UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO MESTRADO EM EDUCAÇÃO
ALEX VIEIRA DA SILVA
O PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E SUA REPERCUSSÃO EM ESCOLAS PÚBLICAS DE RECIFE E OLINDA
RECIFE 2018
O PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E SUA REPERCUSSÃO EM ESCOLAS PÚBLICAS DE RECIFE E OLINDA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco como requisito para a obtenção do grau de Mestre em Educação. Orientadora: Profa. Dra. Janete Maria Lins de Azevedo.
RECIFE 2018
O PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E SUA REPERCUSSÃO EM ESCOLAS PÚBLICAS DE RECIFE E OLINDA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Educação.
Aprovada em: 28/02/2018.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________________________ Prof. Dr. Janete Maria Lins de Azevedo (Orientadora)
Universidade Federal de Pernambuco
Prof.ª Dr.ª Ana de Fátima Pereira de Sousa Abranches (Exam. Externa) Fundação Joaquim Nabuco
Prof.ª Dr.ª Ana Lúcia Félix dos Santos (Examinadora Interna) Universidade Federal de Pernambuco
Aos que lutam por uma educação pública, inclusiva, democrática e referenciada socialmente. Aos que esperam por condições mais dignas de trabalho e de ensino. Aos que combatem todos os dias o bom combate, pois trabalham na esperança de dias melhores com maiores possibilidades. Aos que acreditam que a educação é o caminho de mudança política e social, juntamente com outras esferas sociais. Aos que veem a política educacional como mecanismo para estruturar novos rumos, novos objetivos, e novos itinerários para a melhoria da educação brasileira, de modo que atenda a todas as classes sociais. Enfim, aos que acreditam na educação!
esse momento, por todas as conquistas e realizações que a mim foram concedidas durante todo o percurso acadêmico, profissional e pessoal. Foram dois anos intensos em que vivenciei muitas aprendizagens, compartilhei alegrias, superei os desafios, venci os obstáculos e conquistei, porque não dizer, um sonho! Porém, nada disso teria acontecido se o grande Autor da História não tivesse me permitido viver... Ao meu Eterno e Amado Deus, muito obrigado! À minha mãe, Madalena Antônia da Silva, exemplo de mulher guerreira e batalhadora, por estar sempre presente em todos os momentos da minha vida me dando forças e apoiando as minhas decisões;
Aos meus familiares, pelo apoio e incentivo que recebi durante os meus estudos todos esses anos;
À amiga e irmã Janaína Feitoza, pela constante presença em minha vida, por sempre compartilhar os momentos de alegrias, tristezas, por ouvir minhas lamentações e angústias e por torcer para que esse momento, tão esperado, pudesse acontecer;
À amiga Valéria Albuquerque, por dividir os momentos de aprendizagens na gestão de uma escola pública municipal. Dessa experiência nasceu uma amizade na qual só tenho a agradecer pelo apoio e incentivo que a mim foi dado;
À amiga Adeilde Santana, que por ironia do destino nos reencontramos. Agradeço pela acolhida em sua residência durante minha estadia em Recife, por me ajudar, indiretamente, no processo da pesquisa e por se tornar uma pessoa admirável;
Às amigas Carol Cavalcanti e Willana Nogueira, pela amizade construída durante o mestrado que, com certeza, nos ajudou a superar os desafios. Juntos, vivenciamos momentos de aprendizagens, os quais foram pertinentes para o crescimento individual e coletivo;
A todos os colegas do curso de Mestrado da turma 34, pela convivência e compartilhamento de saberes, leituras, estudos e discussões;
A todos os professores do Programa de Pós-graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco, em especial, aqueles a quem tive o privilégio de estudar, por compartilhar os conhecimentos e dividir os saberes;
acerca do curso;
Aos funcionários e bolsistas do PPGE por estarem sempre disponíveis em sanar as dúvidas e fazer os possíveis esclarecimentos;
À Profa. Dra. Ana Lúcia Felix dos Santos, pelas significativas contribuições, pela disponibilidade em avaliar o trabalho apresentado e por ser uma presença ativa no Centro de Educação, sempre contribuindo para o desenvolvimento das atividades pedagógicas, nas quais tive a oportunidade de participar e aprimorar meus conhecimentos. Grato pelo carinho!
À Profa. Dra. Ana de Fátima Pereira de Sousa Abranches, pela leitura criteriosa da dissertação e pelas significativas contribuições para o enriquecimento do trabalho e avaliação da pesquisa;
Aos sujeitos participantes da pesquisa, pela disponibilidade em contribuir para a concretização do estudo;
A todos que, direta ou indiretamente, contribuíram para o desenvolvimento da pesquisa; À Fundação de Amparo à Ciência e Tecnologia do Estado de Pernambuco por contribuir no financiamento desta pesquisa;
À minha orientadora, Profa. Dra. Janete Maria Lins de Azevedo, pela orientação e confiança em mim depositada durante todo esse processo. Muito obrigado pela paciência e disponibilidade nos momentos solicitados, pela contribuição nas leituras e produção do trabalho. Serei eternamente grato pela oportunidade em desenvolver uma pesquisa em política educacional, na qual me proporcionou enxergar novos horizontes.
Por fim, gostaria de agradecer ao meu amigo, irmão e companheiro de todas as jornadas. Sua presença tornou o processo mais suave, mais dinâmico e mais enriquecedor. Suas contribuições foram propícias para o amadurecimento pessoal e acadêmico, sendo um suporte indispensável no itinerário trilhado. A você, Givanildo da Silva, meu muito obrigado!
Que, diante dos desafios da educação nacional, estadual e municipal, todos nós nos convençamos e nos assumamos que – por mais diplomas que enfeitem nossos currículos – nós somos por dez anos e sempre, eternos aprendizes (MONLEVADE, 2002, p. 45).
Educação – PME na escola a partir da percepção de gestores de unidades escolares da rede pública de ensino dos municípios de Recife e de Olinda (Pernambuco). Partimos do contexto de influência representado pelo processo de formulação do último plano nacional de educação (PNE 20014 - 2024) e pelas determinações nele contidas, bem como de um resgate histórico a respeito do modo como o planejamento educacional tem se desenvolvido no Brasil para contextualizar e recortar o nosso objeto, o que também foi feito com o auxílio de uma revisão da produção acadêmica existente sobre o tema à semelhança de um estado da arte. As perspectivas teóricas tomaram por base formulações de autores como Horta (1982), Saviani (1989), Demo (1996), Monlevade (2002); Dourado (2010), Bordignon (2011) e Azevedo (2004, 2011). Levando em conta a polissemia dos conceitos, problematizamos as teorias críticas e não críticas, considerando que as políticas de educação sempre sofrem a influência dos projetos de sociedade que se tenta desenvolver em cada conjuntura. Desta perspectiva, abordamos teorias não críticas e críticas orientadoras de projetos educativos correspondentes a distintos projetos de sociedade, de concepção de planejamento e de gestão da educação, indicando que não há orientações unívocas, ainda que ora predomine uma perspectiva democrático-participativa ora tecnicista/gerencial, mas, quase sempre ambas têm se feito presentes nas políticas. Considerando as inovações em termos de possibilidades de gestão democrática da educação e da escola, registradas no PNE e indicações a ser adotadas como estratégias pelos planos municipais, realizamos inicialmente análise documental dos respectivos documentos numa perspectiva comparativa, buscando identificar semelhanças e diferenças entre os conteúdos do plano nacional e dos PMEs de Recife e Olinda. Realizamos entrevistas semiestruturadas com equipes gestoras de quatro escolas dos dois municípios. Com base nas referências teóricas e utilizando a análise de conteúdo, fizemos o tratamento dos dados. Os resultados da pesquisa apontaram que: a) as práticas democráticas são enaltecidas pelos gestores escolares, mas parece haver ambiguidades em suas percepções que as distanciam da ideia de gestão compartilhada; b) há distâncias entre a regulamentação estabelecida nos PMEs e as práticas vivenciadas; c) nos dois municípios, o conselho escolar apresenta dificuldades em seu modo de atuação; d) há um certo alheamento entre as estratégias apresentadas nos PMEs e as práticas vivenciadas nas escolas; e) houve uma participação, mesmo que limitada, para o debate e a construção das metas e das estratégias para os próximos dez anos da educação dos referidos municípios; f) os PMEs de Recife e de Olinda sinalizaram uma concepção de planejamento educacional democrático comprometido com a educação cidadã, porém, essa visão ainda não se faz presente junto à comunidade escolar; g) a implantação das políticas educacionais e o distanciamento da escola e de seus profissionais ainda é uma constante nas unidades pesquisadas.
Palavras-chave: 1. Planejamento da educação. 2. Gestão escolar. 3. Plano Municipal de
Educación - PYME en la escuela a partir de la percepción de gestores de unidades escolares de la red pública de enseñanza de los municipios de Recife y de Olinda (Pernambuco). Partimos del contexto de influencia representado por el proceso de formulación del último plan nacional de educación (PNE 20014 - 2024) y por las determinaciones en él contenidas, así como de un rescate histórico acerca del modo en que la planificación educativa se ha desarrollado en Brasil para contextualizar y recortar nuestro objeto, lo que también se hizo con el auxilio de una revisión de la producción académica existente sobre el tema a semejanza de un estado del arte. Las perspectivas teóricas tomaron como base formulaciones de autores como Horta (1982), Saviani (1989), Demo (1996), Monlevade (2002); (2010), Bordignon (2011) y Azevedo (2004, 2011). Teniendo en cuenta la polisemia de los conceptos, problematizamos las teorías críticas y no críticas, considerando que las políticas de educación siempre sufren la influencia de los proyectos de sociedad que se intenta desarrollar en cada coyuntura. De esta perspectiva, abordamos teorías no críticas y críticas orientadoras de proyectos educativos correspondientes a distintos proyectos de sociedad, de concepción de planificación y de gestión de la educación, indicando que no hay orientaciones unívocas, aunque predomine una perspectiva democrático-participativa ora tecnicista/gerencial , pero casi siempre ambas se han hecho presentes en las políticas. Considerando las innovaciones en términos de posibilidades de gestión democrática de la educación y de la escuela, registradas en el PNE e indicaciones a ser adoptadas como estrategias por los planes municipales, realizamos inicialmente análisis documental de los respectivos documentos en una perspectiva comparativa, buscando identificar similitudes y diferencias entre los contenidos del documento, el plan nacional y las PYME de Recife y Olinda. Se realizaron entrevistas semiestructuradas con equipos gestores de cuatro escuelas de los dos municipios. Con base en las referencias teóricas y utilizando el análisis de contenido, hicimos el tratamiento de los datos. Los resultados de la investigación apuntaron que: a) las prácticas democráticas son enaltecidas por los gestores escolares, pero parece haber ambigüedades en sus percepciones que las distancian de la idea de gestión compartida; b) hay distancias entre la reglamentación establecida en las PYME y las prácticas vivenciadas; c) en los dos municipios, el consejo escolar presenta dificultades en su modo de actuación; d) hay un cierto alejamiento entre las estrategias presentadas en las PYME y las prácticas vivenciadas en las escuelas. e) hubo una participación, aunque limitada, para el debate y la construcción de las metas y de las estrategias para los próximos diez años de la educación de dichos municipios; f) las PYME de Recife y de Olinda señalaron una concepción de planificación educativa democrática comprometida con la educación ciudadana, pero esa visión aún no se hace presente en la comunidad escolar; g) la implantación de las políticas educativas y el distanciamiento de la escuela y de sus profesionales sigue siendo una constante en las unidades investigadas.
Palabras-clave: 1. Planificación de la educación. 2. Gestión escolar. 3. Plan Municipal de Educación. 4. Recife y Olinda.
QUADRO 1 Planejamento educacional: revista da ANPAE 20
QUADRO 2 Planejamento educacional: simpósios da ANPAE 20
QUADRO 3 Planejamento educacional: dissertações do banco de dados da CAPES 21 QUADRO 4 Plano Municipal de Educação: periódicos da ANPAE 21 QUADRO 5 Plano Municipal de Educação: simpósios da ANPAE 21 QUADRO 6 Plano Municipal de Educação: dissertações do banco de dados da
CAPES
22
QUADRO 7 As fases do processo de Análise de Conteúdo 37
QUADRO 8 Sujeitos da pesquisa/Recife 39
QUADRO 9 Sujeitos da pesquisa/Olinda 40
QUADRO 10 Processo de elaboração do PME 41
QUADRO 11 QUADRO 12 QUADRO 13 QUADRO 14 QUADRO 15 QUADRO 16 QUADRO 17 QUADRO 18
Reivindicações PNE da Sociedade Brasileira x PNE Aprovado Meta 19 dos planos de educação
Estratégias para a efetivação da Gestão Democrática da Educação de Recife
Estratégias para a efetivação da Gestão Democrática da Educação de Olinda
Estratégias referentes à formação dos conselheiros Estratégias referentes ao conselho escolar
Estratégias referentes à formação dos gestores escolares Estratégias referentes ao projeto político-pedagógico
53 69 70 71 72 73 74 75
ABE – Associação Brasileira de Educação AC – Análise de Conteúdo
ANDES – Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior
ANDIFES – Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais do Ensino Superior ANFOPE – Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação
ANPAE – Associação Nacional de Política e Administração de Educação ANPED – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa na Educação BNCC – Base Nacional Comum Curricular
BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CAQi – Custo Aluno Qualidade Inicial
CBEs – Conferências Brasileiras de Educação CEDES – Centro de Estudos Educação e Sociedade
CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina e Caribe CFE – Conselho Federal de Educação
CME – Conselho Municipal de Educação CNE – Conselho Nacional de Educação
CNTE – Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação COMUDE – Conferência Municipal de Educação
CONAE – Conferência Nacional de Educação
CONFETEC – Conferência Nacional de Educação Profissional e Tecnológica CONSED – Conselho Nacional de Secretários da Educação
COPLAN – Comissão Nacional de Planejamento COPLED – Comissão de Planejamento da Educação EC – Emenda Constitucional
ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente FHC – Fernando Henrique Cardoso
FME – Fórum Municipal de Educação
FNDEP – Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública FNE – Fórum Nacional de Educação
FNES – Fórum Nacional de Educação Superior
FUNDEB – Fundo Nacional de Desenvolvimento e Valorização dos Profissionais da Educação
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IPEA – Instituto de Pesquisa Econômico-social Aplicada LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional MEC – Ministério da Educação
MP – Medida Provisória
PAR – Plano de Ações Articuladas PC do B – Partido Comunista do Brasil
PL – Projeto de Lei
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro PME – Plano Municipal de Educação
PNAIC – Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa PNDs – Planos Nacionais de Desenvolvimento
PNE – Plano Nacional de Educação PPP – Projeto Político-pedagógico
Proinfância – Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil
PSB – Partido Socialista Brasileiro
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira PSECs – Planos Setoriais de Educação e Cultura PT – Partido dos Trabalhadores
SEMED – Secretaria Municipal de Educação SNE – Sistema Nacional de Educação
1 INTRODUÇÃO 15
2 PROCEDIMENTOS TEÓRICO – METODOLÓGICOS 19
2.1 O planejamento educacional no Brasil: revisão da produção sobre o tema 19
2.2 Estudos sobre o planejamento educacional 20
2.3 Estudos sobre o Plano Municipal de Educação 21
2.4 O Enfoque teórico-metodológico 26
2.5 Procedimentos de Pesquisa 35
3 CONSIDERAÇÕES SOBRE O PLANEJAMENTO EDUCACIONAL NO
BRASIL
42 3.1 O cenário brasileiro na década de 1990: o planejamento educacional
pós-Constituição de 1988
49
3.2 O planejamento da educação nos governos do PT 55
3.3 O Plano Nacional de Educação e os Planos Municipais de Educação: referências para a política educacional
60
4 CONCEPÇÕES DA GESTÃO ESCOLAR E PROCESSOS
PARTICIPATIVOS
77 4.1 Os PMEs de Recife e de Olinda: concepções de planejamento educacional 85
5 O PME NA GESTÃO E ORGANIZAÇÃO DE ESCOLAS PÚBLICAS DE
RECIFE E DE OLINDA
93 5.1 A participação dos sujeitos no processo de elaboração do PME 93 5.2 Ações da Secretaria Municipal de Educação na discussão e implementação do
PME
97
5.3 Modificações na organização e na gestão da escola 100
5.4 As contribuições do PME para a organização e gestão da escola 105
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS 111
REFERÊNCIAS 115
1 INTRODUÇÃO
Esta pesquisa se volta para o estudo do planejamento da educação tendo por foco o Plano Municipal de Educação das cidades de Recife e de Olinda. Como se sabe, no ano de 2014 foi promulgado o Plano Nacional de Educação (2014-2024) para ter vigência por um período de dez anos e no seu texto ficou previsto a elaboração pelas municipalidades dos planos municipais de educação em sintonia com o Plano Nacional de Educação (PNE).
Como mostram vários estudos, MANNHEIM (1982), DEWEY (1959), TEIXEIRA (1957), SAVIANI (1989), CURY (2009), DOURADO (2010)1, o planejamento educacional tem sido considerado, pelas forças progressistas, mesmo situadas em distintas vertentes teóricas, como um fator relevante para a melhoria da qualidade da educação pública, sobretudo quando não é concebido apenas como uma técnica neutra e sim como um importante instrumento de ação que possa buscar soluções para os problemas com base em princípios democráticos que orientem a educação, a gestão e as práticas escolares.
Entendemos o planejamento educacional como um dos instrumentos das políticas públicas educacionais. E estas, na contemporaneidade, são importantes instrumentos na organização das práticas educativas dos sistemas de ensino, assim como das escolas, sendo as principais referências para a vivência das ações planejadas nas políticas educacionais (CURY, 2009).
Nesse contexto, a retomada da discussão sobre o planejamento da educação no Brasil - após o reestabelecimento da ordem democrática que havia sido quebrada com o golpe de 1964 - se concretiza a partir da Constituição de 1988 e da LDB promulgada em 1996 e consequentemente, se configura no primeiro Plano Nacional de Educação (2001-2011) e em seguida, por meio do segundo PNE (2014-2024) que foi construído num processo aparentemente mais democrático, o qual será o nosso foco na pesquisa. Lembramos que a elaboração do PNE é uma determinação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB 9394/96) sendo a União responsável por elaborar esse planejamento em colaboração com os estados, o Distrito Federal e os municípios, como previsto no artigo 9º (BRASIL, 1996).
Mediante o Plano Nacional de Educação (2014-2024), legitimado pela Lei nº 13.005 de junho de 2014, novas configurações e roupagens foram planejadas para os sistemas de ensino e a organização das suas respectivas escolas. A referida Lei, como dimensão relevante
1
Historicamente, as ideias de alguns desses autores, principalmente os clássicos, vêm norteando as diversas tentativas de se planejar a educação no Brasil, como procuraremos discutir adiante.
para os próximos dez anos, prevê que todos os municípios tenham seu Plano Municipal de Educação (PME), configurando-se a partir das metas e estratégias propostas no PNE (2014-2024).
O planejamento educacional para a próxima década dos municípios, por meio do PME, caso as prescrições e orientações que foram previstas no PNE sejam seguidas, pode se configurar como um instrumento relevante, especialmente na perspectiva de um planejamento coletivo, democrático e participativo. No cenário brasileiro, o planejamento educacional participativo poderia proporcionar que diferentes atores dialogassem, mediante o reconhecimento das tensões e da abertura de espaços legítimos para suas negociações e, portanto das disputas de caráter social, econômico e cultural que cercam os interesses educacionais.
A consolidação de um Plano Municipal de Educação, construído coletivamente, pode tender a representar diferentes segmentos, podendo vir a contribuir para a construção de uma sociedade justa e igualitária, ao permitir a ampliação dos níveis de escolarização da população por meio de práticas educativas socialmente referenciadas, fator essencial para essa construção. Considerando o PME como um meio de se pensar a educação, podemos entender o plano como um “conjunto de informações sistematizadas por meio das quais princípios, objetivos, metas e estratégias apresentam as políticas que devem ser estabelecidas visando atingi-los” (AZEVEDO, 2014, p. 3).
O discurso contido no documento do Plano Municipal de Educação da cidade de Recife apresenta indicações da ideia de um planejamento democrático, como citamos abaixo:
Esta política educacional pode contribuir na qualidade da educação básica levando em consideração os princípios básicos da gestão pública como a participação, a autonomia, o trabalho coletivo, a transparência, entre outros; bem como pensar estratégias educacionais que possibilitem oferecer aos estudantes e diversos setores da educação um trabalho de caráter democrático e participativo (RECIFE, 2015, p.17).
Levando em conta a discussão acima esboçada, a presente pesquisa pretendeu buscar uma resposta para a seguinte questão mais geral: quais as repercussões do Plano Municipal de Educação na gestão de escolas municipais de Recife e de Olinda? Responder este questionamento foi oportuno a fim de percebermos a relevância desse mecanismo no contexto da escola pública e as contribuições e alternativas dessa política pública de educação planejada para o município.
Neste sentido, o Plano Municipal de Educação, atendendo aos princípios da gestão democrática, pode se constituir como um instrumento relevante para atender ao
desenvolvimento da educação local e a escola deve ser o principal espaço de concretização das políticas públicas educacionais definidas no planejamento (AZEVEDO, 2004). Assim, os diferentes atores que formam a instituição são importantes personagens para a consolidação das metas e estratégias elaboradas no PME.
A ideia de pesquisar as repercussões do PME na escola surgiu a partir da nossa experiência como professor da rede municipal de ensino no estado de Alagoas. Na ocasião, pudemos vivenciar o processo de construção do Plano Municipal de Educação de Messias/Alagoas, ainda que de modo superficial. Mas observamos discussões em relação ao processo de elaboração o que nos trouxe a curiosidade de perceber se o PME, após elaborado, está tendo alguma interferência ou não no dia a dia da escola.
É oportuno destacar, no processo de discussão e construção do último PNE a importância das Conferências de Educação em todas as dimensões, nacional, estaduais e municipais, para a efetivação de um planejamento participativo e democrático que ocorreu em todo o território nacional, as quais possibilitaram discussões, avaliações e o planejamento da educação brasileira. No entanto, vários desafios, dilemas e contradições estão permeados no processo de elaboração do planejamento educacional.
Nesse contexto, o processo de elaboração do Plano Municipal de Educação deveria envolver o maior número possível de atores em sua elaboração, inclusive, representantes da comunidade escolar. Além disso, considerando que a escola constitui o espaço último a que se destinam as políticas públicas, o nosso interesse com a pesquisa foi buscar verificar quais as repercussões que o plano estava tendo na gestão escolar, conforme já nos referimos antes.
É importante destacarmos que a pesquisa aqui apresentada faz parte de um projeto mais amplo desenvolvido no Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas Públicas de Educação do Programa de Pós-graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco. A pesquisa intitulada “A Educação e os PMEs nos municípios da Região Metropolitana do Recife: novas possibilidades?” está voltada para a investigação dos desafios que as municipalidades têm enfrentado para o cumprimento de suas obrigações constitucionais para com a adequada escolarização de sua população. O projeto global pretende investigar/desvelar os diferentes arranjos que foram forjados nos processos de discussão, concepção, elaboração e em parte do desenvolvimento dos Planos Municipais de Educação em consonância/obediência ao que prescreve a Lei n° 13.005 que instituiu o Plano Nacional de Educação -2014-2024, (AZEVEDO, et. al, 2016).
Em nosso caso, buscamos compreender as repercussões do Plano Municipal de Educação - PME para a gestão da escola na visão de seus gestores, a partir da análise da
situação encontrada em unidades escolares das redes municipais de Recife e de Olinda (Pernambuco). Para tanto, especificamente, buscamos: compreender a concepção de gestão escolar apresentada no Plano Municipal de Educação de Recife e de Olinda e a sua relação com a prática vivenciada pelos gestores escolares; analisar a concepção dos gestores sobre o processo de implementação do Plano em suas escolas, e, ainda, procuramos identificar possíveis contribuições, segundo a concepção dos atores pesquisados, que os PMEs estariam trazendo para a gestão e para a própria educação.
É oportuno destacar que a pesquisa procurou produzir um conhecimento a respeito da relação entre as definições traçadas para a política educacional dos municípios pesquisados, o que ficou registrado nas metas e nas respectivas estratégias de cada um dos PMEs analisados, e a sua materialização na escola, mesmo que de uma maneira limitada em termos do aprofundamento das diversas dimensões que cercam a realidade. Contudo, não podemos desconhecer a importância da equipe gestora na condução do dia a dia da escola, e, portanto, da sua legitimidade no sentido de nos permitir a produção de dados e informações cujas análises nos possibilitaram conhecer aspectos daquela relação, essenciais para compreendermos o alcance e os limites das políticas públicas de educação em cada contexto e em cada município, sendo essa a contribuição que pensamos ter produzido para a área.
2 PROCEDIMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS
2.1 O planejamento educacional no Brasil: revisão da produção sobre o tema
Como é recomendado nos estudos dessa natureza, para melhor delineamento do objeto fizemos um estudo a respeito de pesquisas desenvolvidas sobre o planejamento educacional no Brasil e sobre as que tratavam, especificamente, de planos municipais de educação, buscando construir uma espécie de estado da Arte. No entanto, sem a pretensão de realizar uma análise exaustiva de toda a produção em face dos limites em que se coloca uma dissertação de mestrado.
A pesquisa bibliográfica serviu de reflexão a partir de estudos de teóricos da área, no intuito de chegar ao campo sabendo sobre a temática em questão. Lakatos e Marconi (1992) destacam que a pesquisa bibliográfica é a que trata de levantamento de obras que já foram publicadas e sua finalidade é colocar o pesquisador em contato direto com aquilo que já foi publicado. Nessa perspectiva, Alves-Mazzotti e Gewandsznajder (1999, p. 181) ressaltam que o estado da Arte “serve fundamentalmente para situar o pesquisador, dando-lhe um panorama geral da área e lhe permitindo identificar aquelas pesquisas que parecem mais relevantes para a questão do seu interesse”. Dessa forma, “é a familiaridade com o estado do conhecimento na área que torna o pesquisador capaz de problematizar o tema e de indicar a contribuição que seu estudo pretende trazer a expansão do conhecimento” (ALVES-MAZZOTTI; GEWANDSZNAJDER, 1999, p. 182).
Para o desenvolvimento do estado da Arte, realizamos um levantamento no banco de teses e dissertações da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), na Revista da Associação Brasileira de Política e Administração da Educação – ANPAE e nos Simpósios dessa mesma associação. Ressaltamos que para a realização do levantamento dos estudos tivemos como recorte temporal o período de 2000 a 2016. O marco temporal se justifica pelo fato de que no ano 2000 começou a tramitar no Congresso Nacional o projeto de Lei que tratava do Plano Nacional de Educação (2001-2010). Foi a partir de 2001 que se concretizou aquilo que a LDB determinou, que foi a obrigatoriedade, após o processo de redemocratização do país, da elaboração dos planos nacional, estaduais e municipais de educação. Nesse período, foram desenvolvidos trabalhos sobre as temáticas, Planejamento educacional e Plano Municipal de Educação.
Para a busca dos trabalhos nos diversos veículos, utilizamos os descritores Planejamento educacional e Plano Municipal de Educação, tendo em vista que são dois termos que se completam, uma vez que o planejamento da educação é relevante para a
realização das políticas públicas educacionais, assim como o Plano Municipal de Educação. Após realizar as buscas dos trabalhos sobre as temáticas referidas, fizemos a leitura criteriosa dos resumos para filtrar as informações dos trabalhos encontrados no intuito de identificar os que mais se aproximavam do objeto de pesquisa em questão.
Realizamos, ainda, um levantamento dos trabalhos publicados na Revista Brasileira de Política e Administração da Educação (RBPAE) que é publicada pela Associação Nacional de Política e Administração da Educação (ANPAE), visto que esse periódico é especializado na publicação de artigos referentes à política educacional e gestão da educação. Vimos também os trabalhos apresentados nos simpósios dessa associação.
2.2 Estudos sobre o planejamento educacional
No que se refere ao planejamento educacional foram encontramos 11 trabalhos, distribuídos da seguinte forma: ANPAE - 4 (quatro) no periódico e 5 (cinco) nos simpósios. No banco de dados de teses e dissertações da CAPES foram encontradas 2 (duas) dissertações e nenhuma tese. Os quadros abaixo apresentam os trabalhos encontrados a partir do descritor Planejamento educacional.
Quadro 1- Planejamento educacional: revista da ANPAE (RBPAE)
Autor (es) Ano Trabalhos encontrados
SOUZA, LIMA 2012 Planejamento educacional no estado do Maranhão:
análise das propostas para a educação básica do programa de governo de Roseana Sarney.
ARRUDA, NÓBREGA
2013 Planejamento educacional e a “modernização” da gestão educacional em Pernambuco: alguns apontamentos. SILVA,
FERREIRA e OLIVEIRA
2014 O planejamento educacional no Brasil: políticas, movimentos e contradições na gestão dos sistemas municipais.
VALENTE, COSTA e SANTOS
2016 Nas trilhas do planejamento educacional e seus contornos nas políticas de educação no Brasil.
Fonte: elaboração do autor
Quadro 2 - Planejamento educacional: simpósios da ANPAE
Autor (es) Ano Trabalhos encontrados
SOUSA 2009 A educação no planejamento público do Maranhão: aspirações, reivindicações e decisões dos últimos três anos (2007-2009).
FONSECA 2014 O planejamento educacional no Brasil: entre a política de Estado e a demanda social.
OLIVEIRA, CYPRIANO
2014 O planejamento educacional no Brasil nos séculos XX e XXI: aspectos históricos.
TORRES, MALTA 2014 Gestão de Políticas Públicas na educação básica e os Planos de Educação: uma questão de planejamento de ações integradas.
LAGARES, SOUZA
2015 Planejamento da Educação Municipal: (in)formação de avaliadores educacionais.
Fonte: elaboração do autor
Quadro 3 - Planejamento educacional: dissertações do banco de dados da CAPES
Autor Ano Trabalhos encontrados
MARINO 2013 O planejamento da educação básica no contexto do novo Plano Nacional de Educação 2011-2020.
SOUSA 2015 Planejamento de políticas públicas no campo da educação municipal: planos municipais no Tocantins – disputa de intencionalidades.
Fonte: elaboração do autor
2.3 Estudos sobre o Plano Municipal de Educação
No que diz respeito ao Plano Municipal de Educação encontramos 25 trabalhos, distribuídos da seguinte forma: ANPAE - 2 (dois) na RBPAE e 6 (seis) nos simpósios e no banco de dados de teses e dissertações da CAPES, encontramos 17 (dezessete) dissertações e nenhuma tese.
Quadro 4 - Plano Municipal de Educação: periódico da ANPAE
Autor Ano Trabalho
WERLE, BARCELLOS
2008 Plano Municipal de Educação e a afirmação de princípios da educação local.
NETO, CASTRO,
GARCIA
2016 Plano Municipal de Educação: elaboração, acompanhamento e avaliação no contexto do PAR.
Fonte: elaboração do autor
Quadro 5 - Plano Municipal de Educação: simpósios da ANPAE
Autor Ano Trabalho
SOUZA 2007 Participação popular na elaboração de um Plano Municipal de Educação: o que cabe perguntar ao povo? MARTINS,
PIMENTA, NOVAES
2013 Planos Municipais de Educação em regiões metropolitanas: uma análise de fontes oficiais.
MARCHETTI, VERGNA
2013 Plano Municipal de Educação de São Carlos/SP: embates e concepções acerca das perspectivas curriculares para a educação infantil.
SILVA, NOGUEIRA
2014 O Plano Municipal de Educação no contexto do desenvolvimento local e da cultura da escola.
SOUSA, SILVA 2015 Plano Municipal de Educação: avaliação e financiamento. DINIZ 2015 A construção dos novos planos estaduais e municipais de
educação: fundamentos, desafios e perspectivas. Fonte: Elaboração do autor
Quadro 6 - Plano Municipal de Educação: dissertações do banco de dados da CAPES
Autor Ano Trabalho
FACCO 2004 A educação para cidadania nas políticas públicas municipais: um estudo do Plano Municipal de Educação de Fortaleza dos Valos - Rio Grande do Sul.
SOUZA 2006 Processo de elaboração do Plano Municipal de Educação do Assú/RN e a participação dos professores.
ASSUMPÇÃO 2006 Planos Municipais de Educação: as interfaces da caminhada de construção.
GHENO 2008 Políticas educacionais processo de divulgação: o caso do Plano Municipal de Educação de Esteio.
PAIVA 2009 Plano Decenal Municipal de Educação: uma análise da participação da sociedade civil no processo de elaboração. EVANGELISTA 2010 O Plano Municipal de Educação de Niterói: experiências,
narrações e movimentos instituintes.
SOUZA 2010 O desafio da construção democrático-participativa de um Plano Municipal de Educação.
AUGUSTO 2010 Gestão dos sistemas de ensino: análise das relações democráticas na construção do Plano Municipal de Educação de Volta Redonda.
GOMES 2011 O planejamento da educação nos municípios brasileiros: avaliando o Plano Municipal de Educação de Itaperuna-RJ.
TEIXEIRA 2012 Plano Municipal de Educação de Rio Bonito: uma análise sobre o processo de elaboração (2007-2009).
PEREIRA 2012 Uma análise sobre o PNE e o PME do município de Itajaí por seus níveis de consistência e de congruência.
MENDES 2012 Plano Municipal de Educação: implementação e participação social.
LYRIO 2013 A construção do Plano Municipal de Educação: concepção e prática nos municípios do Território de Identidade Médio - Rio das Contas – Bahia.
ARGOLO 2014 O processo de elaboração do Plano Municipal de Educação de Santo Antônio de Jesus-BA (2005-2014):
uma análise sobre a participação dos sujeitos.
SILVA 2014 Plano Municipal de Educação de Rio Claro - SP: desafios e perspectivas na garantia do direito à educação.
COSTA 2015 O Plano Municipal de Educação de Benevides-PA: processo de monitoramento e avaliação.
SILVA 2015 Análise do Plano Municipal da Educação infantil e ensino fundamental do município de São Luís de Montes Belos - GO: para o período 2008 - 2018.
Fonte: elaboração do autor
Considerando que o objeto de pesquisa desse trabalho é o Plano Municipal de Educação, apresentaremos os principais apontamentos das dissertações encontradas no banco de dados de teses e dissertações da CAPES por permitir confrontos com nosso objeto na perspectiva de melhor recortá-lo. Ressaltamos que do total de 17 (dezessete) dissertações encontradas, só estavam disponíveis os resumos de 10 (dez) delas no banco de dados.
Paiva (2009) analisou a participação da sociedade civil no processo de elaboração do Plano Municipal de Educação (2006-2015) de Juiz de Fora/MG. Como procedimento metodológico, utilizou-se da análise documental (PME, textos de orientação para a elaboração do plano, atas, ofícios e a legislação sobre o assunto), bem como entrevistas semiestruturadas com os membros da comissão de elaboração. As contribuições teóricas de Saviani, Mendes, Teixeira, Vieira, Cury, Neves, entre outros, foram pertinentes para a construção dos estudos. Os resultados apontaram que os diversos segmentos da sociedade civil não participaram do processo de formulação. A Secretaria Municipal de Educação (SEMED) do município convocou apenas algumas pessoas que, no seu ponto de vista, poderiam contribuir. Para a elaboração do PME, todos os convocados faziam parte da área educacional, confirmando a hipótese de que o plano tenha refletido os anseios do sistema municipal.
Souza (2010) apresentou os desafios para a construção do Plano Municipal de Educação (2008-2018) de Santa Maria/RS numa perspectiva democrático-participativa, deixando explícito que analisou o documento do plano, sem maiores detalhes. As bases teórico-conceituais não são apresentadas pela autora. A pesquisa constatou que um plano de educação se vincula aos motivos inerentes à educação nas sociedades republicanas, dentre os quais se coloca a perspectiva da inclusão de todos no âmbito da cultura, da sociedade e da política.
O estudo de Augusto (2010) buscou analisar as relações de gestão democrática desenvolvidas no processo de elaboração do Plano Municipal de Educação utilizando-se de entrevistadas semiestruturadas realizadas com as pessoas que participaram da elaboração do
plano. Autores como Casassus, Paro, Valente e Romano, Cury, entre outros, foram utilizados para as reflexões pertinentes às discussões propostas. Os estudos demonstraram que a gestão democrática pode ser consolidada rompendo os modelos de burocracia existentes no âmbito escolar. Foi possível perceber, ainda, que a partir do que está exposto no documento do PME (2015-2024) de Volta Redonda/RJ, da vivência e relatos das pessoas entrevistadas que a gestão democrática, na prática, ainda não está consolidada.
Pereira (2012) discutiu o Plano Nacional de Educação (2001-2010) e o Plano Municipal de Educação (2004-2014) de Itajaí/SC, procurando caracterizar o nível de semelhanças e divergências entre os documentos. O autor utilizou-se do método da análise documental e para embasar as discussões, os referenciais teóricos foram, Libâneo, Oliveira e Miza, Peroni, Arretche, Saviani, Dourado e Didonet. A pesquisa concluiu que os dois planos apresentavam semelhanças entre si no que se referia às metas que tratavam da educação infantil e do ensino fundamental. Em relação às metas que abordavam a gestão da educação e o financiamento, observou-se o caráter gerencial e a ausência do Estado, tratando as escolas como empresas, aumentando a produção e reduzindo os gastos.
Mendes (2012) buscou analisar a implementação do Plano Municipal de Educação (2006-2016) de Oliveira Fortes/MG levando em consideração a participação dos profissionais da educação e dos demais segmentos da sociedade com foco na gestão democrática. A autora não apresentou as bases teóricas da pesquisa. Recorreu-se à análise documental (texto do PME e as atas das reuniões). Realizou-se, também, entrevistas semiestruturadas com o dirigente municipal, professores, diretor, supervisor pedagógico, representantes do segmento pais de aluno e com membros do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo Nacional de Desenvolvimento e Valorização dos Profissionais da Educação Básica (FUNDEB). Os resultados constataram que mesmo não ocorrendo a implementação do Plano Municipal de Educação de forma significativa como ocorreu no processo de elaboração por meio de encontros, fóruns, reuniões e debates, os participantes o consideraram como elemento importante para o desenvolvimento da educação municipal. A autora constatou, ainda, que o texto do PME não deixou explícito a participação de todos os segmentos da sociedade civil no acompanhamento e na avaliação do plano.
O estudo de Lyrio (2013) procurou identificar as coerências existentes entre o Plano Municipal de Educação e os instrumentos de planejamento para a gestão dos sistemas de ensino, entre eles, o Plano Nacional de Educação, o Plano Estadual de Educação (PEE), o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e o Plano de Ações Articuladas (PAR). Como procedimento metodológico, utilizou-se da análise documental e do estudo de casos
múltiplos, pois a pesquisa foi realizada em quatro municípios pertencentes ao Território de Identidade Médio do estado da Bahia. Como resultados, identificou que a descontinuidade das políticas públicas, especialmente, o Plano Municipal de Educação, acarretou no insucesso desse planejamento para a educação dos municípios pesquisados. Constatou-se que a desarticulação entre a elaboração, o monitoramento e a avaliação do plano influenciou para o seu fracasso.
Argolo (2014) analisou a participação dos sujeitos na elaboração do Plano Municipal de Educação (2005-2015) de Santo Antônio de Jesus/BA. O autor baseou-se em análise documental e se utilizou das categorias teóricas, planejamento e participação. Em termos de resultados, observou que a elaboração do plano ocorreu de modo democrático-participativo contando com a participação de todos os segmentos da sociedade civil, considerando como um processo educativo. Este envolvimento elucidou na compreensão de que a educação é uma questão social e os sujeitos puderam exercer sua cidadania. Em certa medida, esse estudo encontra alguma semelhança com o nosso, particularmente, em termos das categorias de análise utilizadas.
Silva (2014) destacou o processo de formulação e tramitação do primeiro Plano Municipal de Educação (2012-2022) do município de Rio Claro/SP, identificando como a sociedade participou do processo de elaboração, as tensões ocorridas durante a formulação e como foram definidas as metas e as estratégias para a educação infantil e o ensino fundamental. A autora não apresentou os referenciais teóricos que contribuíram para as discussões acerca da temática. O estudo tratou-se de uma análise documental e como resultados verificou-se que o plano foi elaborado contando com a participação dos diversos segmentos e pensando em uma perspectiva de garantir o direito à educação, destacando quais estratégias da educação infantil e do ensino fundamental garantiram não só o acesso à educação, mas a permanência e o sucesso dos sujeitos na escola.
Costa (2015) analisou o Plano Municipal de Educação de Benevides/PA na perspectiva do monitoramento e da avaliação. Como aportes teóricos destacou-se, Saviani, Rua, Arretche, Mainardes, Oliveira, entre outros. A autora baseou-se em análise documental e os resultados apontaram que não há mecanismos de monitoramento e de avaliação do respectivo plano, destacando que a utilização de mecanismos para esta atividade é relevante, uma vez que possibilita a efetividade do plano.
Por fim, Silva (2015) analisou o Plano Municipal de Educação (2008-2018) de São Luís de Montes Belos/GO, referentes às metas que tratavam da educação infantil e do ensino fundamental, deixando implícito que examinou o texto do plano e explícito que realizou
entrevistas com diretoras de escolas do município. O objetivo é bem semelhante ao nosso. No entanto, pouco acrescenta, na medida em que não apresenta as bases teóricas metodológicas utilizadas e os resultados são bem sucintos, ou seja, é dito que estes apontaram que a elaboração e execução do plano, ainda em andamento, trouxeram benefícios para a educação, sem maiores detalhes.
Nos trabalhos acima mencionados, a maior parte dos estudos sobre os PMEs se preocupou mais com a questão da participação dos sujeitos no processo de elaboração, outros procuraram ver o acompanhamento, o monitoramento e a avaliação dos planos e mostraram que isso não está acontecendo. Em relação ao levantamento das pesquisas, o trabalho de Silva (2015) é o que mais se assemelha à proposta do nosso trabalho, pois o autor faz uma análise das entrevistas dos gestores escolares na tentativa de compreender como está se efetivando, na escola pública, as metas do PME.
Essa breve revisão dos trabalhos produzidos sobre o planejamento educacional e os planos municipais de educação mostrou que nosso estudo se mostra importante porque não encontramos estudos mais consistentes que demonstrassem a relação entre o PME e a escola. O que mais se aproxima como já comentado anteriormente é um trabalho que aparenta não trazer grandes contribuições para a discussão que desenvolvemos.
2.4 O Enfoque teórico-metodológico
Em termos de perspectiva teórica, partimos da consideração de que os conceitos são polissêmicos e, considerando essa polissemia, partimos da consideração de que a educação e a política educacional se articulam com o projeto de sociedade predominante em cada conjuntura e que cada projeto de sociedade vai se orientar por uma teoria predominante, embora outras perspectivas também estejam presentes nesse projeto, refletido as contradições existentes na realidade social (AZEVEDO, 2004).
Segundo Saviani (1989) existem paradigmas predominantes que orientam os projetos educativos, as teorias não - críticas (a pedagogia tradicional, a pedagogia nova e a pedagogia tecnicista) e cada um desses vai corresponder a uma concepção de planejamento. Da mesma maneira, vinculada a cada perspectiva de planejamento, teremos perspectivas de gestão que, de um modo genérico, podem ser categorizadas como gestão democrático-participativa e gestão tecnicista/gerencial. Dependendo do projeto de sociedade em curso, vai predominar uma orientação de gestão, do tipo de política educacional e planejamento que esteja em vigor naquela conjuntura da sociedade.
Com base nesse enfoque teórico, elegemos como principais categorias teórico-históricas, o Planejamento da Educação, a Gestão Escolar e o Plano Municipal de
Educação sobre as quais nos debruçamos no intuito de compreender a realidade em questão,
de modo que estas pudessem apresentar caminhos para uma interpretação dos dados empíricos.
Conforme registra a literatura, o planejamento é um mecanismo necessário para a prática da elaboração de estratégias com o objetivo de refletir sobre os problemas, alcançar objetivos, mediante as necessidades e perspectivas de uma determinada sociedade. No âmbito educacional, esse instrumento caracteriza-se pela forma de ação do Estado na elaboração de políticas públicas evidenciando uma educação com perspectivas para todos, de forma que seja inclusiva, democrática e de boa qualidade. Nesse sentido, “planejar quer dizer selecionar diretrizes, estratégias, técnicas e modos de agir para que os governos busquem equacionar problemas por meio da intervenção e da regulação nos/dos setores sociais” (AZEVEDO, 2014, p. 266). Segundo Vasconcellos (2002, p. 80):
Planejamento é o processo, contínuo e dinâmico, de reflexão, tomada de decisão, colocação em prática e acompanhamento. Plano é o produto dessa reflexão e tomada de decisão, que como tal pode ser explicitado em forma de registro, de documento ou não. O planejamento, enquanto processo é permanente. O plano, enquanto produto é provisório.
Compreendendo essa diferenciação entre planejamento e plano, faz-se necessário destacarmos que o ato de planejar diferencia-se de plano porque este corresponde ao produto final, um documento formal que foi constituído coletivamente, a partir das discussões do processo de elaboração. Enquanto que o ato de planejar permite a organização das atividades a serem desenvolvidas, possibilita a reflexão sobre os rumos a serem tomados procurando mecanismos que sejam favoráveis à aplicação de medidas e estratégias. Nesta pesquisa, especificamente, o plano ao qual nos referimos é o Plano Municipal de Educação, o qual se “constitui como produto de várias tomadas de decisões devido à sua elaboração (o ato de planejar) que acontece em diferentes etapas” (VASCONCELLOS, 2002, p. 80).
O planejamento educacional enquanto mecanismo da política pública é uma atividade intrínseca da educação, portanto, na elaboração de políticas educacionais necessita-se partir de uma leitura da realidade social, conforme aponta Freire (2001, p. 10):
Todo planejamento educacional, para qualquer sociedade, tem que responder às marcas e aos valores dessa sociedade. Só assim é que pode funcionar o processo educativo, ora como força estabilizadora, ora como fator de mudança. Às vezes, preservando determinadas formas de cultura. Outras, interferindo no processo histórico, instrumentalmente. De qualquer modo, para ser autêntico, é necessário ao processo educativo que se ponha em relação de organicidade com a contextura da sociedade que se aplica.
Dessa forma, o planejamento educacional corresponde a um projeto de sociedade que se estabelece através de mecanismos de mudanças, permanências e contradições. No ato do planejamento perpassa vários dilemas e desafios, pois há um jogo de interesses pelo qual o planejamento será pensado e elaborado, através do tipo de sociedade que se almeja.
Neste sentido, Saviani (1989) apresenta as teorias da educação, as quais podemos relacioná-las com o planejamento educacional. A pedagogia tradicional corresponde ao ensino voltado para a transmissão dos conhecimentos adquiridos ao longo da humanidade, sendo o professor a figura central do processo educativo e os alunos meros espectadores dos conhecimentos que lhes são transmitidos. Esta teoria preocupou-se em organizar a escola e garantir a educação no intuito de formar cidadãos a partir dos conhecimentos transmitidos. Assim, “a escola surge como um novo antídoto à ignorância, logo, um instrumento para equacionar o problema da marginalidade” (SAVIANI, 1989, p. 18).
O planejamento inserido na perspectiva tradicional, segundo Parente (2003, p. 16) “é um processo técnico de formulação e avaliação de políticas públicas”. Para o autor, esse tipo de planejamento visa dar respostas a questionamentos como “o que ensinar”, “quando ensinar”, “para quem ensinar”. Isso porque os modelos de planejamento pretendem atender determinados objetivos para construção de uma determinada sociedade. Porém, a perspectiva tradicional da educação passou a receber constantes críticas, pois não estava atendendo às expectativas da sociedade, uma vez que “nem todos os bem-sucedidos se ajustavam ao tipo de sociedade que se queria consolidar” (SAVIANI, 1989, p. 18).
Contribuindo com essa discussão, Bordignon (2011, p. 17) ressalta que:
No final dos anos 80, época econômica e politicamente movediça e cambiante, o planejamento tradicional, de base prescritiva do futuro desejado e normativa da ação a empreender, passou a ser fortemente questionado, por não levar em conta as surpresas da realidade, nem o papel fundamental dos atores sociais em jogo, com seus interesses, aspirações, forças, fraquezas e idiossincrasias.
É nesse contexto que surge a teoria da pedagogia nova, um movimento de reforma conhecido como “escolanovismo”, no qual tinha como objetivo valorizar as diferenças individuais, pois cada ser é único e apresenta suas especificidades (SAVIANI, 1989). O papel do professor nesse contexto seria de estimular e orientar o processo de aprendizagem, de modo que os alunos fossem o centro das atividades pedagógicas e desenvolvessem as atividades com autonomia. Desse modelo de ensino podemos extrair o tipo de planejamento educacional prevalecente, uma vez que este panorama permite pensar em uma educação voltada para os alunos, nos seus interesses, especificidades e habilidades.
A pedagogia tecnicista parte “do pressuposto da neutralidade científica e inspirada nos princípios de racionalidade, eficiência e produtividade, essa pedagogia advoga a reordenação do processo educativo de maneira a torná-lo objetivo e operacional” (SAVIANI, 1989, p. 23). Ainda de acordo com Saviani (1989, p. 24), sobre o planejamento educacional nos moldes tecnicistas, o autor destaca que:
Buscou-se planejar a educação de modo a dotá-la de uma organização racional capaz de minimizar as interferências subjetivas que pudessem pôr em risco sua eficiência. Para tanto, era mister operacionalizar os objetivos e, pelo menos em certos aspectos, mecanizar o processo. Daí a proliferação de propostas pedagógicas tais como o enfoque sistêmico, o microensino, o teleensino, a instrução programada, as máquinas de ensinar etc. daí também o parcelamento do trabalho pedagógico com a especialização de funções, postulando-se a introdução no sistema de ensino de técnicos dos mais diferentes matizes. Daí, enfim, a padronização do sistema de ensino a partir de esquemas de planejamento previamente formulados aos quais devem se ajustar as diferentes modalidades de disciplinas e práticas pedagógicas. Nessa mesma dimensão, Horta (1982, p. 28) aponta que o planejamento educacional no período de 1956 a 1961:
[...] ocupa uma posição especial [...], visto que a Educação aparece, pela primeira vez, como meta setorial específica num plano governamental. Além disto, começam a tomar vulto neste período as idéias a respeito das ligações existentes entre Educação e desenvolvimento, responsáveis pela colocação da Educação como um dos setores do plano elaborado para o período.
Horta (1982, p. 33) destaca ainda que:
O que nos interessa destacar no período 1956-1960 é o surgimento de toda uma teorização em torno das relações entre Educação e desenvolvimento. Esta teorização ia desde a afirmação de que o desenvolvimento econômico deveria ser buscado primeiramente, pois traria como consequência necessária o desenvolvimento educacional, até a afirmação contrária de que a Educação era pré-condição essencial para o desenvolvimento econômico, só havendo desenvolvimento econômico se houvesse antes desenvolvimento educacional.
Desse modo, o planejamento educacional no contexto do desenvolvimento perpassa por um viés tecnicista em que o interesse estava em preparar os estudantes para atuarem nas indústrias, nas fábricas, aumentando, nessa perspectiva, a economia do país, tendo em vista que “no final da década de 1950 já era claramente afirmada em nosso país a íntima ligação existente entre Educação e desenvolvimento e a necessidade de a Educação ser integralmente planejada, de forma articulada com o planejamento econômico e social global” (HORTA, 1982, p. 37). No planejamento tecnicista, os professores são meros executores de uma política educacional elaborada pelos especialistas e/ou técnicos que, por sua vez, se autodenominam como neutros, objetivos, imparciais (SAVIANI, 1989).
O período do regime autoritário no Brasil (1964-1985) foi marcado pela elaboração de planos nacionais de educação que tinham um discurso tecnicista, tendo o planejamento como principal mecanismo do sistema de ensino. Logo, ocorre uma “reformulação da legislação
educativa, havendo economistas que assumiram para si a função de educadores e que, usando o discurso da eficiência do sistema, elaboraram planos direcionados a todas as modalidades e níveis de ensino” (ARRUDA; NÓBREGA, 2013, p. 527).
No Brasil, na década de 1990, várias reformas educacionais foram desencadeadas através das transformações ocorridas em diversas esferas da sociedade, como na economia, nas instituições sociais, culturais e políticas. Estas reformas visavam à expansão do ensino, como também uma mudança no sentido da educação pública, uma vez que estavam regulamentadas por uma determinada diretriz de desenvolvimento do capitalismo, conforme o projeto de sociedade que se procurava implantar à época (SILVA, 2003).
Neste contexto, a reforma do Estado consolidou-se por meio de estratégias e mudanças na política educacional do país gerando profundas transformações em todas as esferas da sociedade. No cenário político em que se encontrava o Brasil, passando por uma crise econômica, os reformuladores viram na educação uma alternativa para favorecer a classe empresarial, bem como uma alternativa para consolidar a relação público e privado no âmbito educacional (FREITAS, 2012).
No que diz respeito à educação, um novo modelo de administração, o gerencialismo, consolida-se de modo muito particular nas escolas, uma vez que estas se tornam o principal meio de orientar uma política para a eficiência e a eficácia dos resultados implicando numa reestruturação dos sistemas educacionais. Neste sentido, “as mais recentes reformas da educação constituem um processo de regulação, isto é, um veículo para a mudança social e cultural e, mais especificamente, mecanismos para reformar os agentes educativos” (STOER, 2002, p. 40).
A educação republicana parte do princípio de que o desenvolvimento de um projeto educacional deveria ser consistente, articulado, desenvolvido, visando uma educação igual para todos os cidadãos. Logo, o princípio democrático da República é utilizar a educação para que todos os cidadãos tenham igualdade de oportunidades. O modelo de educação, nesse contexto, baseia-se na formação de cidadãos conscientes e capazes de se organizarem para tomar decisões, estabelecer regras que sejam, de comum acordo, criadas por todos através da democracia (SOUZA, 2010).
O princípio presente na educação republicana possibilita um planejamento participativo nas políticas educacionais, nas quais os sujeitos dos diversos segmentos da sociedade participam ativamente da elaboração, da implantação e da implementação dessas políticas. Este tipo de planejamento se distingue das demais correntes pedagógicas, uma vez que procura contribuir para a construção da realidade social segundo um modelo democrático
participativo. O planejamento participativo pressupõe uma articulação da sociedade civil organizada com o Estado na intenção de construir políticas que atendam às necessidades da população, visto que a presença da sociedade na elaboração dessas políticas favorece uma visão real dos problemas que concernem a todos os cidadãos. Porém, a participação do povo nas decisões não é um processo simples, pois somos frutos de uma sociedade com raízes profundamente autoritárias, na qual a participação, ainda hoje, não é uma prática comum e cidadã (BORDENAVE, 1994).
Pedro Demo (1996, p. 18) ressalta que:
Dizemos que participação é conquista para significar que é um processo, no sentido legítimo do termo: infindável, em constante vir-a-ser, sempre se fazendo. Assim, a participação é em essência autopromoção e existe enquanto conquista processual. Não existe participação suficiente, nem acabada. Participação que se imagina completa, nisto mesmo começa a regredir (Grifos do autor).
De acordo com o autor, a participação é um processo, no qual os sujeitos disputam com outra forma de poder, ou seja, “para realizar participação, é preciso encarar o poder de frente, partir dele, e, então, abrir os espaços de participação, numa construção arduamente levantada” (DEMO, 1996, p. 20). A participação não acontece de forma repentina, mas é um processo gradual que permite romper com paradigmas, construir coletivamente e, vivenciar experiências de conflitos e tensões, de modo que a participação precisa ser conquistada.
Esse conceito de participação surgiu com a Constituição Federal (CF) de 1988, o qual representa a pluralidade das vozes dos diversos sujeitos por meio das entidades da sociedade civil organizada. Ao falarmos da participação nos remetemos especificamente à sociedade civil organizada no planejamento das políticas educacionais, tomando as decisões no coletivo, adquirindo vez e voz através de processos participativos. Desse modo, faz-se necessário destacarmos que quando nos referimos à sociedade civil organizada estamos fazendo referência “à capacidade histórica de a sociedade assumir formas conscientes e políticas de organização” (DEMO, 1996, p. 27).
Demo (1996) destaca que são três os componentes básicos do planejamento participativo: a) o processo inicial de formação da consciência crítica e autocrítica na comunidade; b) a necessidade de formulação de uma estratégia concreta de enfrentamento dos problemas e, por fim, c) a necessidade de se organizar. Em relação ao primeiro aspecto, é fundamental a elaboração do conhecimento acerca dos problemas que afetam a comunidade, trata-se de um processo de interpretação e entendimento da realidade, na qual os cidadãos tomam um posicionamento crítico diante dos fatos do cotidiano, realizando um autodiagnóstico.
Sobre o segundo componente do planejamento, após tomar consciência dos problemas que cercam a comunidade, faz-se necessário formular estratégias, destacar as prioridades, elaborar propostas de negociação para superar os problemas existentes. No último aspecto, a organização é fator primordial para que a comunidade possa se organizar democraticamente a fim de construir uma sociedade para todos. Assim, “planejar sempre significa intervenção na realidade, traduzindo a expectativa de que a podemos manipular em nosso favor” (DEMO, 1996, p. 44).
Neste sentido, o planejamento participativo, segundo Demo (1996, p. 44):
Busca ser uma forma de antiplanejamento, pois aposta em mudanças, mesmo que reformistas. Entretanto, é mister entender ainda que participação não significa vontade de transformar. Em si, o conservador não precisa participar menos, quando se envolve de corpo e alma em prol do sistema que imagina dever preservar. Dentro dos partidos esta realidade dada é bem visível, até porque predomina a tendência a planejar como não mudar.
Em contrapartida, Gohn (2011, p. 16) afirma que:
O entendimento dos processos de participação da sociedade civil e sua presença nas políticas públicas nos conduz ao entendimento do processo de democratização da sociedade brasileira; o resgate dos processos de participação leva-nos, portanto, às lutas da sociedade por acesso aos direitos sociais e à cidadania. Nesse sentido, a participação é, também, luta por melhores condições de vida e pelos benefícios da civilização.
Nesse contexto, a participação é um princípio oportuno para as diversas dimensões da sociedade, de modo que o seu efetivo processo contribui nas decisões civil, política, organizativa, pedagógica, a depender da especificidade e do local no qual estamos inseridos. O planejamento participativo é um mecanismo necessário, especialmente, porque favorece aos cidadãos discutirem sobre os direitos sociais, configurando-se em cidadania plena (GHON, 2011). No entanto, se faz necessário que os sujeitos envolvidos tenham possibilidades de discutir e contribuir no processo de elaboração das políticas públicas, caso contrário não há planejamento coletivo, mas um pseudoplanejamento participativo, no qual apenas se utiliza dos cidadãos como receptores de ideais e projetos elaborados por especialistas e/ou técnicos.
A questão do planejamento como um instrumento de construção da democracia esteve presente no pensamento de clássicos da sociologia como em Karl Mannheim. Este autor apresenta a concepção de planejamento em uma perspectiva sociológica, destacando o planejamento democrático como um mecanismo importante para a sociedade. Mannheim (1982) entende o planejamento como uma “modalidade de intervenção racional” (FORACCHI, 1982, p. 17), tendo em vista que este tem a intenção de intervir numa
