C) A aproximação com as informantes: entre “lá e cá”
2.3 Discutindo a implementação e a efetividade das Políticas Públicas
O primeiro fator a ser considerado na formulação e implementação de políticas públicas, na opinião de Silva e Bassi (2012), é a capacidade financeira, gerencial e técnica do governo em executá-las.
A formulação (e efetivação) de uma política pública passa por alguns estágios fundamentais: a existência de uma demanda social ou a sinalização de um problema; a vontade política de solucionar ou reverter tal problema; a definição da própria política pública ou programa social; a implementação de fato da política; os resultados esperados alcançados e uma prática de avaliação durante todas as etapas do processo.
Assim, uma política pública surge de um problema que toma visibilidade a partir da pressão popular, transformando-se em questão social, passando assim a receber espaço na agenda pública. Dessa forma, segundo Silva e Silva (2008), podem-se identificar algumas fases no processo de constituição do problema e da agenda pública: 1. o momento da pré-decisão (formulação de alternativas de política); 2. a escolha ou adoção da política; 3. a execução ou implementação.
Silva e Bassi (2012), igualmente, consideram que a política pública apresenta as seguintes fases: identificação do problema, agenda dos agentes, formulação (de política), sua legitimização, implementação e, por último, sua avaliação.
Nesta mesma direção, coloca Souza (2007) que “o ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação”. (SOUZA, 2007, p. 74). Já Howlet, Ramesh e Perl (2013) identificam cinco estágios do ciclo político: montagem da agenda, formulação da política, tomada de decisão, implementação e avaliação.
Nessas concepções apresentadas de estágios ou ciclos da política pública, a implementação se faz presente em todas, por ser um processo de grande importância na determinação do “sucesso” ou não da intervenção, na relação intenção e resultados, e por envolver diversos atores e objetivos.
Sendo assim, para Faria (2012), a implementação se refere à execução de qualquer coisa, programa ou política, bem como para colocar algo em prática através de medidas concretas. Na década de 1970, na Europa e nos EUA, a implementação era vista como algo complexo e problemático, tornando-se alvo de
estudos de pesquisadores acadêmicos. Segundo Pires (2012), neste período, o debate desta questão versava sobre o questionamento em relação à discrepância entre objetivos planejados versus aqueles alcançados. Ainda nesse período outro conjunto de autores apontava a implementação como um processo complexo na realização de políticas públicas. Em 1980, a resposta à discrepância entre objetivos e resultados se concentra no caráter político do processo de implementação. Outra linha de pesquisa enfatizava o papel dos burocratas de linha de frente (executores e fazedores das políticas) e sua função na redefinição de objetivos da política.
Segundo Van Meter e Van Horn (1975), a implementação de políticas públicas se refere a “ações de indivíduos públicos e privados (ou grupos) que são direcionadas para a consecução de objetivos definidos anteriormente no processo decisório acerca das políticas”. (VAN METER; VAN HORN, 1975 apud FARIA, 2012, p. 8). Existe assim, para Faria (2012), uma diferenciação entre a formulação da política e sua implementação. Nesta estão envolvidos vários órgãos burocráticos de níveis distintos de governo trazendo, cada um, “seus interesses, ambições e tradições particulares, que afetam o processo da implementação e dão forma a seus resultados, em processo de governo ou governança de múltiplos níveis”. (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 179-180).
Faria (2012) aponta ainda como estudo fundador sobre a implementação o de Pressman e Wildavsky (1973), para quem esta se refere à interação entre objetivos e ações que serão realizadas para que as metas sejam atingidas. Tais autores, conforme Faria (2012), veem “a implementação como, essencialmente, uma habilidade de se criar elos em uma corrente causal, envolvendo comando e obediência, controle, comunicação e recursos para que a política seja colocada em prática”. (FARIA, 2012, p. 9).
Este autor apresenta ainda três definições mais recentes de implementação: 1. relação entre intenção governamental e resultados na prática / 2. relação entre as expectativas da política e resultados percebidos / 3. intenção de se fazer algo ou não (pelo governo) e seu impacto.
Em suma, com base em Nogueira (1998), Costa e Bronzo (2012) destacam que:
A implementação de projetos e políticas sociais envolve a mobilização de recursos de poder, de conhecimento (marco
analítico), recursos organizacionais e institucionais (marco organizacional), além de estratégias para manter ou ampliar a legitimidade da intervenção. O papel da gestão – e portanto, da fase de implementação – é justamente combinar e mediar esses diferentes recursos, para converter as intenções em produtos, supondo-se que esses gerarão efeitos e impactos esperados. (COSTA; BRONZO, 2012, p. 50-51).
Nessa perspectiva, para Costa e Bronzo (2012), um projeto ou política é composto por quatro elementos: um padrão normativo, ou seja, a relação entre fins e meios; um marco analítico que se refere à dimensão técnica; um modelo de organização, com a distribuição de responsabilidades, capacidades e decisões; e um modelo de gestão, que envolve a administração de recursos. Assim, “[...] o padrão normativo e o marco analítico expressam o conteúdo do projeto ou política e a partir dele seriam definidos os modelos de organização e de gestão” (COSTA; BRONZO, 2012, p. 52).
Neste processo de implementação, que envolve ainda responsabilidades, decisões, comunicação, comando e obediência, alguns estudiosos vão apontar a importância dos atores envolvidos no referido processo. Lotta (2012), por exemplo, aponta como fundamental a análise sobre o papel dos burocratas no processo de implementação de políticas públicas, na perspectiva de compreender como as ações são postas em prática e o que pode influenciar nos resultados das políticas. No entanto, valendo-se de outros autores, como Hill (2003), Lipsky (1980) e Matland (1995), Lotta (2012) ressalta as dificuldades na literatura sobre implementação. Uma destas reside no fato de perceber o significado das políticas compartilhado entre quem formula e quem implementa desconsiderando, muitas vezes, a falta de diretrizes e guias práticos para implementação, necessitando enfatizar, nesse processo, a compreensão que os implementadores têm das políticas e como as colocam em prática.
A outra dificuldade referida por Lotta “é que o foco da literatura reside mais no governo e não em outras entidades ou setores que afetam direta ou indiretamente a implementação”. (LOTTA, 2012, p. 21). Nessa perspectiva, as influências de contexto são importantes fatores que podem afetar o curso de efetivação das políticas. Além disso, faz-se necessário observar a atuação dos implementadores, como, baseada em Lipsky (1980) contribui Lotta (2012, p. 22),
[...] a ação individual dos implementadores acaba por tornar-se o comportamento da agência pela qual respondem e que representam. Ou seja, para compreender a ação efetiva do Estado, pressupondo que os implementadores o representam e por ele respondem, é necessário entender justamente a ação e a interação realizadas por esses implementadores.
Lotta (2012), dessa forma, traz uma discussão importante no debate sobre implementação de políticas públicas, sobre a ação dos burocratas implementadores de nível de rua (responsáveis efetivamente pela implementação) e aspectos que podem influenciar suas práticas. Para isso, remete a Weber (1947), para quem “o burocrata, agente que atua na burocracia, é um fiel executor de serviços sem paixões ou julgamentos”. (LOTTA, 2012, p. 23). Assim, em linhas gerais, para o referido autor, as paixões e valores cabiam ao político, aos burocratas não havia espaço para exercer a discricionariedade.
Com o passar do tempo, contudo, o modelo weberiano cedeu espaço a outras formas de compreensão das funções dos atores, principalmente no que concerne à problemática de separação entre o que se refere à ordem técnica e à ordem política. Voltando-se à Lipsky (1980), Lotta (2012) caracteriza os burocratas de rua como “funcionários que trabalham diretamente no contato com os usuários dos serviços públicos, como, por exemplo, policiais, professores, profissionais de saúde, entre outros”. (LOTTA, 2012, p. 24). Tais burocratas são pressionados, por um lado, pelas demandas de serviços, por outro, pelos cidadãos. São eles que
[...] recebem e transmitem as expectativas dos usuários sobre os serviços públicos; determinam a elegibilidade dos cidadãos para acessarem os benefícios ou receberem sanções; dominam a forma de tratamento dos cidadãos e medeiam aspectos da relação institucional dos cidadãos com o Estado. Tornam-se, portanto, o locus da ação pública, na medida em que são responsáveis pela mediação das relações cotidianas entre o Estado e os cidadãos. (LOTTA, 2012, p. 25).
Lotta (2012) aponta a importância de estudar os burocratas de rua, destacando: que estes ocupam grande parte da burocracia estatal; que existem recursos públicos para remuneração dos agentes; que os mesmos influenciam os sujeitos de baixa renda; entre outros aspectos.
Nessa perspectiva, os agentes implementadores têm certa autonomia no momento da implementação, uma vez que “mesmo que dimensões políticas oficiais
moldem alguns padrões de decisão e normas comunitárias e administrativas, esses agentes ainda conseguem ter autonomia para decidir como aplicá-las e inseri-las nas práticas da implementação” (LOTTA, 2012, p.27). Assim, os burocratas de rua interagem com outros atores (políticos, comunitários e institucionais), necessitando articular suas percepções com as dos demais; baseada em Cline (2000) afirma que “estão alocados em um sistema de comunicação [...] a variabilidade da implementação é função também de como os implementadores interpretam as mensagens recebidas e as contextualizam”. (LOTTA, 2012, p. 34).
Além dos atores envolvidos nas decisões e ações governamentais, se forem consideradas as especificidades e particularidades regionais, políticas, econômicas e culturais, tais fatores podem influenciar diretamente no desenvolvimento e nos resultados da política pública. Assim, baseada em Arretche (2001), Lotta (2012) afirma que
[...] a diversidade de contextos de implementação pode fazer com que uma mesma regulamentação produza resultados inteiramente diversos em realidades diferentes. Isso significa que a discricionariedade tem diversas fontes, de forma que pode ser inerente ao exercício de sua função, pode ser resultado de uma proliferação de regras que pressionem os burocratas a se posicionarem, podem ser fruto de regras incompletas ou ambíguas, além da influência que as próprias escolhas individuais podem ter sobre a discricionariedade. Assim, podemos considerar que as instituições impactam as práticas dos burocratas de rua, mas também que as ações, valores, referências, e contextos dos indivíduos acabam por influenciar suas decisões. (LOTTA, 2012, p. 27-28).
Existe ainda, nos estudos sobre tais burocratas, uma grande discussão a respeito do papel desempenhado por eles como mediadores, “na medida em que coexistem tanto práticas clientelistas como ações democráticas e voltadas à inclusão”. (LOTTA, 2012, p. 39).
Também se faz necessário refletir sobre as dimensões e os problemas da implementação, enfatizando a intersetorialidade como meio de articulação e de comunicação entre os diversos setores sociais. Analisada como uma forma de organização e gestão de projetos, a intersetorialidade pode ser observada sob três aspectos, conforme apontam Costa e Bronzo (2012): a política pode ser formulada, implementada e monitorada de forma intersetorial; a política pode ser desenhada
intersetorialmente e executada setorialmente; ou todo o planejamento estratégico pode ser feito em conjunto.
Gontijo (2012) apresenta, nos estudos mais recentes, três tipos ideais de gestão e governança e sua importância para a gestão da implementação das políticas, fundamentado em Lowndes e Skelcher (1998): a de mercado, a hierárquica e a de rede. Quanto à gestão de mercado, os elementos centrais das relações contratuais têm a ver com os custos e benefícios dos atores envolvidos. No modelo hierárquico, “a imposição da necessidade de integração e a supervisão realizada por uma estrutura burocrática, imbuída de autoridade para tanto fariam com que as normas fossem cumpridas, tornando-se regras estabelecidas” (GONTIJO, 2012, p. 85). Já no modelo de rede, as relações de interdependência estabelecidas alicerçadas na “confiança, responsabilidade e reciprocidade” (GONTIJO, 2012, p. 85-86) são fundamentais para a realização de atividades colaborativas ou integradas.
No que concerne aos problemas relacionados à implementação, Gontijo (2012) fundamentado em Cline (2000) acrescenta que eles podem ser vistos através de duas perspectivas: a mais tradicional, top-down foca os problemas de gestão organizacional, como “incompetência técnica dos agentes burocráticos; a execução calcada nas preferências políticas desses atores; as características estruturais das instituições; e as falhas de comunicação entre os formuladores [...] e que as executam” (GONTIJO, 2012, p. 89). Por esse viés, a solução de problemas estaria condicionada a uma boa gestão administrativa.
A segunda perspectiva, bottom-up, referencia a cooperação entre os agentes implementadores da política. Nessa postura assume-se que os conflitos de interesse são fundamentais e que se transformarão em relações de parceria entre gestores, agências e setores. “A chave dos problemas está, portanto, na construção de instituições ou mecanismos que promovam a criação de um contexto cooperativo para os atores que participam desse processo”. (GONTIJO, 2012, p. 89).
Assim, alguns autores abordam a coordenação como etapa fundamental no planejamento e na implementação de políticas, pois a ação propriamente dita abrange muitos sujeitos e agências distintas. Gontijo (2012, p. 92) “define ‘coordenação’ como uma atividade deliberada a cargo de uma organização ou um
sistema interorganizacional, que tem como objetivo a concertação4 de decisões e ações de suas subunidades ou organizações constituintes”. Ainda acrescenta que existem níveis de coordenação, com diversos meios para promover tais coordenações, podendo ser mais institucionalizados e formais, ou não.
Para além da concepção de Gontijo, Peters (1998) busca uma (re)definição sobre “coordenação”, criticando a concepção de coordenação como processo e abordando-a como ‘condição instalada de atuação’. Ele a considera como a necessidade de garantir que distintas organizações, dos vários níveis hierárquicos, possam atuar conjuntamente no desenho e na ação das políticas, assegurando que não haja contradições e sobreposições entre as organizações.
Através das contribuições de Brown e Waddell (1997), Gontijo (2012) resgata o significado de coordenação como um processo de possibilitar ações
[...] no âmbito de parcerias entre três setores da sociedade: o Estado (ou governo), o mercado (ou iniciativa privada) e a sociedade civil (por meio das organizações não-governamentais). Tal processo envolveria acordos de colaboração mútua e compartilhamento de metas, objetivos, recursos e riscos de diversas ordens. (GONTIJO, 2012, p. 94).
Dessa forma, Gontijo (2012) conclui que a coordenação refere-se a relações concertadas de forma hierárquica, diferentemente de cooperação, que abarca as concertações numa perspectiva horizontal. Assim, também se pode questionar, se existem relações entre as formas de implementação, de coordenação e gestão de políticas com os impactos e resultados obtidos.
Pires (2012) adverte que, quando se analisa mais a fundo o processo de implementação de políticas públicas,
[...] não é incomum ficarmos frustrados com seus resultados ou constatarmos que os resultados de uma mesma política implementada, em um mesmo local (país, Estado ou município), por uma mesma organização, sejam heterogêneos – isto é, os objetivos formais ou iniciais de uma política não são alcançados da mesma forma em todos os lugares. (PIRES, 2012, p. 260-261).
Assim, no entendimento da política pública como processo, a avaliação desta
é de suma importância para compreensão das ações do Estado, dando visibilidade e transparência a tais ações públicas, podendo, dessa forma, realizar ajustes tanto na fase de formulação, na de implementação, bem como dos impactos ou resultados. Esse tipo de avaliação reflete ainda se as demandas sociais estão sendo satisfeitas.
Segundo Penna Firme (2003), a avaliação de programas sociais envolve quatro dimensões que levam ao fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos: a utilidade, a viabilidade, a ética e a precisão técnica. Já para Frey (2000) a avaliação é fundamental para que os instrumentos de ação pública possam se desenvolver e se adaptar.
Ainda para Derlien (2001), a avaliação apresentou três funções básicas em três fases evolutivas: a de informação (nos anos 1960), a de realocação (anos de 1980) e a de legitimação (anos de 1990).
Conforme Faria (2005), existem quatro tipos de utilização da avaliação: 1) Instrumental (na adequada divulgação dos resultados e da factibilidade das recomendações). 2) Conceitual (a avaliação pode modificar a forma como os técnicos veem a natureza e a operação do programa). 3) Como instrumento de persuasão (na mobilização para as mudanças na política ou programa). 4) “Esclarecimento” (orientando a agenda governamental no que concerne ao acúmulo de conhecimento e alterações na forma de ação das instituições).
Para Silva e Silva (2001), o formato de avaliação de políticas públicas teve seu início nos Estados Unidos por volta dos anos 1930, no entanto com uma concepção diferente da que se tem na atualidade. Entre os anos 1930 e 1960, a avaliação de programas sociais passou por duas gerações da prática da avaliação: a primeira, que percebeu que os programas sociais não alcançavam os resultados desejados; e a segunda, com a utilização de tecnologias de survey, amostragens e procedimentos de medição para avaliação. A partir dos anos 1960 (terceira geração), o formato de avaliação expandiu-se com programas de combate à pobreza. Os anos de 1980 trouxeram o declínio da pesquisa avaliativa, sendo retomado o interesse pela avaliação na década de 1990, articulando métodos quantitativos e qualitativos.
Já no Brasil, lembram ainda essas autoras, a avaliação de políticas e programas sociais teve início a partir dos anos 1980, como reivindicação, pelos movimentos sociais, das políticas sociais enquanto um direito de cidadania, numa
crítica ao público atendido pelos programas - nem sempre os que mais necessitavam - e à má utilização do dinheiro público.
Apesar de num primeiro período visar à mensuração da eficiência na utilização dos recursos, a avaliação de políticas e programas passou a ser um meio de realimentação das mesmas no seu desenvolvimento, com vistas à correção de distorções, ou mudança de comportamento a partir das informações obtidas. Dessa forma, a avaliação de políticas e programas pode ser observada como um instrumento de pressão social sobre o Estado (a partir das informações alcançadas através da avaliação), utilizado por segmentos sociais organizados para a conquista ou fortalecimento dos direitos sociais.
Sendo assim, para Garcia (2001, p. 31),
[...] avaliação é uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa organizacional, a partir de um quadro referencial ou padrão comparativo previamente definido. Pode ser considerada, também, como a operação de constatar a presença ou a quantidade de um valor desejado nos resultados de uma ação empreendida para obtê- lo, tendo como base um quadro referencial ou critérios de aceitabilidade pretendidos.
A avaliação de políticas públicas refere-se à utilização de técnicas e métodos de pesquisa com a finalidade de estabelecer causalidade entre um programa e seus resultados. Nessa perspectiva, em linhas gerais, tal avaliação pode ser realizada nos aspectos de efetividade, eficácia e eficiência.
Quanto à efetividade: a avaliação que considera a efetividade da política pública concerne a um indicador de impacto, mostrando se melhorou a qualidade de vida da população ou se trouxe uma mudança efetiva nas condições de vida dos beneficiários da política. Nesse sentido, o maior desafio é demonstrar se os resultados obtidos estão causalmente ligados ao que foi oferecido pela política que está sendo avaliada, fora da interferência das variáveis intervenientes. É uma medida de impacto, relação entre resultados e objetivos.
No que se refere à eficácia: avaliar uma política pública através do critério da eficácia é tratar se os objetivos pretendidos foram alcançados, ou seja, se as metas propostas foram de fato atendidas. Nesse aspecto de avaliação, o grande desafio reside na forma de obtenção e veracidade das informações adquiridas a respeito do funcionamento do programa. Refere-se ao grau em que os objetivos foram
atendidos.
Quanto à eficiência: verificar a eficiência de uma política pública significa analisar o nível de utilização dos recursos públicos, principalmente porque estes, em geral, são escassos, o que supõe uma maior racionalização tanto dos gastos, como da proporção dos beneficiários por ela atendidos. Trata da relação entre custos e resultados.
Costa e Castanhar (2003) acrescentam, ainda, os critérios de sustentabilidade, análise custo-efetividade, satisfação do usuário e equidade na avaliação de políticas. No que concerne à sustentabilidade, mensura a continuidade dos benefícios mesmo após o fim da implementação da política. Quanto ao custo- efetividade sustentam que é semelhante à noção de pertinência, ou seja, perceber dentre as alternativas de ação aquela que alcance as metas utilizando menor custo. Já em relação à satisfação do usuário busca a avaliação dos beneficiários no que se refere à qualidade do atendimento. E, por último, a equidade significa a justa e compatível distribuição dos benefícios com as necessidades do público-alvo da política.
Silva e Bassi (2012) tratam de algumas condições fundamentais para que a implementação de políticas públicas seja efetiva:
a) o programa deve dispor de tempo e recursos suficientes […] em todas as etapas do processo; b) […] deve ser baseada em uma teoria adequada sobre a relação direta entre causa (problema) e efeito (solução); c) deve haver apenas uma agência implementadora […]; d) deve haver completa compreensão e consenso durante todo