legislação mineral brasileira que a procura/descoberta de jazidas, a pesquisa das massas de substâncias minerais descobertas, a extração das substâncias pesquisadas e a sua negociação estão bem estruturados na Constituição Federal Brasileira e no Código de Mineração. Contudo, a preocupação com a regulamentação legal do fechamento das minas só assumiu importância nas últimas décadas, refletindo a evolução da preocupação da sociedade com a adoção ampla e efetiva do conceito de desenvolvimento sustentável no qual incorpora aspectos ambientais, econômicos e sociais.
Por isso, a legislação mineral deve ser constantemente reavaliada buscando a adequação às novas demandas que surgem a cada momento na sociedade, como, por exemplo, o fechamento de mina. A legislação no que tange ao fechamento de mina, por
10
