UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA
GÉSSIKA CECÍLIA CARVALHO DA SILVA
“EU QUERO, EU POSSO”? IMPLEMENTAÇÃO E EFETIVIDADE DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UM ESTUDO DO PROGRAMA TRABALHO E
EMPREENDEDORISMO DA MULHER EM PERNAMBUCO
“EU QUERO, EU POSSO”? IMPLEMENTAÇÃO E EFETIVIDADE DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UM ESTUDO DO PROGRAMA TRABALHO E
EMPREENDEDORISMO DA MULHER EM PERNAMBUCO
Tese apresentada ao Programa de Pós-graduação em Sociologia da Universidade Federal da Paraíba como requisito para obtenção do título de Doutora em Sociologia.
Orientadora: Profª. Drª. Eliana Monteiro Moreira
S586e Silva,GéssikaCecíliaCarvalhoda.
Euquero,euposso?:implementaçãoeefetividadede políticaspúblicas:umestudodoProgramaTrabalhoe EmpreendedorismodaMulheremPernambuco/Géssika CecíliaCarvalhodaSilva.-JoãoPessoa,2015.
212f.:il.
Orientadora:ElianaMonteiroMoreira Tese(Doutorado)-UFPB/CCHL
1.Sociologia.2.Políticaspúblicas-benefícios-mulheres. 3.PTEM-implementação-efetividade.4.Empreendedorismo.
À minha mãe, Juliéte Carvalho, e à minha irmã, Giselle Carvalho, presenças constantes mesmo na ausência física, família no melhor sentido da palavra, amor, sustento e doação.
Ao meu querido Edson Vasconcellos, parceiro e companheiro de todos os momentos.
Às pessoas especiais e de fundamental importância nesse longo processo, a amigos mais que especiais: Pedro Arcanjo, Samuel Arcanjo, Viviane Cohen (meu ombro mais que amigo, irmã de alma e de coração); Josuel Arcanjo, Naide Cohen e Clarísia Cohen; Amanda Negreiro, Janete Rodrigues, Herculis Toledo, Ivana Bastos, Camila Leal, Gilmara Ferreira e Roseana Pereira.
À minha orientadora Eliana Monteiro, pela atenção, incentivo, gentileza e seriedade nesse processo. Pelas orientações e agradáveis conversas, minha especial gratidão.
Aos professores Rogério Medeiros, Roberto Véras, Diogo Helal e Simone Brito, pelas incontáveis contribuições no momento da qualificação deste trabalho. E de forma igual a Rejane Gomes, pelo aceite em participar da Banca de avaliação.
À CAPES, pelo apoio financeiro.
Às informantes desta pesquisa, que demonstraram tamanha gentileza em abrir seus espaços, públicos e privados... suas histórias foram lições pra mim! E da mesma forma aos gestores entrevistados, pelo auxílio e estímulo para o desenvolvimento deste trabalho.
Esta tese objetiva compreender o processo de implementação do Programa Trabalho e Empreendedorismo da Mulher em Pernambuco (PTEM) e seus benefícios para as mulheres que participaram de suas atividades. Para esta pesquisa de cunho qualitativo foram utilizados como instrumentos metodológicos a pesquisa bibliográfica e a documental, entrevistas com gestores e com as beneficiárias da política, a observação e ainda uma análise do conteúdo explicitado no material didático utilizado nos cursos e oficinas. Como modelos de análise, consideramos os modelos institucional e de processo, de Thomas Dye (2009) e pela função acadêmica de Silva e Silva (2008). Os resultados da pesquisa apontaram que o PTEM-PE teve seus méritos e trouxe benefícios para as participantes, mesmo não sendo necessariamente os objetivados pelo Programa, pois se referiram mais aos aspectos subjetivos, comportamentais e existenciais. Confirmaram-se, ainda, as questões relacionadas às nossas hipóteses orientadoras, que o formato aplicado para implementação deste Programa em Pernambuco não contemplou a realidade local e teve resultados distintos dos alcançados pela experiência inicial no Rio de Janeiro. Isso devido ao fato de que neste último a política foi fruto de um Projeto que teve resultados expressivos, uma experiência prévia e que abriu espaço para correção de distorções e adequações necessárias, o que não aconteceu em Pernambuco; e no Rio de Janeiro teve ainda como diferencial o aspecto das mulheres contarem com um acompanhamento pós-atividades do Programa, um suporte na gestão dos negócios e dos grupos. Destacamos ainda entre os desafios no processo de implementação as limitações das parcerias, a não previsão de recursos financeiros para assegurar o transporte das participantes e a locação de espaços para a realização das atividades.
This thesis aims to understand the process of implementation of the Programa Trabalho e Empreendedorismo da Mulher in Pernambuco (PTEM) and its benefits for women who participated in its activities. For this research of qualitative nature were used as methodological tools a documentary and literature search, interviews with managers and with beneficiaries of the policy note and still a content analysis explained in textbooks used in courses and workshops. As models of analysis, considering the institutional and process models, by Thomas Dye (2009) and by the academic function of Silva and Silva (2008). The survey results showed that the PTEM-PE had its merits and has brought benefits to the participants, although not necessarily the objective for the Program, as have more subjective, behavioural and existential aspects. Confirmed also the issues related to our guiding hypotheses, the format applied to implementation of this Program in Pernambuco not contemplated the local’s reality and had results other than those achieved by the initial experience in Rio de Janeiro. This due to the fact that in this state of the policy was the result of a project that had significant results, prior experience and that opened up a way for correction of distortions and adjustments needed, what didn't happen in Pernambuco; and in Rio de Janeiro also had as a differential aspect of women having an after ativities monitoring from this Program, a support in the management of businesses and groups. We had highlighted among the challenges still in the process of implementation the limitations of partnerships, not to forecast financial resources to ensure the transportation of the participants and the leasing spaces to carry out the activities.
Figura 1 – Logomarca do Programa ... 87
Figura 2 – Dinâmica de desenvolvimento do PTEM ... 95
Figura 3 – Logomarca do PNTEM em Pernambuco ... 102
Figura 4 – Reunião de sensibilização do polo 3 ...112
Figura 5 – Seminário do polo 2 ... 113
Figura 6 – Oficina para gestores ... 114
Figura 7 – Salão de beleza nas dependências da casa – Informante 3 ... 143
Figura 8 – Salão de beleza nas dependências da casa – Informante 13 ... 143
Figura 9 –“Negócio” desenvolvido pela Informante 6 ... 144
Figura 10 – Negócio desenvolvido pela Informante 8 ... 144
Tabela 1 – Idade das beneficiárias entrevistadas ... 20
Tabela 2 – Estado civil das beneficiárias entrevistadas ... 21
Tabela 3 – Escolaridade das beneficiárias entrevistadas ... 21
Tabela 4 – Município de residência das beneficiárias entrevistadas ... 22
Tabela 5 – Idade das beneficiárias em Pernambuco ... 106
Tabela 6 – Escolaridade das beneficiárias em Pernambuco ... 106
Tabela 7 – Remuneração das beneficiárias em Pernambuco ... 107
Tabela 8 – Número de participantes nos seminários ... 113
Tabela 9 – Atividades anteriores, posteriores e atuais das beneficiárias entrevistadas ... 140
Tabela 10 – Metas do PTEM-PE ... 171
Tabela 11 – Escolaridade das beneficiárias do Polo 2 ... 174
Tabela 12 – Idade das beneficiárias do Polo 2 ... 175
Tabela 13 – Tipo de ocupação das beneficiárias do Polo 2 ... 176
Tabela 14 – Área de ocupação profissional das beneficiárias do Polo 2 ... 176
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BPW –Business Professional Women
CAPES - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CNPJ – Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica
CNPq - Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CODEFAT – Conselho Deliberativo do FAT
CRAS – Centro de Referência da Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador
FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FHC - Fernando Henrique Cardoso
GEM –Global Entrepreneurship Monitor
FJP - Fundação João Pinheiro
IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDHM – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada MEI - Microempreendedor Individual
MPMEs – Micro, Pequenas e Médias Empresas ONG – Organização Não-Governamental
PAISM - Programa de Assistência Integral à Saúde da Mulher PIB – Produto Interno Bruto
PLANFOR – Programa Nacional de Formação Profissional PNPM - Plano Nacional de Políticas para as Mulheres
PNTEM – Programa Nacional Trabalho e Empreendedorismo da Mulher PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PROGER – Programa de Geração de Emprego e Renda PRONAF – Programa Nacional de Agricultura Familiar
PTEM – Programa Trabalho e Empreendedorismo da Mulher RMR – Região Metropolitana do Recife
1 INTRODUÇÃO ... 14
1.1 A escolha do Programa ... 15
1.2 Objetivos ... 16
1.3 Hipóteses ... 17
1.4 O desenvolvimento da pesquisa: percurso metodológico ... 17
A) Instrumentos utilizados ... 17
B) A escolha das informantes: quem são os sujeitos desta pesquisa? ... 19
C) A aproximação com as informantes: entre “lá e cá” ... 22
1.5 Estrutura e organização do trabalho ... 23
2 DEBATE TEÓRICO SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS E SUA IMPLEMENTAÇÃO ... 25
2.1 Reforma do Estado e Políticas Públicas ... 25
2.2 Ideias centrais sobre Políticas Públicas ... 38
2.3 Discutindo a implementação e a efetividade das Políticas Públicas ... 49
3 EMPREENDEDORISMO E POLÍTICAS PÚBLICAS ... 62
3.1 Ideias centrais sobre Empreendedorismo ... 62
3.1.1 Abordagens de base econômica ... 65
3.1.2 Abordagens de base comportamental ... 66
3.1.3 Abordagens de base social e cultural ... 67
3.2 Políticas Públicas e Empreendedorismo ... 77
3.3 Empreendedorismo e políticas com recorte de gênero ... 82
4 PROGRAMA NACIONAL TRABALHO E EMPREENDEDORISMO DA MULHER – PNTEM: O DISCURSO OFICIAL ... 87
4.1 A Implementação do PNTEM no Brasil ... 87
4.2 Características e peculiaridades do estado de Pernambuco e da Região Metropolitana do Recife ... 99
4.3 A Implementação do PNTEM em Pernambuco ... 102
4.3.1 Perfil das beneficiadas pelo Programa em Pernambuco ... 105
4.3.2 Polos e atividades realizadas pelo Programa em Pernambuco ... 107
5 PROGRAMA TRABALHO E EMPREENDEDORISMO DA MULHER NA REGIÃO METROPOLITANA DO RECIFE: O DISCURSO DOS ATORES ENVOLVIDOS ... 128
5.1 Empreendedorismo e o seu significado para as mulheres beneficiadas ... 128
5.2 “Eu quero, eu posso?”: O que se alcançou com o Programa? ... 134
5.3 Empreendedorismo e novas oportunidades de trabalho para a mulher: desafios e limitações ... 140
5.4 Empreendedorismo e a questão de gênero: o que mudou? ... 163
5.5 Junções e disjunções do Programa: impasses e contradições ... 169
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 186
REFERÊNCIAS ... 192
1 INTRODUÇÃO
Tomando como pano de fundo o contexto de transformações no mercado de trabalho com o crescimento do número de desempregados, a entrada das mulheres, a precarização do trabalho e a necessidade de busca de estratégias de sobrevivência, as políticas públicas se constituem em expressões de ações concretas que o Estado adota para assegurar mudanças na qualidade de vida e no comportamento dos sujeitos. Assim, a análise e a avaliação de políticas públicas, sejam de quais naturezas forem, possibilitam tanto a produção de conhecimentos como a aplicação prática de seus resultados para o aperfeiçoamento do sistema de políticas públicas.
Nessa perspectiva se insere o Programa Nacional Trabalho e Empreendedorismo da Mulher (PNTEM) que busca, em linhas gerais, fomentar o empreendedorismo e potencializar as oportunidades de emprego, trabalho e ocupação para as mulheres. Tal iniciativa teve origem na Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM), da Presidência da República, em 2007, sendo o Rio de Janeiro o primeiro Estado contemplado com as atividades do Programa, através do desenvolvimento de ações capazes de mobilizar, sensibilizar, capacitar e apoiar processos de inserção econômica e social das mulheres no Estado. Considerando o bom andamento da experiência vivenciada no Rio de Janeiro, expandiu-se para Santa Catarina, Distrito Federal, Pernambuco e Pará.
Assim, este trabalho tem como propósito o estudo sobre esta política pública, o Programa Trabalho e Empreendedorismo da Mulher (PTEM), em sua atuação no estado de Pernambuco, buscando apreender os aspectos relativos à sua implementação, ao acesso e oportunidades de trabalho das mulheres beneficiadas.
de fomento ao trabalho e ao empreendedorismo estão contribuindo para a autonomia econômica das mulheres e para a igualdade de gênero no mundo do trabalho, uma vez que a dificuldade dessas mulheres estudadas muitas vezes não se encontrava necessariamente na criação de um negócio, mas na gestão e desenvolvimento do mesmo.
Assim, surgiu nosso desejo de investigar o Programa Trabalho e Empreendedorismo da Mulher em Pernambuco - PTEM, como foi sua implementação, quais os benefícios deste para as mulheres entrevistadas e como se posicionou, conforme seus objetivos, no que concerne à ambiência produtiva, à autonomia econômica e financeira das mulheres e às posições ocupadas por elas em atividades empreendedoras e no mercado de trabalho.
Como o Programa se apresentou como nosso objeto de estudo desde o início, a questão da implementação foi se colocando de maneira mais expressiva devido à impressão inicial de que o referido Programa chegou ao estado de Pernambuco com uma metodologia e um formato prontos que, ao nosso olhar, não se aplicava à realidade local; e ainda que, as atividades iniciais do Programa (a reunião de sensibilização para os gestores e o seminário para as prováveis beneficiárias) não surtiram os efeitos esperados em mobilizar e sensibilizar para que estas “comprassem a ideia do Programa”.
1.1 A escolha do Programa
No período compreendido entre janeiro de 2010 a março de 2011tive a oportunidade de trabalhar na Secretaria da Mulher de Pernambuco, como cientista social inserida na Gerência de Programas e Ações Temáticas, especificamente na Assessoria de Trabalho e Renda, desenvolvendo funções ligadas à elaboração e ao acompanhamento de planos e programas relacionados à missão da Secretaria - promover os direitos das mulheres no estado de Pernambuco. Dentro da Gerência mencionada, lidava com as Políticas de Promoção dos Direitos das Mulheres nas áreas de Trabalho e Renda e foi nesse contexto que se deu o meu contato com o PTEM-PE.
começaram suas atividades e, efetivamente, aconteceu sua expansão, enquanto política nacional, para o estado. A oportunidade de acompanhar de perto a chegada da política pública, sua implementação, bem como minha presença nesse processo nos primeiros polos foram fundamentais para refletir sobre os mais diversos aspectos que se apresentavam e que me inquietavam. Dentre estes aspectos geradores de questionamentos estavam verificar se o formato/modelo apresentado, o conteúdo proposto e os locais selecionados iriam de fato trazer algum benefício para as participantes e se poderiam fomentar a formação de grupos (associações, cooperativas), como o objetivado pelo Programa.
A partir destas indagações iniciais surgidas enquanto sujeito inserido em uma das instituições responsáveis pela implementação (o que permitiu analisar o processo de forma crítica), ocorreu o interesse em um estudo mais aprofundado da política no estado antes mesmo que suas atividades previstas formalmente tivessem sido encerradas em todos os polos.
A princípio questionei-me se não seria um desafio muito grande ou contradição analisar uma política em que, de certa forma, eu estava inserida como agente implementador em algumas de suas fases - o conhecido dilema do envolvimento entre pesquisador e objeto de estudo. No entanto, Goldenberg (2004), tratando da dificuldade de objetividade nas pesquisas sociais, menciona Bourdieu, para quem o pesquisador deve buscar a objetivação, “o esforço controlado de conter a subjetividade” (GOLDENBERG, 2004, p. 45), até porque “a simples escolha de um objeto já significa um julgamento de valor na medida em que ele é privilegiado como mais significativo entre tantos outros sujeitos à pesquisa” (GOLDENBERG, 2004, p. 45). Visto desta forma e considerando que a inquietação surgida (observando a efetivação das ações planejadas) se dava exatamente por muitos “por quês” ficarem sem respostas, ficou evidenciada a necessidade de um aprofundamento em bases científicas, com metodologia adequada, tendo a perspectiva de entender quais os desdobramentos para as beneficiárias de uma política que foi implementada e exitosa em realidades completamente distintas da do cenário observado na Região Metropolitana do Recife (RMR).
1.2 Objetivos
Objetivo geral: Analisar a experiência de implementação do Programa Trabalho e Empreendedorismo da Mulher em Pernambuco e as percepções sobre este para as mulheres beneficiadas.
Objetivos específicos:
- Caracterizar como se deu a implementação do Programa Trabalho e Empreendedorismo da Mulher em Pernambuco;
- Analisar experiências de empreendedorismo e de trabalho criadas a partir da participação das beneficiárias no Programa;
- Identificar como as ações implementadas pelo Programa vêm sendo percebidas no que concerne a redimensionar a questão de gênero na atividade empreendedora e nos espaços sociais e familiares.
1.3 Hipóteses
As hipóteses orientadoras deste estudo estiveram relacionadas às seguintes questões:
- A forma de implementação do PTEM em Pernambuco desconsiderou a realidade local, sendo realizada a partir de uma metodologia pronta que prosperou no Rio de Janeiro;
- Os resultados do PTEM em Pernambuco para as beneficiárias não foram necessariamente os previstos pelo Programa;
- Os objetivos do Programa não foram claramente compreendidos ou aceitos pelas mulheres beneficiadas e pelos gestores locais.
1.4 O desenvolvimento da pesquisa: percurso metodológico
A) Instrumentos utilizados
os quais precisaram de organização e análise com o auxílio de métodos estatísticos para melhor visualizarmos o cenário de estudo.
Assim, como primeira forma de coleta de dados realizamos uma pesquisa bibliográfica e exploratória sobre o assunto, seguida de pesquisa documental, a fim de obter informações gerais sobre o Programa. A pesquisa documental se deu a partir de dados do Programa situados no site oficial do mesmo e nas publicações do PTEM através de livros. Neste momento foi possível ter contato com a concepção do Programa, as realidades estaduais onde ele foi implementado, a divisão dos papeis e condições de atuação dos parceiros institucionais locais, entre outros.
Em seguida, alguns gestores do Programa foram contactados e, posteriormente, entrevistados. Entre janeiro e março de 2013 foram realizadas entrevistas com três gestoras do Programa: representantes da Secretaria da Mulher de Pernambuco, do SEBRAE (Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas) em Pernambuco e do IBAM local (Instituto Brasileiro de Administração Municipal). Também houve a tentativa de contato com um representante da BPW (Business
Professional Women) ou da Acesso, empresa contratada para a realização das
atividades da BPW, mas sem êxito. E, complementando nossa necessidade de maior entendimento da política, no início de 2015 houve contato e entrevista com mais um dos gestores do IBAM, realizada no Rio de Janeiro, onde fica sua sede.
Tais entrevistas versavam, basicamente, sobre o historiar do Programa em Pernambuco, compreender o papel e a responsabilidade de cada órgão envolvido, perceber as especificidades de cada polo, e ainda apreender aspectos sobre a implementação e sobre a avaliação que faziam do Programa no que concerne aos pontos positivos e limitações. A isso somou-se a observação dos resultados divulgados a partir da avaliação dos seus efeitos, avaliação esta realizada no encerramento dos cursos do Programa pelos órgãos executores, apresentados em duas publicações do IBAM. A análise dos dados dessa avaliação também intentou perceber o olhar institucional sobre resultados do PTEM-PE.
Existiram nesse processo tentativas de abordagem com alguns agentes responsáveis diretos pela execução do Programa, com os “professores” ou “oficineiros” dos cursos e oficinas, porém sem sucesso, devido às recusas em contribuir neste trabalho.
apostilas do SEBRAE de mesmo título dos cursos – Mulher Empreendedora, Juntas somos fortes, Determinação Empreendedora, Aprender a Empreender – e três da BPW - Gênero e Empreendedorismo, Educação financeira, Alfabetização Digital.
Por fim, buscamos o posicionamento e a percepção das beneficiárias acerca das contribuições para elas do Programa em termos profissionais, pessoais e sociais por meio de entrevistas individuais, procurando analisar o conteúdo das falas e das trajetórias individuais das entrevistadas.
A observação não participante também foi utilizada, porém como técnica auxiliar, uma vez que o local e horário das entrevistas variavam de acordo com a disponibilidade da informante. Os locais foram, em sua maioria, nas residências (que eram também locais de trabalho). Nessa perspectiva, em algumas circunstâncias, as mulheres estavam trabalhando, o que proporcionou a percepção do que e como faziam suas atividades.
Para este trabalho buscamos verificar o PTEM pela função acadêmica, que segundo Silva e Silva (2008), determina os significados das políticas na construção do conhecimento. Além disso, seguindo a análise de políticas públicas através do modelo de Thomas Dye (2009), para fins deste trabalho, foram utilizados como modelos de análise o institucional e o de processo. O institucional, uma vez que buscamos apreender as concepções que nortearam as instituições no processo de formulação e de implementação; e o de processo, na perspectiva de perceber como a política foi concebida, implementada e adaptada (ou não) à realidade local.
B) A escolha das informantes: quem são os sujeitos desta pesquisa?
Levando em consideração os objetivos deste trabalho, analisamos não somente a divisão do Programa em polos1 para execução do PTEM, mas uma divisão apresentada por Sandes (2012), que define o Recife como centro econômico da sexta maior Região Metropolitana do país, ladeado pelo Eixo Sul (composto pela zona industrial a partir de Suape) e pelo Eixo Norte (compreendendo Goiana, com a fábrica da Fiat e com o polo farmacoquímico, impactando também em outros municípios). Além disso, observamos a distribuição de municípios a partir do IDHM (Índice de Desenvolvimento Humano Municipal) 2013, em que na RMR
1 O Programa trabalhou considerando seis polos em Pernambuco: 1. Camaragibe e São Lourenço da Mata; 2. Igarassu, Abreu
se discrepâncias que variam entre IDHM alto (em Recife, de 0,772, o 210° do Brasil) a baixo (em Araçoiaba, de 0,592, o 4331° do Brasil).
Sendo assim, foram entrevistadas 17 (dezessete) mulheres, nos Eixos Norte e Sul, selecionadas por acessibilidade, através do cadastro fornecido pelos órgãos executores. Logo, com consentimento e autorização das beneficiárias, a realização das entrevistas foi possível com três mulheres de Araçoiaba, duas de Igarassu, cinco do Cabo de Santo Agostinho, duas de Abreu e Lima, três de Olinda e duas de Jaboatão dos Guararapes. Buscamos, inclusive, a abordagem em bairros distintos no mesmo município para considerar as particularidades geográficas. As entrevistas ocorreram no período compreendido entre junho de 2013 a janeiro de 2014.
Quanto ao perfil de nossas dezessete entrevistadas, eis os dados que foram depreendidos:
No que se refere à idade das entrevistadas, verificaram-se idades distintas, que contemplaram, inclusive, a dimensão geracional proposta pelo Programa:
Tabela 1 – Idade das beneficiárias entrevistadas Idade em anos Total
30 a 40 anos 7 41 a 50 anos 4 51 a 60 anos 5 Mais de 60 anos 1
Fonte: Pesquisa de campo realizada pela autora (2013-2014).
Tabela 2 – Estado civil das beneficiárias entrevistadas Estado civil Total
Casada 14
Viúva 1
Divorciada 2
Fonte: Pesquisa de campo realizada pela autora (2013-2014).
No que concerne à escolaridade, a maioria tinha concluído o ensino médio, ressaltando que algumas informaram ter obtido a conclusão deste a partir de programas como Travessia2 e EJA (Educação de Jovens e Adultos):
Tabela 3 – Escolaridade das beneficiárias entrevistadas Escolaridade Total
Fundamental incompleto 3 Médio incompleto 1 Médio completo 12 Superior incompleto 1
Fonte: Pesquisa de campo realizada pela autora (2013-2014).
Complementando o perfil das participantes entrevistadas, foram contempladas mulheres residentes em seis municípios (de quatro polos distintos), considerando a divisão explicitada anteriormente, dos Eixos Norte e Sul da Região Metropolitana:
2 O Travessia é um Programa de Aceleração de Estudos de Pernambuco, que foi lançado em junho de 2007. Trata-se de uma
Tabela 4 – Município de residência das beneficiárias entrevistadas Município de residência Total
Araçoiaba 3
Igarassu 2
Cabo de Santo Agostinho 5
Abreu e Lima 2
Olinda 3
Jaboatão dos Guararapes 2
Fonte: Pesquisa de campo realizada pela autora (2013-2014).
C) A aproximação com as informantes: entre “lá e cá”
Durante o período de oito meses de realização das entrevistas com as participantes do Programa muitos foram os desafios. Contando com o cadastro constando formas de contato com as mesmas, deu-se início às tentativas de realização das entrevistas. Muito antes da realização da primeira entrevista, fizemos muitas tentativas, mas sem sucesso. A ideia de iniciar pelo polo 1, que envolve São Lourenço da Mata e Camaragibe não se mostrou viável; houve uma sucessão de recusas ou de problemas que nos forçaram a buscar outras alternativas e, tão logo conseguimos a primeira entrevista em Araçoiaba, este também passou a ser um trabalho “de rede” em que uma das informantes indicava mais uma ou falava deste trabalho para outra, e assim o acesso se tornou mais fácil.
A expectativa de começar por esse polo (1) era grande devido a São Lourenço da Mata ser uma das cidades sede da Copa do Mundo realizada em 2014, portanto, se uma das justificativas da escolha de Pernambuco como o estado da Região Nordeste para receber as atividades do PTEM referia-se à Copa, nada melhor do que observar seu impacto sobre a atividade proposta.
Assim, nesse percurso de contato também muitos foram os percalços para se chegar a essas beneficiárias: números de telefones errados ou que não completavam a ligação, mudanças de endereços, recusas pela falta de compreensão da necessidade da pesquisa, óbitos, períodos chuvosos que impediam o acesso a alguns municípios/ bairros, entre outros.
pareciam vagas, sem conteúdo a expressar, demandando de nós um esforço de reelaboração dos questionamentos e de tentativas de obtenção das informações. Em alguns casos, nossa presença era interpretada como uma nova seleção para o Programa ou para oferecer acompanhamento na gestão dos negócios, o que prontamente era desfeito explicando as reais motivações da nossa visita e do nosso trabalho.
Esse “lá e cá” (todas as entrevistadas residiam em municípios diferentes do nosso), de muitas idas e vindas, se mostrou cansativo e chocante em algumas situações, e em outras nos trouxe gratas surpresas. O deparar-nos com situações de extrema pobreza, de mulheres quase analfabetas, de bairros de difícil acesso e ainda com o “fracasso” estampado em frases ditas pelas informantes, nos causava uma forte sensação de impotência. Por outro lado, a receptividade, o tom de confidência de algumas entrevistas e a percepção de realização pessoal com algo tão simples em relação a um horizonte imenso de dificuldades eram estimulantes para continuação do trabalho.
1.5 Estrutura e organização do trabalho
Este trabalho está estruturado da seguinte forma: além do capítulo introdutório, o segundo capítulo apresenta um debate teórico sobre políticas públicas e sua implementação. Dentro desse contexto, traz ideias centrais sobre políticas públicas a partir da análise da Reforma do Estado e sua tipologia, os mecanismos de formulação e implementação, a visão da política pública enquanto um processo composto de várias etapas no qual a implementação é de fundamental importância.
No terceiro capítulo são abordadas as ideias centrais sobre empreendedorismo, considerando as de base econômica, de base comportamental e de base social e cultural. Ainda estabelece relações entre políticas públicas e empreendedorismo, trazendo as perspectivas históricas e gerais sobre as políticas públicas de trabalho e emprego, políticas de fomento ao empreendedorismo e as políticas de gênero no Brasil.
do conteúdo explicitado no material utilizado nos cursos, seminários, reuniões e oficinas, e discorre sobre as especificidades de cada polo em Pernambuco.
2 DEBATE TEÓRICO SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS E SUA IMPLEMENTAÇÃO
A sociedade atual tem passado por várias mudanças estruturais, de natureza econômica e social, mudanças essas que refletem nitidamente as relações capitalistas de trabalho. Nessa conjuntura, assiste-se o expressivo aumento do número de indivíduos desempregados ou estabelecidos em trabalhos informais, precarizados e, uma situação em que, em sua grande maioria as mulheres vêm sendo diretamente atingidas. Tais alterações nas formas de vida e nas relações de trabalho apresentam novas facetas nas ações produtivas, através da diversidade de alternativas e estratégias de sobrevivência, sendo uma destas a entrada das mulheres na economia através de atividades empreendedoras.
O poder público tem tido um papel importante para a diminuição dos efeitos das transformações acima mencionadas, ajudando, como afirmam Souza Neto e Liberal (2004, p. 86-87), “o sujeito a apropriar-se do que há de melhor e possível para ele”. Na opinião de Silva e Bassi (2012), também o Estado deve pensar e agir de forma planejada visando o bem público através de políticas públicas.
Diante desses debates, achou-se pertinente apresentar algumas reflexões teóricas sobre a reforma do Estado, bem como sobre políticas públicas e sua tipologia voltando-se, mais especificamente, para uma das fases do ciclo das políticas públicas, a de implementação. Além disso, faz-se necessário também perceber a importância de verificação da efetividade das ações através do processo de avaliação.
2.1 Reforma do Estado e Políticas Públicas
Refletir sobre políticas públicas requer, inicialmente, pensar no Estado e seu papel. Em sua formação, o Estado moderno era a instituição que apresentava a capacidade de proteção dos sujeitos e a de utilização da força para a manutenção da paz. O Estado liberal burguês, que se constituiu a partir do século XVIII, trazia a perspectiva de indivíduos iguais e livres que estabeleciam, por vontade, um contrato social ou pacto.
moderno têm-se a “ideia de soberania do poder e sua autonomia baseada no uso da razão, a legitimidade do contrato social e as distinções entre a esfera pública e a privada”. (COSTA, 2006, p. 28).
Para Bresser-Pereira (1999), até o momento em que prevaleciam formas pré-capitalistas de produção (ou seja, em que o mercado não se configurava como mecanismo de coordenação econômica), não havia distinção entre esfera pública e esfera privada;
[...] e o problema da afirmação do Estado perante a sociedade, ou, inversamente, desta sobre o Estado, não se colocava. Quando essa separação torna-se clara, o primeiro problema que surge é o da construção e consolidação do Estado nacional frente a uma sociedade fragmentada e oligárquica. (BRESSER-PEREIRA, 1999, p. 67).
Como esfera pública, o Estado defende o bem comum e os interesses gerais, necessitando do apoio da sociedade civil. Já a esfera privada, dos interesses individuais, apresenta à esfera pública suas demandas e se constitui na base de sustentação do poder. Logo, “a sociedade civil surge na modernidade [...] como esfera de luta e emergência dos interesses privados, e o Estado é colocado idealmente como o espaço onde se pactua sobre interesses coletivos, o bem comum”. (COSTA, 2006, p. 29).
Assim, aponta Bresser-Pereira (1999) que a sociedade civil “é a parte da sociedade que está fora do aparelho do Estado. Ou, situada entre a sociedade e o Estado [...] a forma através da qual a sociedade se estrutura politicamente para influenciar a ação do Estado”. (BRESSER-PEREIRA, 1999, p. 69).
Com a conquista do voto universal e a nova dinâmica dos partidos políticos a partir do século XX, a discussão sobre o Estado moderno se aprofundou. O contexto político – com a organização da classe operária, a revolução socialista e as transformações no capitalismo – levou à necessidade de perceber os interesses coletivos como ponto de consenso, sendo o voto universal e secreto o meio de pressão para o Estado burguês atuar a partir desses interesses como forma de legitimação do poder político. Dessa forma,
entre as condições materiais para o exercício da dominação, o aparato repressivo do Estado e as condições políticas, a busca de direção e consenso dentro da sociedade civil. (COSTA, 2006, p. 47).
Segundo esta mesma análise, é preciso considerar o contexto histórico de cada sociedade, bem como também é necessário perceber a problemática do conceito de Estado como o que zela pelo bem comum, uma vez que a sociedade capitalista é caracterizada pela lógica da concorrência e da competitividade, a ampliação do lucro e a maximização do poder. Assim, a partir da ampliação dos direitos políticos e da luta da classe trabalhadora organizada, o Estado capitalista norteou-se pela busca da legitimidade e pela necessidade de acumulação.
Na sociedade capitalista, a concorrência e a luta em prol dos interesses privados fez surgir a necessidade de regras para orientar a ação dos diferentes agentes e evidenciou o caráter anárquico da produção cujo objetivo é o lucro. A ação independente dos diferentes produtores privados, se não houver uma ação de regulação do Estado, coloca em risco a própria existência do sistema de produção capitalista. Assim, a ação de regulação do Estado sobre a economia capitalista não é uma necessidade externa a este sistema de produção, já que o seu próprio desenvolvimento exige a criação de instrumentos de regulação, os quais são colocados como atribuições do Estado. (COSTA, 2006, p. 55).
Nessa perspectiva, a legitimidade das ações do Estado na regulação da economia está condicionada à representação das diferentes classes, bem como da estruturação histórica de cada sociedade.
Gohn (2003) sinaliza que a partir da década de 1940 a discussão sobre Reforma do Estado, nos países desenvolvidos, estava relacionada à globalização e à crise do Estado de Bem-estar Social. Já nos países periféricos, como o Brasil, o debate foi assinalado pela crise fiscal do Estado e pela globalização, que implicava na necessidade de adequação à nova ordem capitalista e ainda pelas desigualdades observadas no âmbito social.
ideia do mercado com o papel regulador prevaleceu na década de 1980 (Estado mínimo).
Assim, a segunda metade do século XX apresentou avanços democráticos no que concerne à universalização do direito ao voto, trouxe desenvolvimento tecnológico e se deu a luta dos sindicatos pelo controle do processo produtivo. Para os países em desenvolvimento, os Estados se tornaram agentes dos processos de industrialização e modernização da estrutura produtiva. Já na América Latina, os Estados
[...] estiveram sob o comando de governos populistas com perfil autoritário, expresso nas ditaduras que se espalharam pelo continente, excluindo as camadas populares da esfera das decisões políticas, o que favoreceu a implantação de projetos de desenvolvimento econômico num ambiente de concentração de riquezas. (COSTA, 2006, p. 70-71).
Esse cenário de transformações políticas e econômicas também se apresentou como desafio para as ações do Estado nacional. Assim, apareceram as críticas ao modelo de intervenção do Estado na economia com as denúncias de que os gastos públicos levaram ao surto inflacionário e de que o Estado gastava mais do que arrecadava. Nessa perspectiva de ataque ao sistema de regulação estatal tiveram espaço as ideias monetaristas e “o ideal do livre mercado foi a bandeira desse movimento conservador, que logo recebeu a denominação de neoliberal”. (COSTA, 2006, p. 73).
Assim, para Santos Júnior (2002), o neoliberalismo foi caracterizado pelo controle da emissão monetária, a elevação das taxas de juros, a abolição do controle dos fluxos financeiros, a produção de desemprego em massa, a adoção de uma legislação anti-sindical, o corte de gastos sociais, e, por fim, a implementação de um amplo programa de privatizações. (SANTOS JÚNIOR, 2002, p. 12).
As reformas realizadas pelos governos conservadores tiveram repercussão mundial a partir da Inglaterra e dos Estados Unidos; “A eleição de Margareth Tatcher em 1979 na Inglaterra, e a vitória do republicano Ronald Regan em 1980 nos Estados Unidos, abriram as portas institucionais para a adoção do neoliberalismo como experiência estatal”. (SANTOS JÚNIOR, 2002, p. 11).
gastos sociais e a diminuição dos custos de produção através da desregulamentação do mercado de trabalho. Assim, no final dos anos 70, foram colocadas como propostas a redução da regulação do Estado na economia nacional, a redução dos direitos sociais e a desregulamentação dos direitos trabalhistas.
Além disso, o processo de globalização apontou para um novo padrão de acumulação capitalista que atingiu a ação do Estado-nação, redefinindo o sistema de produção e circulação de mercadorias no âmbito mundial, e tendo como aspecto central dessa fase a produção flexível.
Nessa nova paranoia globalizada, a pressa é o comando de todas as esferas sociais. Quem não está inserido na linha do mercado fica marginalizado do mundo, pois o mercado é o mundo. O mercado é a força suprema à qual todos os indivíduos, os governos, os partidos políticos devem se curvar. Não podemos ficar de fora do mundo global! A essa ordem se responde com um movimento agressivo contra toda e qualquer resistência de se negar o valor supremo do mercado e da economia capitalista. (COSTA, 2006, p. 98).
Quanto à reforma do Estado no contexto brasileiro, Costa (2006) remonta à construção histórica do Estado no Brasil numa perspectiva de compreensão dos impasses atuais da sociedade brasileira. Assim, percebe que a estrutura administrativa desconsiderou o povo e a cultura que já existiam antes da colonização; a estrutura de dominação se deu sobre os povos indígenas, os negros escravos e os pobres imigrantes, com a finalidade de expropriar as riquezas locais.
Já ao nascer, a nação brasileira foi construída pela lógica do personalismo e dos favores, dos desmandos dos poderosos e da ausência do poder de influência dos trabalhadores na condução dos interesses coletivos, na administração pública e na repartição interna da renda. Este tipo de cultura política foi o berço do patrimonialismo, em que os interesses privados das elites econômicas prevalecem sobre os coletivos, do conjunto da população trabalhadora. (COSTA, 2006, p. 110).
Com a chegada do rei de Portugal aconteceram modificações na estrutura administrativa do Brasil colônia, sendo este elevado à categoria de Reino Unido ao de Portugal. Apesar do retorno do rei, a independência passou a ser acordada com o objetivo de manutenção do poder de Portugal.
cidadania. Já o período republicano trouxe o início da modernização do Brasil, através “de reformas sociais, sendo colocada a separação entre Igreja e Estado, a legalidade do casamento civil, a reforma bancária e a reforma política”. (COSTA, 2006, p. 115). O pacto republicano teve sua base na elite política com o apoio da elite econômica; os militares assumiram o poder e mantiveram a não participação da população trabalhadora nas decisões políticas.
A partir da década de 1910 houve abertura financeira no Brasil, mas convém ressaltar que mesmo com a proclamação da República o Brasil continuou dependente do capital inglês. Essa abertura incluía os empréstimos externos feitos pelos estados da Federação e a ampliação da cobrança de impostos.
As mudanças na economia do Brasil a partir da ampliação do trabalho assalariado trouxeram uma nova dinâmica social e política. “O Estado teria que modernizar a estrutura administrativa, teria que se expandir, incorporando a necessidade de políticas públicas na área social, especialmente na saúde e educação”. (COSTA, 2006, p. 118).
Com a Revolução de 30, novas esperanças foram colocadas no que concerne às reformas sociais; o governo Vargas “teve uma forte ação reguladora na esfera social, criando direitos sociais e organizando um mercado de trabalho essencialmente capitalista”. (COSTA, 2006, p. 118-119). Na primeira fase do governo Vargas (1930-1934), os principais objetivos foram a busca de manutenção da ordem interna e a criação de novas bases fiscais para o Estado. Assim, a Constituição de 34 trazia a preocupação com a reforma do Estado, através de temas como a legislação trabalhista, a função social da propriedade e a ordem econômica. Todavia, esta foi invalidada quando o governo dissolveu o Congresso e a nova Constituição de 1937 concedia ao Executivo poderes ditatoriais. Dessa forma,
Criar no país as bases capitalistas para um modelo urbano-industrial foi a tarefa empreendida pelo Estado Novo. O nacionalismo de Vargas tinha como ponto central a promoção do progresso econômico com o fortalecimento das bases nacionais, e a ação do Estado seria interventiva na criação de uma infra-estrutura necessária para o crescimento econômico. (COSTA, 2006, p. 121).
Contudo, apenas os trabalhadores do mercado formal eram beneficiados com os direitos de proteção social. Com a deposição de Vargas em 1945, a nova Carta Constitucional de 1946 apontava o desenvolvimento econômico fundamentado na iniciativa privada, tendo a diminuição da intervenção do Estado na economia.
No governo Dutra foi colocada a necessidade de reforma tributária, e na área social a elaboração do Plano Salte, que trazia ações nas áreas da saúde, alimentação, transporte e energia; porém, sem recursos para investimentos, o Plano foi deixado de lado em 1951.
Em 1951, volta ao poder Getúlio Vargas, através de eleições democráticas, mas num contexto de desequilíbrio das contas públicas e de retomada da inflação no país. Seu governo foi assinalado, assim, pela “centralização política, o fortalecimento do Executivo e a adoção de uma política populista e messiânica”. (COSTA, 2006, p. 126).
Conforme dados apresentados por Vieira (1987) e destacados por Costa (2006, p. 128), “o governo Vargas teve um desempenho expressivo na área da educação e da saúde pública. A tarefa de modernizar a sociedade exigia a ampliação da ação do Estado e criava uma nova relação entre direitos sociais e deveres do Estado”.
O governo Kubitschek trouxe como meta a industrialização e o desenvolvimento do país; sendo o Estado o “agente coordenador e planificador do processo de crescimento econômico”. (COSTA, 2006, p. 132). Tal experiência agravou o processo de dependência do Estado Nacional, não solucionou as desigualdades regionais nem o quadro social; apesar das tentativas de interiorização do país, com a mudança da sede do governo federal (Brasília) e a criação da Sudene (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste).
O golpe militar de 1964 “abriu o tempo de horror na sociedade brasileira” (COSTA, 2006, p. 137), com a perda salarial e de direitos da classe trabalhadora, a proibição de manifestações contrárias ao governo e a concentração interna da renda. Além disso, a década de 1980 ficou “marcada pelo descontrole da inflação, queda dos índices de arrecadação da receita fiscal e maior concentração de riquezas numa parcela menor da população, agravando o quadro social”. (COSTA, 2006, p. 140).
após o período da ditadura militar, Sarney, teve seu governo marcado pela dívida externa, declaração da moratória em 1987, a adoção de quatro planos econômicos no período de 1985 a 1989 numa tentativa de controle da inflação e de estabilização dos preços, e ainda a ausência de mudanças no que concerne à distribuição de renda e concentração de riquezas.
Nesse contexto, também se intensificaram os debates sobre o papel do Estado no Brasil, associando o modelo de crescimento adotado durante o período militar com a crise do Estado. A Nova Constituição (1988) trazia a universalização da cidadania e a garantia dos direitos sociais, inclusive “com a aprovação da Assistência Social como uma política pública, inserida no conceito de seguridade social”. (COSTA, 2006, p. 147-148).
A partir do governo Collor, as políticas neoliberais foram apresentadas ao Brasil, porém, como veremos no governo FHC (Fernando Henrique Cardoso) estas foram constituídas:
As reformas econômicas e o ajuste fiscal só ganharam impulso no Governo Collor [...] É em seu governo que, afinal, ocorre a abertura comercial – a mais bem sucedida e importante reforma que o país conheceu desde o início da crise. É nele que a privatização ganha novo impulso. É no governo Collor que o ajuste fiscal avançará de forma decisiva [...] através de um substancial cancelamento da dívida pública interna. (BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 5).
Para seus defensores, a reforma do Estado representava um meio de liberar a economia para um novo patamar de crescimento. Porém, Bresser-Pereira (1998) aponta alguns problemas durante o processo de reformulação do Estado:
a) um problema econômico-político – a delimitação do tamanho do Estado; b) um outro também econômico-político, mas que merece tratamento especial – a redefinição do papel regulador do Estado; c) um econômico-administrativo – a recuperação da governança ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo; e d) um político – o aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar. (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 49-50).
privatização, terceirização e publicização; redefinição do papel regulador do Estado e aumento da governança do Estado.
Nesse percurso, podem-se observar dois momentos distintos. No primeiro, até a década de 1990, segundo Silva (2003), o Estado recebeu muitas críticas por seu caráter intervencionista, o que fez com que a discussão se concentrasse sobre as funções exclusivas e não exclusivas a ele atribuídas. Logo, o governo federal realizou privatizações e abertura dos mercados. Para Bacelar (2003, p. 1),
[...] o que caracterizava o Estado brasileiro nesse período (1920-1980) era seu caráter desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritário. Não era um Estado de Bem-Estar Social. O Estado era o promotor do desenvolvimento e não o transformador das relações da sociedade.
O segundo momento, conforme apontam Souza e Carvalho (1999), apresentou como objetivos a eficiência dos serviços públicos por meio da otimização dos recursos humanos e financeiros, democratização e efetividade. Também nesse período se apontava a reforma como um meio de promover as políticas sociais. Quanto às políticas sociais brasileiras, até o final da década de 1980, o sistema de proteção social incluía um modelo de assistência para os que não tinham vínculos trabalhistas formais e um modelo de seguro social na área da previdência e de atenção à saúde (FLEURY, 2004). A Constituição de 1988 foi fundamental na apresentação de um novo modelo de proteção social, enfatizando os direitos sociais e a universalização da cidadania.
O governo Collor foi marcado por corrupções e escândalos, porém, para Costa (2006), este teve “um caráter decisivo para o Estado. Ficou evidente que o projeto político do Estado estava centrado na proposta de adequar o país à nova conjuntura mundial”. (COSTA, 2006, p. 148). Seu mandato também ficou assinalado pelo sequestro das poupanças, falências, demissões, sucateamento do setor público e queda dos salários dos servidores. Para a autora, mesmo com “uma postura agressiva de reforma do Estado, também feriu interesses das grandes empresas instaladas no país. A abertura econômica irrestrita fragilizou o poder de concorrência das empresas instaladas no Brasil”. (COSTA, 2006, p. 150).
A reforma do Estado no Brasil foi efetivada no governo FHC (1995-2002). Contudo, ela está inserida num contexto mais amplo, de mudanças nas relações internacionais (comércio mundial e novas formas de produção capitalista). Assim, para Costa (2006), “ela expressa uma composição das forças sociais, a concretização de um movimento conservador que buscou suprimir os avanços construídos a partir do modelo do Estado de Bem-estar Social”. (COSTA, 2006, p. 155). Para a referida autora, o tema da reforma é repleto de contradições, mas que pode ser observado através da luta provocada pelo capital internacional na tentativa de aumento do seu poder de mercado e de manutenção da lucratividade dos investimentos.
Dentre os processos centrais da agenda de reformas estavam: corte nos gastos com benefícios sociais, programas de privatizações, políticas de mais abertura ao capital e desregulamentação do mercado de trabalho, através da mudança nas leis trabalhistas e previdenciária.
Assim, foi no governo FHC que se condicionou o retorno do crescimento econômico e as mudanças no quadro social a partir da reforma do Estado; sendo aprovado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995. Isso porque “a crise foi dada como fato consumado, atribuída, conforme o discurso oficial, à exaustão do modelo de Estado desenvolvimentista”. (COSTA, 2006, p. 165). E, continua a autora, tal discurso foi adotado também na mídia, que veiculava a reforma como reação ao medo da inflação e garantia de estabilidade monetária; inclusive, “muitas decisões foram tomadas por meio de medidas provisórias, num estilo autoritário e centralizador”. (COSTA, 2006, p. 165).
A reforma, então, ampliou o poder de mercado, apresentando um outro meio de regulação do Estado na sociedade, através de reformas constitucionais. Logo, a Constituição de 1988 passou a ser debatida e questionada pela reforma dos anos 1990; uma vez que esta última trazia a perspectiva de mais espaço para o mercado e para a iniciativa privada, e menos participação do Estado na área social;
O Plano Diretor da Reforma do Estado colocava a necessidade de ajustamento fiscal duradouro, de reformas econômicas orientadas para o mercado, da reforma da previdência social, e ainda de inovação dos instrumentos de política social e reforma do aparelho do Estado (melhorando a capacidade de implementação eficiente de políticas públicas). Assim, segundo Costa (2006) o Plano Diretor versava que:
Reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado. Daí, a generalização dos processos de privatização de empresas estatais. Neste plano, entretanto, salientaremos um outro processo tão importante quanto, e que, entretanto, não está tão claro: a descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Chamaremos esse processo de “publicização”. (COSTA, 2006, p. 171-172).
Pelo viés do Plano Diretor, o Estado brasileiro estaria reorganizado da seguinte maneira: Núcleo estratégico, responsável pela tomada das decisões estratégicas, definindo e cobrando que se executem leis e políticas públicas; atividades exclusivas, referindo-se à prestação de serviços somente realizados pelo Estado; serviços não-exclusivos, onde o Estado atua junto com outras organizações públicas não-estatais e privadas; produção de bens e serviços para o mercado, atuação das empresas em atividades econômicas visando o lucro e que ainda permanecem no aparelho do Estado. Convém ressaltar que por meio dessa reestruturação somente o setor estratégico e as atividades exclusivas estariam sob propriedade estatal.
Logo, “o objetivo da reforma é permitir que a administração pública se torne mais eficiente e ofereça ao cidadão mais serviços, com maior qualidade. Ou seja, fazer mais e melhor com os recursos disponíveis”. (BRASIL, 1997, p. 7).
Foi também a partir desse Plano que se definiu um programa de terceirização das atividades do setor público, visando diminuir as despesas com funcionalismo. Assim, a perspectiva era diminuir a ação do Estado na área social e fortalecer as condições gerais para a manutenção do lucro privado. Para Costa (2006),
museus, pesquisa científica e tecnológica). Esta é uma maneira de transferir os custos e responsabilidades do Estado para a sociedade civil. (COSTA, 2006, p. 176).
A reforma administrativa, através de uma mudança constitucional, se apresentou como o mecanismo legal para a realização do ajuste fiscal, com o corte do número de funcionários públicos do país e com a redução do papel do Estado na execução dos serviços sociais.
No que concerne à reforma da Previdência Social, realizada nos governos FHC e Lula, este ciclo de reformas concentrou-se no déficit do sistema público e da previdência geral, e ainda na necessidade de referir limites de tempo e de idade de contribuição para a aposentadoria. Na perspectiva do Estado como ator secundário em relação ao mercado, na prática as mudanças na Previdência Social deram maior abertura ao mercado, na oferta de previdência complementar privada e de fundos para a previdência complementar pública. Contudo, faz-se necessário compartilhar ainda das reflexões de Costa (2006), que chama atenção para o fato de que a cobertura e a contribuição previdenciária no Brasil nunca foram universalizadas para os trabalhadores, e de que “o desequilíbrio financeiro está ligado à informalização do mercado de trabalho, mas também à persistência de esquemas de corrupção, fraudes e dívidas patronais para com o sistema previdenciário”. (COSTA, 2006, p. 199).
Junto à reforma administrativa, então, a perspectiva de reduzir a máquina pública se deu principalmente no que se refere aos serviços sociais, criando parcerias com o setor privado e isentando o Estado da operacionalização dos serviços. Contudo, essa proposta não partiu apenas do governo FHC, “a proposta de reduzir a intervenção direta do Estado na área social vinha sendo difundida, na década de 1990, pelos organismos internacionais, entre eles o Banco Mundial”. (COSTA, 2006, p. 209).
O Banco Mundial colocou o tema da equidade pelo viés da criação de políticas sociais focalizadas, dando prioridade à educação primária e à atenção básica na área da saúde. Porém,
especialmente quanto à educação superior e à saúde e, no caso do atendimento hospitalar. Este debate sobre a necessidade de focalização das políticas sociais ocorreu no mesmo contexto em que, no Brasil, a Constituição Federal de 1988 universalizava o acesso à saúde e educação, inserindo a assistência social no conceito de seguridade social. No entanto, devem-se considerar as análises do Banco Mundial, já que no Brasil antes da Constituição Federal de 1988 exatamente os mais pobres estavam fora do acesso aos serviços sociais. (COSTA, 2006, p. 209-210).
No que se refere aos avanços no acesso aos serviços sociais, Costa (2006) destaca que, a partir da universalização do acesso sem melhorar a qualidade dos serviços oferecidos, fez com que a classe média recorresse ao mercado privado. Já a população mais pobre, como não era contemplada com tais serviços anteriormente, não reivindicava melhoria na qualidade destes. Assim, os serviços são vistos pela classe média como de má qualidade e reforça a tese do Banco Mundial, de que o Estado deve atender os mais pobres; estratificando a cidadania de acordo com o nível de renda.
O que não apareceu na argumentação do governo FHC foi a necessidade de investimentos na área social. Em vez de discutir a efetividade das políticas sociais, o governo discutiu apenas a necessidade de ajuste fiscal com a redução de gastos. Sem investimentos na área social não há como elevar a efetividade das ações do governo na melhoria das condições sociais de vida da população. O servidor público não responde isoladamente pela efetividade dos serviços públicos. Para a administração pública ser eficiente é preciso criar meios materiais que viabilizem a efetividade das ações do governo. Ficou evidente, no discurso do governo FHC, que a preocupação maior não foi alterar as condições de vida da população do país, onde persistem elevados níveis de carência nas áreas da educação, saúde, habitação, saneamento e segurança. A grande meta foi o ajuste fiscal e a estabilidade monetária, condições para adequar o país às regras ditadas pelo FMI. (COSTA, 2006, p. 186).
Iniciada em 1964 pelos Governos Militares, a terceira fase é assinalada pela criação dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (que apontavam as prioridades do país nos aspectos socioeconômicos). A última fase é caracterizada pela Reforma Administrativa no Governo FHC, através do Plano Diretor de Reforma do Estado, com redução do Estado por meio das privatizações, terceirização de serviços e enxugamento do setor público.
Portanto, para Costa (2006), as reformas que o governo FHC empreendeu mostraram a despreocupação do governo e das elites econômicas com o panorama social, “reduzindo cidadão a cliente e o mercado como o único espaço legítimo para o acesso a bens e serviços”. (COSTA, 2006, p. 181). Nesse contexto, trataremos, na próxima seção, sobre as políticas públicas e as contribuições da Sociologia para análise de tal campo.
2.2 Ideias centrais Sobre Políticas Públicas
Segundo Trevisan e Bellen (2008), no final da década de 1970 houve um forte questionamento sobre o Estado quanto às suas funções e quanto à eficácia de suas ações de intervenção na sociedade, enfim, sobre o “Estado em ação”. Tais ações do Estado podem ser verificadas através da observação dos programas governamentais e de seus efeitos sobre os aspectos econômicos e sociais. Considerando as desigualdades no Brasil (que são várias: regionais, de acesso aos direitos sociais3, de oportunidades), o poder público vem tentando garantir a diminuição dessas desigualdades visando o bem público e o desenvolvimento do país. Nessa perspectiva, estão inseridas as políticas públicas, que são expressões de ações concretas que o Estado adota para viabilizar o direito de todas as pessoas a uma vida digna. Segundo Alves (2008),
Por políticas públicas compreendemos as respostas do Estado frente às demandas da sociedade que, de forma propositiva ou não, expõe suas necessidades e expressa seu poder de pressão no sentido de publicizar tais necessidades. (ALVES, 2008, p. 17).
3 Segundo a Constituição Federal Brasileira de 1988, os direitos sociais buscam a qualidade de vida do indivíduo, como direito
As políticas públicas estão relacionadas à totalidade de decisões e ações do Estado; “são decisões governamentais que geram impacto tangível e mensurável ou substantivo, alterando as condições de vida de um grupo ou população ou produzindo mudanças em atitudes, comportamentos e opiniões”. (SILVA E SILVA, 2001, p. 47). Essas políticas constituem um processo decisório em fluxo contínuo, de alteração permanente; que tem como aspectos essenciais as pressões e barganhas. Por esse viés, “[...] toda política pública é uma forma de regulação ou intervenção na sociedade. Trata-se de um processo que articula diferentes sujeitos, que apresentam interesses e expectativas diversas”. (SILVA E SILVA, 2008, p. 90). Tais ações do Estado - que são na maioria das vezes resultantes de pressões sociais - representam jogos de interesses relacionados aos aspectos econômicos, políticos, culturais e sociais sendo, portanto, uma forma de mudança social e de redistribuição de renda. Nessa perspectiva, a política pública tem um caráter dinâmico, considerando a interação e a integração dos sujeitos para que a mesma seja efetiva.
Silva e Bassi (2012) apresentam diversos autores e concepções sobre políticas públicas. Para Heidemann (2009), por exemplo, elas são as decisões (e ações) do governo junto com demais forças da sociedade, incluindo dois elementos: ação e intenção. Já Dye (1984) refere-se “ao que o governo escolhe fazer ou não fazer”, traz a perspectiva de decisões governamentais conscientes e deliberadas. E ainda para Laswell (1958) decidir sobre a política pública concerne a questionar quem ganha o quê, por que e que diferença faz.
Quanto à origem da política pública, conforme Souza (2007) ela se deu nos Estados Unidos em âmbito acadêmico. Tal área teve quatro fundadores: Laswell, Simon, Lindblom e Easton. Laswell foi o primeiro a utilizar a expressão policy
analysis ou análise de políticas públicas. Simon contribuiu com a noção de
racionalidade limitada dos decisores públicos, ou policy makers. Lindblom atentou para acrescentar as relações de poder e a integração entre as fases do processo decisório na análise de políticas públicas. Já Easton apontou a política pública como um sistema que inclui formulação, resultados e grupos de interesses.
Mesmo sendo diferentes as definições sobre políticas públicas, estas convergem para o governo, lócus onde se desenvolvem os interesses, apresentando uma visão holística, onde o todo “é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, ideologias e interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa desses fatores”. (SOUZA, 2007, p. 69).
Silva e Bassi (2012) apontam ainda as políticas públicas com um propósito coletivo, que surge das escolhas do governo, tendo como origens desejos, interesses, necessidade, sobrevivência ou ideologia. Por esse viés, as procedências de demandas de políticas públicas são várias, pressionando o governo no processo decisório.
No quadro deste trabalho, uma distinção importante a ser feita é a sobre políticas públicas e programas, uma vez que o objeto deste estudo – o Programa Nacional Trabalho e Empreendedorismo da Mulher – é caracterizado como uma política pública, mas usualmente recebe o nome de Programa Nacional. Segundo Silva e Silva (2008), “as políticas são transformadas em programas quando as condições iniciais são criadas, mas sua materialização só ocorre com a sua implementação, constituindo-se na fase mais abrangente e talvez mais complexa do processo das políticas públicas”. (SILVA E SILVA, 2008, p. 96). Isso também é reforçado por Silva e Costa (2002), para quem as políticas públicas se transformam em programas quando, por meio de uma autoridade, as condições iniciais para sua implementação se concretizam.
quais são formuladas as políticas públicas, como o regimento do Congresso Nacional.
Thomas Dye (2009) apresenta oito modelos diferentes para análise de políticas públicas: institucional (política como produto institucional), de processo (política como atividade política), teoria dos grupos (política como equilíbrio entre grupos), de elite (políticas como preferências das elites), racionalismo (política como máximo ganho social), incrementalismo (política como variações sobre o passado), teoria dos jogos (política como escolha racional em situações competitivas), teoria da opção pública (política como deliberação coletiva movida pelo autointeresse), e teoria sistêmica (política como produto do sistema).
Tais modelos são conceituais, porém “nenhum desses modelos foi desenvolvido especialmente com a finalidade de estudar política pública, mas cada um oferece uma maneira diferente de pensar sobre política e até sugere algumas causas e consequências gerais de políticas públicas”. (DYE, 2009, p. 100).
Quanto ao modelo institucional, percebe a política pública passando pelas instituições governamentais; estas respondem pelo processo de estabelecer, implantar e gerir as políticas. As instituições governamentais trazem três características às políticas públicas: legitimidade (obrigações legais), universalidade (referem-se a todas as pessoas na sociedade) e coercitividade (o governo monopoliza a coerção).
No que se refere ao modelo de processo, vê o policy process através de um conjunto de atividades políticas: identificação de problemas, agenda e formulação, legitimação, implementação e avaliação. Nessa perspectiva, o determinante da política pública é seu processo, percebendo como é o processo decisório e como deve ser; “não é o conteúdo das políticas públicas que se deve estudar, mas antes os processos por cujo intermédio elas são desenvolvidas, implementadas e mudadas”. (DYE, 2009, p. 105).
