No Brasil, muitas minas encontram-se em processo de exaustão de suas reservas economicamente lavráveis, o que restará fatalmente na desativação dos respectivos empreendimentos mineiros. O fechamento de uma mina normalmente resulta em impactos econômicos, sociais e ambientais para as regiões e comunidades nas quais ela se encontra inserida.
No passado, muitas minas foram simplesmente abandonadas, ora por falta de legislação específica, ora por descumprimento das determinações legais vigentes. O encerramento das atividades de lavra dessas minas, sem um planejamento adequado, ocasionou, em alguns casos, passivos ambientais permanentes. Além dos passivos ambientais, com frequência, houve a desconsideração de aspectos relevantes, do ponto de vista socioeconômico, ligados a esses empreendimentos desativados sem nenhum critério técnico e legal.
Sánchez (2001:53) descreve que “as minas abandonadas ou inativas são fontes de diversos problemas. Há risco à segurança das pessoas que transitam por certas áreas mineradas, e há que se garantir a estabilidade de estruturas como barragens de rejeitos, pilhas de estéril e pilares de minas subterrâneas. No caso das minas subterrâneas é comum o problema da subsidência, ou seja, o afundamento do solo devido ao colapso de uma escavação de subsuperfície”.
No Brasil não existe um cadastro das minas abandonadas; por outro lado, Machado (1998) aponta que nos EUA existem catalogadas cerca de 550 mil minas abandonadas e que o custo de recuperação ambiental destas minas estaria entre US$ 32,7 bilhões e US$ 71,5 bilhões, de acordo com estimativa do Mineral Policy Center, ONG sediada em Washington D.C.
A partir da década de oitenta, as questões ambientais tiveram significativos avanços no Brasil. Em 1981, através da publicação da Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981, estabeleceu-se uma Política Nacional para o Meio Ambiente visando a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e um permanente equilíbrio ecológico. A Constituição Federal de 1988, no capítulo referente ao Meio Ambiente (Art.225), estabeleceu o estudo prévio de impacto ambiental para a instalação de obras ou atividades
46 potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente. Este estudo é exigido para o licenciamento ambiental de qualquer atividade de aproveitamento de recursos minerais, com exceção daquelas de emprego imediato na construção civil. A obtenção do licenciamento ambiental é obrigatória para a localização, instalação, ampliação e operação de quaisquer atividades de mineração.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu no parágrafo segundo do Art.225, que “aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei”. Ou seja, os detentores de manifesto de mina, concessão de lavra, grupamento mineiro, registro de licença, permissão de lavra garimpeira, registro de extração e guia de utilização, após execução das atividades extrativas, ficam obrigados a recuperar a área minerada e impactada pela respectiva atividade mineira, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente. O DNPM entende por área minerada toda a área utilizada pela atividade mineira, seja a área da própria mina, as áreas de estocagem de estéril, minérios e rejeitos, as vias de acesso e demais áreas de servidão.
O Decreto n° 97.632, de 10 de abril de 1989, em vigor, estabeleceu em seu Art. 1º que “os empreendimentos que se destinam à exploração de recursos minerais devem, na apresentação do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do Relatório do Impacto Ambiental (RIMA), submeter um plano de recuperação de área degradada (PRAD) para aprovação do órgão ambiental competente”. Este plano11 tem como objetivo a reabilitação da área minerada, tendo em vista que a topografia alterada pelas atividades de lavra não poderá ser reconstituída em sua forma original. Este plano preestabelecido deve ser submetido à análise e aprovação do órgão ambiental competente, para assegurar que o ambiente degradado retorne ao máximo possível sua configuração ambiental original, através de uma nova forma de utilização para a área anteriormente minerada.
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A ABNT- Associação Brasileira de Normas Técnicas, por meio da NBR 13030 de junho de 1999, fixa diretrizes para elaboração e apresentação do projeto de reabilitação de áreas degradadas pela mineração.
47 A Constituição Federal de 1988 estabeleceu ainda sanções penais e administrativas para as pessoas físicas e jurídicas que cometerem infrações ou praticarem atividades lesivas ao meio ambiente.12 A Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, dispõe sobre as sanções penais e administrativas para as condutas lesivas ao meio ambiente. O artigo 55 desta Lei prevê pena de detenção de seis meses a um ano, além de multa, para aquele que “executar pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais sem a competente autorização, permissão, concessão ou licença, ou em desacordo com a obtida”. Na mesma pena incorre quem deixar de recuperar a área pesquisada ou minerada, nos termos da autorização, permissão, licença, concessão ou da determinação do órgão competente.
No entanto, o mesmo não aconteceu com as questões especificamente relacionadas ao fechamento de mina. As preocupações quanto ao fechamento são ainda recentes e vêm assumindo importância crescente no cenário atual, em decorrência das demandas ambientais, sociais e econômicas existentes. Weber e Brandt (2012) salientam que o fechamento controlado de uma mina ainda é uma novidade no Brasil, levando em conta que poucas são as minas devidamente descomissionadas no país. Além do mais, essas minas ainda não concluíram todos os trabalhos necessários para que um efetivo fechamento fosse materializado. Segundo estes autores, os sítios minerados abandonados, sem as devidas medidas de controle, ainda representam a grande maioria e acabam por compor a paisagem em muitas regiões do país, de forma negativamente alterada, tanto no meio urbano como no meio rural. No Brasil, observa- se que poucas áreas degradadas pela mineração tiveram novos usos buscando o benefício da sociedade, e em uma quantidade ainda menor foram às áreas que tiveram novos usos com propostas sustentáveis.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu no item XI do artigo 23 a competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios”.
O Departamento Nacional de Produção Mineral, autarquia do Ministério de Minas e Energia – MME, conforme Lei nº 8.876 de 02 de maio de 1994, é o órgão do poder executivo competente para, dentre outras atividades, fiscalizar a pesquisa, a lavra,
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48 o beneficiamento e a comercialização dos bens minerais. Compete também ao DNPM baixar normas, em caráter complementar, exercer a fiscalização sobre o controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de mineração, atuando em articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio ambiente, pela higiene, segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores. No entanto, observa-se ainda a falta de articulação entre o DNPM e os demais órgãos ambientais nas questões que envolvem o fechamento de mina. Taveira (2003) aponta que a legislação brasileira aborda de forma incipiente a questão do fechamento de mina, não havendo elo entre as competências dos diversos órgãos licenciadores e fiscalizadores.
O DNPM, com o objetivo de regulamentar as questões sobre o fechamento de mina, elaborou a Portaria DNPM nº 237 de 18/10/2001 publicada no Diário Oficial da União (D.O.U) de 19/10/2001, posteriormente, alterada pela Portaria DNPM nº 12 de 22/01/2002, D.O.U de 29/01/2002, aprovando as Normas Reguladoras de Mineração (NRM), e estabeleceu os procedimentos administrativos e operacionais para o fechamento de mina (NRM nº 20).
Segundo esta Norma, o plano de fechamento de mina deve estar contemplado no Plano de Aproveitamento Econômico (PAE) e deve ser apresentado juntamente com o requerimento de lavra, que ocorre após a aprovação do relatório final de pesquisa, quando este, após aprovado pelo DNPM, define oficialmente uma reserva como técnica e economicamente viável. Tendo em vista que a mineração é caracterizada como uma atividade dinâmica, é importante ressaltar que o plano de fechamento de mina deve ser revisto periodicamente ao longo da evolução da vida da mina, devendo estar sempre disponível na mina para fins de fiscalização, tendo como roteiro o que está estabelecido na NRM 20. A NRM 20 especifica no item 20.4.1 quais são os instrumentos comprobatórios que devem ser apresentados para o fechamento de mina, após comunicação prévia ao DNPM, e pleito ao Ministro de Minas e Energia, conforme o disposto nessa referida norma.
49 No Plano de Fechamento de Mina, exigido pelo DNPM, devem constar:
a) relatório dos trabalhos efetuados;
b) caracterização das reservas remanescentes;
c) plano de desmobilização das instalações e equipamentos que compõem a infraestrutura do empreendimento mineiro indicando o destino a ser dado aos mesmos; d) atualização de todos os levantamentos topográficos da mina;
e) planta da mina na qual constem as áreas lavradas recuperadas, áreas impactadas recuperadas e por recuperar, áreas de disposição do solo orgânico, estéril, minérios e rejeitos, sistemas de disposição, vias de acesso e outras obras civis;
f) programa de acompanhamento e monitoramento relativo a: I- sistemas de disposição e de contenção;
II- taludes em geral;
III- comportamento do lençol freático; IV- drenagem das águas;
g) plano de controle da poluição do solo, atmosfera e recursos hídricos, com caracterização de parâmetros controladores;
h) plano de controle de lançamento de efluentes com caracterização de parâmetros controladores;
i) medidas para impedir o acesso à mina de pessoas estranhas e interditar com barreiras os acessos às áreas perigosas;
j) definição dos impactos ambientais nas áreas de influência do empreendimento levando em consideração os meios físico, biótico e antrópico;
l) aptidão e intenção de uso futuro da área;
m) conformação topográfica e paisagística levando em consideração aspectos sobre a estabilidade, controle de erosões e drenagens;
n) relatório das condições de saúde ocupacional dos trabalhadores durante a vida útil do empreendimento mineiro;
o) cronograma físico e financeiro das atividades propostas.
Essa norma define ainda que caberá ao DNPM, quando necessário, complementar estas Normas Reguladoras de Mineração com instruções técnicas, manuais, diretrizes, recomendações práticas ou outros meios de aplicação compatíveis.
Em adição, o DNPM publicou, posteriormente, a Portaria Nº 002 de 08/01/2003, D.O.U de 10/01/2003, criando um Grupo de Trabalho para elaborar uma proposta de Manual de Desativação de Empreendimentos Mineiros. Porém, essa Portaria não se encontra mais em vigor e a proposta de manual não foi apresentada no prazo acordado de 120 (cento e vinte) dias.
50 De acordo com citada Portaria, o Manual de Desativação de Empreendimentos Mineiros deveria conter diretrizes, determinações e orientações técnicas relativas a:
I- aspectos gerais sobre encerramento de operações mineiras;
II- diretrizes relativas ao controle dos impactos ambientais nas áreas de influência do empreendimento;
III- determinações quanto às condições do estado de segurança do empreendimento; IV- determinações relativas ao plano de controle da poluição do solo, atmosfera e recursos hídricos;
V- determinações relativas aos sistemas de disposição;
VI- diretrizes sobre o plano de desmobilização das instalações e equipamentos que compõem a infraestrutura do empreendimento;
VII- determinações quanto ao programa de acompanhamento e monitoramento dos sistemas de disposição e de contenção, taludes, lençol freático e drenagem das águas; VIII- determinações sobre a reabilitação da área;
IX- orientações sobre a aptidão e intenção de uso futuro da área; X- mapas, plantas e desenhos e
XI- demais aspectos técnicos considerados pertinentes e ou necessários.
Apesar da falta de implementação deste manual, e da falta de diretrizes e orientações precisas sobre como proceder para uma adequada desativação de um empreendimento mineiro, a NRM nº 20 constitui o primeiro arcabouço efetivo de regulamentação do tema Fechamento de Mina na legislação minerária brasileira. Contudo não estabelece garantias que o plano de fechamento será efetivamente executado. Cabe salientar, que o fechamento de mina, de acordo com a estrutura regimental do DNPM, é de competência da Diretoria de Gestão de Títulos Minerários (DGTM) e da Diretoria de Fiscalização da Atividade Minerária (DFAM). À DGTM compete a análise e a outorga do plano de fechamento de mina, parte integrante do Plano de Aproveitamento Técnico e Econômico. À DFAM compete fiscalizar a execução do plano de fechamento de mina. Espera-se com essa norma que o plano de fechamento de mina torna-se viável quanto aos aspectos técnicos, econômicos, ambientais e sociais.
Flores (2006) aponta que devido à ausência de diretrizes gerais na órbita federal sobre a matéria fechamento de mina, os órgãos ambientais estaduais vêm inserindo este tema em sua legislação de proteção ambiental e propondo outros mecanismos que garantam o completo, correto e seguro fechamento de minas em exaustão ou abandonadas.
51 A primeira iniciativa neste escopo foi dada pela CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo com a publicação do decreto estadual nº 47.400 de 04 de dezembro de 2002. Este decreto dispõe em seu artigo 5º que:
Os empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental deverão comunicar ao órgão competente do SEAQUA a suspensão ou o encerramento das suas atividades.
§ 1° - A comunicação a que se refere o "caput" deverá ser acompanhada de um Plano de Desativação que contemple a situação ambiental existente e, se for o caso, informe a implementação das medidas de restauração e de recuperação da qualidade ambiental das áreas que serão desativadas ou desocupadas.
Em Minas Gerais, o Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM), órgão subordinado à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD), publicou a Deliberação Normativa COPAM Nº 127, de 27 de Novembro de 2008 que estabelece as diretrizes e os procedimentos para avaliação ambiental da fase de fechamento de mina.
Na aplicação desta Deliberação Normativa, ficou definido como fechamento de mina “o processo que abrange toda a vida da mina, desde a fase dos estudos de viabilidade econômica até o encerramento da atividade minerária, incluindo o descomissionamento, a reabilitação e o uso futuro da área impactada”.
Nota-se em Minas Gerais que a discussão sobre o fechamento de mina tem sido incorporada aos estágios iniciais do empreendimento, desde os estudos de viabilidade técnica e econômica. De acordo com esta Deliberação Normativa, o fechamento da mina deve ser planejado desde a concepção do empreendimento, para garantir que após o fechamento da mina os impactos econômicos, ambientais e sociais sejam mitigados.
Com esta Deliberação Normativa ficou estabelecido que o empreendedor deve protocolar, na unidade do órgão ambiental responsável, o Plano Ambiental de Fechamento de Mina (PAFEM), contemplando:
I - a reavaliação dos aspectos e impactos ambientais diagnosticados nos estudos que subsidiaram os processos de licenciamento do empreendimento, de modo a verificar a real extensão dos impactos e a eficácia das medidas mitigadoras e compensatórias executadas; II - a síntese e avaliação dos projetos e ações socioambientais desenvolvidos visando a sustentabilidade da área de influência do empreendimento;
III - a avaliação dos impactos socioambientais após o fechamento da mina, incluindo os aspectos relacionados à recolocação de
52 trabalhadores e propostas para o envolvimento da comunidade no processo;
IV - a definição das ações que serão executadas após o fechamento da mina visando à manutenção das condições de segurança da área minerada e das estruturas existentes, a continuidade da reabilitação ambiental, a definição de parâmetros e freqüência para o monitoramento e a identificação de indicadores de qualidade ambiental adequados;
V - a apresentação de proposta de alternativas para uso futuro da área minerada, considerando os aspectos sociais, econômicos e ambientais da área de influência direta do empreendimento;
VI - o cronograma de implantação do plano, incluindo todas as etapas previstas, os processos de avaliação e revisão e a execução do monitoramento ambiental;
VII - estimativa de custos do fechamento da mina, em cada etapa.
Para os processos de revalidação da licença de operação de empreendimentos minerários determinou-se que, a partir de 01 de julho de 2009, a inclusão no Relatório de Avaliação do Desempenho Ambiental (RADA), da descrição de todas as ações já implantadas ou em andamento que visam a reabilitação ambiental da área minerada, bem como a desativação das estruturas. Deste modo, pode-se avaliar a eficácia das ações de reabilitação ambiental desenvolvidas, e conforme o caso, propor adequações necessárias para o período subsequente da Licença de Operação.
A publicação desta Deliberação Normativa preenche uma lacuna na legislação ambiental no Estado de Minas Gerais e prevê, ainda, para alguns empreendimentos a consulta pública sobre o uso futuro da área minerada. Outro ponto importante, que vale a pena destacar, foi o estabelecimento de prazo na análise e aprovação do Plano Ambiental de Fechamento. Demonstra que os direitos e as obrigações devem ser estabelecidos, não só para o empreendedor como para o poder público.
Assim, o que se verifica é um avanço para o tema Fechamento de Mina, que hoje, deve ser discutido com mais profundidade, por todas as partes envolvidas, visando buscar novas diretrizes e regulamentações para um tema tão importante e carente de diretrizes e regulamentações.
A legislação brasileira, ao contrário de algumas legislações de outros países, não estabelece garantias financeiras para o fechamento de mina. Reis e Barreto (2001) apontam que algumas legislações preveem a constituição de garantias financeiras para a execução do fechamento do projeto, e o fazem com base no princípio de criar mecanismos econômicos e financeiros que possam ser acionados em caso de
53 necessidade, entre eles, incluem a emissão de letras de crédito, a constituição de caução, a realização de seguros de performance e a apresentação de fiadores.
Machado (1998:55) relata que:
Em contraste com a prática de países latino-americanos, Canadá, Estados Unidos e Austrália vêm aperfeiçoando uma legislação crescentemente restritiva com relação aos danos ambientais causados pela mineração. Desde o início da década de 90 entrou em vigor um dispositivo extremamente sério, penalizando as empresas de mineração, mas buscando beneficiar a sociedade desses países. Trata-se da exigência de apresentação do plano de fechamento da mina, acompanhado de orçamento, ainda durante a fase de desenvolvimento. Tal exigência significa que, antes de iniciar a produção, o responsável pelo empreendimento mineiro terá de se comprometer com a execução do plano de fechamento da mina. Para selar o compromisso, o empreendedor terá de depositar uma caução em títulos do Tesouro, pagamento à vista ou outra modalidade aceita pelo governo, de modo a garantir o cumprimento do plano de fechamento da mina, conforme aprovado pelas autoridades competentes. Por motivos óbvios, não são aceitas ações em bolsa, seja do empreendedor, seja de quaisquer empresas. Esse aspecto pode significar um desembolso prévio de US$ 20 milhões, US$ 30 milhões, ou mais, dependendo das características do projeto. Desse modo, o fluxo de caixa de cada projeto incorpora, em decorrência da nova legislação, um ônus que não era contemplado anteriormente, o qual pode comprometer a viabilidade de um grande número de empreendimentos.
Essas garantias permitem maior êxito na execução do plano de fechamento de mina e dão garantias de que os custos ambientais não serão repassados à sociedade. Chambers (2005) ressalta que a garantia financeira é importante por muitas razões. Primeiro, protege os contribuintes de pagar os custos de fechamento de mina que podem chegar a muitos milhões ou centena de milhões de dólares. Em segundo lugar, protege o público contra danos aos recursos públicos, como a degradação ambiental, redução de valores das propriedades, perda de oportunidades de recreação.
No entanto, o valor dessa garantia é um aspecto delicado, já que cada projeto tem sua especificidade, que depende do tipo de jazida e do minério, sua dimensão, localização, tecnologia utilizada, além das oscilações do mercado comprador que invariavelmente submete o empreendimento mineiro a altos e baixos, entre outras variáveis que podem resultar em impactos ambientais e socioeconômicos diferenciados (Reis e Barreto, 2001). Segundo Vale (2000,395) “a orçamentação do plano de fechamento representa o referencial básico para a fixação do montante da garantia financeira”. Um dos principais problemas da garantia financeira é como estimar corretamente os custos reais do fechamento, antes da implantação da mina e sem ainda conhecer por completo todas as características e comportamento da jazida. Maia (1980)
54 ressalta que “é excepcional o caso de uma jazida totalmente explorada ou desenvolvida antes que se inicie a lavra”. Além do mais, a vida útil de uma mina pode se estender por décadas com a descoberta de novos corpos de minério. O custo do fechamento, dependendo das características da mina, pode alcançar valores exorbitantes. A subestimação destes custos, por empresas ou órgãos controladores, ou a falência da empresa de mineração, pode fazer com que estes custos acabem sendo repassados à sociedade, afetando ainda mais a reputação da indústria mineral.
Para Vale (2000,396) “se a empresa não oferecer a garantia que afiançará sua solvência frente aos compromissos expressos no plano de fechamento, então a mina não deve ser aberta, pelo menos por essa empresa”. Tal afirmativa configura um pouco radical, pois a empresa investiu na pesquisa mineral para viabilizar a jazida mineral