A eventual banalização do uso do boletim de ocorrência e o possível comprometimento da eficiência das atividades da polícia civil do estado de Santa Catarina

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UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA

LUCAS MORAIS MELO

A EVENTUAL BANALIZAÇÃO DO USO DO BOLETIM DE OCORRÊNCIA E O POSSÍVEL COMPROMETIMENTO DA EFICIÊNCIA DAS ATIVIDADES DA

POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA.

Palhoça 2015

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Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito.

Orientadora: Profª. Giglione Edite Zanela, Esp.

Palhoça 2015

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Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte ideológico e referencial conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Sul de Santa Catarina, a Coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de todo e qualquer reflexo acerca desta monografia.

Estou ciente de que poderei responder administrativa, civil e criminalmente em caso de plágio comprovado do trabalho monográfico.

Palhoça, 09 de novembro de 2015. _____________________________________

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Aos meus pais, Heleno e Anaide, pelo incentivo, apoio e amor incondicional.

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À sumidade na arte de ensinar Direito Administrativo, minha Profª e orientadora Giglione Edite Zanela, que por acreditar em mim, e com esmero e carinho, compartilhou experiências e conhecimentos na elaboração deste trabalho.

À minha noiva que, brilhantemente, compreendeu os momentos de abdicação de nosso tempo, em prol da elaboração desta pesquisa.

Aos amigos que, direta ou indiretamente, contribuíram na construção desta monografia.

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As delegacias de polícia são frequentadas, diariamente, por milhares de pessoas que solicitam a lavratura de um Boletim de Ocorrência (BO), independentemente do problema que seja: crime, relação consumerista, contrato de trabalho, rescisão contratual ou qualquer outro fato que possa ensejar a propositura de ações judiciais. Partindo da premissa que grande parte dos registros realizados não faz comunicação de crime, mas de assuntos particulares, surgiu a necessidade de verificar se essa prática torna o BO banal e se, com isso, compromete as atividades realizadas pela Polícia Civil do Estado de Santa Catarina, ferindo o princípio da eficiência, que é um dos princípios norteadores da Administração Pública. Assim, o método de procedimento deste trabalho é o monográfico, de natureza qualitativa e pesquisa bibliográfica. Já o método de abordagem é do tipo pensamento dedutivo. Nesse sentido, o presente trabalho faz um breve estudo acerca da Administração Pública e seus princípios. Na sequência, trata do instituto Segurança Pública e os órgãos que o compõem, com enfoque especial à Polícia Civil catarinense. Por fim, a pesquisa busca compreender o BO, acerca de sua finalidade, características, eficácia probatória em processos judiciais, e apresenta gráficos acerca de atendimentos ao cidadão para lavratura de BO não criminal. Diante do estudo realizado, verifica-se o princípio da eficiência comprometido em razão da banalização e uso indevido do BO. Nota-se, logicamente, que recursos materiais e humanos, destinados à realização de registros não criminais, fora das atribuições da Polícia Civil, poderiam estar atuando especificamente na manutenção da ordem pública e repressão ao crime.

Palavras-chave: Boletim de ocorrência. Banalização. Polícia Civil. Segurança Pública.

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BO – Boletim de ocorrência

BOC – Boletim de ocorrência circunstanciado CBM – Corpo de Bombeiro Militar

CESC/89 – Constituição do Estado de Santa Catarina CP – Código Penal

CPP – Código de Processo Penal

CRFB/88 – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 CTN – Código Tributário Nacional

GM – Guarda Municipal

LC nº 453/2009 – Lei Complementar nº 453 de 05 de agosto de 2009 PC – Polícia Civil

PC/SC – Polícia Civil do Estado de Santa Catarina PF – Polícia Federal

PFF – Polícia Ferroviária Federal PM – Polícia Militar

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1 INTRODUÇÃO... 09 2 DA EFICIÊNCIA DAS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS E O PODER DE

POLÍCIA ... 11

2.1 DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA... 11 2.2 DOS PRINCÍPIOS NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA... 13

2.2.1 Princípios jurídicos: aspectos gerais... 2.2.2 Do princípio da supremacia e indisponibilidade do interesse público..

13 14 2.2.3 Dos princípios do caput do art. 37 da CRFB/88... 17 2.2.4 Do princípio da eficiência...

2.3 DO PODER DE POLÍCIA...

2.3.1 Poder de polícia: conceitos e limites... 2.3.2 Polícia administrativa e polícia judiciária...

19

21

21 25 3 DA SEGURANÇA PÚBLICA E A POLÍCIA CIVIL...

3.1 DA SEGURANÇA PÚBLICA... 3.2 DOS ÓRGÃOS DA SEGURANÇA PÚBLICA... 3.3 DA POLÍCIA CIVIL...

3.3.1 Funções e atribuições... 3.3.2 A carreira policial civil e a forma de ingresso... 3.3.3 Estrutura da instituição... 29 29 32 38 38 41 47 4 A EVENTUAL BANALIZAÇÃO DO USO DO BOLETIM DE OCORRÊNCIA E O POSSÍVEL COMPROMETIMENTO DA EFICIÊNCIA DAS ATIVIDADES DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA...

4.1 BOLETIM DE OCORRÊNCIA: DEFINIÇÃO E REQUISITOS... 4.2A INEXISTÊNCIA DE PRESUNÇÃO DE VERACIDADE QUANTO AO

CONTEÚDO DAS DECLARAÇÕES CONTIDAS NO BOLETIM DE

OCORRÊNCIA... 4.3 O (IN)DEVIDO USO DO BOLETIM DE OCORRÊNCIA... 4.4 O MANEJO INDEVIDO DO BOLETIM DE OCORRÊNCIA E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA... 51 51 57 64 70 5 CONCLUSÃO... 77 REFERÊNCIAS... 81

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1 INTRODUÇÃO

Conflitos são acontecimentos intrínsecos à sociedade desde a antiguidade. Eles sempre existiram, seja porque as pessoas são diferentes, pensam diferentes, tem objetivos diferentes, e até porque, às vezes, pensam iguais e desejam as mesmas coisas. Justamente pela constante presença do conflito no meio social, o Homem percebeu a necessidade de serem criadas normativas, objetivando estabelecer a paz ou, ao menos, a redução significativa da incidência de conflitos.

Acontece que por conta do aumento demográfico e da mundialização, que torna a vida das pessoas bastante “corrida”, ocasiona a incessante “falta de tempo” e, também, pela omissão do Estado, que gera a carência social, a sociedade parece estar à beira do colapso. Em razão disso, os conflitos crescem vertiginosamente no meio social.

Por conta dessa presença maciça dos conflitos no meio social, grande parte da população acaba buscando na polícia a solução de todos os seus problemas, independente de se tratarem de esfera cível ou criminal, talvez por ver nela, a polícia, a única esperança na resolução de seu infortúnio, talvez por ser o único órgão estatal a que tenha fácil acesso, ou até mesmo por indicação de terceiros.

Diante do pesquisador que subscreve o presente trabalho ser Agente da Polícia Civil do Estado de Santa Catarina, e tratar diretamente com essas pessoas que buscam na delegacia de polícia a proteção do Estado, percebe-se que com o passar dos anos, elas têm recorrido às delegacias objetivando solucionar toda e qualquer desordem (cível, trabalhista, desacordos comerciais, perda de documentos e/ou objetos), bem como para se precaver de conflitos que possam surgir em suas vidas, e para isso solicitam a lavratura de um boletim de ocorrência.

Conhecendo então as atribuições da Polícia Civil, e tendo que realizar boletins de ocorrência não criminais, surge o seguinte questionamento: essa incessante busca pelos boletins de ocorrência não criminais prejudica as atividades incumbidas à Polícia Civil?

Para buscar resolver o citado questionamento, a presente pesquisa pretende verificar se os boletins de ocorrência lavrados nas Delegacias de Polícia Civil do Estado de Santa Catarina estão sendo solicitados/utilizados por motivos

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banais e/ou de forma indevida, ocasionando o consequente prejuízo no desenvolvimento das atividades da referida instituição, pois fazendo parte da Administração Pública, deve obedecer a diversos princípios.

Para isso, o presente trabalho monográfico divide-se em 03 (três) capítulos.

O primeiro capítulo estuda os aspectos gerais da Administração pública, bem como de seus supraprincípios, isto é, da supremacia e indisponibilidade do interesse público e de seus princípios norteadores, o LIMPE, previstos no caput do art. 37 da CRFB/88, com ênfase ao princípio da eficiência e do poder de polícia.

Já o segundo capítulo trata do tema segurança pública e dos órgãos que a compõem, conforme art. 144 da CRFB/88, com uma seção dedicada exclusivamente à Polícia Civil, abordando aspectos quanto ao ingresso, carreira e estrutura da instituição, com especial destaque às suas atribuições e funções.

Quanto à terceira parte da pesquisa, esta se reserva a melhor compreender o que é o boletim de ocorrência, acerca da definição, requisitos e sua principal finalidade, bem como verificar se o seu indevido uso, isto é, para fatos não criminais, pode comprometer as atividades realizadas pela Polícia Civil catarinense e vir a ferir o princípio da eficiência, que é um dos princípios norteadores da Administração Pública.

Para se chegar ao resultado da pesquisa, o presente trabalho monográfico possui o método de abordagem do tipo pensamento dedutivo, pois parte do aspecto geral, que é a Administração Pública, para alcançar a especificidade, que é o boletim de ocorrência confeccionado pela Polícia Civil de Santa Catarina.

Ainda assim, o presente trabalho é de natureza qualitativa, a julgar pela interpretação dos dados e o método de procedimento é o monográfico.

Quanto à técnica de pesquisa, utiliza-se a bibliográfica, tendo em vista que o trabalho se baseia em livros, leis, artigos, doutrinas, jurisprudências e sites oficiais.

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2 DA EFICIÊNCIA DAS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS E O PODER DE POLÍCIA

A Administração Pública é norteada por uma gama de princípios, a exemplo do postulado da eficiência, inclusive no que tange ao poder de polícia. Nesse contexto, o presente capítulo monográfico destina-se ao estudo dos aspectos gerais da Administração Pública, dos seus princípios norteadores, com especial destaque ao princípio da eficiência, e do poder de polícia.

2.1 DA ADMINISTAÇÃO PÚBLICA

Inicialmente, antes de tratar dos princípios específicos norteadores da Administração Pública, importante tecer algumas linhas acerca de sua definição. Entretanto, percebe-se que o termo Administração Pública não comporta contornos bem especificados, tendo em vista a multiplicidade de definições que decorrem da palavra, bem como em razão das diversas áreas em que se verifica o desenvolvimento da função administrativa.1

Em um conceito mais simples, pode-se definir Administração Pública como “um conjunto de atividades preponderantemente executórias de pessoas jurídicas de Direito Público ou delas delegatárias, gerindo interesses coletivos, na prossecução dos fins desejados, pelo Estado”.2

A doutrina, ao tratar da definição de Administração Pública, apresenta um sentido formal e outro material para a designação. Sendo assim, “em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo”. Já em sentido material, trata-se do “[...] conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade”.3

José dos Santos Carvalho Filho, ao tratar do conceito, fala em sentido objetivo e subjetivo, afirmando que a palavra comporta mais de uma significação.

1_{MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Délcio Balestero; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito}

Administrativo Brasileiro. 41. ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2015. p. 86.

2_{NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de direito administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro:} Editora Forense Ltda, 2014. p. 88.

3_{MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Délcio Balestero; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito}

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Segundo o autor, no aspecto objetivo, reflete a noção de tarefa, atividade, ação, ou seja, “[...] a própria função administrativa, constituindo-se como algo que o Governo quer alcançar. No sentido subjetivo, a expressão indica o universo de órgãos e pessoas que desempenham a mesma função”.4

Em uma noção mais global, entende-se por Administração “[...] todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas”.5

Nesse diapasão, colaciona-se a seguinte reflexão:

Administração Pública (com iniciais maiúsculas) é um conceito que não coincide com Poder Executivo. Atualmente, o termo Administração Pública designa o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função administrativa, independentemente se são pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, ao Judiciário, ou a qualquer outro organismo estatal (como Ministério Público e Defensorias Públicas). Assim, por exemplo, quando o Supremo Tribunal Federal constitui comissão de licitação para contratar determinado prestador de serviços, a comissão e seus agentes são da Administração Pública porque e enquanto exercem essa função administrativa.6

Vale ainda ressaltar que, em sentido mais abrangente, a definição de Administração Pública engloba os órgãos governamentais que desempenham a atividade política, assim como os entes, pessoas jurídicas e órgãos, que desenvolvem as atividades administrativas de uma forma geral. Como atividade política, tem-se a fixação dos programas e diretrizes do agir do governo, assim como “[...] dos planos de atuação do governo a fixação das denominadas políticas públicas. De outra parte, função meramente administrativa resume-se à execução das políticas públicas formuladas no exercício da referida atividade política.”7

Em últimas linhas, destaca-se, ainda, que a Administração Pública, em um sentido organizacional, divide-se em direta e indireta. Na Administração Direta têm-se os entes políticos da Federação: União, Estados-Membros, Distrito Federal e

4_{CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev. atual. e amp.} São Paulo: Edita Atlas S.A., 2015. p. 473.

5_{MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Délcio Balestero; FILHO, José Emmanuel Burle. Direito}

6_{MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 39.} 7_{ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19. ed. São} Paulo: Método. 2011. p. 18.

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Municípios. Já no âmbito da Administração Indireta, vislumbram-se as Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.8

Entretanto, como não se trata do objeto específico do presente trabalho, deixa-se de apresentar todas as especificidades inerentes ao estudo da estrutura organizacional da Administração Pública.

Com base nas citações acima, percebe-se que várias são as formas de conceituar a Administração Pública. Contudo, em uma visão global, pode-se entender como o aparelhamento do Estado que se desenvolve com o fito de satisfazer os interesses da coletividade.

2.2 DOS PRINCÍPIOS NORTEADORES DA ADMINISTAÇÃO PÚBLICA

No estudo dos princípios norteadores da Administração Pública, destacam-se, nos próximos tópicos, os seguintes postulados normativos: supremacia e indisponibilidade do interesse público; legalidade; impessoalidade; moralidade; publicidade; e eficiência.

Entretanto, antes de tratar especificadamente de cada um dos princípios acima listados, importante destacar a conceituação de princípio jurídico, assim como a diferenciação entre princípios e regras.

2.2.1 Princípios jurídicos: aspectos gerais

O princípio, de acordo Marçal Justen Filho, “consiste em norma jurídica que consagra modelos genéricos e abstratos de conduta, sem estabelecer uma solução única e predeterminada abstratamente. O princípio produz uma delimitação das condutas compatíveis com o direito”.9

8_{BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sôbre a organização da}

Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 03 set. 2015.

9_{JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:} Editora Revista dos Tribunais, 2013. p. 132.

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Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, “princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas”.10

Pedro Lenza apresenta a diferenciação entre princípios e regras, assim como segue:

Regras: relatos descritivos de condutas a partir dos quais, mediante subsunção, havendo enquadramento do fato à previsão abstrata, chega-se a conclusão. Diante do conflito entre regras, apenas uma prevalece dentro da ideia do tudo ou nada. A regra somente deixará de incidir sobre hipótese de fato que contempla se for inválida, se houver outra mais específica ou se não estiver em vigor.

Princípios: a previsão dos relatos se dá de maneira mais abstrata, sem se determinar a conduta correta, já que cada caso concreto deverá ser analisado para o intérprete dê o exato peso entre os eventuais princípios em choque (colisão). Assim, a aplicação dos princípios não será no esquema tudo ou nada, mas graduada à vista das circunstâncias representadas por outras normas ou por situações de fato. Destaca-se assim, a técnica da ponderação e do balanceamento, sendo, portanto, os princípios valorativos ou finalísticos.11

Pela citação acima, percebe-se que regras e princípios são espécies do gênero norma jurídica. Contudo, enquanto a regra é aplicada por meio da técnica da subsunção, na aplicação do princípio adota-se o sistema da ponderação.

Na seara do Direito Administrativo, pela ausência de codificação específica, “[...] os princípios jurídicos exercem relevante papel de destaque no campo desse ramo do Direito”12.

Dessa feita, nos tópicos subsequentes, serão apresentados alguns dos principais princípios jurídicos do Direito Administrativo.

2.2.2 Do princípio da supremacia e indisponibilidade do interesse público

A superioridade do interesse da coletividade em relação ao interesse particular é consectário da atividade da Administração, haja vista “[...] que a

10_{BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Criação de Secretarias Municipais. Revista de Direito} Público, 1971, vol. 15, p. 284-286, apud BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito

administrativo. 28. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010. p. 53-54.

11_{LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 16. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva,} 2012. p. 145.

12_{ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 20. ed. rev. e} atual. Rio de Janeiro: Forense. São Paulo: Método, 2012. p. 194.p. 191-192.

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existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral, ou seja, da coletividade; não do Estado ou do aparelhamento estatal”13.

Nesse contexto, as condutas da Administração são trilhadas pelo Estado em prol do interesse coletivo. Logo, mesmo quando atua em favor do interesse imediato da Administração, a finalidade precípua de suas atividades é sempre a satisfação do bem comum. O instituto jurídico da desapropriação, por oportuno, é um exemplo da supremacia do interesse público em relação ao privado, pois, mitiga-se o direito à propriedade do particular em favor do atingimento do interesmitiga-se da coletividade.14

Acerca do tema, Celso Antônio Bandeira de Mello leciona:

O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade. E a própria condição de sua existência. Assim, não se radica em dispositivo especifico algum da Constituição, ainda que inúmeros aludam ou impliquem manifestações concretas dele, como, por exemplo, os princípios da função social da propriedade, da defesa do consumidor ou do meio ambiente (art. 170, III, V e VI), ou tantos outros. Afinal, o principio em causa e um pressuposto lógico do convívio social. Para o Direito Administrativo interessam apenas os aspectos de sua expressão na esfera administrativa. Para não deixar sem referencia constitucional algumas aplicações concretas especificamente dispostas na Lei Maior e pertinentes ao Direito Administrativo, basta referir os institutos da desapropriação e da requisição (art. 5a, XXIV e XXV), nos quais e evidente a supremacia do interesse publico sobre o interesse privado15.

Também denominada de princípio do interesse público, o postulado da supremacia do interesse público em relação ao particular, princípio implícito no ordenamento jurídico, aduz que os interesses do bem comum são mais elevados que os interesses particulares, motivo pelo qual o Poder Público, como guardião do bem comum, aufere da legislação prerrogativas especiais que não são vislumbradas na esfera privada. Configura, portanto, “uma regra inerente a qualquer grupo social: os interesses do grupo devem prevalecer sobre os dos indivíduos que o compõem. Essa é uma condição para a própria subsistência do grupo social”.16

14_{CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev. atual. e} amp. São Paulo: Edita Atlas S.A., 2015. p. 34.

15_{BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo:} Malheiros Editores Ltda, 2010. p. 86.

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Com isso, fica clarividente que, pelo princípio em comento, estando em conflito o interesse público e o particular, prevalece o interesse da coletividade.

Nessa esteira, sublinha-se que do princípio da supremacia do interesse público decorre o postulado da indisponibilidade que, em linhas gerais, indica a ausência de possibilidade de acordo ou sacrifício em relação ao interesse da coletividade.17

Segundo a doutrina, pelo princípio da indisponibilidade, os gestores públicos, como não dispõem desse interesse, não podem renunciar, abrir mão, até mesmo porque não são seus titulares. O titular “[...] é o Estado, como representante da coletividade, e, por isso, só ele, pelos seus representantes eleitos, mediante lei, poderá autorizar a disponibilidade ou a renúncia”18.

O ordenamento jurídico, portanto, “[...] não faculta ao agente público escolher entre cumprir e não cumprir o interesse público. O agente é um servo do interesse público – essa acepção, o interesse público é indisponível”19.

Logo, os interesses e bens não são da Administração, nem tampouco de seus agentes. Compete-lhes somente administrá-los, velando-os “[...] em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses públicos. [...]. A Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses públicos, porque atua em nome de terceiros”20.

Importante destacar ainda que:

O supraprincípio da indisponibilidade do interesse público enuncia que os agentes públicos não são donos do interesse por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os agentes públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado pela legislação. Como decorrência dessa indisponibilidade, não se admite tampouco que os agentes renunciem aos poderes legalmente conferidos ou que transacionem em juízo.21

Nota-se, pois, que os postulados da supremacia e da indisponibilidade do interesse público são considerados supraprincípios do direito administrativo, tendo

17_{JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Editora Revista dos} Tribunais, 2014. p.150.

Administrativo Brasileiro. 41. ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2015.p. 110.

19_{JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Editora Revista dos} Tribunais, 2014. p.150.

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em vista que todas as demais regras e institutos decorrem dessas duas premissas, quais sejam: 1) que no embate entre o interesse público e privado prevalece o interesse da coletividade; e 2) que o interesse da coletividade não está à disposição da Administração Pública e de seus agentes, cabendo-lhes apenas o gerenciamento dos instrumentos inerentes ao bem comum.

2.2.3 Dos princípios do caput do art. 37 da CRFB/88 - LIMPE.

Distinta das antecedentes, a CRFB/88 reservou o Título III do Capítulo VII à Administração Pública, e em seu art. 37, caput, a Carta Magna apregoa os princípios nos quais os agentes da Administração Pública devem se atentar. Neste sentido, é previsto no referido artigo que “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”.22

Quanto aos princípios acima elencados, o princípio da legalidade preconiza que a Administração Pública está sujeita aos ditames da lei, não podendo, por mero ato, dar qualquer tipo de direito, tampouco inovar ou impor limites aos administrados.23

Nessa senda, extrai-se dos ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal.24

Assim, entende-se que o princípio da legalidade tem por objetivo garantir que os atos da Administração Pública estejam preditos em lei.

22_{BRASIL. Constituição Da República Federativa Do Brasil De 1988. Disponível em:}

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 03 set. 2015.

23_{PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Editora Atlas S.A.,} 2015. p. 65.

24_{MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Délcio Balestero; FILHO, José Emmanuel Burle}_{. Direito}

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Já o princípio da impessoalidade defende que o agente administrativo, em suas atividades, execute somente os atos que aspirem ao fim determinado por lei, razão pelo qual é também conhecido por princípio da finalidade.25

Em síntese, Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que:

[...] a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. [...]. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas, não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa não é, senão, o próprio princípio da igualdade ou isonomia. Está consagrado explicitamente no art. 37, caput, da Constituição. Além disso, assim como “todos são iguais perante a lei” (art. 5º, caput), a fortiori teriam de sê-lo perante a Administração.26

Há de se falar ainda da segunda vertente do princípio da impessoalidade, previsto no art. 37, §1º da CRFB/88. O texto constitucional preconiza:

A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.27

Ou seja, o princípio da impessoalidade profetiza que a Administração Pública deve, em seus atos, buscar exclusivamente o fim legal, isto é, o interesse da coletividade, da mesma forma que veda a promoção pessoal dos agentes públicos.

Já o princípio da moralidade propala que o agente da Administração aja com ética em suas atividades, isto é, “deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto”.28

Ainda em relação ao princípio da moralidade, tendo em vista que a CRFB/88 colocou na Administração Pública a moral como princípio jurídico, pode-se

27_{BRASIL. Constituição Da República Federativa Do Brasil De 1988. Disponível em:}

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dizer que ela se tornou um critério de validação dos atos administrativos, isto é, qualquer ato administrativo que seja oposto a moral é nulo.29

Assim, diz-se que o princípio da moralidade, expresso no texto constitucional, veio com o fito de trazer à sociedade uma Administração com valores éticos, visando a bem da coletividade.

Ainda em relação aos princípios norteadores da Administração Pública, tem-se o princípio da publicidade, o qual assevera o jurista José dos Santos Carvalho Filho:

O Princípio da Publicidade indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem.30

É inadmissível em um Estado Democrático de Direito, onde o poder emana do povo (previsto no art. 1º, parágrafo único, CRFB/88), sonegar à sociedade matérias que a interessam tampouco aos cidadãos particularmente atingidos por determinado ato.31 O princípio da publicidade é então reconhecido, na Administração, como a ordem para que esta cultive a transparência em suas condutas.

Quanto ao princípio da eficiência, o último, e não menos importante, na lista de princípios do caput do art. 37 da CRFB/88, será estudado exclusivamente na seção seguinte.

2.2.4 Do princípio da eficiência

Trazido para o texto constitucional por meio da Emenda nº 19/98, o princípio da eficiência foi uma das bases da reforma da Administração Pública, onde procurou estabelecer na Administração Pública um método de gerenciamento, no qual se faz uma análise dos resultados do serviço público. Neste modelo gerencial,

29_{ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19. ed. São} Paulo: Método. 2011. p. 191.

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agilidade, produtividade, qualidade, rendimento funcional e diminuição de desperdícios são importâncias valorizadas pelo princípio da eficiência.32

É mister dizer que o princípio da eficiência possui, na realidade, duas vertentes. A primeira, que trata da maneira como o agente público realiza suas atividades, pois se espera que ele, em suas atribuições, tenha a melhor atuação possível, para obter os melhores resultados; e a segunda, que trata da forma como o agente público disciplina, estrutura e organiza a Administração, tendo os mesmos objetivos a serem alcançados, ou seja, qualidade da prestação dos serviços públicos.33

Da mesma forma, leciona Marcio Fernando Elias Rosa:

O último princípio expresso no caput do art. 37 é o da eficiência, que [...] abarca dois entendimentos possíveis: tange ao agente público, que não pode atuar amadoristicamente, devendo buscar a consecução do melhor resultado possível, como também diz respeito à forma de organização da Administração Pública, que deve atentar para os padrões modernos de gestão ou administração, vencendo o peso burocrático, atualizando-se e modernizando-se.34

Sendo o mais moderno dos princípios da atividade administrativa, o princípio da eficiência “[...] já não se contenta em ser desempenhado apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”. Mais que isso, o princípio da eficiência “[...] deve ser entendido e aplicado no sentido de que a atividade administrativa (causa) deve buscar e produzir um resultado (efeito) razoável em face do atendimento do interesse público”.35

Também conhecido por “qualidade de serviço prestado”, o princípio da eficiência tenta aliar economia com produção, bem como impõe à Administração o dever de reduzir a dissipação da verba pública, e determina que suas atividades sejam cumpridas com agilidade, plenitude e aproveitamento funcional.36

A respeito do tema, destaca-se:

32_{MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 106.} 33_{PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Editora Atlas S.A.,} 2015. p. 84.

34_{ROSA, Marcio Fernando Elias. Direito administrativo, parte I. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.} p. 63.

35_{MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Délcio Balestero; FILHO, José Emmanuel Burle}_{. Direito}

36_{CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev. atual. e} amp. São Paulo: Edita Atlas S.A., 2015. p. 26 e ss.

(22)

A ideia de eficiência aproxima-se da de economicidade, princípio expresso no art. 70, caput, da Constituição, referente ao controle financeiro da Administração Pública. Busca-se o atingimento de objetivos traduzidos por boa prestação de serviços, do modo mais simples, mais rápido, e mais econômico, melhorando a relação custo/benefício da atividade da Administração. O administrador deve sempre procurar a solução que melhor atenda ao interesse público, levando em conta o ótimo aproveitamento dos recursos públicos, conforme essa análise de custos e benefícios correspondentes.37

Destarte, é notório que o princípio da eficiência buscou garantir a satisfação da sociedade diante dos serviços oferecidos pela Administração Pública. Ademais, referido princípio espera da Administração Pública a execução de suas atividades e resolução de conflitos com o menor custo e tempo possíveis.

2.3 DO PODER DE POLÍCIA

Por intermédio das leis vigentes na sociedade democrática de direito atual, os cidadãos contraem uma enorme gama de deveres e direitos. No entanto, a prática desses precisa se casar com o bem comum, ou seja, é crucial que o direito, ainda que fundamental, do uso da propriedade e da liberdade, permaneça sintonizado com a conveniência da coletividade, de maneira que não surja um empecilho capaz de impedir o cumprimento dos objetivos públicos.38

É nesse contexto que se insere o poder de polícia, tema que será desenvolvido nos tópicos seguintes.

2.3.1 Poder de polícia: conceitos e limites

O poder de polícia possui sua definição no art. 78 do Código Tributário Nacional (CTN):

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas

37_{ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19. ed. São} Paulo: Método. 2011. p. 200.

(23)

dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.39

Dessa forma, em razão de o Estado ter que proteger a paz da sociedade, criou, e concedeu, à Administração Pública o poder de polícia, que doutrinariamente suporta dois sentidos: amplo e estrito.

O sentido amplo trata de toda ação restritiva da Administração para com os direitos particulares.40 O poder de polícia no sentido amplo abarca “[...] atos do Legislativo quanto do Executivo. Refere-se, pois, ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos”.41

Já o poder de polícia no sentido estrito, configura uma prerrogativa da Administração em poder limitar a liberdade e a propriedade.42 Ele “relaciona-se unicamente com as intervenções do Poder Executivo”.43_{Quer dizer, as ações}

realizadas por particulares que se mostrarem prejudiciais, desonestas ou adversas à satisfação da coletividade, à segurança nacional e ao desenvolvimento, serão cessadas pela Administração (Poder Executivo).44

Essa gama de instituições está vinculada às funções estatais de fiscalização e preservação do bem comum, conforme consagra Anne Clarissa Fernandes de Almeida Cunha:

A sua razão de ser é justamente o interesse social e o seu fundamento está na Constituição e nas normas de ordem pública. A sua finalidade é a proteção ao interesse público [...]. Nesse interesse superior da comunidade entram não só os valores materiais, como também o patrimônio moral e espiritual do povo, expresso do poder de polícia da Administração para a contenção de atividades particulares anti-sociais ou prejudiciais à segurança nacional.45

39_{BRASIL. Lei 5.172, de 26 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e} institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172Compilado.htm# art218>. Acesso em: 20 ago 2015. 40_{CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev. atual. e} amp. São Paulo: Edita Atlas S.A., 2015. p. 76.

45_{CUNHA, Anne Clarissa Fernandes de Almeida. Poder de Polícia: Discricionariedade e limites. In:}

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<http://www.ambito-Com isso, tem-se que o poder de polícia é a capacidade disposta ao Estado para restringir e pôr condições aos direitos e atividades individuais (liberdade), bem como ao gozo e uso de bens (propriedade), sempre em prol da Administração ou do bem comum.46

No entanto, para que o poder de polícia não seja exercido fora da seara do interesse público, ou seja, que o administrador atue de forma ilegítima, o Estado impôs limites ao agente público, visando coibir a ilegitimidade de atos administrativos.47

Este limite encontra-se positivado no parágrafo único do art. 78 do CTN, onde exprime que o exercício regular do poder de polícia ocorre “[...] quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”.48

Ainda acerca do tema, Ricardo Pontes de Almeida explica:

Contudo, essa atividade estatal é regida pelo principio da legalidade na qual é assegurada a todos que somente a lei criará ou extinguirá deveres de agir ou deixar de agir perante a sociedade. Ou seja, é absolutamente ilegal introduzir ou criar por meio da atividade de poder de polícia, limitação ou constrangimento não autorizado em lei. Outro princípio que vigora ante o poder de polícia é o principio da proporcionalidade, na qual qualquer limitação ao direito só será válida se for adequada (vínculo de causalidade lógico entre a providência tomada e o resultado pretendido), necessária (menor potencial de restritividade possível) e compatível com os valores consagrados em nossa carta magna e nas leis advindas desta (não ofensa a direitos fundamentais).49

juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=8930>. Acesso em: 23 ago. 2015.

48_{BRASIL. Lei nº 5.172, de 26 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e} institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172Compilado.htm# art218>. Acesso em: 20 ago 2015. 49_{ALMEIDA, Ricardo Pontes de. Poder de Polícia: conceito, características e meios de atuação e} divisão no atual sistema administrativo brasileiro. Disponível em:

<http://egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/20010-20011-1-PB.pdf>. Acesso em: 23 ago. 2015.

(25)

Assim, nota-se que o “[...] limite do poder de polícia é o atingimento da finalidade legal em vista da qual foi instituída a medida de polícia”.50

Anne Clarissa Fernandes de Almeida Cunha explica:

Mesmo que o ato de polícia seja discricionário, a lei impõe alguns limites quanto à competência, à forma, aos fins ou ao objeto. Quanto à competência e procedimento (forma), observa-se as normas legais pertinentes, a lei. Já em relação aos fins, o poder de polícia só deve ser exercido para atender ao interesse público. A autoridade que fugir a esta regra incidirá em desvio de poder e acarretará a nulidade do ato com todas as conseqüências nas esferas civil, penal e administrativa. O fundamento do poder de polícia é a predominância do interesse público sobre o particular, logo, torna-se escuso qualquer beneficio em detrimento do interesse público. Enquanto que o objeto (meio de ação), deve-se considerar o princípio da proporcionalidade dos meios aos fins. O poder de polícia não deve ir além do necessário para a satisfação do interesse público que visa proteger; a sua finalidade é assegurar o exercício dos direitos individuais, condicionando-os ao bem-estar social; só poderá reduzi-los quando em conflito com interesses maiores da coletividade e na medida estritamente necessária á consecução dos fins estatais.51

Em síntese, o poder de polícia consiste, basicamente, em buscar uma aliança entre as garantias fundamentais de cada cidadão, conforme assevera o art. 5º da CRFB/88, e o interesse social.52

Ainda assim, alguns estudiosos buscam definir critérios para que o poder de polícia não suprima direitos individuais. Os critérios seriam quanto à eficácia, de modo que a medida apropriada impeça o malefício ao interesse da sociedade, quanto à proporção do ato, entre garantir o bem social e o prejuízo ao direito individual e à necessidade da medida a ser tomada, a fim de obstar perturbações e ameaças a coletividade.53

O Poder de Polícia tem uma extensão bastante ampla, a exemplo dos Estados modernos, onde se encontram nas Polícias das Águas, Polícias Florestais, Polícias de Trânsito, Polícias dos Meios de Comunicação, Polícia Sanitária e tantas

Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIV, n. 84, jan 2011. Disponível em:

<http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=8930>. Acesso em: 23 ago. 2015.

53_{PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Editora Atlas S.A.,} 2015. p. 127.

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outras.54 Por esses órgãos possuírem o poder de polícia, que fiscaliza e restringe bens e direitos do cidadão, em prol do bem comum, são também denominadas de polícia administrativa, a qual será melhor estudada na próxima seção.

2.3.2 Polícia administrativa e polícia judiciária

Antes de fazer um estudo mais aprofundado acerca das polícias administrativa e judiciária, é importante destacar, de forma sintética, a principal diferença entre ambas, bem como o conceito.

A polícia administrativa, ou poder de polícia, “[...] incide sobre bens, direitos e atividades, é inerente e se difunde por toda a Administração [...]”, ao passo que a polícia judiciária “[...] atua especificamente sobre pessoas, individualmente ou indiscriminadamente, sendo privativa de determinados órgãos (Polícia Civil, Polícia Militar, Guarda Municipal).”55

A polícia administrativa não é um órgão, mas uma atividade da Administração que fita a conservação da ordem pública de forma profilática, obstando prováveis violações às normas. A polícia administrativa “[...] tanto pode agir preventivamente, como repressivamente. Em ambas as hipóteses, a sua função é impedir que o comportamento do indivíduo cause prejuízos para a coletividade”.56

Deve-se exprimir que a polícia administrativa é uma função que termina em si mesmo. Ocorre toda dentro da esfera administrativa, e é executada por órgãos administrativos, de caráter fiscalizador. Como compete à polícia administrativa impedir que o dano social ocorra, ela cobre-se de modo preventivo, isto é, atua procurando evitar acontecimentos lesivos à sociedade.57

Sobre o tema, Celso Antonio Bandeira de Mello ensina:

Costuma-se, mesmo, afirmar que se distingue a polícia administrativa da polícia judiciária com base no caráter preventivo da primeira e repressivo da

Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIV, n. 84, jan 2011. Disponível em:

<http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=8930>. Acesso em: 23 ago. 2015.

57_{CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev. atual. e} amp. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2015. p. 83.

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segunda. Esta última seria a atividade desenvolvida por organismo — o da polícia de segurança — que cumularia funções próprias da policia administrativa com a função de reprimir a atividade dos delinquentes através da instrução policial criminal e captura dos infratores da lei penal, atividades que qualificariam a policia judiciária. Seu traço característico seria o cunho repressivo, em oposição ao preventivo, tipificador da policia administrativa.58

Ainda em relação às diferenças entre polícia administrativa e polícia judiciária, Celso Ribeiro Bastos apregoa:

Diferenciam-se ainda ambas as polícias pelo fato de que o ato fundado na polícia administrativa exaure-se nele mesmo. Dada uma injunção, ou emanada uma autorização, encontra-se justificados os respectivos atos, não precisando ir buscar o seu fundamento em nenhum ato futuro. A polícia judiciária busca seu assento em razões estranhas ao próprio ato que pratica. A perquirição de um dado acontecimento só se justifica pela intenção de futuramente submetê-lo ao Poder Judiciário. Desaparecida esta circunstância, esvazia-se igualmente a competência para a prática do ato.59

Cabe ainda destacar, quanto à distinção, entre polícia administrativa e polícia judiciária que “[...] a segunda rege-se na conformidade da legislação processual penal e a primeira pelas normas administrativas”.60

Diferentemente da polícia administrativa, a natureza da polícia judiciária é constantemente repressiva, pois tem como função prioritária acusar criminalmente o cidadão que tenha cometido determinado crime61, ou seja, ela objetiva prevenir a realização de práticas proibidas pelo direito; o que acontece, de fato, é que o Estado e o Poder Judiciário são auxiliados pela polícia judiciária na prevenção e repressão dos crimes.62

A polícia judiciária organiza o desenvolvimento da persecução penal, previsto nos arts. 4º e seguintes do Código de Processo Penal (CPP), e é realizada

59_{BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2001. p.} 153.

60_{RIBEIRO, Mário Fernando Carvalho. Do poder de polícia no direito brasileiro. Breves} apontamentos. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XI, n. 59, nov 2008. Disponível em:

<http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=4637>. Acesso em: 07 set. 2015.

62_{MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 4. ed. São Paulo: Revista dos tribunais,} 2000. p. 392.

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pelos órgãos de segurança (Polícia Federal, Polícia Civil, Polícia Militar, Guarda Municipal).63

Nessa senda, são clarividentes as diferenças entre polícia administrativa e polícia judiciária. A doutrinadora e professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro consagra:

A primeira se rege pelo Direito Administrativo, incidindo sobre bens, direitos ou atividades; a segunda, pelo direito processual penal, incidindo sobre pessoas. Outra diferença: a polícia judiciária é privativa de corporações especializadas (polícia civil e militar) enquanto a polícia administrativa se reparte entre diversos órgãos da Administração, incluindo, além da própria polícia militar, os vários órgãos de fiscalização aos quais a lei atribua esse mister, como os que atuam nas áreas da saúde, educação, trabalho, Previdência e assistência social.64

O que então abarca a principal diferença entre polícia administrativa e polícia judiciária é que esta se motiva em identificar a responsabilizar os transgressores da lei, enquanto que aquela se molda a bloquear ou estancar atos antissociais.65

É necessário, ainda, informar que tal diferença não é incondicional, como ocorre no cotidiano da Administração Pública. Agentes públicos (da polícia administrativa) quando embargam um comércio por não estar cumprindo com seus deveres conforme legislação, ou quando apreendem objetos obtidos de maneira ilegal, estão agindo de forma repressiva. Outro caso ocorre quando agentes da polícia judiciária exercem atividades de forma preventiva, objetivando impedir algum ato ilícito.66

Nesse contexto, é límpido observar que a atividade de polícia administrativa é bastante distinta da atividade de polícia judiciária. A polícia administrativa atua de forma preventiva, com o fito de obstar o acontecimento de algum fato ilícito. Por outro lado, se o fato ilícito ocorre, cabe então à atividade policial judiciária reprimir o ocorrido, para que, após a devida investigação,

64_{PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Editora Atlas S.A.,} 2015. p. 125-126..

(29)

apresente ao Poder Judiciário os indícios de autoria, e leve o autor dos fatos a julgamento.67

Ratifica-se, então, que quando se fala em Administração Pública, faz-se menção ao conjunto de atividades que o Estado desempenha a fim de satisfazer o interesse da coletividade, principalmente por meio do instituto poder de polícia e, justamente, por buscar atender aos interesses da sociedade, ela (Administração Pública) deve atuar com excelência, e, para tanto, deve se atentar aos princípios que a norteiam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.68

Dessa forma, torna-se imperioso, no próximo capítulo, compreender melhor o instituto segurança pública, previsto na CRFB/88, uma vez que é ele quem prima pela ordem pública e pela seguridade da sociedade.

67_{FERREIRA, Daniel Barcelos. Polícia Civil: A Distinção Entre Investigação Criminal E Funções De} Polícia Judiciária. 2013. Disponível em: <http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=10408>. Acesso em: 24 set. 2015.

68_{BARLACH, Bruna. Administração Pública: Objetivos, Formas e Funções. Disponível em:}

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3 DA SEGURANÇA PÚBLICA E A POLÍCIA CIVIL

A Polícia Civil é uma das instituições discriminadas no rol do art. 144 da CRFB/88, o qual trata dos órgãos da segurança pública. Neste sentido, o presente capítulo monográfico trata da segurança pública e, em especial, a instituição Polícia Civil, acerca de suas funções, atribuições, formas de ingresso, carreira e estrutura. 3.1 DA SEGURANÇA PÚBLICA

Antes de aprofundar o tema, é preciso saber quando surgiu a segurança pública ou, ao menos, desde quando há registros sobre essa atividade exercida pelo Estado, a qual incumbe, como já visto no capítulo anterior, a proteção da coletividade.

Têm-se registros de que no Egito, os Faraós, por volta de 1.000 a.C, possuíam um corpo de guardas particulares, os quais levavam consigo um bastão com o nome do seu rei. Há também marcas de que na Roma Antiga, por volta do século. V a.C, as atividades policiais e de fiscalização eram exercidas pelos Edis (pessoas com cargo de cuidar da preservação das cidades) e Cônsules (cidadãos que tinham a missão de impedir ataques à Roma).69

No século XVIII, surgiu nos Estados Unidos da América a Declaração de Direitos da Virgínia, que preconiza em seu art. 3ª a proteção e segurança do povo.70 Ainda no final do mesmo século, nasceu na França, juntamente com o estopim da Revolução Francesa, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, que apregoa no art. 12 o uso da força pública para garantir os direitos do homem.71

69_{MATTOS, Karina Denari Gomes de; SILVA, Alexandre Janólio Isidoro. A segurança pública na}

esfera constitucional. Disponível em:

<http://intertemas.unitoledo.br/revista/index.php/ETIC/article/viewFile/1433/1369>. Acesso em: 10 set. 2015.

70_{SÃO PAULO. Universidade de São Paulo – USP. Biblioteca Virtual de Direitos Humanos.}

Declaração de direitos do bom povo de Virgínia – 1776. Disponível em:

<http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0- cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-do-bom-povo-de-virginia-1776.html>. Acesso em: 29 set. 2015.

71_{SÃO PAULO. Universidade de São Paulo – USP. Biblioteca Virtual de Direitos Humanos.}

Declaração de direitos do homem e do cidadão - 1789. Disponível em:

<http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0- cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html>. Acesso em: 29 set. 2015.

(31)

No Brasil, a segurança pública teve seu início no século XIX com a vinda da família real portuguesa. No ano de 1808, surgiu a Intendência Geral da Polícia da Corte e do Estado do Brasil, a qual desempenhava a função de polícia judiciária, isto é, estabelecia punições e realizava a fiscalização destas. Ademais, esta polícia também realizava diversas atividades como iluminação, obras, abastecimento de água. Em meados do mesmo século surgem as Guardas Municipais Voluntários Permanentes, em cada província, com o objetivo de capturar criminosos e escravos, bem como realizar patrulhas. Nesse período, a segurança pública era voltada a atender aos interesses da aristocracia rural.72

Do período republicano, de 1889, até o ano de 1930, a segurança pública permaneceu atendendo aos interesses privados, das classes de maior poder econômico. Já de 1930, até o fim do Regime Militar, em 1985, imperava a ditadura e a segurança pública possuía índole de Segurança Nacional.73

Somente em 1988 é que se promulgou a CRFB/88, a qual trouxe no caput do art. 144 que “a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública [...]”74. Nota-se, facilmente, que a CRFB/88 traz “[...] a previsão legal de uma gestão compartilhada da Segurança Pública com a sociedade, com ênfase ao respeito aos Direitos Humanos”.75

Acerca do tema, Emerson Clayton Rosa Santos explana:

A segurança pública enquanto atividade desenvolvida pelo Estado é responsável por empreender ações de repressão e oferecer estímulos ativos para que os cidadãos possam conviver, trabalhar, produzir e se divertir, protegendo-os dos riscos a que estão expostos. As instituições responsáveis por essa atividade atuam no sentido de inibir, neutralizar ou

72_{CRUZ, Gleice Bello da. A historicidade da segurança pública no Brasil e os desafios da}

participação popular. Disponível em: <http://www.isp.rj.gov.br/revista/download/Rev20130403.pdf>.

Acesso em: 10 set. 2015.

73_{PEDERZINI, Margareth Gonçalves. Breves análises da evolução histórica da segurança}

pública no Brasil. Disponível em:

<http://www.webartigos.com/artigos/breves-analises-da-evolucao-historica-da-seguranca-publica-no-brasil/71746/>. Acesso em: 10 set. 2015.

74_{BRASIL. Constituição da República Federativa Do Brasil De 1988. Disponível em:}

75_{SOUSA, Reginaldo Canuto de; MORAIS, Maria do Socorro Almeida de. Polícia e Sociedade: uma} análise da história da segurança pública brasileira. Disponível em:

<http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/joinpp2011/CdVjornada/jornada_eixo_2011/poder_violencia_e_p oliticas_publicas/policia_e_sociedade_uma_analise_da_historia_da_seguranca_publica_brasileira.pdf >. Acesso em: 10 set. 2015.

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reprimir a prática de atos socialmente reprováveis, assegurando a proteção coletiva e, por extensão, dos bens e serviços.76

Nessa senda, o Delegado de Polícia e Doutrinador Carlos Fernando Priolli L’apiccirella, acerca de segurança pública, também assevera:

É o afastamento, por meio de organizações próprias, de todo perigo ou de todo mal que possa afetar a ordem pública, em prejuízo da vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade de cada cidadão. A segurança pública, assim, limita a liberdade individual, estabelecendo que a liberdade de cada cidadão, mesmo em fazer aquilo que a lei não lhe veda, não pode turbar a liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a.77

Quanto à ordem pública, que está expressa no caput do art. 144 da Carta Magna vigente, bem como citada pelos doutrinadores, é organizada pela CRFB/88 e pelas leis vigentes. Manter a ordem pública é conservar o ordenamento jurídico positivado, isto é, quando a CRFB/88 “[...] confere às autoridades policiais o dever de preservar a ordem pública, não está, senão, lhes incumbindo da função de manter e promover a ordem republicana, assentada no respeito à legalidade e aos direitos fundamentais.”78

Diante do breve escorço histórico, e do que foi apresentado acerca da segurança pública, é clarividente que seu exercício, além de estar presente desde as antigas civilizações, é um importante meio de manutenção do equilíbrio e do convívio social.79

Dessa forma, faz-se necessário conhecer os órgãos brasileiros responsáveis a promover a segurança pública, à luz do art. 144 da CRFB/88.

3.2 DOS ÓRGÃOS DA SEGURANÇA PÚBLICA

76_{SANTOS, Emerson Clayton Rosa. Conceitos de segurança pública. Disponível em:}

<http://br.monografias.com/trabalhos2/seguranca-publica/seguranca-publica.shtml>. Acesso em: 10 set. 2015.

77_{L’APICCIRELLA, Carlos Fernando Priolli. Segurança pública. Disponível em:}

<http://www.cdcc.sc.usp.br/ciencia/artigos/art_20/seguranca.html>. Acesso em: 10 set. 2015. 78_{NETO, Cláudio Pereira de Souza. A segurança pública na Constituição Federal de 1988:}

conceituação constitucionalmente adequada,competências federativas e orgãos de execução das

políticas. Disponível em:

<http://www.oab.org.br/editora/revista/users/revista/1205505974174218181901.pdf>. Acesso em: 10 set. 2015.

79_{MATTOS, Karina Denari Gomes de; SILVA, Alexandre Janólio Isidoro. A segurança pública na}

esfera constitucional. Disponível em:

<http://intertemas.unitoledo.br/revista/index.php/ETIC/article/viewFile/1433/1369>. Acesso em: 10 set. 2015.

(33)

Visto que a segurança pública, em suma, prima pela manutenção da ordem pública, isto é, pela paz social e o bem do interesse coletivo, a CRFB/88 trouxe em seu art. 144, de forma taxativa, os órgãos responsáveis a exercer a atividade segurança pública. Prevê a CRFB/88:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida [...] através dos seguintes órgãos:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.80

A CRFB/88, além de inserir os órgãos responsáveis pelo exercício da segurança pública, completa, em seus parágrafos seguintes, as atribuições inerentes a cada instituição.

Falando inicialmente da Polícia Federal (PF), esta tem suas atribuições definidas, de maneira bem sucinta, no §1º do art. 144 da CRFB/88, o qual apregoa:

§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:

I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;

II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;

III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;

IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.81

No entanto, há diversas outras atribuições da PF em leis esparsas, a exemplo da Lei nº 10.863/2003, a qual preconiza no §7º do art. 27 o que segue:

Art. 27. [...]

§ 7º Caberá ao Departamento de Polícia Federal, inclusive mediante a ação policial necessária, coibir a turbação e o esbulho possessórios dos bens e dos próprios da União e das entidades integrantes da Administração Pública

80_{BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil De 1988. Disponível em:}

81_{BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil De 1988. Disponível em:}

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Federal indireta, sem prejuízo da responsabilidade das Polícias Militares dos Estados pela manutenção da ordem pública.82

Importante ainda mencionar a Lei nº 10.357/2001 (Fiscalização sobre produtos químicos), onde apregoa em seu art. 3º que “Compete ao Departamento de PF o controle e a fiscalização dos produtos químicos [...] e a aplicação das sanções administrativas decorrentes”83, bem como a Lei nº 10.826/2003 (Estatuto de Desarmamento) que dá à PF a função de controle acerca das armas de fogo em território nacional:

Art. 1ºO Sistema Nacional de Armas – Sinarm, instituído no Ministério da Justiça, no âmbito da Polícia Federal, tem circunscrição em todo o território nacional.

Art. 2ºAo Sinarm compete: I – [...]

II – cadastrar as armas de fogo produzidas, importadas e vendidas no País; III – cadastrar as autorizações de porte de arma de fogo e as renovações expedidas pela Polícia Federal;84

Salienta-se também que a PF possui a Portaria nº 2877/2011, a qual elenca as atribuições deste órgão, no entanto, referidas atribuições são as mesmas previstas na CRFB/88 e na, já citada, Lei nº 10.863/2003, motivo pelo qual não serão, novamente, expostas no presente trabalho.

Nesse diapasão, nota-se que a PF exerce a atividade de polícia judiciária, quando da investigação, prevenção e repressão de crimes contra a União, como também exerce atividades de polícia administrativa, a exemplo da fiscalização de produtos químicos, quanto do cadastro e controle de armas de fogo em território nacional.

Já no art. 144, II, da CRFB/88, tem-se a Polícia Rodoviária Federal (PRF), que tem suas atribuições definidas no §2º do mesmo artigo, e que leciona “A Polícia

82_{BRASIL. Lei n}o_{10.683, de 28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização da Presidência da}

República e dos Ministérios, e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.683.htm>. Acesso em: 02 set. 2015.

83_{BRASIL. Lei nº 10.357, de 27 de dezembro de 2001. Estabelece normas de controle e fiscalização} sobre produtos químicos que direta ou indiretamente possam ser destinados à elaboração ilícita de substâncias entorpecentes, psicotrópicas ou que determinem dependência física ou psíquica, e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10357.htm>. Acesso em: 12 set. 2015. 84_{BRASIL. Lei nº 10.826, de 22 de dezembro de 2003. Dispõe sobre registro, posse e}

comercialização de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de Armas – Sinarm, define crimes e dá outras providências. Disponível em: