UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
PLANEJAMENTO E GOVERNANÇA PÚBLICA
CLAUDIA CARTES PATRICIO
AVALIAÇÃO COMPARATIVA DA GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS: UM ESTUDO MULTICASO NOS MUNICÍPIOS DE
BELO HORIZONTE, CURITIBA E PORTO ALEGRE
DISSERTAÇÃO
CURITIBA 2016
CLAUDIA CARTES PATRICIO
AVALIAÇÃO COMPARATIVA DA GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS: UM ESTUDO MULTICASO NOS MUNÍCIPIOS DE
BELO HORIZONTE, CURITIBA E PORTO ALEGRE
Dissertação apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Planejamento e Governança Pública do Programa de Pós-graduação em Planejamento e Governança Pública da Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Área de concentração: Planejamento e Políticas Públicas. Orientador: Prof. Dr. Christian Luiz da Silva
CURITIBA 2016
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Patrício, Claudia Cartes
P314a 2016
Avaliação comparativa da gestão de resíduos sólidos urbanos : um estudo multicaso nos municípios de Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre / Claudia Cartes Patricio.-- 2016.
132 f.: il.; 30 cm
Texto em português, com resumo em inglês. Disponível também via World Wide Web
Dissertação (Mestrado) - Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Programa de Pós-graduação em Planejamento e Governança Pública, Curitiba, 2016.
Bibliografia: f. 128-132
1. Lixo – Eliminação. 2. Resíduos – Eliminação no solo – Belo Horizonte (MG). 3. Resíduos – Eliminação no solo – Curitiba (PR). 4. Resíduos – Eliminação no solo – Porto Alegre (RS). 5. Gestão integrada de resíduos sólidos – Brasil. 6. Reaproveitamento (Sobras, refugos, etc.). 7. Administração pública – Dissertações. I. Silva, Christian Luiz da. orient. II. Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública. III. Título.
CDD: Ed. 22 -- 351 Biblioteca Central da UTFPR, Câmpus Curitiba
Ministério da Educação
Universidade Tecnológica Federal do Paraná Diretoria do Campus Curitiba
Diretoria de Pesquisa e Pós-Graduação Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública
TERMO DE APROVAÇÃO Título da Dissertação N.º 51
AVALIAÇÃO COMPARATIVA DA GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS: UM ESTUDO MULTICASO NOS MUNÍCIPIOS DE
BELO HORIZONTE, CURITIBA E PORTO ALEGRE
por
CLAUDIA CARTES PATRICIO
Esta dissertação foi apresentada às 08h do dia 22/08/2016 como requisito parcial para a obtenção do título de MESTRE EM PLANEJAMENTO E GOVERNANÇA PÚBLICA, Área de Concentração – Planejamento Público e Desenvolvimento, do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública, Universidade Tecnológica Federal do Paraná. A(o) candidata(o) foi arguida(o) pela Banca Examinadora composta pelos professores abaixo assinados. Após deliberação, a Banca Examinadora considerou o trabalho:
( ) Aprovado
( ) Aprovado com restrições ( ) Reprovado
Prof. Christian Luiz da Silva, Dr. (Orientador - PPGPGP-UTFPR)
Prof.ª Simoni Aparecida Polli, Dr.ª (PPGPGP-UTFPR)
Prof. Weimar Freire da Rocha Jr., Dr. (UNIOESTE)
Prof. Antonio Gonçalves de Oliveira, Dr. (PPGPGP)
Visto da Coordenação
Prof. Antonio Gonçalves de Oliveira, Dr. Coordenador (PPGPGP)
- O Termo de Aprovação assinado encontra-se na Coordenação do Programa -
UTFPR - CT Av. Sete de Setembro, 3165 CEP: 80230-901 - Curitiba-PR - Brasil
AGRADECIMENTOS
Inicio meus agradecimentos primeiramente a Deus por ter conservado a minha saúde neste período de árduo trabalho. Por ter me presenteado com uma família que me apoiou ao longo desta construção, que não foi somente minha, mas sim um esforço de cada um − minha mãe (in memoriam) que tenho certeza esteve olhando por mim, meu pai, minhas irmãs Patrícia e Cynthia, que contribuíram diretamente para a construção deste documento, lendo e relendo incansavelmente. Meu irmão Ricardo, minha sobrinha Victória e sobrinho Danilo, pela compreensão nas inúmeras ausências.
Agradeço ao orientador Prof. Dr. Christian pelo apoio, compreensão, paciência e disposição em todos os momentos.
Agradeço as contribuições da banca examinadora − Prof.ª Dr.ª Simone, Prof. Dr. Antonio e Prof. Dr. Weimar – que propuseram alterações pertinentes no trabalho e contribuíram para a melhoria do mesmo.
Agradeço aos colegas do Mestrado pela companhia e por compartilhar as alegrias e as angústias deste processo formativo.
Em especial, agradeço aos profissionais que me receberam tão amavelmente no trabalho de campo, especialmente o Sr. Rafael, técnico responsável pela Aterro de Minas do Leão RS (CRVR), que se dispôs a apoiar a pesquisa.
Agradeço aos amigos mais próximos pelo apoio e incentivo nas horas mais difíceis e pela alegria e simpatia nas horas mais divertidas.
Por fim, agradeço ao Programa e aos professores, que contribuíram para uma excelente formação numa universidade pública e gratuita de qualidade, que por suas características tornaram possível este processo de aprendizagem.
RESUMO
PATRICIO, Claudia Cartes. Avaliação comparativa da gestão de resíduos
sólidos urbanos: um estudo multicaso nos municípios de Belo Horizonte, Curitiba e
Porto Alegre. 2016. 132f. Dissertação (Mestrado em Planejamento e Governança Pública) – Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública (PPGPGP), Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR), Curitiba, 2016.
A partir da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) instituída pela Lei n.º 12.305 de 2010, os gestores municipais passam a ser responsabilizados quanto as suas ações no tocante a geração e destinação dos resíduos sólidos urbanos. Entretanto, a Política Nacional busca um novo modelo de gestão, promovendo a inclusão social, a logística reversa e outros instrumentos que devem ser direcionados pelos planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos urbanos. A questão é saber qual efeito esta Lei surtiu após 6 anos da sua instituição nas capitais brasileiras? Para responder esta questão o presente trabalho buscou analisar as ações do poder público municipal e as respectivas mudanças geradas nos indicadores da gestão de resíduos sólidos urbanos alinhados com os seus Planos Municipais de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos PMGIRS. Delimitou-se a análise aos municípios de Belo Horizonte-MG, Curitiba-PR e Porto Alegre-RS, por apresentarem semelhanças socioeconômicas e ambientais, tendo como intervalo de estudo os anos entre 2008 a 2014, por dar possibilidade de análise o período que antecede e subsequente à instituição da PNRS. Para tanto foram analisados os dados disponíveis no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); Sistema Nacional de Informação de Resíduos Sólidos (SINIR- RS); Sistema Nacional de Informação de Saneamento (SNIS); institutos de pesquisa dos estados de Minas Gerais, Paraná e Rio Grande do Sul e informações das Prefeituras em questão. O presente estudo baseou-se em pesquisa quantitativa e qualitativa, além de estabelecer uma fundamentação teórica sobre o assunto abordado. Como resultado, foi caracterizada a gestão de resíduos sólidos urbanos dos municípios em questão e avaliado comparativamente os indicadores destes municípios. Os municípios já instituíram seus planos municipais, que estão alinhados com a PNRS, entretanto os indicadores de reciclagem e reaproveitamento dos resíduos sólidos urbanos não evoluíram significativamente.
Palavras-chave: Resíduos Sólidos Urbanos. Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos.
ABSTRACT
PATRICIO, Claudia Cartes. Benchmarking analysis of urban solid waste
management: multicases study in the municipalities of Belo Horizonte, Curitiba and
Porto Alegre. 2016. 132f. Dissertation (Master of Planning and Public Governance) – Graduate Program in Planning and Public Governance (PPGPGP), Federal Technological University of Paraná (UTFPR), Curitiba, 2016.
From the National Solid Waste Policy (PNRS) established by the 2010 Law 12.305, municipal managers become accountable for their actions regarding the generation and disposal of municipal solid waste. However, the National Policy seeks a new management model, promoting social inclusion, reverse logistics and other instruments to be targeted by the municipal plans for integrated solid waste management. The question is what effect this law has had after 6 years of its institution in the Brazilian states capital. To answer this question this study sought to analyze the actions of the municipal government and its changes generated in municipal solid waste management indicators aligned with their Municipal Plans for Integrated Solid Waste Management (PMGIRS). The analysis was delimited to the municipalities of Belo Horizonte-MG, Curitiba-PR and Porto Alegre-RS, for presenting socioeconomic and environmental similarities, with the study interval the years between 2008 and 2014, to give possibility to analyze the period preceding and following the institution of the PNRS. Therefore the available data analyzed was from the Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE); National System of Solid Waste Information (SINIR-RS); National Sanitation Information System (SNIS); research institutes in the states of Minas Gerais, Paraná and Rio Grande do Sul and information of the Prefectures in question. This study was based on quantitative and qualitative research, besides the establishment of a theoretical foundation on the subject matter. As a result, waste management was characterized in the municipalities concerned and weighed against the indicators of these municipalities. The municipalities have already instituted their municipal plans that are aligned with the PNRS, however the indicators of recycling and reuse of waste have not evolved significantly.
Keywords: Urban Solid Waste. Solid Waste Management. Urban Population.
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 - TAXA DE URBANIZAÇÃO BRASILEIRA - 1940-2010... 48 GRÁFICO 2 - EVOLUÇÃO DA TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL DAS RM DE
PORTO ALEGRE, CURITIBA E BELO HORIZONTE ENTRE OS
CENSOS - 1950-2010 ... 50 GRÁFICO 3 - TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL DAS REGIÕES
METROPOLITANAS DE BELO HORIZONTE, CURITIBA E
PORTO ALEGRE - 1950-2010 ... 83 GRÁFICO 4 - PRODUÇÃO DE RESÍDUOS POR HABITANTE EM CURITIBA - 2008-2014 ... 100 GRÁFICO 5 - ÍNDICE DE AUTOSSUFICIÊNCIA NA COLETA RESIDENCIAL EM
CURITIBA - 2008-2014 ... 101 GRÁFICO 6 - FONTES DE RECURSOS PARA A GESTÃO DE RESÍDUOS EM
CURITIBA - 2008-2014 ... 102 GRÁFICO 7 - CUSTO PER CAPITA DE LIMPEZA URBANA EM CURITIBA - 2008-2014 ... 102 GRÁFICO 8 - PERCENTUAL DE RESÍDUOS COLETADOS EM RELAÇÃO AO RECICLÁVEL
EM CURITIBA - 2008-2014 ... 103 GRÁFICO 9 -TAXA DE REAPROVEITAMENTO DOS RESÍDUOS COLETADOS EM
CURITIBA - 2008- 2014 ... 104 GRÁFICO 10 - QUANTIDADE MÉDIA RU COLETADO POR TRABALHADOR EM
CURITIBA - 2008-2014 ... 104 GRÁFICO 11 - QUANTIDADE MÉDIA RU COLETADO POR TRABALHADOR EM
CURITIBA - 2008-2014 ... 105 GRÁFICO 12 - MÉDIA DE COOPERADOS POR ASSOCIAÇÃO DE CATADORES EM
CURITIBA - 2008-2014 ... 106 GRÁFICO 13 - PRODUÇÃO PER CAPITA DE RESÍDUOS EM BELO HORIZONTE - 2008-2014 .. 107 GRÁFICO 14 - ÍNDICE AUTOSSUFICIÊNCIA NA COLETA RESIDENCIAL EM BELO
HORIZONTE - 2008-2014 ... 107 GRÁFICO 15 - FONTE DE RECURSOS EM RELAÇÃO AS DESPESAS NA GESTÃO DE
RESÍDUOS EM BELO HORIZONTE - 2008-2014 ... 108 GRÁFICO 16 - CUSTO PER CAPITA DE LIMPEZA URBANA EM BELO
GRÁFICO 17 - PERCENTUAL RESÍDUOS COLETADOS EM RELAÇÃO AO RECICLÁVEL
EM BELO HORIZONTE - 2008-2014 ... 109 GRÁFICO 18 - QUANTIDADE MÉDIA RU COLETADO POR TRABALHADOR EM
BELO HORIZONTE - 2008-2014 ... 110 GRÁFICO 19 - ÍNDICE DE AUTOSSUFICIÊNCIA NA COLETA RESIDENCIAL -
BELO HORIZONTE - 2008 A 2014 ... 111 GRÁFICO 20 - MÉDIA DE COOPERADOS POR ASSOCIAÇÃO DE CATADORES EM
BELO HORIZONTE - 2008-2014 ... 111 GRÁFICO 21 - PRODUÇÃO DE RESÍDUOS PER CAPITA EM PORTO ALEGRE - 2008-2014 ... 112 GRÁFICO 22 - ÍNDICE DE AUTOSSUFICIÊNCIA NA COLETA RESIDENCIAL EM
PORTO ALEGRE - 2008-2014 ... 113 GRÁFICO 23 - FONTES DE RECURSOS PARA A GESTÃO DE RESÍDUOS EM
PORTO ALEGRE - 2008-2014 ... 114 GRÁFICO 24 - CUSTO PER CAPITA DE LIMPEZA URBANA EM PORTO
ALEGRE - 2008-2014 ... 115 GRÁFICO 25 - PERCENTUAL DE RESÍDUOS COLETADOS EM RELAÇÃO AO RECICLÁVEL
EM PORTO ALEGRE - 2008-2014 ... 115 GRÁFICO 26 - PERCENTUAL RESÍDUOS COLETADOS RECICLÁVEIS EM RELAÇÃO AS
CONDIÇÕES DE REAPROVEITAMENTO EM PORTO ALEGRE - 2008-2014 ... 116 GRÁFICO 27 - QUANTIDADE MÉDIA RU COLETADO POR TRABALHADOR NO MANEJO DE
RESÍDUOS EM PORTO ALEGRE - 2008-2014 ... 117 GRÁFICO 28 - MÉDIA DO NÚMERO DE COOPERADOS EM PORTO ALEGRE - 2008-2014 ... 117 GRÁFICO 29 - PRODUÇÃO RESÍDUOS PER CAPITA EM CURITIBA, BELO HORIZONTE E
PORTO ALEGRE - 2008 E 2014 ... 118 GRÁFICO 30 - ÍNDICE DE AUTOSSUFICIÊNCIA NA COLETA RESIDENCIAL EM CURITIBA,
BELO HORIZONTE E PORTO ALEGRE - 2008 E 2014 ... 119 GRÁFICO 31 - FONTES DE RECURSOS PARA A GESTÃO DE RESÍDUOS EM CURITIBA,
BELO HORIZONTE E PORTO ALEGRE - 2008 ... 120 GRÁFICO 32 - FONTES DE RECURSOS PARA A GESTÃO DE RESÍDUOS EM CURITIBA,
BELO HORIZONTE E PORTO ALEGRE - 2014 ... 120 GRÁFICO 33 - CUSTO PER CAPITA DE LIMPEZA URBANA EM CURITIBA, BELO
HORIZONTE E PORTO ALEGRE - 2008 E 2014 ... 121 GRÁFICO 34 - PERCENTUAL DE RESÍDUOS COLETADOS EM RELAÇÃO AO RECICLÁVEL
GRÁFICO 35 - QUANTIDADE MÉDIA RU COLETADO POR TRABALHADOR NO MANEJO DE RESÍDUOS EM CURITIBA, BELO HORIZONTE E
PORTO ALEGRE- 2008 E 2014 ... 122 GRÁFICO 36 - MÉDIA DE COOPERADOS POR ASSOCIAÇÃO DE CATADORES
LISTA DE MAPAS
MAPA 1 - REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA ... 52 MAPA 2 - EVOLUÇÃO DO IDHM NA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA -
1991 E 2010 ... 55 MAPA 3 - EVOLUÇÃO DO PERCENTUAL DA POPULAÇÃO EM DOMICÍLIOS ATENDIDOS
PELA COLETA DE LIXO - 1991 E 2010 NA RMC ... 56 MAPA 4 - ÍNDICE DE GINI NA RMC- 1991 E 2010 ... 59 MAPA 5 - RENDA PER CAPITA RECEBIDA NA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA
EM 1991 E 2010 ... 61 MAPA 6 - LOCALIZAÇÃO E MUNICÍPIOS PARTICIPANTES DA REGIÃO METROPOLITANA
DE BELO HORIZONTE ... 62 MAPA 7 - EVOLUÇÃO POPULACIONAL DA RMBH CENSO 1991 E 2010 ... 63 MAPA 8 - EVOLUÇÃO DO IDHM NA REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE -
1991 E 2010 ... 67 MAPA 9 - EVOLUÇÃO DO PERCENTUAL DA POPULAÇÃO EM DOMICÍLIOS ATENDIDOS
PELA COLETA DE LIXO NA RMBH - 1991 E 2010 ... 68 MAPA 10 - RENDA PER CAPITA RECEBIDA NA REGIÃO METROPOLITANA DE BELO
HORIZONTE - 1991 E 2010 ... 71 MAPA 11 - ÍNDICE DE GINI NA RMBH- 1991 E 2010 ... 72 MAPA 12 - LOCALIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE ... 74 MAPA 13 - EVOLUÇÃO DO IDHM NA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE -
1991 E 2010 ... 77 MAPA 14 - EVOLUÇÃO DO PERCENTUAL DA POPULAÇÃO EM DOMICÍLIOS ATENDIDOS
PELA COLETA DE LIXO NA RMPA - 1991 E 2010 ... 78 MAPA 15 - RENDA PER CAPITA RECEBIDA NA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO
ALEGRE - 1991 E 2010 ... 80 MAPA 16 - ÍNDICE DE GINI NA RMPA- 1991 E 2010 ... 81
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 - AUMENTO POPULACIONAL NO PERÍODO DE 1950 A 2010 PARA AS
REGIÕES METROPOLITANAS ... 49 TABELA 2 - PIB A PREÇOS CORRENTES DAS REGIÕES METROPOLITANAS DE
CURITIBA, BELO HORIZONTE, PORTO ALEGRE, ESTADO MINAS GERAIS,
PARANÁ, RIO GRANDE DO SUL E BRASIL - 2010-2013 ... 51 TABELA 3 - PIB DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA DE
CURITIBA - 2010-2013 ... 53 TABELA 4 - TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL DAS REGIÕES
METROPOLITANAS - CENSOS DE 1950-2010 ... 64 TABELA 5 - PIB DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA DE BELO
HORIZONTE - 2010-2013 ... 65 TABELA 6 - TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL NAS RMS- 1950-2010 ... 75 TABELA 7 - PIB DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO
ALEGRE - 2010-2013 ... 75 TABELA 8 - PIB DAS REGIÕES METROPOLITANAS DE BELO HORIZONTE, CURITIBA
E PORTO ALEGRE - 2010-2013 ... 82 TABELA 9 - POPULAÇÃO TOTAL E IDHM, DO BRASIL ESTADOS DO PR, MG E RS, RM
CURITIBA, BELO HORIZONTE E PORTO ALEGRE, E MUNICÍPIOS DE
CURITIBA, BELO HORIZONTE E PORTO ALEGRE - 1991-2010 ... 84 TABELA 10 - PERCENTUAL DA POPULAÇÃO RESIDENTE EM DOMICÍLIOS COM
COLETA DE LIXO - 1991, 2000 E 2010 ... 85 TABELA 11 - ÍNDICE DE GINI E RENDA PER CAPITA REFERENTE AOS ANOS DE 1991,
2000 E 2010 PARA AS RMS CURITIBA, BELO HORIZONTE E
PORTO ALEGRE ... 85 TABELA 12 - PERCENTUAL DA POPULAÇÃO EM DOMICÍLIOS COM COLETA DE
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABRELPE Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONRESOL Consórcio Intermunicipal para Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos FEE Fundação de Economia e Estatística do Estado do Rio Grande do Sul IBGE Instituto Brasileiro de Estatística e Geografia
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA Lei Orçamentária Anual
MMA Ministério do Meio Ambiente
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico PGIRSC Plano Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos de Curitiba PIB Produto Interno Bruto
PMGIRS Plano Municipal de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos PMSBC Plano Municipal de Saneamento Básico de Curitiba
PNRS Plano Nacional de Resíduos Sólidos PPA Plano Plurianual
PPP Parceria Público-Privada
RMBH Região Metropolitana de Belo Horizonte RMC Região Metropolitana de Curitiba
RMPA Região Metropolitana de Porto Alegre RMs Regiões Metropolitanas
RSU Resíduos Sólidos Urbanos
SINIR Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente
SLU Superintendência de Limpeza Urbana
SNIS Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento SNVS Sistema Nacional de Vigilância Sanitária
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ... 16 1.1 CONTEXTO E JUSTIFICATIVA ... 16 1.2 ESPECIFICAÇÃO DO PROBLEMA ... 18 1.3 PRESSUPOSTOS ... 19 1.4 OBJETIVO GERAL ... 19 1.4.1 Objetivos Específicos ... 19 1.5 RELEVÂNCIA DO TRABALHO ... 19 1.6 DELIMITAÇÕES ... 21 1.7 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 21 1.8 ESTRUTURA DO TRABALHO ... 22
2 POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO DE RESÍDUOS URBANOS ... 23
2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS ... 23
2.2 EVOLUÇÃO DAS CIDADES E SEUS IMPACTOS ... 25
2.3 PLANO NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS (PNRS) ... 29
2.3.1 A Política Instituída ... 32
2.3.2 Avanços Alcançados ... 35
2.4 MODELOS DE GESTÃO DE RESÍDUOS NO BRASIL ... 37
2.5 GESTÃO PÚBLICA DOS RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS ... 44
2.5.1 Dos Aspectos Econômico-financeiros ... 44
2.6 CONSIDERAÇÕES TEÓRICAS ... 46
3 GESTÃO DE RESÍDUOS ... 48
3.1 REGIÃO METROPOLITANA ... 48
3.1.1 Região Metropolitana de Curitiba ... 51
3.1.1.1 Município de Curitiba ... 57
3.1.2 Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) ... 60
3.1.2.1 Município de Belo Horizonte ... 69
3.1.3 Região Metropolitana de Porto Alegre ... 73
3.1.4 Comparação entre RMC, RMBH e RMPA ... 79
3.2 RESÍDUOS SÓLIDOS ... 86
3.2.1 Planos Municipais de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos -PMGIRS ... 87
3.2.1.1 PMGIRS de Curitiba-PR ... 89
3.2.1.2 PMGIRS de Belo Horizonte-MG ... 92
3.2.1.3 PMGIRS de Porto Alegre-RS ... 93
3.2.2 PMGIRS Comparação entre Curitiba, Belo Horizonte e Porto Alegre ... 97
3.3 INDICADORES DE GESTÃO DE RESÍDUOS ... 99
3.3.1 Município de Curitiba ... 99
3.3.2 Município de Belo Horizonte ... 106
3.3.3 Município de Porto Alegre ... 112
3.3.4 Comparação entre os Municípios de Curitiba, Belo Horizonte e Porto Alegre ... 118
4 CONCLUSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 124
1 INTRODUÇÃO
O presente capítulo discorre sobre o contexto que motivou o estudo bem como a justificativa, o problema a ser tratado, seus pressupostos e objetivos, buscando apresentar a relevância do mesmo, suas delimitações e aspectos metodológicos.
1.1 CONTEXTO E JUSTIFICATIVA
Em duas ocasiões tive a oportunidade de me deparar com situações que me impulsionaram a trabalhar com a temática, a primeira delas foi em 2002 ao desenvolver um trabalho na vila torres em Curitiba, presenciei o trabalho de separação de resíduos sólidos urbanos em um domicilio de catadores de materiais recicláveis onde observei uma mãe com seu filho que havia acabado de sair do hospital e estava no meio dos resíduos, sem qualquer cuidado ou precaução para a saúde, a outra ocasião foi uma visita ao “lixão” no município de Itaparica BA no ano de 2006, onde visitei as condições de trabalho dos catadores de materiais recicláveis da região, estas situações vivenciadas trouxeram incomodo e uma preocupação pela temática abordada no presente trabalho.
Só se pode mudar uma realidade ao observá-la, indignar-se, estuda-la e a partir dos estudos propor uma mudança desta realidade de forma efetiva, isso só é possível a partir de estudos acadêmicos.
O programa de planejamento e governança pública busca por desenvolver pesquisa aplicada ao setor público que venha a atender as problemáticas vividas pela sociedade hoje sempre primando pelo respeito à diversidade de forma holística, assim apresenta a oportunidade de estudar e propor transformações a partir do planejamento e monitoramento, como forma de instituir uma política pública que venha a atender as necessidades da sociedade. Ao se avaliar a PNRS é possível observar os avanços e atuar nas metas que não estão sendo atingidas pela Política, a partir do monitoramento constante.
Hoje a sociedade brasileira vive o dilema do esgotamento na produção de energia versus os passivos ambientais gerados pela produção de resíduos sólidos urbanos nos grandes centros, especialmente nas Regiões Metropolitanas, onde estão conformadas a aglomeração da população em conjunto com as indústrias e grandes centros comerciais e financeiros. Curitiba, Porto Alegre e Belo Horizonte estão enquadrados nesta situação, aliado a este cenário se tem, as exigências legais que foram instituídas a partir do Plano Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) as quais já estão em vigor desde 2010, estabelecendo critérios de coleta, transporte e destinação, orientados pelos três R’s (Reduzir, Reciclar e Reaproveitar) bem como exigindo a responsabilidade do poder público.
Este tema já vem sendo objeto de proposta e estudos desde meados da década de 1960 e culminando com a Conferência do Rio 92, que coloca na agenda, tanto mundial quanto local, luz sobre os impactos gerados pela deposição dos resíduos sólidos urbanos em locais inadequados.
Em atendimento à demanda mundial e exigências apresentadas pela sociedade brasileira a PNRS foi construída ao longo de quase 20 anos com a participação dos agentes envolvidos no ciclo do resíduo, ou seja, a sociedade civil (organizada ou não), os municípios – responsáveis diretos pela gestão dos resíduos sólidos urbanos, indústrias geradoras de resíduos sólidos e governos estaduais e federal, destas discussões resultou a Política Nacional de Resíduos Sólidos PNRS, sob a Lei n.º 12.305 de 2010, a qual teve seu prazo para que os municípios se adequassem em agosto de 2014.
Este prazo foi estabelecido com a chancela dos representantes dos municípios bem como outros envolvidos nas audiências públicas e conferências realizadas ao longo da construção da PNRS. Prazo este que os municípios deveriam apresentar seus Planos Municipais de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos (PMGIRS).
Muitos municípios já apresentavam seus planos de gestão de resíduos sólidos urbanos instituídos, porém sob as novas diretrizes fizeram-se necessárias às devidas adequações como forma de atender à Lei.
1.2 ESPECIFICAÇÃO DO PROBLEMA
Atualmente as questões ambientais tem se mostrado de suma importância tanto de forma global, com discussões objeto de conferências internacionais e pauta em organismos da ONU PNUMA − Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, fundado em 1972, como de forma local por se tratar de ações a serem tomadas dentro do seu bairro, município e região, sendo a partir da Lei n.º 12.305/2010 responsabilizado civilmente o gestor municipal que negligenciar às ações referentes a gestão dos resíduos sólidos urbanos.
A gestão dos resíduos sólidos urbanos alcança esta importância por ser responsável por questões de saúde da população, quando não observadas as exigências ambientais para a deposição dos resíduos sólidos urbanos, pode gerar impactos tanto na saúde da população local como a nível municipal ou regional ao se contaminar um rio. Podendo gerar impacto aos moradores no entorno de aterros sanitários.
Com a instituição da Lei n.º 12.305/2010, buscou-se conduzir os municípios a uma melhora nas condições ambientais em termos de descarte dos resíduos sólidos urbanos, bem como dar condições adequadas as pessoas de baixa renda que vivem e/ou complementam seu orçamento com o recolhimento dos resíduos recicláveis em lixões a céu aberto, bem como estabelecer a institucionalização da cultura dos 3 Rs (reduzir, reciclar, reaproveitar). Esta lei foi discutida entre os diversos atores envolvidos na temática – catadores, gestores municipais, sociedade civil, estados e união e empresas relacionadas aos resíduos sólidos urbanos que prestem este serviço.
Ao se instituir a lei que tinha como uma das diretrizes estabelecer o monitoramento dos seus resíduos sólidos urbanos dentro de cada município faz-se necessário sistematizar e avaliar se esta lei trouxe resultados para os municípios entre os anos de 2008 e 2014, sendo possível apresentar uma visão da situação anterior a instituição da PNRS e 2014 o ano do último dado disponível no Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS).
A partir da lei instituída, cabe a pergunta: Qual a evolução da gestão integrada dos resíduos sólidos urbanos em Curitiba, Porto Alegre e Belo Horizonte a partir do PNRS?
1.3 PRESSUPOSTOS
A partir da PNRS, há uma mudança positiva nos indicadores de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, porém esta mudança aconteceu de maneira diferenciada para cada capital.
1.4 OBJETIVO GERAL
Analisar a evolução da gestão integrada de resíduos sólidos urbanos nos municípios de Curitiba, Porto Alegre e Belo Horizonte ao longo dos anos de 2008 a 2014.
1.4.1 Objetivos Específicos
a) Comparar as características sociodemográficas e econômicas dos municípios de Curitiba, Belo Horizonte e Porto Alegre;
b) Caracterizar a gestão de resíduos sólidos urbanos nos municípios de Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre entre os anos de 2008 e 2014; c) Avaliar comparativamente os dados referentes aos resíduos sólidos
urbanos gerados nos municípios de Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre entre os anos de 2008 e 2014.
1.5 RELEVÂNCIA DO TRABALHO
A partir do novo olhar trazido desde a Conferência para o Meio Ambiente Rio 92, a gestão de resíduos sólidos urbanos tornou-se um problema a ser tratado de forma global, constando como meta de responsabilidade desde seus municípios até nações inteiras, comprometidas com a busca para um menor impacto dos resíduos sólidos urbanos no meio ambiente.
Este novo cenário trouxe consigo novas expectativas quanto à gestão dos resíduos sólidos urbanos, entendendo que os mesmos devem ser tratados dentro de um limite geográfico, torna-se óbvio que a gestão e responsabilidade sobre o resíduos sólidos urbanos seja efetivada dentro dos limites geográficos do município, com isso necessitou se estabelecer, de forma participativa, normativa que venha a qualificar a disposição dos resíduos sólidos urbanos, para atender as necessidades ambientais propostas e acordadas pelo Estado.
Tendo em vista estas novas exigências e em sendo estabelecido em 2010 o Plano Nacional de Resíduos Sólidos PNRS faz-se necessário buscar informações e dados que venha a qualificar e verificar os resultados obtidos a partir da instituição da lei.
Depois de instituída a PNRS, a qual prevê o monitoramento das ações de mitigação dos impactos ambientais e sociais gerados pelos resíduos sólidos urbanos cabe analisar a eficiência, eficácia e efetividade da mesma nos municípios.
Ao estabelecer a PNRS a qual exige ações dos municípios sob a forma do PMGIRS, cabe analisar se esta política efetivamente trouxe avanços sobre a gestão dos resíduos sólidos urbanos nos municípios ao longo dos últimos quatro anos desde sua instituição em 2010 até o ano de 2014, e se houve uma mudança entre os anos que antecedem a PNRS.
O monitoramento é um dos princípios da PNRS, a partir dele é possível perceber a evolução dos resultados ao longo do tempo, bem como estabelecer ações que venha a atuar em resultados negativos ou abaixo do esperado, como forma de buscar a eficácia, eficiência e efetividade do PMGIRS. Este monitoramento dá luz aos resultados e orienta ações. Como forma de verificar se os resultados foram alcançados nos municípios estudados no presente trabalho (Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre) ao longo do período de análise.
Ao e estudar uma região faz-se necessária apresentar as características socioeconômicas ambientais, bem como sua constituição como forma de compreender sua situação atual, para tanto o presente trabalho apresentou as características dos três municípios e suas respectivas regiões metropolitanas bem como uma comparação entre os mesmos.
1.6 DELIMITAÇÕES
O trabalho se propôs a estudar três municípios como forma de observar se a instituição da lei trouxe resultados, para tanto estabeleceu-se como critério municípios que apresentassem semelhanças e que representassem grandes centros urbanos, para se avaliar o impacto das grandes metrópoles na geração de resíduos sólidos urbanos.
Desta forma foram selecionados os municípios de Curitiba, Belo Horizonte e Porto Alegre, haja vista que os mesmos já haviam estabelecido ou apresentado proposta para seus planos de gerenciamento integrado de resíduos sólidos urbanos.
1.7 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
O presente trabalho teve como proposta apresentar uma avaliação dos resultados obtidos a partir da instituição da PNRS foram selecionados os municípios de Curitiba, Belo Horizonte e Porto Alegre por apresentarem características socioeconômico ambiental semelhantes, bem como já haverem estabelecido ou apresentando seus estudos sobre os PMGIRS.
A partir dos dados primários socioeconômicos e ambientais disponíveis, no PNUD, IBGE e SNIS, e de indicadores - índice de GINI e IDHM, buscou-se qualificar e caracterizar as regiões analisadas. Como forma de observar a evolução efetiva dos resultados da Política instituída no ano de 2010, tomou-se por base como inicio de análise o ano de 2008 por estar caracterizada as condições 2 anos antes de instituída a lei e o período que se segue até o ano de 2014, sendo este o último ano disponível no SNIS.
A metodologia utilizada para o desenvolvimento da pesquisa foi de cunho descritivo, pois buscou estabelecer uma relação entre os aspectos econômicos das regiões estudadas com a elevação populacional e a geração de resíduos sólidos urbanos, esta sob o olhar quantitativo, e no que se refere ao qualitativo foi norteador para avaliar a qualidade da gestão dos resíduos sólidos urbanos adotados pelo município, buscando fazer um paralelo entre qualitativo e quantitativo (PONTE, et al., 2006).
As análises quantitativas se concentraram nos dados apresentados socioeconômicos ambientais, tais como evolução populacional, quantidade de resíduos sólidos gerados, PIB, renda per capita, evolução do número de trabalhadores na gestão dos resíduos sólidos urbanos, número de catadores existentes em cada município estudado. As análises qualitativas se estabeleceram a partir dos estudos sobre a efetivação do Artigo 19 da PNRS.
Como forma de observar os dados e a efetivação do plano buscou-se avaliar quantitativa e qualitativa em três localidades diferentes, para se comparar efetivação sob diferentes realidades. Estabelecendo três olhares diferentes.
1.8 ESTRUTURA DO TRABALHO
O presente trabalho inicia expondo a sua fundamentação teórica a qual será base para sustentar as análises realizadas.
Segue discorrendo sobre a caracterização das regiões a serem analisadas em um segundo capitulo.
Seguindo da análise dos dados levantados. Buscando comparar as regiões estudas, bem com os resultados obtidos.
2 POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO DE RESÍDUOS URBANOS
O presente capítulo é dedicado ao embasamento teórico que sustenta as discussões apresentadas neste estudo.
Exibe uma visão teórica das políticas públicas como instrumento do planejamento e as ações desenvolvidas pelo poder público em prol do desenvol-vimento socioeconômico ambiental, em seguida apresenta um breve histórico da evolução das cidades seguido da construção da PNRS até a institucionalização da Lei n.º 12.305/2010, apresenta-se os modelos de gestão de resíduos sólidos urbanos no Brasil bem como a gestão pública dos resíduos sólidos urbanos.
2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS
A política pública nasce da necessidade de se orientar as ações do Estado como forma de delinear os objetivos a serem alcançados, as estratégias de implantação e a adoção de orçamentos equilibrados (SOUZA, 2006).
Segundo Souza (2006), a política pública surge nos EUA como disciplina acadêmica, cuja ênfase é estudos sobre a ação dos governos. Já na Europa nasce como desdobramento de estudos baseados em teorias que buscam explicar o papel do estado e de sua instituição – o governo.
A busca por elaborar uma definição para o que seja “Políticas Públicas” deve considerar os conhecimentos teóricos e empíricos de disciplinas como: geografia, economia, ciência política, sociologia, antropologia, planejamento, gestão e ciências sociais aplicadas (SOUZA, 2006).
Para Mendes et al. (2010), políticas públicas podem ser definidas, de forma simplista, como sendo todas as ações do governo. Já para Souza (2006), não existe uma única definição que melhor expresse o que vem a ser: “Políticas Públicas”. A autora, ainda, apresenta um levantamento de definições elaboradas por diferentes pesquisadores:
Mead (1995) define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas;
Lynn (1980) como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos;
Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos;
Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”;
Laswell entende que decisões e análises de políticas públicas implicam em responder às seguintes questões: quem ganha o que; por que; e que diferença faz? (SOUZA, 2006).
Para o presente trabalho assume-se Políticas Públicas como sendo o conjunto de ações do governo que visam orientar o rumo da sociedade e influenciam direta e indiretamente a vida dos cidadãos.
O processo de tomada de decisões do governo de desenvolver ou implantar uma determinada ação que tem consequências e impactam a vida dos cidadãos, foram estudados por diferentes pesquisadores e tipologias que buscam explicar essa tomada de decisão foram desenvolvidas ao longo dos anos.
Frey (2000) e Souza (2006) apresentam quatro formas desenvolvidas por Theodor Lowi que buscam explicar as diferentes formas de rejeição e apoio que uma política pública pode encontrar no processo político de decisão e implementação. Segundo esses autores para Lowi a política pública pode assumir quatro formatos ou caráteres sendo eles: políticas regulatórias; políticas distributivas; políticas redistributivas; e políticas constitutivas. Dentre os formatos apresentados por Frey (2000) e Souza (2006) as políticas constitutivas se destacam neste estudo, pois lidam com procedimentos (SOUZA, 2006), ou seja, determinam as condições gerais sobre as quais as políticas públicas, que aqui serão tratadas, são negociadas e implementadas (FREY, 2000).
As políticas públicas podem ser consideradas como um instrumento fundamental utilizado pela instituição – governo – para coordenar programas e ações públicas (SIMÃO et al., 2010).
O processo de elaboração de uma política pública passa pela identificação de um problema ou uma necessidade da sociedade, esta identificação feita a partir
da observação de fatos, levantamento de dados e indicadores. O processo de desenvolvimento das políticas públicas passa então por cinco etapas: (i) identificação do problema; (ii) formulação de plano de ação e programas para solução do problema; (iii) decisão e priorização das ações; (iv) implementação (leis e procedimentos administrativos); e (v) monitoramento e avaliação dos resultados alcançados (SIMÃO et al., 2010).
No processo de desenvolvimento de cada uma das etapas é necessário a participação de diferentes segmentos da sociedade – setores público e privado, sociedade civil organizada, organismos internacionais, pois com a ampla participação e envolvimento dos diferentes setores ocorrerá disseminação do conhecimento e a apropriação das propostas e objetivos da política pública facilitando a garantia da etapa final que é o monitoramento e avaliação das ações implementadas.
A política pública tem um papel central na gestão de resíduos sólidos urbanos visto a necessidade de regulamentação dos processos de deposição dos resíduos sólidos urbanos de forma adequada e que minimize os impactos ambientais e sociais gerados pelos mesmos. Esta responsabilidade é explicitada no artigo 225 da Constituição Federal o qual estabelece que todo cidadão tem direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, ainda estabelece a responsabilidade do poder público em garantir este direito ao cidadão. Os responsáveis em primeira instância é o poder público municipal deve orientar por meio de lei a deposição dos resíduos sólidos urbanos de forma adequada, e a partir desta orientação por meio de política pública organizar de forma adequada a gestão dos resíduos sólidos urbanos para que venha a cumprir seu dever diante do Artigo 225 da CF.
2.2 EVOLUÇÃO DAS CIDADES E SEUS IMPACTOS
As transformações verificadas ao longo dos anos nas cidades, e especialmente naquelas com um nível de urbanização mais avançado, gerado a partir do desenvolvimento industrial, bem como a migração rural-urbano vivida no
Brasil desde a década de 60 trouxe consigo impactos ambientais e sociais refletem nas construções dos espaços urbanos como, por exemplo, o crescimento de favelas em grandes centros bem como o elevado crescimento da periferia, que tem sua infraestrutura degradada e mal atendida (MOURA, 2004). Esta elevação da população nos grandes centros trouxe consigo a elevação dos resíduos sólidos urbanos, bem como seu impacto no meio ambiente, e ainda uma maior demanda por energia nesses centros urbanos.
Para Castells (2006) em uma primeira abordagem do termo urbanização constitui as formas espaciais das sociedades humanas, caracterizada pela concentração significativa das atividades e das pessoas em um espaço restrito, caracterizado pela cultura urbana; noção de urbano como antítese ao rural, trazendo a dicotomia ideológica tradição – modernidade, diferenciando as formas espaciais entre aldeia e cidade.
A urbanização como um processo de concentração da população onde se constitui um aglomerado funcional e social interdependente - rede urbana; análise da urbanização sob a ótica do desenvolvimento, entendendo-o tanto como um nível como um processo; ainda sob o desenvolvimento trabalhando como a transformação da estrutura social na base de uma sociedade - tratando de liberar uma capacidade de acumulação progressiva. A partir do conceito de desenvolvimento levar a considerar a dependência a partir das relações assimétricas entre a formação social; estas delimitações levam a questionar as relações entre o espaço constituído e as transformações estruturais de uma sociedade (CASTELLS, 2006).
Lefebvre (1999) traça uma linha que estabelece o “0” (zero) como a ausência de urbanização e o 100% (figura 1) como o processo completo da mesma, este eixo é ao mesmo tempo espacial e temporal avaliando cada uma das etapas tem-se: a “Cidade Política” como a cidade estabelecida nas relações agrárias basicamente, estabelecendo a aldeia como um centro de administração, proteção, e que explora um território, apresenta a identidade do espaço comum como algo a ser protegido, com isso as trocas e relações com o “estrangeiro” se dá fora dos limites da cidade, sendo estabelecido um local longe do núcleo da cidade, representado pelo período da Idade Média.
Figura 1 - Linha de Urbanização
Fonte: Lefebvre (1999).
A “Cidade Comercial” representada pelo período do mercantilismo, o qual apresenta uma estrutura de destaque para o mercado/comércio já dentro da cidade, a relação campo - cidade é ainda fortemente estabelecida no campo, porém já dando sinais de enfraquecimento. A capital comercial a partir da existência do mercado ascende e prossegue sua marcha rumo ao capital industrial, surge a “cidade industrial”. Nascem as cidades planificadas tal qual Paris com grandes avenidas jardins e espaços públicos bem desenhados (LEFEBVRE, 1999).
Neste momento ocorre o ponto de inflexão do agrário para o urbano, este último se tornando desejo de todo o cidadão, que passa a olhar o campo como um atraso. Porém a “cidade industrial” estaria mais ligada a não cidade (ruptura da realidade urbana), dadas as suas necessidades e características (necessidades – matérias primas, fontes de energia e mão de obra). Ela por dependência se estabelece próximo a cidades como forma de se aproximar dos capitais e capitalistas, dos mercados, da abundante mão de obra, esta se estabelece próximo que invariavelmente alcança ou constitui novas cidades, não propositalmente.
A cidade política resiste e se defende da ação conquistadora da indústria e seu capital. Processo histórico: implosão-explosão a enorme concentração (de pessoas, atividades, riquezas, coisas, objetos, instrumentos, meios e pensamentos) na realidade urbana e a imensa explosão, a projeção de fragmentos múltiplos e disjuntos (periferia, subúrbios, residências secundárias, satélites, etc.).
Cidade industrial precede e anuncia a “zona crítica”, a implosão e explosão expõem todo seu poder e consequência. O crescimento da produção industrial
superpõe-se ao crescimento das trocas comerciais e as multiplica. Saindo do escambo ao mercado mundial. A problemática urbana impõe-se tal qual a evolução descrita anteriormente. A realidade urbana modifica as relações de produção, o espaço e a política do espaço exprimem as relações sociais, mas reagem sobre elas.
A partir da influência dialética Lefebvre apresenta a urbanização como sua causa e razão, ou seja, ela se torna em si o motivo e a sua destruição. E este processo está estabelecido em todas as partes do planeta, e em todas as esferas de estudo, cabendo uma análise interdisciplinar para estudar a urbanização, sendo necessário um olhar holístico sobre o processo de urbanização da sociedade. Lefebvre apresenta um resumo da situação ambiental e crise energética na qual estão vivendo os centros urbanos nos dias de hoje, consequência de uma evolução das relações estabelecidas já nos primórdios das cidades.
Isto leva a busca por ações que venha a mitigar estes impactos apresentados por Lefebvre e vividos hoje pela população dos grandes centros urbanos. Esta mitigação pode ser e é sustentada por um planejamento bem elaborado e executado pelo poder público em articulação com a sociedade civil e demais impactados, por políticas públicas que venha a estabelecer limites e ações como forma de preservar o meio ambiente.
Segundo Villaça o planejamento urbano no Brasil vem da conscientização da necessidade de uma integração no início do século passado, conhecidos como planos urbanos. Cabe apresentar a visão de Villaça sobre planejamento e com ele é discutido e implementado pelo poder público. Para o autor existe uma diferenciação entre a prática do planejamento (ações) e o discurso ligado as ações de responsabilidade do Estado. O autor destaca cinco correntes que caracterizam o planejamento urbano, a saber: i) planejamento urbano lato sensu; ii) planejamento urbano stricto sensu; iii) o zoneamento; iv) o planejamento de cidades novas; e v) o chamado “urbanismo sanitarista”.
Este trabalho ira se a ater na categoria do planejamento lato sensu que segundo o entendimento do autor é resultado da união das cinco correntes de planejamento urbano (VILLAÇA, 2010).
2.3 PLANO NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS (PNRS)
Segundo a Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 225 o qual estabelece um direito de todo cidadão uma qualidade ambiental equilibrada, ao se estabelecer este direito cabe ao estado apresentar ações e políticas que venham a cumprir este direito.
A PNRS teve seu início em 1991, com o Projeto de Lei n.º 203 que estabeleceu critérios para o acondicionamento, coleta, tratamento, transporte e destinação de resíduos sólidos de serviços de saúde, sendo uma das preocupações na disseminação de doenças a partir do descarte de materiais de saúde (BRASIL, 2014). Em 1999 foram propostas Diretrizes Técnicas para a Gestão de Resíduos Sólidos, que embora aprovadas não foram publicadas (BRASIL, 2014).
Em 2001 a Câmara de Deputados cria e institui uma Comissão Especial da Política Nacional de Resíduos, com a missão de apreciar e propor uma alternativa ao Projeto de Lei n.º 203/91, esta comissão acabou extinta (BRASIL, 2014). Neste mesmo ano é realizado o 1.º Congresso Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis, tendo a participação de aproximadamente 1.600 pessoas de 17 estados (BRASIL, 2014).
Dando continuidade a luta dos Catadores de Materiais Recicláveis, é realizado o I Congresso Latino-Americano de Catadores em janeiro de 2003, no município de Caxias do Sul, que propôs dentre outras ações a erradicação dos lixões (BRASIL, 2014). Ainda neste ano é instituído pelo Presidente da República o Grupo de Trabalho Interministerial de Saneamento Ambiental com o objetivo de promover a integração das ações de saneamento ambiental. O resultado deste grupo de trabalho culmina na criação do Programa: “Resíduos Sólidos Urbanos”. Sendo realizada a I Conferência de Meio Ambiente (BRASIL, 2014).
No ano de 2004 o Ministério de Meio Ambiente (MMA) promove grupos de discussões interministeriais e de Secretarias do Ministério para a elaboração de propostas para a regulamentação dos resíduos sólidos urbanos (BRASIL, 2014). Em agosto deste ano é realizado pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA)
o Seminário “Contribuições à Política Nacional de Resíduos Sólidos” como forma de dar voz a sociedade e formular novas propostas ao projeto de lei (BRASIL, 2014).
Em 2005 é criado um grupo de trabalho para consolidar as contribuições do Seminário realizado em agosto de 2004 com as leis existentes no que se refere à Gestão de Resíduos Sólidos (BRASIL, 2014). Tendo sido encaminhado no mesmo ano o anteprojeto “Política Nacional de Resíduos Sólidos” o qual foi debatido por diversos Ministérios (das Cidades, Saúde, Planejamento, entre outros). A II Conferência Nacional de Meio Ambiente é realizada tendo como um dos temas prioritários a gestão de resíduos sólidos urbanos (BRASIL, 2014). Ainda em 2005 são promovidos seminários regionais sobre resíduos sólidos urbanos em diversas regiões, estados e municípios, fomentados pelo poder público, sociedade civil organizada entre outras instituições (BRASIL, 2014).
Em 2007 é proposto pelo poder Executivo o Projeto de Lei n.º 1991 – Política Nacional de Resíduos Sólidos, o qual estabelece relação entre o estilo de vida da sociedade atual em termos de consumo e os impactos ambientais gerados por este estilo de vida, por fim caracterizando o estilo de vida como incompatível com o modelo de desenvolvimento sustentável pretendido pelo país (BRASIL, 2014). Este Projeto de Lei apresenta inter-relação com outros instrumentos legais, por exemplo – Lei n.º 11.445/2007 de Saneamento Básico, Lei n.º 11.107/1995 dos Consórcios Públicos, entre outras. Nesse mesmo ano o texto é finalizado e encaminhado para a Casa Civil (BRASIL, 2014). São realizadas as audiências públicas durante o ano de 2008, tendo sido recebidas contribuições dos diversos setores da sociedade (BRASIL, 2014). No ano de 2009 é apresentada a Minuta do Relatório Final, aberto para as contribuições adicionais (BRASIL, 2014).
Em março de 2010 é aprovada na Câmara de Deputados a PNRS, substituindo a Lei n.º 203/91, a qual responsabiliza empresários, cidadãos e governos quanto ao gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos, em julho é aprovado no Senado e em 2 de agosto é realizada a cerimônia que sanciona a Política Nacional de Resíduos Sólidos, sendo publicada no diário oficial no dia 3 de agosto de 2010. Em dezembro, do mesmo ano é publicado o Decreto n.º 7.405 que regulamenta a Lei n.º 12.305 (BRASIL, 2014).
A figura 2 apresenta de forma sistemática os principais ‘marcos legais’ da PNRS.
Figura 2 - Principais Marcos Legais do Gerenciamento de Resíduos Sólidos Urbanos no Brasil Fonte: Selur (2013).
Segundo a PNRS (BRASIL, 2010) os municípios deverão apresentar seus Plano Municipal de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos (PMGIRS) com previsão de revisão a cada 4 anos e prevendo uma atuação para um horizonte de vinte anos.
Após a instituição da Lei n.º 12.305/2010, tendo o ano de 2014 como prazo limite para a efetivação da mesma nos municípios, faz-se necessário avaliar os avanços atingidos ao longo deste período de construção desta, e principalmente os instrumentos utilizados para esta construção (RIBEIRO, 2014).
Como pode ser observado na descrição cronológica descrita acima, a PNRS foi resultado de uma construção por parte das três esferas de governo (União, Estados e Municípios), sociedade organizada (ONG), instituições privadas ligadas as questões de Resíduos Sólidos Urbanos, bem como os cidadãos interessados na temática (SELUR, 2013).
A construção contou com a participação democrática de acordo com o Decreto 7.404/2010 que estabelece critério para a aplicação da lei tais como a participação democrática, instituindo o Comitê Interministerial de Acompanhamento da PNRS coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) e tendo a participação dos seguintes Ministérios, além da Casa Civil:
- das Cidades (MCidades);
- do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC); - da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA);
- do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS); - da Saúde (MS);
- da Fazenda (MF); e
- da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI).
Este comitê teve como objetivo apoiar a estruturação e implementação da Política (SELUR, 2013).
Após a construção coletiva da PNRS iniciada em 1991 conforme apresentado acima foi concluída a Política em 2010, ano em que ela foi instituída e se transforma na Lei n.º 12.305/2010, apresentada.
2.3.1 A Política Instituída
A PNRS é um dos resultados das discussões da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento – Rio 92, que previa ações para a promoção do desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos (BRASIL, 2010). Um dos programas previstos para a implantação das ações era “a promoção da existência integrada de infraestrutura ambiental: água, saneamento, drenagem, e manejo dos resíduos sólidos” (BRASIL, 2014). A Lei n.º 12.305/2010 constituiu-se, portanto neste programa no que se refere ao manejo dos resíduos sólidos urbanos.
Segundo definição da Lei n.º 12.305/2010 (BRASIL, 2010) resíduo sólido é todo material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, cuja destinação se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnicas ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível.
A Política Nacional de Gestão de Resíduos sólidos instituída em 2 de agosto de 2010 dispõem sobre seus princípios, objetivos, instrumentos, bem como sobre o gerenciamento de resíduos sólidos urbanos, incluindo os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e os instrumentos econômicos aplicáveis.
A Lei n.º 12.305/2010 no seu artigo 6.º estabelece os princípios da PNRS, os quais apresentam desde o desenvolvimento sustentável até o princípio da ecoeficiência que dispõem sobre a produção de materiais que venham a minimizar ou até mesmo eliminar seu impacto no meio ambiente após seu descarte, passando pela eficiência nos insumos para sua fabricação, preço acessível e eficiência na sua utilização. Cabe destaque para o inciso X que versa sobre o princípio – “direito da sociedade à informação e ao controle social”, sendo que este princípio é alcançado e aplicado quando a sociedade passa a cobrar a atuação dos municípios na aplicação da lei, que só foi possível a partir da constituição do Sistema Nacional de Informação sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (SINIR).
Os objetivos da política são abordados no artigo 7.º e tratam desde a proteção à saúde pública no seu inciso I até a gestão integrada dos resíduos sólidos em seu inciso (VII), apresenta ainda em seu último inciso (XV) estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
O Marco Regulatório para os resíduos sólidos urbanos ficou estabelecido com a aprovação da lei supracitada versando sobre a distinção entre resíduos (lixo, que pode ser reaproveitado ou reciclado) e rejeitos (materiais não passíveis de reaproveitamento). Esta lei se refere a todo tipo de resíduos urbanos: doméstico, industrial, da construção civil, eletroeletrônicos, lâmpadas de vapores mercuriais, da área de saúde, dentre outros.
São instrumentos principais do PNRS segundo o Art. 8.º: i) a elaboração do Plano de Resíduos Sólidos em seu inciso I, que é de responsabilidade dos estados e municípios; e ii) a criação do Sistema de Nacional de Informação sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (SINIR) em seu inciso XI.
Já o Art. 42 estabelece que o Poder Público deve instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, às iniciativas de:
i) prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo;
ii) desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida;
iii) implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda; iv) desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos urbanos
de caráter intermunicipal ou, nos termos do inciso I do caput do art. 11, regional;
v) estruturação de sistemas de coleta seletiva e de logística reversa; vi) descontaminação de áreas contaminadas, incluindo as áreas órfãs; vii) desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas
aplicáveis aos resíduos sólidos urbanos;
viii) desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos urbanos.
Foi previsto ainda no Art. 43, que no fomento ou na concessão de incentivos creditícios destinados a atender diretrizes da lei, as instituições oficiais de crédito podem estabelecer critérios diferenciados de acesso dos beneficiários aos créditos do Sistema Financeiro Nacional para investimentos produtivos.
Segundo o Art. 44 a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, no âmbito de suas competências, poderão instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais, financeiros ou creditícios, respeitadas as limitações da Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a:
i) indústrias e entidades dedicadas à reutilização, ao tratamento e à reciclagem de resíduos sólidos urbanos produzidos no território nacional; ii) projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos,
prioritariamente em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda;
iii) empresas dedicadas à limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas. O Art. 45 estabelece que os consórcios públicos constituídos, nos termos da Lei n.º 11.107, de 2005, com o objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de serviços públicos que envolvam resíduos sólidos urbanos têm prioridade na obtenção
dos incentivos instituídos pelo governo federal como forma de garantia para que os municípios menores possam cumprir os dispositivos da PNRS.
Segundo o Ministério do Meio Ambiente um conjunto de instalações para o manejo dos resíduos sólidos deve ser implantado de forma a garantir a implementação do modelo tecnológico com sistema de coleta seletiva dos resíduos: secos para triagem; orgânicos para compostagem; e dos entulhos para aprovei-tamento na construção civil, melhorando assim a gestão ambiental dos resíduos sólidos nos municípios (BRASIL, 2010).
O Art. 14 estabelece que ficará sob a responsabilidade da união, dos estados e dos municípios a elaboração dos Planos de Resíduos Sólidos.
Estes Planos são necessários para que os municípios acessem incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade. O plano elenca uma série de critérios que deverão ser atendidos para a priorização de acesso aos recursos da União. Tais critérios visam o fortalecimento das comunidades de baixa renda, por meio da viabilização de cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; e fomentar as soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos urbanos incluindo a elaboração e implementação do plano intermunicipal de resíduos sólidos.
2.3.2 Avanços Alcançados
A efetivação do PNRS foi resultado de um esforço conjunto entre 12 ministérios coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente – MMA, teve um orçamento de R$ 1,2 bilhão ao longo destes 4 anos.
Segundo dados do MMA o número de municípios que se utilizam de disposição adequada para resíduos sólidos passou de 1.092 para 2.200 entre 2008 e 2013 (RIBEIRO, 2014).
Os investimentos direcionados pelo Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 conforme seu Anexo I, previa um orçamento direto dentro do Programa 2067 –
Resíduos Sólidos de R$ 531 milhões de reais, sob a responsabilidade do MMA e que de forma indireta é aplicado dentro do Programa 2068 – Saneamento Básico de R$ 1,5 bilhões sob a responsabilidade do Ministério das Cidades (BRASIL, 2012). Registre-se que os programas apresentados no PPA 2012-2015, estabeleciam como metas:
1) o apoio a 150 municípios para a implementação da coleta seletiva;
2) fomento a constituição e implementação de 120 consórcios públicos com a atuação em resíduos sólidos;
3) fomento e fortalecimento de 600 cooperativas/associações e redes de cooperação de catadores de materiais recicláveis para atuação na coleta seletiva e nas cadeias da reciclagem;
4) 20 estados com inventário de áreas contaminadas disponibilizado; 5) 8 acordos setoriais de cadeias produtivas implementados;
6) elaborar 27 planos de Resíduos Sólidos em todos os estados e no Distrito Federal;
7) elaborar o Plano Nacional de Resíduos Sólidos;
8) elevar para 20% o percentual de municípios brasileiros com reciclagem de resíduos sólidos implantada;
9) implantar Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS) em 35% dos municípios do país;
10) sistema de Informação de Resíduos Sólidos implantado.
11) beneficiar 500 municípios com população abaixo de 50 mil habitantes com implantação ou ampliação de sistema de resíduos sólidos urbanos; 12) contratar R$ 1,5 bilhão para apoio à execução de intervenções de
destinação final ambientalmente adequada de resíduos sólidos urbanos em municípios com presença de formas inadequadas de disposição final. Segundo estudo contratado pelo Sindicato das Empresas de Limpeza Urbana no Estado de São Paulo (SELUR) e a Associação Brasileira de Resíduos Sólidos e Limpeza Pública (ABLP) e realizado pela empresa PricewaterhouseCoopers Corporate Finance & Recovery Ltda., o Comitê de acompanhamento da PNRS se constitui de cinco grupos de trabalho a saber (SELUR, 2013):
GT01 - Implementação e acompanhamento dos Planos de Resíduos Sólidos e elaboração do Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (SINIR);
GT02 - Recuperação energética dos resíduos sólidos urbanos;
GT03 - Linhas de financiamento, creditícias e desoneração tributária de produtos recicláveis e reutilizáveis;
GT04 - Resíduos perigosos - Plano de Gerenciamento de Resíduos Peri-gosos e descontaminação de áreas órfãs; e
GT05 - Educação ambiental.
Dos objetivos propostos no PNRS já se encontra em atividade o Sistema Nacional de Informação sobre a Gestão de Resíduos Sólidos no site do MMA.
Como já relatado anteriormente 2.200 municípios (até 2013) já apresentaram seus PMGIRS e encontram-se em conformidade com a lei quanto à disposição final dos resíduos, segundo o Ministério do Meio Ambiente. A União aplicou R$ 600 milhões na elaboração e implantação dos Planos Municipais, dos recursos definidos no PPA, para projetos Estaduais e Municipais (RIBEIRO, 2014).
Cabe ressaltar que a disposição de resíduos sólidos em Lixões já se constitui crime ambiental desde 1998 segundo a Lei n.º 9.605/98 (BRASIL, 2010).
O governo federal apresentou a proposta junto ao Ministério Público de possibilitar aos municípios que se encontram em desacordo com a lei a formalização de um Termo de Ajuste de Conduta (TAC), no qual eles assumem a responsabili-dade de se ajustarem a lei, dentro de um cronograma para a execução de um plano de ação (CALDERONI, 2014).
2.4 MODELOS DE GESTÃO DE RESÍDUOS NO BRASIL
Em um contexto de crescimento demográfico acompanhando a elevação na taxa de urbanização, principalmente nas grandes cidades, vem agravando a situação da geração de resíduos urbanos. Segundo Pereira, as principais causas da elevação de
resíduos sólidos urbanos são – o crescimento econômico e populacional, o aumento do poder aquisitivo, sendo que esta elevação leva ao aumento da geração de resíduos sólidos urbanos (PEREIRA et al., 2013).
Outro fator que contribuiu para esta elevação na produção de resíduos sólidos urbanos foi o modelo de desenvolvimento, baseado em um padrão de consumo e estilo de vida adotado pelo sistema capitalista (MELO, 2009).
A partir da Revolução Industrial houve um acentuado crescimento dos resíduos e no consumo de recursos naturais para atender a demanda por bens industrializados, fomentado por uma ideologia de que o avanço tecnológico estava atrelado ao consumo de bens industrializados e vice-versa e que este consumo geraria mais empregos e, por conseguinte elevação da produção e riqueza de um país (PERERA et al., 2013).
Os grandes centros urbanos apresentam um maior volume de resíduos urbanos como consequência do poder aquisitivo da população aliado a proximidade das indústrias e do comercio (PERERA et al., 2013).
A elevação da população mundial a partir do século XVIII, associado ao aumento da produção promovida pela Revolução Industrial em decorrência da mudança nos padrões de consumo levou a um desequilíbrio ecológico gerado a partir da exploração insustentável dos recursos naturais trazendo como consequência, ainda a elevação da geração de resíduos sólidos urbanos (FREIRE, 2013).
Como consequência da elevação de resíduos sólidos urbanos aliado ao desemprego e busca por renda ocasionou a necessidade de sobrevivência das populações em condições de miséria extrema as quais buscaram nos “lixões” a alternativa por meio da coleta de resíduos recicláveis para posterior venda, esta atividade dos chamados “catadores” em meio a lixões é extremamente insalubre trazendo consequências danosas a sua saúde. Como forma de atender a esta situação buscou-se modelos de gestão de resíduos que atendam tanto a demanda crescente de ações que minimizem a geração de resíduos sólidos urbanos que serão descartados em aterros sanitários como venham a retirar dos lixões a população que busca por uma fonte de renda (PEREIRA et al., 2013).
Segundo estudo da ABRELPE o Brasil gerou 78,4 milhões de tonelada de Resíduos Sólidos Urbanos RSU no ano de 2014 deste total 58,4% são depositados de forma adequada segunda a Lei n.º 12305/2010, ou seja, em aterros sanitários (ABRAPEL, 2015).
A Gestão de Resíduos Sólidos municipais no Brasil é de responsabilidade das prefeituras segundo a Constituição Federal em seu artigo 30 incisos I e V (BRASIL, 1988), que estabelece que é de competência do poder municipal a prestação de serviços públicos de interesse local.
Tendo em conta a dimensão geográfica do Brasil (8,5 milhões de Km²) e com 5.570 municípios os quais possuem disparidades socioeconômicas e ambientais relevantes, a exemplo o município de Serra da Saudade MG, o qual conta com uma população de 825 habitantes (2013), que não possui um PGIRS - Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, e conta com um aterro sanitário, já o município de Fraiburgo SC, qual possui uma população de 35.618 habitantes (2013), possui um PGIRS próprio, e o maior município em termos populacionais – São Paulo SP o maior da América, contando com uma população de 11,8 milhões de habitantes (CENSO, 2010). São Paulo conta com uma gestão que deve atender a esta demanda, para tanto, possui 03 aterros sanitários somente para a coleta de Resíduos domiciliares e de varrição.
O Brasil possui 5.570 municípios nas mais diversas situações − cidades litorâneas ou turísticas que apresentam uma elevação na produção de resíduos sólidos urbanos sazonal em períodos de férias e feriado o volume se eleva significativamente; cidades como as já relatadas anteriormente com 825 habitantes que mesmo com uma pequena população não possui um PMIGRS instituído; cidades cortada por vários rios como é o caso de Recife, dada a cultura de se depositar lixo na beira dos rios, trazendo como consequência a necessidade de que o PMGIRS atenda a essa demanda e a preocupação de contaminação da água; entre outras realidades encontradas ao se analisar a realidade de cada município brasileiro.
Segundo a Lei n.º 12.305 de 2010 o modelo de gerenciamento e gestão de resíduos sólidos urbanos deve trazer como prioridade nesta ordem – a não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos urbanos e disposição
