UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
VICTOR JORGE MEDEIROS VIEIRA
A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL DO ESTADO E A
ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
VICTOR JORGE MEDEIROS VIEIRA
A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL DO ESTADO E A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Monografia submetida à Coordenação do Curso de Direito da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para a obtenção de grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Francisco de Araújo Macedo Filho
VICTOR JORGE MEDEIROS VIEIRA
A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL DO ESTADO E A ATUAÇÃO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO
Monografia submetida à Coordenação do Curso de Direito da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para a obtenção de grau de Bacharel em Direito.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________ Prof. Dr. Francisco de Araújo Macedo Filho
Universidade Federal do Ceará (Orientador)
______________________________________ Prof. Luiz Eduardo Dos Santos
Universidade Federal do Ceará
______________________________________ Prof. (a) Sarah Carneiro Araújo
RESUMO
ABSTRACT
Reports the performance of the Public Prosecution Service in the control of state activity on environmental issues. Presents an analysis of the forms of environmental protection contained in the Brazilian legal system, emphasizing the function of the Public Prosecution Service in the new constitutional order. Describes the importance of state action on environmental public politics, which is responsible for controlling harmful activities to the environment. Analyzes the environmental civil responsibility, as well as the hypotheses on which the State may be held responsible for environmental damage. Offers an analysis of prosecutors action against the State, presenting the available tools by the Public Prosecution Service in seeking the protection of the environment: public civil action, the recommendation, the commitment of behavior adjustment and preliminary civil investigation, in addition to holding public hearings and participation in legislative activity and deliberative councils. Finally, it clarifies the issue with the presentation of case studies involving the action of the Public Prosecution Service with the State.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...8
1. A TUTELA DO MEIO AMBIENTE ...11
1.1 A tutela constitucional ...11
1.2 O papel do Ministério Público na tutela ambiental...13
1.3 Políticas públicas de proteção ambiental ...15
1.4. Princípios da Precaução e da Prevenção...18
1.5 A responsabilização ...19
1.6 O Dano Ambiental ...20
2 – A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM MATÉRIA AMBIENTAL ...23
2.1 – Breves considerações acerca da responsabilidade civil ...23
2.2 – A responsabilidade objetiva ambiental ...24
2.3 – A responsabilidade civil estatal no direito ambiental ...27
2.3.1 – Atuação direta de seus agentes...29
2.3.2 – Responsabilidade por ato de particulares...30
2.3.3 – Responsabilidade por omissão ...32
3. A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO ESTADO NA SEARA AMBIENTAL...37
3.1 Considerações iniciais...37
3.2 Formas de Atuação ...38
3.3. Ação Civil Pública ...41
3.4. Compromisso de Ajustamento de Conduta ...42
3.5. Recomendação ...44
3.6. Inquérito Civil...45
3.7. Atuação no processo legislativo...47
3.8. Audiências públicas ...49
4. CASOS PRÁTICOS DA ATUAÇÃO MINISTERIAL JUNTO AO ESTADO...51
4.1. Elaboração do Novo Código Florestal...51
4.2. Intervenção em conflito fundiário...52
4.3. O licenciamento ambiental simplificado no estado do Ceará...53
4.4. Ação Civil Pública ...54
4.5. Compromisso de Ajustamento de Conduta ...56
4.6. Recomendação ...56
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...58
INTRODUÇÃO
O Direito Ambiental vem ganhando cada vez mais atenção do mundo jurídico. Com a crescente degradação ambiental que estamos vivenciando, não poderia ser diferente. O direito vem buscando socorrer o meio ambiente da interferência humana. Para isso, conta com uma série de inovações que, ao longo das últimas décadas, revolucionaram o estudo da interação do homem com o meio ambiente.
No Brasil, diplomas legais como a Lei 6.938/81 e a Constituição Federal de 1988 deram um novo rumo ao Direito Ambiental. Com status de direito fundamental, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado passou a ser tema de extrema atenção do Poder Público.
O texto constitucional conferiu ao Estado, ao lado da coletividade, a função de proteger o meio ambiente. Nesse sentido, é papel do Estado a tutela ambiental, estabelecendo políticas públicas, fiscalizando e regulamentando a utilização dos recursos ambientais.
Ocorre que, muitas vezes tal atuação mostra-se ineficaz ou insuficiente. Dessa forma, o ordenamento jurídico deve trazer medidas de controle do próprio Estado, pois em determinadas hipóteses, o próprio Poder Público poderá ser responsabilizado por danos causados ao meio ambiente.
Esse controle estatal foi incumbido ao Ministério Público. A Carta de 1988 consagrou o órgão ministerial como o defensor do meio ambiente e dos direitos coletivos e difusos. Com isso, os promotores ganharam autonomia e força para o combate aos danos ambientais.
Danos esses que podem ser causados por particulares ou até mesmo pelo Estado, por meio de condutas de seus agentes. Muitas vezes, ainda que o particular seja o poluidor direto, poderá haver a responsabilização solidária dos órgãos públicos.
Com a responsabilidade solidária, o Estado é forçado a realizar um melhor gerenciamento das políticas públicas ambientais. Assim, incentiva-se a prevenção, devendo o Poder Público dispor de todos os meios possíveis para a efetiva preservação ambiental.
Cabe assim ao Ministério Público, atuar na responsabilização do Estado nesses casos, buscando também incentivar o Poder Público a adotar medidas preventivas de combate à degradação ambiental.
Na verdade, o parquet deve agir não apenas no momento posterior ao dano ambiental, já que este é de difícil reparação, mas também, e principalmente, de maneira preventiva, evitando assim, a consumação do dano.
Portanto, a atuação ministerial não fica restrita à propositura de ações visando a punição pelos danos causados. Mais que isso, com a atual estrutura do Ministério Público deve o órgão agir de forma preventiva ao dano ambiental. Para isso, conta com instrumentos extrajudiciais e com sua atuação política.
No presente estudo, serão analisadas as formas de atuação do Ministério Público em face do Estado, quando este for o responsável pelo dano ambiental. Não será limitada a análise à atuação posterior ao dano, com a simples punição do ente público pela degradação provocada.
Pelo contrário, será dada ênfase aos instrumentos de atuação preventiva, que buscam evitar que o Poder Público colabore com o dano ambiental, seja com sua atuação direta, seja com a facilitação da atividade de terceiros.
Para isso, no primeiro capítulo será feita uma exposição dos recursos utilizados pelo ordenamento jurídico pátrio para a tutela ambiental, com ênfase às inovações apresentadas pelo constituinte de 1988, que erigiu o direito ao meio ambiente à alçada de direito fundamental e conferiu poderes ao Ministério Público para que este atue na defesa ambiental.
Também no capítulo inicial será analisado o papel do Estado na proteção ambiental, bem como o conceito de dano ambiental e suas consequências.
Já no terceiro capítulo serão elencadas as formas de atuação do Ministério Público junto ao Estado. Será feita uma breve exposição acerca das possibilidades de atuação ministerial.
1. A TUTELA DO MEIO AMBIENTE
1.1A tutela constitucional
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é considerado direito fundamental de natureza difusa, protegido constitucionalmente. Essa proteção constitucional é consequência da evolução do Direito Ambiental como um todo.
Com a busca incessante pelo progresso, o ser humano por muito tempo ignorou a necessidade da conservação dos recursos naturais. O crescimento econômico acelerado, verificado principalmente após a Revolução Industrial, intensificou os impactos ambientais causados pela atividade humana.
O Direito Ambiental é fruto de uma preocupação com o aumento da degradação ambiental, que se não controlada, pode vir a acarretar prejuízos para as gerações futuras. Esse ramo do direito nasceu então de uma necessidade de regulamentar a relação homem-ambiente. A conscientização de que o ser humano estava a caminho de uma degradação ambiental acelerada fez surgir uma noção de direito do meio ambiente, gerando uma proteção legislativa dos recursos naturais.
Posteriormente, com a evolução do ramo, surgiu também a noção de direito ao meio ambiente, tal como um direito coletivo. Consolidou-se assim, a importância do meio ambiente à sociedade como um todo.
Ocorreu, portanto, uma mudança de paradigmas, com a preocupação no equilíbrio entre o progresso e a qualidade ambiental, traduzida no conceito de desenvolvimento sustentável. Essa consciência ambiental incorporou-se de forma gradual ao ordenamento jurídico brasileiro.
período. Em face de sua abundância, os recursos eram vistos como ilimitados, sem a preocupação com as gerações futuras.
Assim, a Carta de 1824 não mencionou qualquer norma referente ao campo ambiental. A preocupação existente com os produtos naturais exportados pelo Brasil era apenas econômica, sem qualquer caráter ecológico.
A Constituição de 1891 abordou a competência da União para legislar sobre minas e terras. Embora tenha sido a primeira Carta a versar sobre elementos naturais, não havia ainda a preocupação com o aspecto preservacionista. O objetivo era proteger os interesses da burguesia e institucionalizar a exploração do solo1.
As Constituições de 1934 e 1937 trouxeram dispositivos de proteção às riquezas naturais, bem como estabeleceram competências para a União em matérias ambientais. Tais dispositivos continuaram presentes nas Cartas seguintes. Houve assim, uma ampliação da regulamentação no que diz respeito aos recursos naturais, com o aumento da legislação infraconstitucional acerca do assunto.
Contudo, ainda não havia uma conscientização do preservacionismo e do desenvolvimento sustentável. A Carta Magna de 1988 representou uma mudança de paradigmas em relação ao Direito Ambiental no ordenamento jurídico brasileiro. O constituinte buscou uma efetiva tutela do meio ambiente, com mecanismos de proteção e controle ambientais.
Trata-se, nas palavras de José Afonso da Silva, de uma Constituição eminentemente ambientalista, sendo uma das mais avançadas do mundo no tocante à matéria ambiental2.
A atual constituição trata o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. A doutrina o posicionou no rol dos direitos da solidariedade, direito fundamental de terceira geração. Vejamos o disposto no artigo 225 da nossa Carta Magna:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
1 MASCARENHAS, Luciane Martins de Araújo. A tutela constitucional do meio ambiente. Disponível em
<http://www.infolizer.com/ib21apa1or7g/A-tutela-constitucional-do-meio-ambiente.html>. Acesso em 20 abr. 2011.
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Este artigo resume a nova ideologia implantada pela Constituição de 1988. Houve não só uma preocupação com a tutela do meio ambiente, mas com a atuação efetiva de toda a sociedade e do Poder Público para concretizar a proteção aos bens naturais.
Não é apenas no artigo 225 que estão implantadas as raízes ambientais. Aparecem normas de caráter ambiental inclusive no título referente à ordem econômica. O artigo 170, inciso VI, por exemplo, consagra o princípio da defesa do meio ambiente como base da economia nacional.
Destarte, buscou-se a conciliação da atividade econômica com o desenvolvimento sustentável. Uma vez que sempre haverá a influência da economia no meio ambiente, busca-se a atenuação dos efeitos negativos sobre os recursos naturais.
A Carta de 88 inovou também no aspecto processual. Apresentou meios jurídicos variados para a proteção do meio ambiente, tais como: Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei ou Ato Normativo, Ação Civil Pública, Ação Popular Constitucional, Mandado de Segurança Coletivo e Mandado de Injunção3.
Assim, verifica-se que ocorreu uma evolução gradual da tutela ambiental, com seu ápice nas disposições constitucionais atualmente em vigor. Isso conferiu uma maior importância à conservação ambiental, acarretando em medidas de ordem prática pelo Poder Público, com vistas à construção de uma sociedade na qual haja uma conciliação entre progresso econômico e meio ambiente.
1.2 O papel do Ministério Público na tutela ambiental
O meio ambiente é um bem de uso comum do povo. Por ser um bem de interesse geral, e possuir natureza jurídica difusa, a lesão a esse bem, mesmo se considerada uma pequena porção individual, afeta a todos.
Logo, a busca pela efetivação desse direito em juízo não poderia ficar nas mãos de particulares, pois nem sempre estes possuem força e disposição para enfrentar questões ambientais mais complexas.
Havia assim, a necessidade de uma instituição que fosse responsável pela proteção ambiental, capaz de representar a coletividade para a satisfação dos interesses no âmbito ambiental4. Um tutor, com representatividade junto à sociedade, e que possuísse força e independência suficientes para lutar por um bem de interesse comum5.
A Lei 6938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, elegeu para essa função o Ministério Público. O §1º de seu artigo 14 estabelece que “O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.”
Posteriormente, o parquet ganhou um importante instrumento jurídico para a proteção ambiental. A inovadora Lei 7.347/85 regulamentou a Ação Civil Pública, que constitui o principal meio de atuação judicial do órgão ministerial. A mesma lei trouxe ainda a possibilidade de instauração de inquérito civil, que auxilia bastante a apuração dos danos ambientais.
A Constituição Federal de 1988 sedimentou o papel ministerial como o defensor do meio ambiente. Ao Ministério Público foi conferida a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (artigo 127). O parquet foi descrito como uma função essencial à justiça, sendo independente dos três poderes tradicionais.
O órgão já era visto como o protetor da coletividade. Nada mais coerente que, ao tratar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito difuso, confiar a sua proteção ao responsável pela tutela dos interesses sociais.
4 MIRRA afirma que, sendo o direito ao meio ambiente um direito supra individual, ou seja, pertencente a todos,
sem vínculo exclusivo com o Estado, era necessário definir um “tutor” do meio ambiente em juízo, capaz de representar adequadamente a coletividade. (Ação Civil Pública em defesa do meio ambiente: a representatividade adequada dos entes intermediários legitimados para a causa. In: MILARÉ, Edis (coord.). A ação civil pública após 20 anos: efetividade desafios. São Paulo: RT, 2005).
5 VASCONCELLOS, Emanueli Berrueta. O Ministério Público na tutela do meio ambiente. Disponível em
Nos termos do artigo 129, inciso III, é função do parquet promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do meio ambiente. Assim, o atual texto constitucional reforçou a legitimidade ministerial anteriormente trazida pela Lei 6.938/81. Dessa forma o Ministério Público ganhou autonomia e independência para desempenhar seu papel de protetor do meio ambiente.
1.3 Políticas públicas de proteção ambiental
Com a constitucionalização do direito ao meio ambiente, o Poder Público ganhou ainda mais força para executar e orientar suas ações ambientais. Por outro lado, passou também a ser mais exigido no trato com o meio ambiente.
Conforme anteriormente exposto, a doutrina consagrou o direito ambiental como um direito fundamental de terceira geração. Sua garantia cria não só direito para todos, mas também deveres. O artigo 225 da Constituição Federal impõe o dever de proteção do meio ambiente não só ao Poder Público, mas também à coletividade.
Entretanto, é o Estado o principal responsável pela proteção ambiental, uma vez que controla todos os mecanismos de interação social, influindo diretamente na conduta da coletividade.
A Declaração de Estocolmo estabelece em seu Princípio 17 que “Deve ser confiada às instituições nacionais competentes, a tarefa de planificar, administrar e controlar a utilização dos recursos ambientais dos Estados, com o fim de melhorar a qualidade do meio-ambiente”.
Daí decorre o princípio da obrigatoriedade da atuação estatal. O Poder Público deve tomar medidas para garantir a proteção do meio ambiente. Algumas dessas medidas estão dispostas de forma exemplificativa no §1º do artigo 225 da Constituição de 1988, senão vejamos:
§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Cumpre ressaltar que a expressão Poder Público abrange todos os poderes em todos seus níveis. Assim, o Judiciário, o Executivo e o Legislativo devem atuar na proteção ambiental, cada um na sua esfera de competência, conforme expõe Consuelo Yoshida6:
Desse modo, a tutela estatal ambiental abrange a tutela legislativa ambiental (em sentido amplo), abarcando não apenas a legislação ambiental em sentido estrito, mas também as Medidas Provisórias e Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), editadas frequentemente como sucedâneas de leis, distorção existente na realidade brasileira; a tutela administrativa ambiental, que inclui a formulação e a implementação de políticas, planos, programas ambientais e o exercício do poder de polícia ambiental (preventiva e repressiva); e em tutela judicial ambiental, quando não observada espontaneamente a legislação e não for suficiente a atuação do poder de polícia ambiental.
Um dos principais instrumentos utilizados pelo Estado é a criação de normas sobre o assunto. Essa regulamentação é o primeiro passo para uma tutela ambiental efetiva. O Poder Público utiliza-se do poder normativo tanto para a criação de regras gerais como para a limitação de condutas dos particulares em atividades específicas.
O constituinte estabeleceu competência legislativa concorrente em matéria ambiental, dispondo em seu artigo 24, inciso VI que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre "florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição".
6
YOSHIDA, Consuelo Y. Moromizato. A proteção do meio ambiente e dos direitos fundamentais correlatos no
sistema constitucional brasileiro. In: O direito ambiental na América Latina e a atuação do Ministério Público.
Os municípios também poderão legislar sobre os a proteção dos recursos naturais, em face da redação do artigo 30, inciso I da CF/88, que permite a atividade legislativa municipal em assuntos de interesse local. Não poderia ser de outra forma, pois o Brasil é um país com uma imensa diversidade ecológica, e não poderia ficar à mercê de uma legislação federal ou estadual que abordasse da mesma forma tal diversidade.
Dessa forma, o município poderá até restringir a atividade particular, impondo limites não previstos nas normas federais ou estaduais. Não poderá, todavia, legislar plenamente, pois deve observar as normas gerais estabelecidas pelos outros entes federativos7.
A busca por uma tutela ambiental legislativa iniciou-se de forma fragmentada. Primeiro, a ênfase era dada em bens específicos, individualizados. Só depois, partiu-se para uma abordagem mais ampla, com o estabelecimento de normas ambientais gerais.
As primeiras tentativas de amparo ambiental giram em torno da década de 1930. Contudo, apenas após a década de 1980 o ordenamento jurídico garantiu ampla proteção ao meio ambiente.
São exemplos de lei que disciplinam a relação homem ambiente e que, de certa forma mudaram o modo de tratamento dos recursos naturais: Código Florestal (Lei 4771/65), Códigos de Caça, Pesca e Mineração (todos de 1967), Lei da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6938/81), Lei dos Crimes Ambientais (Lei 9605/98).
Destarte, o Estado busca por meio da atividade legislativa, resguardar o meio ambiente. Entretanto, tal medida se analisada isoladamente torna-se ineficaz. Assim, é preciso estabelecer mecanismos para a fiscalização e efetividade dos preceitos legais.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para a proteção ambiental8. Mais que uma competência, é dever dos entes da federação agir na proteção ambiental.
Nesse sentido, Analúcia de Andrade9 salienta que:
7 SIRVINKAS, Luis Paulo.Manual de Direito Ambiental, 7ª ed. atual. e ampl.. São Paulo: Saraiva, 2009. P. 126 8 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
A proteção ao meio ambiente, como direito de terceira geração, ligado à vida, insere-se entre aquelas finalidades previstas pela Constituição Federal que não podem ser negligenciadas. As obrigações ou programas para o cumprimento de tal objetivo são, portanto, políticas públicas de caráter obrigatório.
Segundo Maria Luiza Machado10, o Estado exerce as funções protetora e de prestação. A primeira corresponde ao poder de polícia ambiental. São ações que orientam ou limitam os interesses econômicos dos particulares, para assim, atender o interesse coletivo.
Já as funções de prestação dizem respeito às atividades públicas referentes à formulação e execução de ações de proteção e melhoria das condições ambientais. Englobam os estudos por meio dos quais o Estado aperfeiçoa suas ações em busca da melhoria da qualidade ambiental.
Portanto, é o Poder Público o principal responsável pela busca de um meio ambiente equilibrado, principalmente com a efetivação das políticas públicas ambientais.
1.4. Princípios da Precaução e da Prevenção
O princípio da precaução é um dos pilares do Direito Ambiental. O dano ambiental deve ser evitado a todo custo, uma vez que sua reparação é muitas vezes de difícil realização, quando não impossível. Assim, cada vez mais se busca uma atuação antecipada, visando evitar a ocorrência de danos.
Tal princípio encontra-se exposto no artigo 15 da Declaração do Rio de 1992 (ECO-92), nos seguintes termos:
Para que o ambiente seja protegido, será aplicada pelos Estados, de acordo com as suas capacidades, medidas preventivas. Onde existam ameaças de riscos sérios ou irreversíveis não será utilizada a falta de certeza científica total como razão para o adiamento de medidas eficazes em termos de custo para evitar a degradação ambiental.
Destarte, a precaução impõe a ação independentemente do nexo causal estabelecido por métodos científicos. Decorre do princípio da precaução, a adoção pelo
9 HARTMANN, Analúcia de Andrade. Políticas Públicas Ambientais: a atuação do Ministério Público. In:
Políticas Públicas Ambientais: estudos em homenagem ao professor Michel Prieur. São Paulo: RT, 2009.
Estado de políticas ambientais, que visam evitar a ocorrência de danos ao meio ambiente, por meio de ações de regulamentação, fiscalização e controle das atividades poluidoras.
Já a prevenção diz respeito a um perigo mais concreto, mais certo de acontecer. Aplica-se a danos conhecidos, adotando-se as medidas necessárias para evitar sua ocorrência. A prevenção é o fundamento da obrigatoriedade do Estudo de Impacto Ambiental, medida exigida constitucionalmente para a aferição de possíveis danos causados por atividades ou obras potencialmente lesivas ao meio ambiente.
O Estado deve pautar sua conduta de acordo com tais princípios. No Direito Ambiental, o dano é muitas vezes irreversível. Prioriza-se a ação prévia, para que o dano não aconteça, a fim de evitar maiores transtornos à coletividade.
1.5 A responsabilização
Apesar da existência do princípio da precaução, da prevenção e das políticas públicas implantadas pelo Estado, é inevitável a ocorrência de danos ambientais. Assim, imprescindível a existência de um sistema que responsabilize os agentes poluidores.
Segundo José Rubens Morato Leite, a responsabilização do poluidor funciona como “instrumento auxiliar de proteção do dano ambiental, pois a tarefa principal cabe ao Estado, através dos mecanismos de fiscalização e controle, apesar do déficit existente quanto à proteção ao meio ambiente” 11.
Dessa forma, esse sistema age como forma de prevenção, pois inibe a prática do dano com a certeza (pelo menos no plano abstrato) da punição. Com isso, contribuirá também para a conscientização do poluidor.
Nesse contexto, encontramos também o princípio do poluidor-pagador, que dentre outros aspectos, cuida também da imputação dos custos ambientais ao poluidor, buscando assim prevenir o dano e responsabilizar aquele que provoca alguma alteração no meio ambiente.
11 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2ª ed. São
Este último não pode ser tomado de forma simples, explicitado pela expressão poluiu, pagou. Possui um alcance maior, incluindo custos de prevenção e reparação. Caso a utilização dos recursos naturais fosse realizada de forma indiscriminada seria ainda mais difícil controlar a degradação ambiental.
Destarte, cria-se um custo para a utilização de tais recursos, interferindo assim no aspecto econômico do meio ambiente. Há uma busca cada vez maior de mecanismos para forçar o produtor a adotar meios menos gravosos ao meio. Os ecotributos, por exemplo, são uma forma de buscar uma maior conscientização do desenvolvimento sustentável, tornando as operações mais gravosas ao ambiente mais onerosas.
Também o princípio da reparação encontra-se inserido no sistema da responsabilização ambiental. Assim, aquele que degrada o meio ambiente, além de ser responsabilizado ainda deverá restaurar o dano causado.
Em conjunto, esses instrumentos atuam de forma a coibir a prática de danos ambientais, contribuindo para a formação de um meio ecologicamente mais saudável.
1.6 O Dano Ambiental
O dano é pressuposto fundamental da responsabilização, pois sem a ocorrência de dano não há que se falar em responsabilização. Pode ser entendido como toda lesão a um bem jurídico tutelado. No âmbito do direito ambiental, o dano apresenta peculiaridades específicas.
O dano ambiental possui duas vertentes, conforme expõe José Rubens Leite12: O dano ambiental, por sua vez, constitui uma expressão ambivalente, que designa, certas vezes, alterações nocivas ao meio ambiente e outras, ainda, os efeitos que tal alteração provoca na saúde das pessoas e em seus interesses. Dano ambiental significa, em uma primeira acepção, uma alteração indesejável ao conjunto de elementos chamados meio ambiente, como por exemplo, a poluição atmosférica; seria assim, a lesão ao direito fundamental que todos têm de gozar e aproveitar do meio ambiente apropriado. Contudo, em sua segunda conceituação, dano ambiental
12 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2ª ed. São
engloba os efeitos que esta modificação gera na saúde das pessoas e em seus interesses.
Assim, por dano ambiental entende-se não somente aquele que atinge o patrimônio ambiental, direito comum à coletividade, como também o dano que atinge interesses particulares.
Esse último é denominado pela doutrina de dano por intermédio do meio ambiente. Álvaro Luiz Valery Mirra assim conceitua essa espécie:
O dano ‘por intermédio’ do meio ambiente é o prejuízo causado às pessoas e aos seus bens que tem em algum dos componentes da natureza (a água, o ar, o solo) o elemento condutor. O meio ambiente e os bens ambientais aparecem assim como vetores responsáveis pela ligação entre o fato danoso e os danos causados aos particulares ou às pessoas de direito público, no que concerne ao seu patrimônio próprio e individual, ou entre o fato danoso e os danos causados aos bens materiais integrantes do patrimônio público atrelado a uma pessoa jurídica de direito público13.
É um dano reflexo, em ricochete, mediato, pois o dano individual é consequência do dano provocado inicialmente aos bens ambientais.
Essa espécie de dano, por ser individual, está em consonância com a definição tradicional de dano, podendo ser material (corrosão em bens móveis), moral (perda de animal de estimação) ou corporal (doença provocada pela poluição).
A outra concepção de dano ambiental refere-se à ofensa ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito difuso e fundamental. Consiste na “lesão ao meio ambiente, abrangente dos elementos naturais, artificiais e culturais, como bem de uso comum do povo, juridicamente protegido” 14.
A vítima do dano é tanto o meio ambiente quanto a sociedade, na condição de titular desse bem de uso comum. Atinge, portanto, o bem ambiental, bem jurídico de interesse público.
É autônomo em relação ao dano individual, causado por intermédio do meio ambiente. Ainda que o poluidor seja compelido a restaurar os prejuízos causados ao particular, ainda deverá ser responsabilizado pelo dano ambiental como um todo, pois a
13 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação Civil Pública e reparação do dano ao meio ambiente. 2ª ed. São Paulo:
Juarez de Oliveira, 2004, P. 74.
14
ofensa, mesmo que recaia sobre um bem específico atinge o equilíbrio ambiental como um todo, já que os recursos naturais estão todos interligados.
Diferentemente do dano por intermédio do meio ambiente, o dano ambiental propriamente dito é um dano extrapatrimonial específico, ou seja, não é nem moral, nem material, nem corporal. Portanto, não se enquadra perfeitamente na concepção clássica de dano.
A autonomia do dano ambiental evidencia-se na leitura do artigo 14, § 1º da Lei 6.938, que faz referência aos “danos causados ao meio ambiente e a terceiros”. Portanto, o legislador diferenciou as lesões provocadas a terceiros das lesões provocadas diretamente ao meio ambiente como bem jurídico autônomo.
2 – A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM MATÉRIA
AMBIENTAL
2.1 – Breves considerações acerca da responsabilidade civil
Conforme anteriormente exposto, com a ocorrência do dano ambiental, surge a necessidade da responsabilização do agente causador. O poluidor poderá responder nas esferas civil, criminal e administrativa, nos termos do artigo 225, § 3º da Constituição Federal, senão vejamos:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Será dada prioridade no presente estudo à responsabilidade civil, pois consiste na forma mais comum de atuação do Ministério Público contra atos cuja responsabilidade recai sobre o Estado.
Historicamente, a função da responsabilidade civil é a de reparação dos danos causados, com a busca pela recomposição do estado jurídico anterior. Quem causa lesão a bem jurídico de outrem deve repará-lo, recuperando ou recompondo o bem agredido. Quando não há a possibilidade de retornar ao status quo ante, é estipulada uma indenização correspondente, que visa ressarcir os prejuízos sofridos.
A noção de equivalência, presente na estipulação da indenização, mostra-se de difícil visualização na seara ambiental. Em certos casos, não é possível a equiparação do bem perdido. Como recuperar uma espécie extinta ou uma floresta milenar devastada? No direito civil é possível a transformação em valores pecuniários. Contudo, esta não é a finalidade do Direito Ambiental, que busca antes de tudo a prevenção do dano.
peculiares à proteção do meio ambiente. Exige-se maior rigor na aplicação do instituto; afinal, está-se diante de um interesse difuso, cujo titular é a própria humanidade15.
Enquanto a responsabilidade civil clássica atua como técnica de reparação dos danos, agindo assim, de forma posterior ao ato ilícito, no Direito Ambiental, a tutela do meio ambiente muitas vezes só mostra-se efetiva se realizada de maneira preventiva. Com base no princípio da prevenção, ainda que não tenha ocorrido dano efetivo, poderá ser admitida a responsabilização, desde que se afigure possível a existência do ilícito16.
Destarte, há uma preocupação em inibir o dano e não apenas repará-lo. No Direito Ambiental geralmente a única solução adequada é a prevenção do dano, pois sua reparação mostra-se difícil. Ocorre que nem sempre o dano poderá ser evitado, independentemente dos cuidados tomados, daí a importância da atuação estatal visando a efetiva responsabilização dos agentes poluidores17.
A responsabilidade civil ambiental possui, portanto, uma função pedagógica, pois no momento em que pune os infratores, inibe a ação de possíveis poluidores.
2.2 – A responsabilidade objetiva ambiental
No Direito Civil, a regra é a adoção da teoria subjetiva, exigindo-se o elemento culpa no momento da conduta do agente, conforme extraído dos artigos 186 e 927 do Código Civil, senão vejamos:
15 BORGES, Guiomar Teodoro. Responsabilidade do Estado por dano ambiental. Disponível em
<http://www.amazonialegal.org.br/revistas/revista01/rev1_art6.pdf>. Acesso em 24 abr. 2011.
16 Tal situação pode ser visualizada nos casos em que o dano não é visível em curto prazo, mas a prática reiterada
da conduta gera prejuízos futuros ao meio ambiente. (RODRIGUES, Geisa de Assis. Brevíssimo ensaio sobre responsabilidade civil na Lei 6.938/81. In Política Nacional de Meio Ambiente: 25 anos da Lei nº 6.938/81, coord. João Carlos de Carvalho Rocha; Tarcísio Humberto Parreiras Henriques Filho, Ubiratan Cazetta. Belo Horizonte: Del Rey, 2007).
17 Para José Ricardo Alvarez Vianna, o que diferencia a responsabilidade ambiental da clássica é, além do caráter
Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.
Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.
A aferição da culpa no direito ambiental muitas vezes mostra-se difícil. Existem situações em que é difícil a identificação precisa do autor do dano ambiental, pois podem existir diversos agentes poluidores em uma mesma área concorrendo para o dano.
Outras vezes, torna-se difícil a própria constatação da existência do dano, pois em algumas ocasiões, este é percebido apenas com o decorrer do tempo. E mais, mesmo com a identificação do causador, este pode não dispor de recursos suficientes para ressarcir os prejuízos causados à natureza18.
Nessa linha de raciocínio, autores como Geisa de Assis Rodrigues defendem que o modelo tradicional de responsabilidade, que exige a presença da culpa para sua caracterização mostra-se insuficiente para o Direito Ambiental19.
Partilhando do mesmo entendimento, José Ricardo Alvarez Vianna20 argumenta: Bem se vê que o sistema clássico de responsabilidade civil, baseado na relação entre pessoas certas e determinadas, tendo como pressuposto a culpa como passaporte à indenização, revela-se insuficiente e precário na seara ambiental. Reclama-se dessa forma, novos padrões de responsabilidade civil para disciplinamento dos danos ambientais; afinal, o que está em desate neste âmbito não é mais única e exclusivamente o 'dar a cada um o que é seu', sob enfoque estritamente patrimonialista, mas sim, a disciplina do homem e meio ambiente, de molde a preservar a vida no planeta de maneira saudável e equilibrada.
A exigência do elemento culpa em algumas situações pode vir a restringir a responsabilização por danos causados, pois em algumas situações as condutas causadoras da degradação estão amparadas por normas legais, ou autorizações do Poder Público21.
18 BORGES, Guiomar Teodoro. Responsabilidade do Estado por dano ambiental. Disponível em
<http://www.amazonialegal.org.br/revistas/revista01/rev1_art6.pdf>. Acesso em 24 abr. 2011.
19 RODRIGUES, Geisa de Assis. Brevíssimo ensaio sobre responsabilidade civil na Lei 6.938/81. In Política
Nacional de Meio Ambiente: 25 anos da Lei nº 6.938/81, coord. João Carlos de Carvalho Rocha; Tarcísio Humberto Parreiras Henriques Filho, Ubiratan Cazetta. Belo Horizonte: Del Rey, 2007
20 VIANNA, José Ricardo Alvarez. Responsabilidade Civil por danos ao meio ambiente. 2ª ed. Curitiba:
Juruá, 2009, P. 91
21 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2ª ed. São
Nesse sentido, o Brasil adotou expressamente a responsabilidade objetiva ambiental. O artigo 14, § 1º da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) dispõe que:
§1º Sem obstar à aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. (...) Essa responsabilidade foi recepcionada pela CF/88, nos termos do §3º do artigo 225. Não há incompatibilidade entre a legislação infraconstitucional com o disposto na Constituição22. Logo, aquele que causa o prejuízo ao meio ambiente deve ser responsabilizado pelo dano ambiental, independente do elemento subjetivo da conduta.
Não é necessário que a atividade seja considerada perigosa ao meio ambiente. Ou seja, mesmo sem o risco ambiental, mesmo observados os princípios da precaução e da prevenção, podem ocorrer danos, que deverão ser reparados pelo seu causador.
Logo, não possui relevância a intenção da conduta do agente. Ainda que este tente evitar ao máximo o dano, responderá pelos prejuízos causados, pois o que importa é apenas a existência do dano e o nexo de causalidade com o poluidor.
Ressalte-se que as atividades que geram riscos ao meio ambiente por si só já acarretariam na imputação objetiva da responsabilidade ao agente causador do dano, uma vez que o parágrafo único do artigo 927 do Código Civil de 2002 assim dispõe:
Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
A responsabilidade é objetiva para intensificar a proteção ambiental. Não se perde tempo discutindo se houve ou não culpa na conduta. O fato de o dano ambiental interferir em bens pertencentes a toda a coletividade e cuja lesão acarreta consequências de interesse de todos leva à reparação objetiva23.
Nas palavras de Paulo Afonso Leme Machado, “o Direito Ambiental engloba duas funções da responsabilidade civil objetiva: a função preventiva – procurando, por meios
22 SIRVINKAS, Luis Paulo. Manual de Direito Ambiental, 7ª ed. atual. e ampl.. São Paulo: Saraiva, 2009. P.
116.
23MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17ª edição. São Paulo, Malheiros, 2009, P.
eficazes, evitar o dano – e a função reparadora – tentando reconstituir e/ou indenizar os prejuízos ocorridos” 24.
Salienta ainda o autor a importância de se valorizar a função preventiva, uma vez que diversos danos são de difícil reparação, sendo alguns irreversíveis. Não basta portanto, a releitura da responsabilidade civil clássica com a simples dispensa do elemento subjetivo. Assume a responsabilidade ambiental, o caráter preventivo, face à irreversibilidade do dano ambiental.
Segundo Sérgio Ferraz25, a aplicação da responsabilidade objetiva em matéria ambiental gera algumas consequências, quais sejam:
A primeira é a irrelevância da intenção danosa, ou seja, não importa a intenção do agente. A segunda é a irrelevância da mensuração do subjetivismo, pois não importa se o dano teve mais de um autor e sim, que qualquer deles responda pelo prejuízo. A terceira é a inversão do ônus da prova, na medida em que se parte do pressuposto que o agente causou o dano, restando a ele alegar qualquer excludente. A quarta é a irrelevância da licitude da atividade, pois mesmo legalmente autorizado a atuar o agente terá que responder pelos prejuízos causados. E a quinta é a atenuação do relevo do nexo causal, onde este deve ser observado de modo a favorecer a causalidade entre o fato danoso e atividade do agente poluidor.
2.3 – A responsabilidade civil estatal no direito ambiental
Como ente dotado de personalidade jurídica autônoma, o Estado tem capacidade processual ativa e também passiva. Assim, poderá responder por danos causados por suas condutas, sejam elas comissivas ou omissivas.
O artigo 3º, IV da Lei 6.938/81, estabelece que é considerado poluidor, toda "pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental".
24 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17ª edição. São Paulo, Malheiros, 2009, P.
355.
25 Citado por BORGES, Guiomar Teodoro. Responsabilidade do Estado por dano ambiental. Disponível em
Portanto, as pessoas jurídicas de direito público integram expressamente o rol dos possíveis responsáveis. Não poderia ser diferente, uma vez que a Administração Pública poderá ser, direta ou indiretamente, causadora de danos ao meio ambiente.
Embora o Estado seja o responsável pelo desenvolvimento de políticas públicas ambientais, buscando garantir a prevenção ambiental, também pode cometer lesões aos interesses públicos.
As pessoas jurídicas de direito público interno podem ser responsabilizadas pelas lesões que, por ação ou omissão, causarem ao meio ambiente. Logo, tanto pode haver uma responsabilização estatal quando atua por meio de seus agentes, como por exemplo, na construção de estradas ou de usinas hidrelétricas, ou ainda, na omissão de seu dever constitucional de proteger o meio ambiente (exemplo: ausência de coleta de lixo).
Embora tema de ampla discussão, boa parte da doutrina posiciona-se no sentido da adoção da teoria do risco integral, segundo a qual, basta a demonstração do dano e do nexo de causalidade.
Com a adoção da teoria do risco integral, a força maior e o caso fortuito não são causas excludentes da responsabilidade por danos ambientais. Da mesma forma o fato causado por terceiro, existindo nesse caso, o direito de regresso do responsável contra o causador do dano.
Tampouco a licitude não pode ser arguida. Irrelevante também é a existência de licença ambiental, pois o infrator poderá ser punido ainda que tenha agido segundo as normas vigentes ou amparado por licença ambiental.
O Estado não poderá se exonerar do dever de manter o meio ambiente limpo e conservá-lo para as próximas gerações. Conforme exposto, é atribuição do Estado o controle das atividades poluidoras.
O artigo 225 da Constituição Federal de 1988 impôs o dever do Poder Público na prevenção do meio ambiente. Logo, cabe ao Estado a gestão ambiental, sendo sua responsabilidade o controle das atividades que possam gerar danos ao meio ambiente.
Portanto, ainda que desconhecido o autor do dano ambiental, o Estado responderá pelo dano. Da mesma forma se a atividade for realizada dentro dos padrões estabelecidos ou se tiver licença ambiental, subsiste a responsabilidade do Poder Público.
Com isso, o Estado é forçado a estabelecer padrões seguros de emissão de poluentes e critérios rigorosos para a concessão de licenças, reduzindo assim, os riscos ambientais.
A seguir, serão analisadas as hipóteses em que o Estado poderá ser responsabilizado civilmente por danos ambientais.
2.3.1 – Atuação direta de seus agentes
A Constituição Federal de 1988 estabelece a responsabilidade estatal em seu artigo 37, § 6º, que assim dispõe:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
O dispositivo em tela é perfeitamente aplicável à responsabilização ambiental. Assim, caso haja a prática de alguma atividade lesiva ao meio ambiente, praticada por agente público, o Estado responderá civilmente pelos danos causados.
Como exemplo de atuação direta do Estado, podemos citar: a construção de rodovias que passam por florestas naturais, construção de hidrelétricas, obras realizadas por órgãos públicos, etc.
Entretanto, havendo dolo ou culpa do agente causador, haverá a possibilidade de direito de regresso por parte do Poder Público, a fim de responsabilizar aquele que deu origem ao ato ilícito. Não fosse esse regresso, o maior prejudicado seria a coletividade, pois além de sofrer com a degradação ambiental, ainda estaria sendo prejudicada indiretamente com a responsabilização do Estado.
2.3.2 – Responsabilidade por ato de particulares
Nem toda alteração ao meio ambiente corresponde a um dano ambiental. Algumas interferências do homem são perfeitamente aceitáveis, e muitas vezes necessárias para o desenvolvimento da sociedade.
Ao Estado é incumbida a tarefa de regulamentar as atividades possivelmente danosas ao meio ambiente, com o objetivo de preservar a saúde pública e ordenar as atividades produtoras26.
O Poder Público atua muitas vezes impondo limites e padrões a serem observados pelos particulares e pela própria Administração. O controle da utilização tolerável dos recursos ambientais é feito com base no poder de polícia administrativo.
Entretanto, os critérios utilizados para a elaboração das normas de controle de riscos não são infalíveis. Assim, muitas vezes, mesmo o particular observando essas normas pode gerar danos ambientais.
Nesses casos, mesmo sendo a atividade considerada lícita, pois exercidas dentro dos padrões exigidos pelo Estado, haverá para o poluidor a obrigatoriedade da reparação pelos danos causados.
Como forma de exigir sempre do Poder Público uma maior cautela na elaboração de tais normas, o Estado deve responder solidariamente com o particular, pois sua conduta, estabelecendo um limite que ainda causa danos ao ambiente, influenciou a prática do dano.
Nesse sentido, o Poder Público deve ter cautela na elaboração de normas ambientais. O processo legislativo não pode ser apreciado sem a minúcia necessária ao caso, sob pena de serem aprovadas leis contrárias ao ordenamento jurídico ambiental. Caso uma norma ofensiva aos ditames ambientais venha a ser promulgada, caberá ao Estado responder juntamente com aquele que, mesmo seguindo as orientações legais, causar o dano ao meio ambiente.
26 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17ª edição. São Paulo, Malheiros, 2009. P.
No Direito Ambiental, havendo mais de um responsável dano adota-se a solidariedade passiva. Todos responderão igualmente, sendo possível exigir a reparação de apenas um deles, tendo este direito de regresso em face dos demais27.
O Estado poderá ser responsável solidariamente por danos causados por terceiros, em face de seu dever de proteção ambiental, sendo seu dever fiscalizar e impedir que tais danos aconteçam28.
Destarte, segundo entendimento de Guiomar Borges, "se da atividade de um empreendimento particular resulta dano ambiental à coletividade, poderá o Estado, em determinadas circunstâncias, pelo princípio da solidariedade, ser chamado também a repará-la."
Para que haja um efetivo controle da Administração Pública, exige-se para algumas atividades a licença ambiental. Baseado no princípio da prevenção, a licença é concedida àquelas atividades que preenchem os requisitos estabelecidos pelos órgãos oficiais.
Nos casos em que é concedido o licenciamento ambiental, o empreendedor não fica exonerado do dever de reparar o dano ambiental. A licença exclui a possibilidade de responsabilização administrativa, mas não impede a responsabilização civil. E o Poder Público nesses casos deve, mesmo após realizadas todas as formalidades, como por exemplo, estudos de impacto ambiental, fiscalizar o empreendimento.
Destarte, podem surgir as seguintes situações: poderá haver a concessão irregular do licenciamento, ou ainda, a ocorrência de danos causados por atividades devidamente licenciadas. Em ambos os casos, o Estado responde solidariamente com o particular.
Na primeira hipótese é clara a responsabilidade estatal, que contribuiu de forma direta ao dano, permitindo a prática de atividade danosa ao ambiente em local impróprio. A responsabilização do Poder Público pela atividade autorizada faz com que o Estado busque uma melhora na proteção ao meio ambiente, com o aumento no rigor da tolerância de determinadas atividades.
27SIRVINKAS, Luis Paulo. Manual de Direito Ambiental, 7ª ed. atual. e ampl.. São Paulo: Saraiva, 2009, P.
200.
28 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário. 6ª
2.3.3 – Responsabilidade por omissão
O Estado como principal responsável pela proteção ambiental não poderá esquivar-se de seu dever constitucional de resguardar o meio ambiente. Cabe ao Poder Público dispor de todos os meios para a consecução de seu objetivo final, qual seja a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Ademais, é dever do Estado a atuação positiva para garantir a fruição do direito fundamental ao meio ambiente pela coletividade.
Entretanto, observa-se atualmente um despreparo no trato da coisa pública por parte da Administração. A prestação de serviços de forma inadequada e a ausência de controle e fiscalização dos atos dos particulares facilitam a ocorrência de ilícitos ambientais.
A conduta omissiva do Estado configura-se quando este deixa de cumprir um dever legal. Essa omissão deve ser observada com base em critérios objetivos, dentro do princípio da razoabilidade. Por certo, não pode a Administração Pública possuir o controle sobre toda e qualquer conduta que venha a ser prejudicial ao meio ambiente. Deverá, contudo, tomar as medidas necessárias para buscar uma máxima proteção ambiental.
O Estado poderá ser responsabilizado solidariamente por omissão no seu dever de fiscalização e controle das atividades que produzam riscos ao meio ambiente.
José Alvarez Vianna29 afirma que:
... se houver omissão do Poder Público em exercer eficazmente seu poder-dever fiscalizatório, conforme lhe determina a Carta Magna (CF, art. 225, caput), e dessa conduta resultarem danos ao meio ambiente, a Administração Pública será, inequivocadamente responsável indireta pela atividade causadora da degradação ambiental, devendo responder solidariamente pelos resultados adversos.
Assim, ainda que não haja participação direta na degradação ambiental, o Poder Público poderá compor o polo passivo de uma eventual demanda judicial com o fito de restaurar o dano causado.
Tanto em suas atividades, como nos estabelecimentos particulares, é obrigação do Poder Público a fiscalização e a atuação de forma a impedir a ocorrência de danos ambientais.
29 VIANNA, José Ricardo Alvarez. Responsabilidade Civil por danos ao meio ambiente. 2ª ed. Curitiba:
Não se trata de um direito, mas de um dever, estabelecido inclusive constitucionalmente, por meio do artigo 225.
Esse dever de controlar as atividades poluidoras, com a utilização inclusive de métodos repressivos, gera a responsabilidade do Estado nos casos em que este se omite na prestação desse serviço à sociedade.
Marcelo Buzaglo Dantas faz uma ressalva acerca da inclusão dos entes públicos no pólo passivo das demandas ambientais30. Segundo entendimento do autor, partilhado por outros doutrinadores como Édis Millaré e Hugo Nigro Mazzilli, há de se ter cautela no momento da inclusão do Poder Público como litisconsorte passivo.
Isso porque, penalizar o Estado nos casos de omissão no seu dever de fiscalização seria, em consequência, penalizar toda a coletividade. Logo, deve haver uma análise apurada no caso concreto, para evitar que a coletividade sofra o dano e ainda tenha que arcar com os prejuízos.
Assim, entende-se que, caso se verifique, na situação concreta, que o ente estatal adotou as cautelas necessárias para evitar o dano, ou, uma vez tendo este se concretizado, envidou esforços para obter a respectiva reparação, não seja a pessoa jurídica de direito público indicada para figurar no pólo passivo da demanda31.
Nesse sentido, a responsabilidade ambiental do Estado por omissão será subsidiária. Deve-se primeiro buscar a reparação do ano pelo poluidor direto. No caso de insucesso, e de acordo com a situação concreta, será o Estado chamado para responder pelo dano.
A doutrina divide-se no que diz respeito ao caráter objetivo ou subjetivo da responsabilidade estatal por omissão. Isso porque, a regra geral de responsabilidade estatal por omissão segue a responsabilidade subjetiva.
O STJ vem enfrentando a questão, mas ainda sem entendimento consolidado, conforme podemos observar nos seguintes julgados. O primeiro retrata a responsabilidade objetiva por omissão, senão vejamos:
30 DANTAS, Marcelo Buzaglo. Ação civil pública e meio ambiente. São Paulo: Saraiva, 2009. P. 105 31
AMBIENTAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL (LEI 9.985/00). OCUPAÇÃO E CONSTRUÇÃO ILEGAL POR PARTICULAR NO PARQUE ESTADUAL DE JACUPIRANGA. TURBAÇÃO E ESBULHO DE BEM PÚBLICO. DEVER-PODER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO. OMISSÃO. ART. 70, § 1º, DA LEI 9.605/1998. DESFORÇO IMEDIATO. ART. 1.210, § 1º, O CÓDIGO CIVIL. ARTIGOS 2º, I E V, 3º, IV, 6º E 14, § 1º, DA LEI 6.938/1981 (LEI DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE). CONCEITO DE POLUIDOR. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DE NATUREZA SOLIDÁRIA, OBJETIVA, ILIMITADA E DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO.
1. Já não se duvida, sobretudo à luz da Constituição Federal de 1988, que ao Estado a ordem jurídica abona, mais na fórmula de dever do que de direito ou faculdade, a função de implementar a letra e o espírito das determinações legais, inclusive contra si próprio ou interesses imediatos ou pessoais do Administrador. Seria mesmo um despropósito que o ordenamento constrangesse os particulares a cumprir a lei e atribuísse ao servidor a possibilidade, conforme a conveniência ou oportunidade do momento, de por ela zelar ou abandoná-la à própria sorte, de nela se inspirar ou, frontal ou indiretamente, contradizê-la, de buscar realizar as suas finalidades públicas ou ignorá-las em prol de interesses outros.
2. Na sua missão de proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, como patrono que é da preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais, incumbe ao Estado “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção” (Constituição Federal, art. 225, § 1º, III).
(...)
4. Qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, no Direito brasileiro a responsabilidade civil pelo dano ambiental é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios do poluidor-pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura, e do favor debilis, este último a legitimar uma série de técnicas de facilitação do acesso à Justiça, entre as quais se inclui a inversão do ônus da prova em favor da vítima ambiental. Precedentes do STJ.
5. Ordinariamente, a responsabilidade civil do Estado, por omissão, é subjetiva ou por culpa, regime comum ou geral esse que, assentado no art. 37 da Constituição Federal, enfrenta duas exceções principais. Primeiro, quando a responsabilização objetiva do ente público decorrer de expressa previsão legal, em microssistema especial, como na proteção do meio ambiente (Lei 6.938/1981, art. 3º, IV, c/c o art. 14, § 1º). Segundo, quando as circunstâncias indicarem a presença de um standard ou dever de ação estatal mais rigoroso do que aquele que jorra, consoante a construção doutrinária e jurisprudencial, do texto constitucional.
6. O dever-poder de controle e fiscalização ambiental (= dever-poder de implementação), além de inerente ao exercício do poder de polícia do Estado, provém diretamente do marco constitucional de garantia dos processos ecológicos essenciais (em especial os arts. 225, 23, VI e VII, e 170, VI) e da legislação, sobretudo da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981, arts. 2º, I e V, e 6º) e da Lei 9.605/1998 (Lei dos Crimes e Ilícitos Administrativos contra o Meio Ambiente).
(...)
não faz quando deveria fazer, quem não se importa que façam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se beneficia quando outros fazem.
13. A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação, tudo sem prejuízo da adoção, contra o agente público relapso ou desidioso, de medidas disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade administrativa.
14. No caso de omissão de dever de controle e fiscalização, a responsabilidade ambiental solidária da Administração é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência).
15. A responsabilidade solidária e de execução subsidiária significa que o Estado integra o título executivo sob a condição de, como devedor-reserva, só ser convocado a quitar a dívida se o degradador original, direto ou material (= devedor principal) não o fizer, seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica (art. 50 do Código Civil).
(...).
(BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Segunda Turma. REsp 1071741/SP. Relator Ministro Herman Benjamin. Julgado em24/03/2009 .Publicado em 16/12/2010).
Em outra oportunidade, entendeu o mesmo Tribunal tratar-se de responsabilidade subjetiva:
RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLUIÇÃO AMBIENTAL. EMPRESAS MINERADORAS. CARVÃO MINERAL. ESTADO DE SANTA CATARINA. REPARAÇÃO. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR OMISSÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA.
1. A responsabilidade civil do Estado por omissão é subjetiva, mesmo em se tratando de responsabilidade por dano ao meio ambiente, uma vez que a ilicitude no comportamento omissivo é aferida sob a perspectiva de que deveria o Estado ter agido conforme estabelece a lei.
2. A União tem o dever de fiscalizar as atividades concernentes à extração mineral, de forma que elas sejam equalizadas à conservação ambiental. Esta obrigatoriedade foi alçada à categoria constitucional, encontrando-se inscrita no artigo 225, §§ 1º, 2º e 3º da Carta Magna.
4. Havendo mais de um causador de um mesmo dano ambiental, todos respondem solidariamente pela reparação, na forma do art. 942 do Código Civil. De outro lado, se diversos forem os causadores da degradação ocorrida em diferentes locais, ainda Superior Tribunal de Justiça que contíguos, não há como atribuir-se a responsabilidade solidária adotando-se apenas o critério geográfico, por falta de nexo causal entre o dano ocorrido em um determinado lugar por atividade poluidora realizada em outro local.
(...).
(BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Segunda Turma. REsp 647493/SC. Relator Ministro João Otávio de Noronha. Julgado em 22/05/2007. Publicado em 22/10/2007).
3. A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO ESTADO NA
SEARA AMBIENTAL
3.1 Considerações iniciais
Após realizada a análise dos ditames básicos do Direito Ambiental e das hipóteses nas quais o Estado tem o dever de proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado, será feita uma discussão acerca dos meios de atuação do Ministério Público nos casos em que deva atuar junto ao Estado.
Essa atuação dar-se-á em diversas frentes. Em primeiro lugar, poderá agir quando o Poder Público for o responsável pelo dano ambiental, causado ou na iminência de ser provocado, seja por ação direta por meio de seus agentes, seja por atos de particulares, nas hipóteses em que o Estado for corresponsável pelo dano, tal como estudado no capítulo anterior.
A interferência do parquet revela sua importância também nos caso de omissão estatal na implementação de políticas públicas ambientais. O órgão ministerial age assim, de forma a incentivar o Poder Público a adotar medidas efetivas para a proteção ambiental, quando as ações existentes não forem suficientes ou não estiverem sendo colocadas em prática.
Assim, não basta atuar na punição aos infratores. Deve ser almejada a prevenção dos danos ambientais. O Ministério Público deve sempre buscar incentivar e fiscalizar a atuação estatal no controle das atividades ambientais.
Um exemplo bastante comum é o licenciamento ambiental. O órgão ministerial deve agir sempre na fiscalização da concessão regular da licença. Caso o Poder Público esteja concedendo licenças de forma contrária ao sistema ambiental, o Ministério Público tem o poder (e o dever) de exigir do Estado a adequação de sua conduta.
Nesse sentido, o Ministério Público, em conformidade com seu papel constitucional, deve atuar desde a elaboração das normas ambientais, acompanhando sua execução, fiscalizando seu cumprimento, e buscando a responsabilização e a reparação do dano ambiental quando este não puder ser evitado.
3.2 Formas de Atuação
O Ministério Público é um órgão dotado de extrema autonomia e independência. Possui a seu dispor, liberdade para agir de forma a garantir a maior efetividade suas ações. No que concerne ao direito ao meio ambiente, sua atuação se dará de forma repressiva ou preventiva.
Atua o parquet de forma posterior ao dano principalmente na seara judicial, por meio da Ação Civil Pública. Principalmente, pois esta não é a única forma possível de atuação repressiva. Instrumentos como a Recomendação e o Compromisso de Ajustamento de Conduta podem ser utilizados na reparação do dano, como meio de inibir a atuação dos entes estatais, e fazer com que estes recomponham o bem atingido.
Assim, caso o Poder Público esteja agindo de forma contrária ao ordenamento ambiental, não é obrigatória a utilização da ACP, podendo o órgão ministerial atuar extrajudicialmente, desde que possível a reparação do dano. A atuação extrajudicial permite ainda a correção das condutas da Administração Pública. Logo, além de reparar os danos causados, cabe ao MP evitar a ocorrência de danos futuros.
Com a utilização repressiva da Ação Civil Pública, o parquet age de diferentes formas: primeiro, em relação aos danos ambientais propriamente ditos, causados direta ou indiretamente pelo Estado. Busca nesse caso, a condenação do responsável à reparação ambiental ou ao pagamento de indenização, quando não for possível a recomposição do estado natural.
Logo, nas palavras de Ximena Cardozo Ferreira32:
constatada inércia ilícita da Administração Pública em dar efetividade a normas constitucionais ou infraconstitucionais instituidoras de direitos sociais fundamentais – dentre os quais o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado – sujeitar-se-á o ente estatal aos sistemas de controle previstos na ordem jurídica brasileira, notadamente o controle social exercido pelo Ministério Público, na esmagadora maioria de casos, e também do Judiciário, nos casos em que o conflito foi judicializado.
Ressalte-se que não só na repressão do dano age o MP. Conforme exposto em capítulo supra, um dos pilares do Direito Ambiental é o princípio da prevenção. Destarte, como resguardador da ordem ambiental, deve o Ministério Público buscar preferencialmente evitar a ofensa ao meio ambiente.
Nesse sentido, imprescindível a atuação extrajudicial. A via judicial não pode ser utilizada como a principal forma de resolução de conflitos na seara ambiental. Com a superlotação do judiciário brasileiro, a via extrajudicial torna-se a o meio mais efetivo na resolução de conflitos ambientais, pois apresenta a celeridade que o Direito Ambiental exige.
A morosidade do andamento das ações judiciais leva a uma maior utilização de meios alternativos, pois representam uma forma mais rápida de composição de litígios ambientais33.
Segundo Marcelo Zenkner34, não é novidade afirmar que a morosidade na resolução das demandas judiciais é fonte de injustiças, de desprestígio da magistratura e de comprometimento da própria segurança jurídica. Questiona ainda o autor, no que tange ao Direito Ambiental:
Do que adianta, por exemplo, uma ação civil pública por dano causado ao meio ambiente, cuja sentença de procedência do pedido formulado na inicial venha a transitar em julgado décadas após o ajuizamento?
32 FERREIRA, Ximena Cardozo. A Atuação do Ministério Público na Implementação de Políticas Públicas
da Área Ambiental. Disponível em <http://www.mp.rs.gov.br/ambiente/doutrina/id377.htm> Acesso em 10/05/2011.
33 Idem.
34 ZENKNER, Marcelo. Ministério Público e solução extrajudicial de conflitos. In Ministério Público:
