C) A aproximação com as informantes: entre “lá e cá”
4.1 A Implementação do PNTEM no Brasil
Figura 1: Logomarca do Programa
Fonte: Site oficial do Programa.
Na perspectiva das políticas públicas para mulheres se insere o Programa Nacional Trabalho e Empreendedorismo da Mulher - PNTEM, que busca, em linhas gerais, fomentar o empreendedorismo e potencializar as oportunidades de emprego, trabalho e ocupação para as mulheres.
Tal iniciativa teve origem no Projeto Mulher Empreendedora, iniciado em 2005 no Rio de Janeiro, sendo institucionalizado a partir de um Acordo de Cooperação Técnica entre a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres - SPM da Presidência da República, o SEBRAE (Serviço de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas) e a BPW Brasil (Business Professional Women - Federação das Associações de Mulheres de Negócios e Profissionais). Enquanto Projeto, realizava ações de apoio ao empreendedorismo feminino, premiava iniciativas empreendedoras e ofertava cursos de incentivo e desenvolvimento do espírito empreendedor.
A partir de 2007, o Projeto Mulher Empreendedora recebeu status de Programa pela SPM e um novo formato, passando a ser chamado de Programa Rio: Trabalho e Empreendedorismo da Mulher - PTEM. Esse novo desenho estruturava o Programa em dois eixos: fomento ao empreendedorismo; trabalho e ocupação.
Considerando o bom andamento da experiência vivenciada no Rio de Janeiro, em 2008 este Programa foi replicado e institucionalizado em âmbito nacional, expandindo-se para as outras regiões do país, nas unidades da federação selecionadas, a saber, Santa Catarina, Distrito Federal, Pernambuco e Pará. Conforme Machado (2012, p. 53-54), “a Paraíba havia sido definida como o estado da região Nordeste onde o Programa seria implantado; no entanto, tal decisão foi modificada e Pernambuco iniciou suas atividades em 2010”. Nos documentos sobre o Programa disponíveis no site oficial12 não constam os critérios de escolha de cada estado das cinco regiões. No entanto, segundo o Gestor 4,
[...] essa escolha foi feita por questões mesmo políticas, pelo próprio MDS, e foram avaliados nos estados e capitais que receberiam a copa. As cidades sedes da copa. Essa foi uma das questões da própria política do governo Federal, ela tava toda direcionada pra isso, para as cidades sedes da copa (Informação verbal).
Além disso, especificamente no caso de Pernambuco, em um dos seminários realizados a Secretária da Mulher do estado enfatizou que o Programa foi uma “busca nossa junto ao governo federal” (Informação verbal).
O PNTEM estava baseado na Política Nacional para as Mulheres, que tem entre seus pressupostos e princípios a Equidade de Gênero, a Autonomia das Mulheres e a Universalidade das Políticas. Fundamentava-se ainda no II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM), no seu primeiro capítulo ‘Autonomia Econômica e Igualdade no Mundo do Trabalho com Inclusão Social’, que trata da ampliação do acesso das mulheres ao mercado de trabalho e promoção da
autonomia econômica e financeira por meio de apoio ao empreendedorismo, associativismo, acesso ao crédito e ao microcrédito, distribuição e comercialização dos produtos do trabalho.
Segundo definições dos documentos oficiais, este Programa tinha como objetivo geral:
Alterar de modo significativo a inter-relação presente nos processos de desenvolvimento local e as questões de gênero, identificando os fatores de vulnerabilidade que incidem sobre a vida das mulheres em geral, em particular das mulheres pobres e extremamente pobres, no que diz respeito à ambiência produtiva, à autonomia econômica e financeira das mulheres e às posições ocupadas por elas em atividades empreendedoras e no mercado de trabalho (SECRETARIA ESPECIAL DE POLÍTICAS PARA AS MULHERES, 2009, p. 5).
Como público prioritário, atendia tanto mulheres pobres que queriam criar ou desenvolver negócios já existentes; como aquelas extremamente pobres, participantes ou não dos programas de inclusão social13. Além disso, na tentativa de integrar esses dois públicos ao processo, o PNTEM contemplava também gestoras e gestores públicos estaduais e municipais, que possibilitavam a transversalidade da perspectiva de gênero nas políticas públicas voltadas para os direitos das mulheres.
Quanto aos objetivos específicos da política apresentados nos documentos oficiais, trazia um leque de intenções que envolvia tanto gestores, através da sensibilização destes para inclusão da perspectiva de gênero nas políticas, como mulheres em situação de vulnerabilidade, com potencial empreendedor ou necessitadas de melhorias nos negócios já existentes, a saber:
- Articular gestoras e gestores públicos visando à criação e/ou ao fortalecimento de redes de desenvolvimento local através do reconhecimento das competências municipais quanto à formulação de políticas específicas com vistas à criação de oportunidades de trabalho e renda, tendo por pressuposto o II PNPM.
- Incluir a perspectiva de gênero dentre as variáveis prioritárias nas decisões econômicas e políticas, que incidem diretamente na qualidade de vida de mulheres e homens, buscando a equidade social e de gênero nos processos de crescimento econômico assim como, e especialmente, no desenvolvimento socioeconômico.
13 Segundo informação verbal dada por um dos Gestores no momento da entrevista, os termos pobres e extremamente pobres
(que constam nos documentos oficiais iniciais) eram categorias utilizadas pelo MDS, mas foram substituídos posteriormente no Programa por mulheres em situação de vulnerabilidade por renda.
- Possibilitar a criação de um ambiente favorável a novos negócios, além de projetos que gerem conhecimentos capazes de multiplicação e divulgação de experiências empresariais realizadas por mulheres, através de parcerias e alianças estratégicas para o apoio às ações. - Desenvolver a capacidade empreendedora das mulheres que resolvam alçar voo próprio no mundo empresarial através de projetos multissetoriais, estruturados tanto nos moldes tradicionais quanto nas formas da economia solidária, economia criativa e microcrédito orientado e produtivo.
- Atuar no comportamento empreendedor das mulheres e na melhoria de gestão dos seus negócios.
- Fortalecer a participação dos organismos institucionais municipais de políticas para as mulheres na formulação de políticas específicas de trabalho e renda.
- Promover a inserção social das mulheres em situação de vulnerabilidade social por renda, público preferencial das ações de assistência social canalizadas pelo Sistema Único de Assistência Social - SUAS, por meio dos Centros de Referência Estadual de Assistência Social - CREAS e Centro de Referência Municipal de Assistência Social – CRAS, visando o aproveitamento adequado de oportunidades de geração de renda e de trabalho.
- Fortalecer redes de desenvolvimento local e sua interseção com os organismos institucionais de políticas para as mulheres, com os escritórios regionais do SEBRAE em Pernambuco, com a BPW Brasil e com a rede SUAS.
- Favorecer a inclusão das mulheres vítimas de violência em oportunidades de geração de trabalho e renda, visando sua autonomia e a elevação da sua autoestima, em consonância com o Plano Estadual Para Prevenir, Punir e Erradicar a violência Contra As Mulheres do Governo de Pernambuco e o Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres. (SECRETARIA ESPECIAL DE POLÍTICAS PARA AS MULHERES, 2009, p. 5-6).
As possíveis beneficiárias do Programa deveriam atender a alguns requisitos: ter algum negócio que quisessem desenvolver, legalizar ou aperfeiçoar; desenvolver alguma atividade produtiva e ter potencial para o empreendedorismo; ter mais de 16 anos; residir nos municípios ou regiões abrangidas pelo programa; serem indicadas por programas sociais da área de assistência social.
O PNTEM era executado pelo IBAM14 (Instituto Brasileiro de Administração Municipal), pelas instituições parceiras, SEBRAE15 e BPW16, e contava ainda com o apoio/parceria dos governos estaduais e das prefeituras. A execução se dava através de Acordo de Cooperação Técnica entre poder público e instituições parceiras.
Estava pautado em dois eixos que estruturavam suas ações:
- Fomento ao Empreendedorismo: atuação do SEBRAE direcionada no sentido de proporcionar às mulheres instrumentos para criarem e gerirem de modo adequado seus próprios negócios e oferecer um ambiente favorável aos empreendimentos sob sua iniciativa;
- Trabalho e Ocupação: atuação da BPW junto às mulheres em vulnerabilidade de risco social por renda visando a transmissão de conhecimentos sobre direitos para a efetiva conquista da cidadania e ingresso no mundo do trabalho.
Nesse compartilhamento de responsabilidades, de trabalho em rede, os papeis de cada instituição eram claramente definidos: o IBAM respondia pela coordenação e avaliação geral do Programa, bem como pela consolidação dos documentos de orientação, sustentabilidade e replicação. Convém ressaltar que apesar da SPM ser a responsável pela política, o IBAM tinha autonomia enquanto coordenação geral. Já o SEBRAE colaborava no levantamento dos estudos das possibilidades de mercados, coordenava e executava as atividades do eixo 1 (fomento ao empreendedorismo), e ainda participava da avaliação do processo. Para a BPW recaía a coordenação e execução das atividades do eixo 2 (trabalho e ocupação), e também participação na avaliação do processo.
A concepção de empreendedorismo adotada pelo Programa referia-se à
[...] uma alternativa que poderia tornar rentáveis diversas atividades desempenhadas por mulheres, mas desvalorizadas tradicionalmente, diminuindo a desigualdade de poder exercido por homens e mulheres na vida pública e, também, nas relações familiares.
14 O IBAM é uma associação civil sem fins lucrativos, criada em 1952, com sede no Rio de Janeiro. Tem como missão
promover o desenvolvimento institucional do Município, fomentando o desenvolvimento local e capacitando-o para formulação de políticas, baseado na ética, transparência e independência partidária.
15 O SEBRAE é uma entidade privada sem fins lucrativos, criada em 1972, que trabalha com a capacitação e desenvolvimento
dos pequenos negócios do Brasil, estimulando o empreendedorismo e a sustentabilidade de tais negócios.
16 A BPW é uma organização não-governamental sem fins lucrativos, apartidária e não assistencial, fundada em 1930, em
Genebra, Suíça. Tem como missão unir mulheres que utilizem suas competências para desenvolver e ampliar sua representatividade na sociedade e no mercado de trabalho.
Agregada a esse primeiro uso do termo, estava a ideia de empreendedorismo como estratégia de desenvolvimento, uma vez que ao ser adequadamente incentivado, culminaria com o crescimento da economia e com a diminuição dos índices de pobreza na localidade. (MACHADO, 2012, p. 11).
Retomando a discussão sobre empreendedorismo, como afirma Costa (2012), este é um vir a ser ou um comportamento transitório, e no caso específico do Programa “não necessariamente ligado à criação de uma empresa. Empreende-se num determinado momento, por necessidade ou oportunidade, a partir de atividades preexistentes [...] ou de atividades a serem aprendidas” (COSTA, 2012, p. 29).
No que concerne à implementação do Programa, esta se dava através de três fases distintas e sequenciadas, comuns aos seus eixos estruturantes:
Fase I – Reconhecimento do universo do Programa: envolvia a definição dos espaços geográficos, verificação das redes de desenvolvimento local, e ainda a capacitação dos instrutores e consultores que viriam a realizar as suas atividades.
Fase II – Implementação das ações de mobilização, sensibilização, capacitação e assistência técnica: tinha-se a mobilização de gestores e prováveis beneficiárias, bem como a realização e o acompanhamento das ações planejadas.
Fase III – Consolidação, sustentabilidade e replicação: culminava com ações de sustentabilidade do Programa, de expansão para outros estados e oficinas de avaliação.
No período em que o Programa foi ofertado em cada Estado - geralmente de dois anos - foram executadas as seguintes atividades nas áreas geográficas definidas antecipadamente (que poderiam ser municípios, polos ou regiões, a depender do acordo firmado com o governo estadual):
- Reuniões de sensibilização para gestores públicos e representantes de entidades que trabalhavam com a temática gênero;
- Seminários sobre Trabalho e Empreendedorismo para os dois públicos prioritários mencionados anteriormente, ou seja, mulheres pobres e aquelas extremamente pobres;
- Cursos oferecidos pelo SEBRAE: Mulher Empreendedora; Juntas somos fortes; Determinação Empreendedora; Aprender a Empreender;
- Cursos oferecidos pela BPW: Políticas Públicas e Empreendedorismo da Mulher; Educação Financeira; Alfabetização Digital;
- Oficinas de Direcionamento Estratégico (de monitoramento, acompanhamento e fortalecimento dos grupos);
- Oficinas sobre Microcrédito Produtivo;
- Fóruns e Oficinas de Trabalho para Gestores Públicos.
De forma geral, o processo de implementação dessa política pública se iniciava com a realização de reuniões entre os governos federal e estaduais, com a participação do IBAM e das organizações executoras, para daí delimitar os territórios a serem atendidos e seus indicadores, os papéis e responsabilidades que caberiam a cada um dos parceiros, as metas, os recursos e as formas de gestão.
As atividades propriamente ditas começavam com uma reunião de sensibilização e esclarecimentos sobre o Programa para gestores, técnicos públicos, representantes de organizações integrantes da rede de atendimento na área de assistência social e trabalho das regiões e municípios selecionados. A discussão nesse momento referia-se à implementação do PTEM naquela localidade, considerando os aspectos políticos, administrativos e sociais. Também eram feitos acordos referentes ao apoio das organizações na mobilização de mulheres e do poder público, em especial no deslocamento das mulheres de suas residências até o local dos cursos e oficinas que seriam oferecidos no âmbito do Programa.
Passados os quinze ou vinte dias da reunião de sensibilização, acontecia o Seminário sobre Trabalho e Empreendedorismo com as mulheres indicadas pelas organizações de desenvolvimento local presentes na reunião de sensibilização. Neste momento eram apresentados os objetivos, as atividades oferecidas e os critérios de acesso ao Programa para as mulheres. Ainda ocorria uma palestra dialogada sobre a Mulher no Século XXI que tinha o objetivo de mobilização das mesmas para participação no PNTEM.
É importante ressaltar que neste Seminário as mulheres que foram mobilizadas pelas Secretarias e organizações preenchiam uma ficha cadastral em que, a partir do perfil informado, eram selecionadas para participação nos cursos oferecidos pelo SEBRAE e pela BPW. As informações solicitadas nesse instrumento de seleção versavam sobre dados pessoais como: endereço, idade, cor/raça, estado civil, condição do domicílio, número de filhos, movimentos e organizações que participava, escolaridade, área e tipo de ocupação profissional, rendimentos, cursos que já havia realizado, disponibilidade para os cursos, entre outras.
Decorridos vinte dias do seminário iniciavam-se os cursos de fomento ao empreendedorismo para as mulheres. Este processo levava cerca de dois meses e dele poderiam sair novos negócios ou até mesmo planos de melhoria na gestão dos já existentes. Os órgãos responsáveis pela execução dos cursos e oficinas com as mulheres eram o SEBRAE e a BPW. Recomendava-se que as mesmas mulheres selecionadas participassem dos quatro cursos do SEBRAE e que o outro público escolhido realizasse os três cursos oferecidos pela BPW.
Concomitantemente aos cursos, eram realizadas atividades de formação sobre políticas públicas e temas concernentes a gênero, raça e direitos humanos com os gestores estaduais e municipais ou regionais. Tais atividades tinham a finalidade de sensibilizar os gestores para que os governos municipais, estaduais e distritais pudessem incorporar a perspectiva de gênero nas suas políticas, através da criação de programas específicos, quando necessário, que contribuíssem para o aumento da autonomia econômica das mulheres.
Convém assinalar ainda que, segundo o Gestor 4,
No decorrer do processo, já no programa Rio, se observou que o SEBRAE, embora trabalhasse com o tema do empreendedorismo, eles não tinham questões afeitas às questões de gênero, então houve toda uma preocupação do IBAM em pontuar, em fazer capacitações internas, até mesmo pra sensibilizar a equipe do SEBRAE e as equipes de coordenação e dos projetos e dos oficineiros com relação às questões de gênero. Então se começou a rever aquele material das apostilas e tentar colocar naquele material as questões afetas às questões de gênero (Informação verbal).
Assim, conforme figura abaixo, podemos perceber como se dava a dinâmica de desenvolvimento do Programa:
Figura 2: Dinâmica de desenvolvimento do PTEM
Fonte: SPM, 2008, p. 27.
Tentando mostrar o desempenho do referido Programa, faremos uma breve incursão em cada um dos estados onde ele ocorreu (com exceção de Pernambuco, o qual se constitui no nosso objeto de pesquisa e nos debruçaremos mais adiante):
Rio de Janeiro: O estado do Rio de Janeiro foi o primeiro contemplado com as atividades do PTEM. Assim, o Programa Rio: Trabalho e Empreendedorismo da Mulher resultou da experiência exitosa do Projeto Mulher Empreendedora, iniciado no município de Saquarema em 2005. A afirmativa de que o Programa logrou êxito nesse estado (de tal forma que foi replicado para outras regiões) foi explicada pelo Gestor 4 a partir do número de mulheres que participaram do projeto, pela quantidade destas que iniciaram e terminaram os cursos, e ainda pela formação de associações e cooperativas que continuam sendo monitoradas e acompanhadas até hoje.
No Rio, o Programa realizou de 2007 até 2009 atividades de mobilização, sensibilização, capacitação e assistência técnica a nível municipal e regional em 92 municípios agrupados em 10 polos:
- Cabo Frio (Região da Costa do Sol); - Rio de Janeiro (Metropolitana I); - Macaé (Metropolitana II);
- São Gonçalo (Metropolitana II);
- Itaperuna, Teresópolis (Região Serrana); - Nova Iguaçu (Baixada Fluminense);
- Volta Redonda (Região do Vale do Paraíba); - Três Rios (Região Centro Sul);
- Nova Friburgo (Região Serrana); - Angra dos Reis (Região Costa Verde).
Conforme enfatiza Natividade (2012a), tais municípios não foram selecionados aleatoriamente, mas foram considerados os ambientes mais favoráveis para o desenvolvimento de atividades empreendedoras por mulheres.
O Programa foi realizado através de parceria entre o IBAM, SEBRAE, BPW, Banco da Mulher, Superintendências Regionais do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal, Secretaria de Assistência Social e Direitos Humanos e Ministério do Desenvolvimento Social. Além destes, outras parcerias (inclusive da iniciativa privada) foram fundamentais para o bom desenvolvimento do Programa, como associações, instituições de ensino e clubes (através da disponibilização de espaços físicos para a realização de atividades, bem como na divulgação do Programa).
Tinha como objetivo geral “estimular mulheres empreendedoras com potencial para os negócios e as que estivessem voltadas para a construção de sua autonomia econômica por outras vias de geração de trabalho e renda” (NATIVIDADE, 2012a, p. 50).
Ainda segundo Natividade (2012a), a meta no Estado era atingir 200 gestoras públicas e 800 mulheres. Todavia, 1.476 mulheres participaram dos seminários, e destas 1.309 dos cursos oferecidos. Para os gestores da política pública, o cumprimento das metas previstas colocou o Programa numa situação bastante confortável, visto que as metas não apenas foram alcançadas, como também superadas em algumas situações.
Natividade (2012a) apresenta ainda como principais dificuldades durante a execução das atividades: a baixa participação das beneficiárias no mês de dezembro (período que seria de maior lucratividade para quem já tinha algum negócio), e a questão do transporte inviabilizando o deslocamento até os locais de realização do Programa.
Quanto às principais conquistas, estas se referiram à criação de Associações de Mulheres Empreendedoras, como foi o caso da Associação de Mulheres Empreendedoras de Saquarema, do Núcleo de Mulheres Empreendedoras de Campo Grande, e da Associação de Mulheres Empreendedoras de Barra Mansa. Além destas, Natividade (2012a) também destaca as lições aprendidas com os resultados do Programa no Rio: a primeira diz respeito à integração e a interdependência das instituições parceiras - que executavam e apoiavam a política-, aspectos que foram fundamentais para o seu bom desenvolvimento; a segunda revelou que a mobilização das instituições locais para o momento da reunião de sensibilização foi de toda importância para determinar as possibilidades de sucesso da política, como também a necessidade de articular melhor os atores que poderiam contribuir para as ações de desenvolvimento local. Por fim, destacou-se igualmente a possibilidade de mudança da proposta de abrangência territorial do Programa, saindo do âmbito regional para o municipal.
Convém ressaltar que os conteúdos trabalhados nos cursos eram similares em todos os estados, inclusive, em alguns casos, com os mesmos materiais didáticos, desconsiderando, assim, os contextos diferenciados e as particularidades regionais, culturais, econômicas e sociais. Estes aspectos serão melhor discutidos mais adiante, quando apresentarmos a nossa avaliação sobre o referido Programa no estado de Pernambuco.
Santa Catarina: Neste estado, entre 2009 e 2010, o PNTEM contemplou os municípios de Florianópolis, São José, Palhoça, Tijucas, Urubici, Urupema e Bom Jardim. Contou com a parceria da Secretaria de Assistência Social, Trabalho e Habitação, e da Coordenadoria Estadual da Mulher.
No que se refere a essas parcerias, Mota (2012) apontou a necessidade da existência de um instrumento que também pactuasse a participação dos municípios na política, “semelhante ao Termo de Cooperação Técnica que é assinado com o Governo do Estado” (MOTA, 2012, p. 94).
A chegada do Programa em novembro de 2008 coincidiu com uma tragédia local, onde, segundo Mota (2012), fortes chuvas deixaram mais de 100 mortos e mais de 5.000 desabrigados, o que levou a adiar em três meses o início das atividades. Além disso, esta autora aponta que o Programa enfrentou outros desafios, sobretudo no interior do Estado onde ele deparou-se com o baixo nível de
escolaridade de muitas beneficiárias da zona rural, fazendo com que os materiais didáticos tradicionais utilizados não fossem muito produtivos. Foram observadas