PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
Emanoel Maciel da Silva
Mecanismos para o fortalecimento da Federação brasileira
DOUTORADO EM DIREITO
SÃO PAULO-SP
Emanoel Maciel da Silva
Mecanismos para o fortalecimento da Federação brasileira
DOUTORADO EM DIREITO
Tese apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Doutor em Direito sob a orientação do Prof. Dr. Marcelo de Oliveira Fausto Figueiredo Santos.
SÃO PAULO-SP
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Marcelo de Oliveira Fausto Figueiredo Santos (Orientador) [PUC-SP] ___________________________________________________________
Prof. Dr. Roberto Baptista Dias da Silva [PUC-SP]
___________________________________________________________
Prof. Dr. Luiz Guilherme Arcaro Conci [PUC-SP]
___________________________________________________________
Prof. Dr. Dircêo Torrecillas Ramos [FGV-SP]
___________________________________________________________
Prof. Dr. Fernando Dias Menezes de Almeida [USP]
___________________________________________________________
Profª. Dra Maria Garcia (Suplente) [PUC-SP]
_________________________________________________________
Profª. Dra. Monica Herman Salem Caggiano (Suplente) [USP] _________________________________________________________
DEDICATÓRIA
AGRADECIMENTOS
À Universidade Estadual de Roraima pelo suporte e liberação das atividades docentes.
À Universidade Federal de Roraima pelo apoio conferido através de concessão de licença para aperfeiçoamento.
À Faculdade Cathedral de Boa Vista-RR pelo apoio e concessão de ajuda de custo.
À CAPES, através do programa
PRODOUTORAL, pelo suporte financeiro destinado ao desenvolvimento da pesquisa.
Ao meu orientador por ter acreditado nesta pesquisa quando ainda era mera projeção.
Que os povos te louvem, ó Deus! Que todos os povos te louvem!
RESUMO
a fim de garantir a governabilidade e a manutenção de seus interesses. No Brasil o processo de emenda constitucional é feito por deputados e senadores nas funções de Poder Constituinte Derivado. Portanto, o Congresso Nacional - no qual o governo federal se apresenta com maioria de votos - não se constitui no instrumento mais adequado à viabilização de uma profunda reforma constitucional capaz de contrariar os interesses da União. É incontestável que a Lei Maior admitiria ser reformada para melhor compatibilizar-se com o regime democrático. Entretanto, não há vontade política para isso. Destarte, nossa proposta aponta a necessidade de uma consulta popular para que se verifique a conveniência de ser construir uma nova Constituição Federal. Após isto poderia haver então ulterior manifestação do Poder Constituinte Originário, sem função congressual, eleito pelo povo, para exclusivamente produzir uma nova Lei Maior pela qual seria possível fortalecer a Federação brasileira e efetivar outras reformas fundamentais demandadas pelo País, e que até hoje não foram aprovadas pelo Poder Derivado congressual.
ABSTRACT
system. However, there is no political will for that. Thus, our proposal is that the federal restructuring manifested by the popular consultation on the convenience of being build a new Federal Constitution. After that then there would be further manifestation of constituent power, without congressional function, elected by the people, to exclusively produce a new Law Major in which it would be possible to strengthen the Brazilian Federation and carry out other key reforms demanded by the country, and which have not been approved by Power congressional.
1
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 04
CAPÍTULO 1 NATUREZA DO ESTADO FEDERAL BRASILEIRO ... 08
1.1 O ideal federalista ... 08
1.2. A Federação e sua natureza ... 13
1.3. O pacto federal ... 20
1.4. O pacto federativo brasileiro ... 28
1.5. O Estado federal e Constituição democrática ... 31
CAPÍTULO 2 O ATO ADICIONAL DE 1834 E A REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1926 ... 36
2.1. O Ato Adicional de 1834: uma resposta aos federalistas ... .36
2.2. Unitarismo “descentralizado” e Federação centralizada ... ...38
2.3.A efetivação do Federalismo proposto pela Carta de 1891...40
2.4. A Constituição de 1891 e alguns institutos jurídicos peculiares ... ..42
2.5. A Reforma de 1926 e a revisão do pacto federativo...44
CAPÍTULO 3 A AUTONOMIA DOS ESTADOS-MEMBROS NO BRASIL ... 48
3.1. Retrospectiva: autonomia do Império à Nova República ... 48
3.1.1. A luta por autonomia no Império e na 1ª República...48
3.1.2. A Revolução de 1930 e a autonomia estadual...51
3.1.3. Autonomia estadual em tempos de exceção política...53
3.2. Autonomia e o endividamento estadual...59
3.3. Autonomia, desenvolvimento e integração... .62
3.4. Sistema de governo e autonomia estadual ... 67
CAPÍTULO 4 O PODER CONSTITUINTE DECORRENTE ... 69
4.1. Poder Constituinte Decorrente e Poder Legislativo estadual ... 69
4.2. O espaço de atuação do Poder Decorrente no Brasil ... 71
4.3. A Constituição Analítica e seus efeitos no plano estadual ... 73
4.4. O cerceamento do Poder Decorrente para preservação da união ... 77
CAPÍTULO 5 A CONSTITUIÇÃO ESTADUAL ... 80
2
5.2. O problema da delimitação do campo legislativo estadual ... 85
5.3. O princípio da subsidiariedade ... 90
5.4. As relações federativas e a Constituição de 1988 ... 91
5.5. Constituição Estadual, Constituição da União e Constituição Total ... 97
5.6. A reprodução da Lex Mater na Constituição Estadual ... 101
CAPÍTULO 6 O DIREITO ESTADUAL E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL ... 105
6.1. O Federalismo brasileiro sob a perspectiva regional ... 105
6.2. O Direito Estadual e as potencialidades regionais ... 109
6.3. Poder Constituinte Estadual e desenvolvimento ... 111
6.4. A ordem econômica estadual ... 113
6.5. Políticas públicas e desenvolvimento regional ... 116
6.6. Orçamento público e regionalização ... 118
6.7. O Fundo de Participação dos Estados ... 120
CAPÍTULO 7 A FEDERAÇÃO E O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL .... 123
7.1. O Tribunal da Federação brasileira ... 123
7.2. Federalismo e o Judiciário nos EUA e no Brasil ... 126
7.3. Controle de constitucionalidade: instrumento de defesa federativa? ... 127
7.4. Julgamento dos desembargadores estaduais e de ministros do STF .. 130
7.5. A constitucionalidade do Julgamento dos governadores ... 135
7.6. O Supremo e a manutenção da Federação centralizada ... 138
7.7. Usurpações interfederativas ... 144
7.8. O Fundo de Participação dos Estados à luz da Suprema Corte ... 15152
7.9. O desvio de poder na atividade normativa do Estado ... 154
7.10. O STF e a reprodução da Lei Maior nas Constituições Estaduais ... 156
7.10.1. A teoria da ociosidade da norma constitucional repetida ... 157
7.10.2. A doutrina da autonomia da norma reproduzida ... 161
CAPÍTULO 8 A CONSTITUIÇÃO E O APERFEIÇOAMENTO DA FEDERAÇÃO ... 166
8.1. Centralização política e o regime democrático... 166
8.2. Federação, Senado e Democracia ... 171
8.3. Os Estados e a busca por competências legislativas ... 175
8.4. O inadequado aproveitamento do Direito Constitucional Estadual ... 178
3
CAPÍTULO 9 A REESTRUTURAÇÃO FEDERATIVA ... 187
9.1. A cooperação federativa ... 187 9.2. A redefinição de competências legislativas ... 189 9.3. A transformação de algumas competências exclusivas em comuns ... 192 9.4. Federalização ou execução compartilhada de competências? ... 194 9.5. Consulta popular e processo de elaboração constitucional...198
9.6. Reestruturação federativa: ato constitucional originário ou derivado?..203
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INTRODUÇÃO
A tese visa inicialmente constatar a realidade do modelo federativo atualmente praticado no Brasil, para então, analisá-lo criticamente a fim de demonstrar a existência de uma série de questões que afetam o bom funcionamento da Federação, com vistas a apresentar uma solução que entendemos ser a mais adequada para o problema.
O Federalismo é uma fórmula que se amolda muito bem aos Países com grande extensão territorial. Entretanto, tem se destacado pela proposta de distribuição do poder e interessantes arranjos referentes à prestação dos serviços públicos. Nesta perspectiva tem-se que a referida forma de Estado assume aspectos diferenciados nos lugares onde fora implantada, para muito além do modelo inicialmente formulado pelos Estados Unidos da América.1 Deste modo, é possível
encontrar experiências federalistas exitosas, e outras que se notabilizam por contradições.2
Neste passo, ao longo do constitucionalismo pátrio estabeleceu-se uma forma de Estado peculiar, meio termo entre Unitarismo e Federalismo. Trata-se da Federação à brasileira.
Na intenção de se reproduzir o modelo constitucional estadunidense é que de todas as Constituições nacionais apenas três delas não continham a nomenclatura “Estados Unidos do Brasil”,3 a saber: a primeira de 1824 (Constituição Política do
Império do Brazil), a ditatorial de 1967 (Constituição do Brasil) e a atual Constituição de 1988 (Constituição da República Federativa do Brasil).
1
“No entanto, esse modelo difere de um Estado federal para outro. Alguns dão como exemplo de
primeira federação – união total e permanente de Estados-membros (entes federados) – a Confederação Helvética, surgida em 1291, quando três cantões suíços celebraram um pacto de amizade e aliança. Entretanto, essa união, que depois foi ampliada com a adesão de outros cantões, permaneceu limitada e restrita quanto a seus objetivos e ao relacionamento entre seus
Estados-partes até 1848, quando se originou a Suíça como Estado federal.” MARTINS FILHO, Luiz Dias. O federalismo fiscal brasileiro sob a ótica da integração econômica internacional. Cad. Fin. Públ., Brasília, n.8, p. 41-100, dez.2007, p.69.
2
“Grande número de países – por exemplo, a Austrália, o Canadá, a Alemanha, a Áustria, a Bélgica, a Suíça, os Estados Unidos da América do Norte, a Indonésia, o México, o próprio Brasil – tem uma estrutura federal, no âmbito da qual alguns assuntos, como a política externa, são decididos em nível federal, enquanto outros são decididos pelos diferentes entes federados. Idem.
5
Na América do Norte os Estados-membros usufruem de ampla autonomia legislativa que lhes permite uma liberdade de atuação invejável. No Brasil, a partir do modelo constitucional atualmente adotado, é improvável que os Estados atinjam semelhante nível de autonomia, pelo receio que isso gere o enfraquecimento do poder central e a secessão.
A indissolubilidade federativa deverá ser preservada através de mecanismos que evitem a excessiva dispersão dos entes em torno de seus interesses a ponto de fomentar instabilidades institucionais. Nesta linha, a autonomia estadual não poderá violar a estabilidade federativa.
Por outro lado, inexiste Estado federal sem descentralização, e esta se manifesta pelo modo como a autonomia dos entes federados é desenhada pela Constituição Federal. O desequilíbrio exacerbado na distribuição de competências enfraquece o sistema federativo, pois despreza a adequada repartição do poder.4
No modelo federalista brasileiro adotado em 1988 tem-se a participação dos Estados-membros na vontade nacional a partir da atuação do Senado. Assim é que a vontade política do Estado federal manifesta-se através de confluência de vontades, sendo que neste contexto a Câmara Alta representa apenas um dos componentes formadores dessa volonté générale.
Além da construção da vontade geral, os Estados-membros precisam atuar decisivamente na formação da vontade regional através da concessão, pela Lei Maior, de uma série de competências legislativas reverberadas na Carta Estadual. Ocorre que parte dessas competências de interesse dos Estados encontra-se atualmente a cargo da União, situação que gera dificuldades para que o Direito Estadual atue preponderante na consecução dos interesses regionais.
Neste começo de Século XXI a situação do Estado federal brasileiro, marcada por tensões, exige a tomada de medidas com vistas a compor os interesses e estabelecer harmonia entre os entes federativos. A Federação, em sua missão de distribuir o poder, esbarra muitas vezes no desafio de equacionar desequilíbrios manifestos no influxo das relações entre as coletividades, e neste cenário as falhas do sistema federativo brasileiro saltam aos olhos.
4
6
A Democracia, enquanto direito de todos os povos, tempera o Federalismo através do pluralismo e da descentralização política.5
A Constituição de 1988 é democrática, não duvidamos disto. Todavia, a existência de uma estrutura federativa em que a vontade regional é preponderantemente formada a partir da União, parece destoar da essência democrática que se pretendeu imprimir à Lei Maior.
Com efeito, a Constituição Cidadã norteou o processo de criação das Constituições Estaduais em 1989. Todavia, existem dificuldades para que se estabeleça sintonia entre a Democracia e o modelo federativo atualmente adotado. A Carta Magna - por inadequação no modelo de repartição das competências legislativas – tem causado o cerceamento da autonomia estadual, o que resulta num déficit de participação das populações dos Estados-membros na composição de seus interesses.
É preciso destacar que o estilo federalista adotado na Carta de 1988 tem produzido na prática crises desfavoráveis ao ambiente de solidariedade e cooperação que se almeja, e nisto a atual Lei Fundamental se assemelha àquela de 1967, sobretudo no que se refere ao cerceamento da autonomia estadual, em descompasso com o compromisso de se rechaçar o espólio normativo impregnado pelo autoritarismo da Revolução Militar de 1964.
Assim é que neste contexto, a despeito de boas intenções, as relações federativas apresentam-se desarmônicas, predatórias e tensas. A solução para o dilema federativo brasileiro exige o enfrentamento de temas importantes: A dívida dos Estados-membros para com a União6, a reforma do sistema tributário nacional, a
5
A configuração da forma de Estado se opera pelo “modo de exercício do poder político em função do território que dá origem ao conceito de forma de Estado”. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 100.
6 “A principal reivindicação é a mudança da regra de correção da dívida estadual junto à União. O
7
guerra fiscal, o desenvolvimento regional, a composição dos fundos de participação dos Estados e Municípios, dentre outros.
Aliás, sobre o Município tem-se que o constitucionalismo pátrio apenas em 1988 concedeu-lhe a condição de ente federado, apesar de já há muito tempo ostentar autonomia.7 A Carta Magna não legou ao Município uma Constituição
própria, tampouco existe Ministério Público ou uma Justiça municipal. Ora, na condição de entidade federada, certamente, o Município mereceria tratamento isonômico com relação aos demais entes federados, sem isto, melhor teria sido não guindá-lo ao referido patamar de ente autônomo componente da Federação nacional.
Em verdade, a não inclusão do Município enquanto ente federativo autônomo não descaracterizaria a essência federativa. A prova disto é que o Federalismo dualista e a própria Federação pátria, antes da Constituição de 1988, existiram sem conceder ao Município o reconhecimento de entidade federada. Apesar de ser um tema interessante, esclarecemos, de já, que o foco desta pesquisa não está no municipalismo.8
Assim, como solução para o problema apresentado pela tese é que discorreremos sobre a possibilidade de realização de uma reforma constitucional, bem como sobre a criação de uma nova Constituição com vistas à promoção da reestruturação federativa e da reorganização político-institucional do País.
(13,3%), Rio Grande do Sul (10,7%).” Fonte: http://www12.senado.gov.br/noticias/pacto -federativo/dividas-dos-estados.
7 LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. O município e o movimento representativo no
Brasil. 7ª edição. Companhia das Letras. 2012, p.37.
8 “O federalismo dualista, existente, principalmente, nos séculos XVIII e XIX, foi a criação clássica
norte-americana e consagrava a presença de duas esferas soberanas de poder, a da União de um lado, a do Estado-membro de outro. Sua grande característica, portanto – em face desse paralelismo de poder -, foi a previsão de repartição horizontal de competências constitucionais. (...) Após a Crise da Bolsa americana e com base nas medidas adotadas no New Deal, o governo norte-americano
8
CAPÍTULO 1
NATUREZA DO ESTADO FEDERAL BRASILEIRO
1.1. O ideal federalista; 1.2. A Federação e sua natureza; 1.3. O pacto federal; 1.4. O pacto federativo brasileiro; 1.5. Estado federal e Constituição democrática.
1.1 O ideal federalista
O Federalismo caracteriza-se pela união de níveis políticos diferenciados num mesmo espaço geográfico, onde o poder se distribui entre a União e os entes periféricos, o que será decisivo na formação de um modelo centralizado (centrípeto) ou descentralizado (centrífugo). A Carta Maior confere autonomia e competências específicas dentro dos limites de atuação dos entes federados.
Neste ponto, é preciso que se apele à propedêutica para o adequado esclarecimento de algumas expressões utilizadas neste trabalho.
Cabe chamar atenção para possíveis divergências no emprego da terminologia “Carta” ou “Constituição” para designar a Lei Maior. Preferimos desconsiderar o magistério pelo qual o termo “Carta” seria empregado para qualificar Constituições outorgadas, enquanto apenas aquelas Constituições promulgadas mereceriam ser chamadas de “Constituição”. “Na atualidade parece-nos que a distinção perdeu a sua razão de ser, estando destituída de qualquer significado prático. Tanto faz usar uma como outra terminologia. O essencial é cunhar o termo no sentido de organismo vivo (...).” 9
Ferrari Filho10 quanto à utilização dos termos Federação e Federalismo chama atenção para o uso indiscriminado e tecnicamente pouco criterioso de tais
9 BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição federal anotada. 4ª Ed. SP: Saraiva, 2002, p.6. 10
9
termos comumente empregados pela doutrina como sinônimos, apesar de poderem assumir significados diferentes. Nesta linha, Baracho11 afirma que a Federação seria propriamente a forma de Estado, enquanto que o termo Federalismo designaria a ideologia federativa. A observação é pertinente. A doutrina constitucionalista por vezes diferencia tais termos (Federação e Federalismo), como acima destacado, contudo não raro também os emprega atribuindo-lhes o mesmo significado, sem que isto cause problemas para a boa compreensão do tema.
Também importa destacar a utilização dos termos “União” e “união”. A União designa o ente central como um dos componentes da organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, como disposto no art. 18 da Lei Maior de 1988. A seu turno, a união é expressão constitucional que significa a própria Federação (união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal), como consignado no art. 1º da citada Lei Fundamental.
Cabe pontuar ainda que os termos: “centrípeto” e “centrífugo” nem sempre estarão relacionados ao modo de repartição do poder político. Um primeiro emprego de tais expressões se aplica ao modo de formação do sistema federativo. Em Países nos quais a Federação surgiu a partir de agregação de entidades independentes formadoras da união, fala-se de uma força centrípeta. Por outro lado, a destruição do Estado unitário para mediante tal desagregação estabelecer-se o modelo federal, caracteriza a denominada Federação centrífuga. Nestes termos, a formação da Federação brasileira teria se dado então de modo centrífugo.12
A outra acepção para os citados termos refere-se à repartição das competências executivas e legislativas entre os entes federados, neste caso o Federalismo centrípeto manifesta-se pela centralização de competências no âmbito da União em desfavor das entidades periféricas, sendo que no modelo centrífugo as
11
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. A federação e a revisão constitucional. As novas técnicas dos equilíbrios constitucionais e as relações financeiras. A cláusula federativa e a proteção da forma de estado na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo: Rio de Janeiro, out./dez.1995, p. 49-60.
12 “A federação brasileira formou-se de
dentro para fora, num movimento centrífugo, pois tínhamos
um Estado unitário que se descentralizou para formar unidades autônomas de poder. Se na federação americana, os Estados independentes se despojaram da soberania para formar o Estado federal, no Brasil ocorreu o inverso. Aqui a federação nasceu por meio de segregação. (...)” BULOS,
10
competências se movem do centro para a periferia, com concessão de maior dignidade federativa às coletividades componentes.
Raul Machado Horta13 fez certa confusão no emprego desta terminologia, como se pode conferir a partir da referência adiante exposta:
“Se a concepção do constituinte inclinar-se pelo fortalecimento do poder federal, teremos o federalismo centrípeto, que Georges Scelle chamou de federalismo por agregação ou associação; se ao contrário, a concepção fixar-se na preservação do poder estadual emergirá o federalismo centrífugo
ou por segregação, consoante a terminologia do internacionalista francês”.
Com efeito, nem sempre haverá associação invariável entre os termos agregação/centrípeto e segregação/centrífugo. Ora, nada impede que uma Federação surgida a partir de agregação produza tanto a centralização quanto a descentralização política. O mesmo entendimento se aplicaria a uma Federação advinda de um processo de dispersão. Nesta linha, a Federação norte-americana surgida de modo centrípeto, estabeleceu-se de forma centrífuga em virtude do modo como foi delineada a distribuição do poder naquele País.
Destarte, a Federação brasileira é ao mesmo tempo centrífuga e centrípeta. É centrífuga por ter se originado a partir de um movimento revolucionário desagregador que destruiu a Monarquia unitarista, para após isso pela vontade do Poder Constituinte Originário assumir, a partir da Reforma Constitucional de 1926, um aspecto centrípeto no que diz respeito à concentração de competências no plano da União.
Portanto, quanto à fundação do Federalismo pátrio, tem-se que seu caráter centrífugo é um atributo histórico e permanente, não mais possível de ser alterado. Entretanto, este raciocínio não se aplica à distribuição do poder no âmbito da Constituição vigente ou no bojo de Constituições vindouras, haja vista que a estrutura de tais normas poderá ser (re) construída pelo Poder Constituinte em favor da centralização ou da distribuição de competências legislativas, o que daria à Federação um aspecto dinâmico de natureza centrípeta ou centrífuga, respectivamente.
13
11
O surgimento do Federalismo centrífugo no Brasil estabeleceu-se a partir da derrocada de um modelo de Estado pautado no exercício do poder a partir do governo central. Portanto, a centralização unitarista, presente no Império, impregnou-se fortemente no Estado federal brasileiro de natureza centrípeta, sob os auspícios de praticamente todas as Constituições republicanas.
Assim é que a ideia de reordenamento federativo pressupõe a noção de que nossa Federação tenha surgido a partir do estabelecimento de um acordo. Entretanto, é preciso pontuar que a desagregação do Estado unitário não resultou de nenhum acerto entre as Províncias, diferentemente do que ocorreu nos Estados Unidos através do processo de agregação das antigas colônias inglesas.
Aliás, o controle do Brasil colonial tornou-se imprescindível aos interesses imperialistas da Metrópole lusitana. Deste modo, propositadamente Portugal buscou dificultar a relação entre as Capitanias, para mergulhá-las no isolamento, a fim de que não se articulassem com vistas à formação de um Estado Nacional.
No que tange aos modelos de Federação adotados nos EUA e no Brasil, assim preleciona Carmem Rocha: 14
“No entanto, por lá, a soberania dos estados veio antes. Aqui, tentaram
fazer a mesma coisa, até mesmo colocando o nome de Estados Unidos do Brasil. Mas o modelo que existia era bem diferente. Isso colocou o País numa camisa-de-força. Nunca paramos para discutir que tipo de Federação queremos ser. Éramos um Estado unitário e não houve nenhum pacto federativo em nossa história. Hoje, temos que pular etapas até chegarmos a
uma Federação colaborativa”.
Em verdade, no Brasil os ideais do constitucionalismo americano do final do Século XVIII e os valores oriundos da Revolução Burguesa de 1789, surtiram resultados mais efetivos apenas no final do Século XIX, após quase cem anos de atraso, o que inviabilizou a manutenção da Monarquia autoritária e de um Estado
14
Em palestra da Ministra do STF Carmem Lúcia proferida na Escola Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul em 14/03/201, transcrita em parte pelo Jornal da AJURIS em reportagem intitulada:
“Brasil precisa aprofundar debate sobre Pacto Federativo”, a ministra, destaca que a ausência de autonomia financeira nos estados e municípios é um dos impeditivos para o Brasil implantar,
realmente, uma Federação. “É por isso que a tão sonhada reforma tributária é tão difícil de ser
realizada. Desde o governo de Juscelino Kubitschek se fala nisso, assim como na reforma política”.
Apesar do longo tempo, apenas na Constituição de 1988 é que o sentido de Federação foi resgatado
no texto constitucional. “Houve um reforço na forma federativa do Estado brasileiro, com destaque
12
unitário moldado com precisão ao intento centralizador do Império. As Províncias, já há muito tempo, se mostravam insatisfeitas diante da postura do poder central em face dos problemas regionais. Certamente, esta situação se agravou ainda mais com a crise fiscal do final do Século XIX.
Os Estados Unidos preferiram não seguir as formas de Estado e de governo adotadas pela Inglaterra. O sucesso do modelo de governo inglês muito provavelmente não seria repetido na América, diante do grande desafio de harmonizar interesses diversos na busca de uma coalizão inicial. A opção dos EUA na escolha de uma forma de Estado peculiar, adaptada às circunstâncias que se apresentaram na ocasião de sua formação, certamente cooperou substancialmente para a estabilidade política que sempre caracterizou aquele País.
“É interessante notar que os federalistas americanos almejaram um governo
central (União) forte, que substituísse a tibiez da frustrada Confederação. Contudo, para vencerem as resistências dos Estados-membros (as antigas Colônias), desenvolveram a engenhosa fórmula federativa, no final do século XVIII, concedendo ou reservando substanciais parcelas de poder às
unidades federadas.” 15
O Federalismo manifesta-se pela reunião de entes dispostos em torno de um governo central e de um objetivo comum, com a proposta de conceder-lhes parte do poder total através do exercício de sua autonomia. Essa fórmula mostrou-se possível através do êxito da experiência americana.
A descentralização política é uma importante ferramenta que se pretende alcançar com a proposta federalista. Entretanto quando de sua aplicação a Federação admite diferentes manifestações pela intensidade da autonomia e da descentralização adotadas pelos diversos Países,16a partir do disposto em suas Constituições.
15 NETO LOBO, Paulo Luiz. NETO LOBO, Paulo Luiz, Competência legislativa concorrente dos
Estados-membros na Constituição de 1988. R. Inf. Legisl. Brasília, a. 26, n. 101, jan/mar. 1989, p. 89.
16
Neste sentido, Arretche reporta-se à teoria de Riker na tentativa de explicar o motivo que leva as
federações a serem menos ou mais centralizadas. “Quanto maior a probabilidade de que um mesmo partido controle simultaneamente o governo central e os Estados-membros e, ainda quanto maior a disciplina partidária dos partidos nacionais, mas fortes seriam as tendências à centralização. Alternativamente, o multipartidarismo, partidos disciplinados de base regional, a possibilidade de alternância efetiva no poder funcionariam como uma espécie de contrapeso às inevitáveis tendências
13
Apesar de algumas características presentes na Federação pátria indicarem a existência de um modelo centrípeto, tem-se que a origem do Federalismo no Brasil objetivava a promoção da repartição do poder, e isto se deu através da destruição do Estado, de natureza unitária, para restabelecê-lo sob outro formato, como bem destaca Paulo Luiz Neto Lobo17:
“No Brasil, a origem do federalismo foi diversa da dos Estados Unidos.
Nestes, ela visou constituir um governo central, e tendeu sempre ao centralismo político, teórica e praticamente. No Brasil, as províncias desejaram se transformar em Estados-membros; o processo foi de centralização política para a descentralização política. Tem sido essa a marca do federalismo brasileiro, a busca por mais autonomia dos
Estados-membros, apesar das vicissitudes autoritárias por que passou.”
1.2. A Federação e sua natureza
Vale destacar que não existe somente um modelo de Estado federal. A diversidade se reflete principalmente pelo modo de repartição das competências, isso não significa impossibilidade de coleta de elementos comuns entre as experiências federalistas em diversos Países.18
Várias teorias foram elaboradas na tentativa de se determinar os caracteres do Estado federal. Neste sentido, a doutrina tem procurado estabelecer distinções entre Federação, Unitarismo e a Confederação.
Desta forma, alguns elementos merecem destaque na busca pelas características que compõem a Federação: a) emprego da soberania pela união e pelos Estados-membros; b) participação dos entes federados na determinação da vontade nacional; c) descentralização enquanto elemento comum às diversas formas de Estado; d) possibilidade de atribuição de competências legislativas no âmbito do Unitarismo, e) existência de ordens jurídicas diferenciadas na Federação, f) existência de um Estado Federal soberano e de Estados federados autônomos, g) delimitação do modelo de transferência de competências no Estado federal, h)
Federalismo e democracia no Brasil: a visão da ciência política norte-americana. São Paulo em perspectiva, 15(4) 2001, p. 24.
17 NETO LOBO, Paulo Luiz. Op. cit., p.93. 18
14
atuação de um Tribunal criado para equacionar conflitos de competências entre os entes federativos, etc.
Para compreensão da natureza jurídica da Federação nos estribamos no magistério de Oswaldo Bandeira de Mello,19 Maria Helena Ferreira da Câmara20 e
Amaro Cavalcanti.21
Na primeira hipótese o Estado federal se formaria a partir da reunião de entes independentes que celebrariam um pacto estabelecido através de tratados com o fito de prover assistência mútua e segurança, numa união de coletividades soberanas. Este é o ideário da chamada teoria da soberania dos Estados federados. Em verdade, neste tópico o que se tem é a afirmação do modelo confederativo, em detrimento da construção de uma teoria federalista. Referindo-se a Calhoun e Seydel, Maria Helena Ferreira da Câmara22 afirma que “eles subtraem do estado federal a ideia de soberania, equiparando-o à confederação. Para Syedel a soberania é indivisível, logo seria insustentável a posição de Weitz, que se baseava na sua divisibilidade.” 23 Esta doutrina foi utilizada nos Estados Unidos para justificar
as teorias separatistas que acabaram por fomentar a chamada Guerra de Secessão. Esta teoria foi objeto de críticas severas, haja vista que as entidades que formam a Confederação são soberanas e regidas por tratados internacionais, portanto não se pode confundi-la com a Federação porque esta é regida por uma Constituição.24 A própria Confederação não é em si mesma soberana, posto ser este
um atributo apenas dos Países que a compõem. Além do que a soberania nacional no Estado federal é um atributo conferido à união e não aos entes federados. 25
19
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira. Natureza Jurídica do Estado Federal. Nova impressão. Monografia premiada pelo Instituto dos Advogados de São Paulo. Publicação da Prefeitura do Município de São Paulo, 1948.
20
CÂMARA, Maria Helena Ferreira da. O conceito moderno de federação. R. Inf. Leg.Brasília a.18 n.71 jul/set. 1981, p.23/42.
21 CAVALCANTI, Amaro. Regimen federativo. A republica brazileira. Rio de Janeiro: Imprensa
Nacional, 1900.
22
CÂMARA, Maria Helena Ferreira da. Op. Cit., p. 30, 31.
23 Idem. 24
“Para BROTERO, porém, a noção de federação confundia-se com a de confederação. Os Estados-membros de uma federação necessariamente haveriam de manter soberania, negando-a, pois, ao ente total resultante, sob pena de perdê-la.” ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Revista Brasileira de Direito Constitucional – RBDC n. 19 – jan./jun. 2012, p. 372.
25“Os apologistas dessa teoria tinham razão em não admitir a dualidade da soberania, porém erraram
em localizá-la nos Estados-membros, em vez de julgá-la unicamente atributo do Estado federal.”
15
A teoria da dupla soberania encontrou adeptos nos Estados Unidos e na Europa (Alexis de Tocqueville, Waitz, James Madison, Alexander Hamilton e John Jay) durante boa parte do Século XIX.26 A ideia principal consistia em atribuir o
exercício da soberania estatal também aos Estados-membros. Neste sentido a Federação seria caracterizada por isonomia absoluta entre os entes federados, o que por certo representaria um extraordinário fortalecimento dos entes periféricos; com a concessão, inclusive, de capacidade jurídica internacional aos Estados-Membros.
A dificuldade encontrada na defesa dessa teoria residiu na pretensão impossível de se estabelecer uma divisão da soberania a fim de acomodá-la de modo igualitário entre a união federativa e os Estados-Membros. Assim, a soberania seria atributo não apenas da união, como também das próprias coletividades participantes da estrutura federativa.
Aliás, a alusão a institutos do Direito Internacional no plano estadual, bem como a referência à soberania dos Estados-membros no âmbito da Constituição de 1891 é um forte indicativo da influência desta doutrina na construção da primeira Carta republicana brasileira.27 Com efeito, esta teoria encontra-se superada. A soberania é atributo indivisível e exclusivo do Estado federal, ou seja, da união, não conferido às entidades federadas.28
A teoria da soberania da união, destacada por Hermann Heller,
contrapunha-se à existência de coletividades federadas soberanas. Neste formato, apenas a união seria soberana, e isto seria inerente à formação do Estado federal por agregação, ocasião em que as unidades juntadas abriram mão de sua soberania em prol da unidade. Diante disto, tem-se que na Federação não se pode atribuir aos entes federativos a qualificação de Estados nacionais, porque na verdade são
26 GARCIA-PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional Comparado, Madrid, Revista de Occidente,
1967, p. 220.
27 “Uns, como Calhoun e Seydel,
amrmando a soberania dos Estados-federados, não fazem
distincção entre a Federação e a Confederação de Estados e, conseguintemente, consideram-na um
simples pacto, feito entre Estados independentes, perpetuo, ou ldissoluvel, segundo a vontade dos
mesmos -; outros, como Tocqueville, Waitz e Westerkamp, talvez para illudir a dlfficuldade da existência de Estados não-soberanos, admittem a possibilidade de partilha da soberania entre os
Estados federados e a União,—- sem attender, aliás, que semelhante partilha repugna á natureza da própria soberania; e outros, finalmente, como Held, não vêem na Federação mais do que um
Estado-unitario, ainda que deste se destingua pela autonomia, maior ou maia completa, dos seus respectivos
membros.” CAVALCANTI, Amaro. Op.cit., p. 61.
28
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apenas entidades autônomas vinculadas à união e submissos à soberania que decorre da unidade federativa. 29
A teoria da escola alemã, teoria dos Estados não soberanos, foi bem aceita na Europa, sendo que nos Estados Unidos enfrentou fortes resistências. Para esta doutrina existiriam, no âmbito da Federação, dois Estados distintos: um primeiro com soberania (Estado federal) e outro sem soberania (Estado federado). Deste modo, admitir-se-ia a existência de Estados não soberanos, aptos a participarem da vontade nacional.
Com efeito, o princípio da finalidade foi destacado como elemento caracterizador da teoria da escola alemã, pelo qual todo Estado deve ter uma finalidade nacional de natureza universal, o que incluiria os Estados-membros através de sua participação na vontade nacional.30
Sustenta-se assim que as coletividades periféricas poderiam denominar-se de Estados, apesar de serem apenas autônomas. Assim, a soberania seria atributo exclusivo do Estado federal.31
Esta teoria foi alvo de críticas, sob o argumento de que a participação na vontade nacional não seria suficiente para caracterizar a Federação, porque isso também seria possível no Estado unitário. Entretanto, a discussão sobre a finalidade contribuiu para a influência da Geografia no que tange à distribuição das competências no âmbito das entidades federativas.
Pela teoria do Estado de fato, destacada por Léon Duguit e H. Berthélemy, de certo modo reforça-se o entendimento apresentado pela teoria anterior, haja vista que a Federação consistiria na existência de dois governos, um federal e outro estadual no mesmo espaço geográfico com suas competências discriminadas pela Lei Maior,32 sendo que qualquer alteração nas competências constitucionais
29
Ibdem, p. 31.
30
“ROSIN e BRIE representam uma variante dessa teoria. Embora apresentem os mesmos
característicos definidores do Estado federal, rejeitam a doutrina do direito próprio e enjendram em
sua substituição a doutrina da finalidade. Este último autor citado aperfeiçoou a doutrina daquele.”
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira. Op. Cit., p. 38, 42.
31
Ibdem, p. 38.
32
17
atinentes aos entes federados exigiria a atuação do Poder Decorrente mediante manifestação da União e dos Estados-membros.33
Este modelo, apesar de não ter se notabilizado como o mais adotado pelos Estados federais, seria perfeitamente factível desde que houvesse vontade política para efetivá-lo por determinação do Poder Constituinte Originário.
A participação estadual direta na produção de emendas ajudaria a tornar o processo constitucional mais rigoroso e poderia evitar, por exemplo, abusos relacionados ao número excessivo de emendas produzidas no contexto da Constituição de 1988.
A teoria da participação estadual na formação da vontade do Estado federal - defendida por Louis Le Fur e criticamente analisada por M. Mouskheli - apontava para uma relação indissociável entre a soberania e o Estado nacional sendo que no modelo federativo a soberania deveria ser atribuída apenas à união. Desta forma, os Estados-Membros não seriam soberanos.
A contribuição participativa das unidades federadas, de acordo com esta teoria, seria uma condição essencial ao Federalismo, devendo manifestar-se através do Poder Legislativo federal, bem como pela possibilidade de participação no processo de reforma constitucional.
É preciso lembrar que o Estado unitário poderá manifestar-se de modo desconcentrado, admitindo-se inclusive a hipótese de participação das unidades administrativas na vontade nacional. Entretanto, na essência do Estado unitário tem-se que a autonomia legislativa não tem-se faz pretem-sente.34
Aliás, essa teoria apenas poderia ser efetivamente aplicada ao modelo federalista, na concepção de M. Mouskheli, mediante inclusão da autonomia legislativa, extensiva aos entes estaduais. Le Fur reconhecia que sem o diferencial da autonomia legislativa, os elementos teóricos por ele defendidos, poderiam caracterizar tanto o modelo federativo quanto o Estado unitário, em reconhecimento ao acerto da proposição teórica de Mouskheli.35
33 Bandeira de Mello chama destaca que no constitucionalismo pátrio as Constituições não
condicionaram o processo de reforma constitucional à autorização dos entes estaduais. MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Op. Cit., pp. 42, 43.
34
PRELOT, Marcel. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Paris, Dalloz, 1957, p. 231.
35
18
Luiz Felipe D’Ávila36 destaca que a Federação não apresenta como
característica apenas a dualidade, esta marcada pela existência de um ente central e de entes periféricos. Entretanto, a repartição do poder constitucional deverá pautar-se nesse dualismo37 porque a pouca participação das coletividades na
vontade nacional amoldar-se-ia melhor ao Unitarismo.
De acordo com a teoria da escola austríaca ou teoria das três ordens jurídicas (ente central, entes periféricos e ente total) o Estado Federal reger-se-ia pelas normas do Direito Internacional enquanto que os Estados-Membros seriam regidos pela norma doméstica.
No plano interno a Constituição Federal seria a fusão entre a Constituição da União e a Constituição Total. Na elaboração desta teoria Kelsen se estribou em Meyer, Gierke e Haenel para explicar as relações entre os governos estaduais e a União.38
Assim, a Constituição da União não poderia se confundir com a Constituição Total, porque esta representaria os interesses da Federação soberana, enquanto que aquela cuidaria de disciplinar as atribuições de um ente autônomo, a saber, a União. “Em suma, Kelsen entendia o Estado federal como bloco dividido em três ordens jurídicas: 1) a total – Gesamtrechtsordnung; 2) a do Estado central; 3) e a dos Estados componentes.” 39
Esta teoria foi criticada por Oswaldo Bandeira de Mello40 em virtude da pouca
ênfase conferida à autonomia, e pela confusão que se fez entre ela e a descentralização. Sobre a crítica de Pontes de Miranda a esta teoria, Maria Helena Câmara41destaca que “é válida, pois a ordem principal é a da Constituição, que é a
que distribui e delimita as competências. Mas, a ordem da Constituição não é total, pois se estabelece e se situa em face do direito das gentes.”
A nosso sentir, esta teoria toca num ponto crucial para a compreensão de desníveis na relação entre a União e os demais entes federados, posto que o ente
36D’ÁVILA, Luiz Felipe A Federação Brasileira. Por Uma Nova Federação
, Coord.: Celso Bastos. São
Paulo: RT, 1995, p. 56.
37 Idem.
38 CÂMARA, Maria Helena Ferreira da. Op. Cit., p.33. 39 Idem.
40
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira. Op.Cit., p. 50.
41
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central apresenta-se com sua Constituição inserta na própria Lei Maior, privilégio não atribuído aos Estados-membros.
A teoria das competências exclusivas,42escola anglo-americana, defendida por um número expressivo de juristas americanos e ingleses dentre os quais se destacam: Durand, Bryce, Haines, Garner, Dicey e Willoughby. Esta doutrina chamou atenção para o fato de a descentralização se manifestar, no âmbito de uma Constituição Federal rígida, pela delimitação de competências entre os entes federados. Esta teoria destacou ainda a atuação do Poder Judiciário enquanto Tribunal da Federação para resguardar o adequado exercício das competências legislativas e administrativas.
É preciso salientar que as Constituições dos Estados unitários, desde que sejam rígidas, também se deixam controlar pelo Judiciário. Deste modo, esta não seria uma manifestação exclusiva do regime federativo, mas compõe o conjunto de características - destacadas por outras teorias – que formam a essência federativa.
A complexidade das experiências federalistas, praticadas em muitos Países a partir das peculiaridades de cada Nação, desfavorece a existência de uma teoria única capaz de compor um conceito definitivo de Federalismo.
Entretanto, do conjunto das teorias retro citadas, é possível destacar algumas características que isoladamente poderão compor tanto o Unitarismo quanto o Federalismo, mas quando reunidas tais elementos permitem uma melhor compreensão do fenômeno Federativo.
As principais características da forma federativa de Estado são as seguintes: Existência de uma estrutura multifacetada, surgida por aglutinação ou desagregação, composta por um ente autônomo coordenador ao centro e partes autônomas em sua órbita; soberania e indissolubilidade da união; autonomia (política, legislativa e administrativa) dos entes federados; existência de uma Constituição Federal rígida que geralmente reúne a Constituição do ente central e a Constituição da Federação; Estados-membros com sua própria Constituição feita a partir de princípios impostos pela Lei Mãe; delimitação do campo de atuação dos entes federados a partir de seus interesses manifestos em competências legislativas e materiais no âmbito da Lei Maior; descentralização política e desconcentração administrativa, existência de um órgão do Poder Judiciário para dirimir conflitos de
42
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competências entre os entes federativos; representação da vontade dos Estados-membros pelo Senado; participação estadual na proposição e/ou ratificação de emendas constitucionais, repartição constitucional de rendas e intervenção federal.
1.3. O pacto federal
Para além da discussão sobre a natureza jurídica da Federação também nos interessa a abordagem sobre a deflagração do modelo federativo no âmbito do Estado nacional.43 Noutras palavras, urge que se estabeleça uma análise sobre a
existência de um pacto enquanto ponto inaugural da Federação pátria.
Faz-se necessário identificar o momento da conflagração do pacto federativo brasileiro.
Cabe investigar essa hipótese por ocasião da Proclamação da República e posteriormente durante os trabalhos da Assembleia Constituinte pela qual surgiu a primeira Constituição republicana,44 para então se determinar em que medida houve de fato um pacto federativo nos moldes daquele estabelecido na construção da matriz federalista norte-americana.
Bom, sem que seja necessário muito esforço, é possível constatar que o surgimento do Estado brasileiro não foi resultado de um pacto nos moldes daquele que se produziu nos Estados Unidos da América, onde a necessidade de unir entes confederados, libertos do julgo do Império Britânico, fez nascer um acordo pelo qual
43 “Historicamente verifica-se, que a Federação pôde ter origem de dous modos differentes: — ella
pôde effèctuar-se, sem que preceda tratado algum entre os Estados particulares nesse intuito ; — ou pôde originar-se de tratados ou convenções concluídas por Estados soberanos, preexistentes â Federação. Dà-se o primeiro modo de formação do Estado-federal: a) quando, ou pelo acto pacifico
de uma revisão constitucional, ou por effeito de uma revolução, as províncias de um Estado unitário passam a constituir outros tantos Estados federados, do que temos exemplo nos Estados- Unidos do
México, e nos Estados-Unidos do Brasil-, b) quando, em consequência de um movimento nacional,
pacifico ou revolucionário, os Estados soberanos existentes são levados a transformarem-se em um
Estado-federal, sem haver tratado dos mesmos a este respeito. E' o que succedeu na Suissa, —onde
a transformação de 1848 effectuou-se, sem contrariar a vontade dos cantões, — o movimento se
tendo operado de uma maneira pacifica, — os poderes públicos dos antigos Estados subsistiam de facto e de direito, e o seu assentimento á nova oxdem de cousas fora necessário, — mas,
Exclusivamente delles (en dehors d'eux), pela vontade da nação inteira, sem que osmesmos cantões
tivessem cooperado para isso, a não ser pela acceitação da nova constituição; e ainda, semelhante acceitação fora, apenas, tacita por parte decerto numero delles, os quaes, ao principio, se tinham opposto á revisão — O segundo modo de formação do Estaão-feãerãl é igualmente comprovado por
factos históricos conhecidos, e referentes és actuaes federações, dos Estados- Unidos da
Norte-America, da Republica-Argentina, e da Confederação da Allemanha do Norte (1866), depois,
convertida no actual Império Allemão.” CAVALCANTI, Amaro. Op. Cit., p. 65/66.
44 “Historicamente verifica-se, que a Federação pôde ter origem de dous modos differentes: — ella
pôde effèctuar-se, sem que preceda tratado algum entre os Estados particulares nesse intuito ; — ou pôde originar-se de tratados ou convenções concluídas por Estados soberanos, preexistentes â
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as unidades abririam mão de sua independência em favor de uma associação para formação de um só Estado nacional de natureza federativa.
No caso brasileiro não foi isso o que aconteceu, pois a independência não trouxe consigo a forma federativa, apesar dessa hipótese ter sido aventada no período que antecedeu à feitura da Constituição de 1824, ideia que não prosperou.45
Miriam Dolhnikoff46 discorre sobre os embates políticos travados em torno dos
interesses provinciais:
“A diversidade entre as províncias exigia demandas distintas, e a monarquia federativa seria capaz de acomodá-las, ao mesmo tempo que serviria aos interesses comuns, como a preservação da ordem excludente. Mesmo que isso significasse a impossibilidade de atender a todas as demandas de cada uma das elites provinciais. Como não desejavam uma reforma profunda na sociedade, e como consideravam prioritária a autonomia e a participação política, concentraram-se na defesa da federação.”
André Ramos Tavares47 faz alusão à discussão política havida em torno da possibilidade de adoção de uma Monarquia federativa48 no Brasil:
“A proposta federativa chegou a ser discutida na efêmera existência da
assembleia constituinte, dissolvida pelo Imperador em 1823. A Confederação do Equador de 1824 e a revolução Farroupilha (1835)
apresentavam a nota do Federalismo.”
No Rio Grande do Sul e em Pernambuco movimentos ideológicos (Revolução Farroupilha e a Confederação do Equador) defendiam a adoção do modelo federalista ainda que de forma heterogênea, diante da resistência unitarista no seio
45
TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. – 9ª. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2011, p. 1110.
46 DOLHNIKOF, Miriam O pacto imperial. Origens do federalismo no Brasil do século XIX. São Paulo,
Globo, 2005, p.41.
47
TAVARES, André Ramos. Op.cit., p. 1110.
48
“O regime federativo era uma aspiração antiga, o debate em torno do tema antecede até mesmo a
ocorrência dos fatores que levaram ao “7 de abril de 1831”, quando o Imperador D. Pedro I foi forçado
a abdicar da Coroa. Com efeito, instituída a Regência, houve as primeiras tentativas de se criar uma
espécie de monarquia federativa, por meio de medidas descentralizantes (...).”GOMES, Lucivanda Serpa, MONTEIRO, Patrícia Moura. Federalismo republicano e tributação: A contribuição de Amaro Cavalcanti para o pensamento constitucional brasileiro. In: Programa de Pós-graduação em Direito da
22
das referidas Províncias. Portanto, inexistia naquele momento uma coesão ideológica em torno da proposta federativa.49
Naquela ocasião, o Federalismo apresentava-se como um mecanismo plausível, a ponto de se cogitar adaptá-lo à Monarquia. Entretanto, o regime monárquico não nutria qualquer simpatia pela teoria federalista, pelo fato de estar ela - no discurso dos liberais - atrelada à forma de Estado republicana, em alusão ao modelo norte-americano que lhes servia de paradigma.50
Nos Estados Unidos o acordo que criou a Federação resultou - após uma breve experiência confederativa - de consenso das treze colônias, maturado na fase de reconhecimento de sua independência, logo após a Guerra travada com a Inglaterra, para então em 1787 constar da Convenção de Filadélfia e materializar-se no texto da Constituição Federal.51
Enquanto os Estados Unidos se originaram de um acordo entre entes independentes e soberanos, no Brasil as Capitanias formavam uma só estrutura colonial sob o domínio do Império de Portugal.
A preexistência de um Estado unitário é um fator que nos distancia da matriz federativa criada pelos EUA, como esclarece Severini: 52
“Nesse sentido, a conversão, desde o Decreto nº 1, do governo provisório –
do Estado unitário sob égide imperial – em uma sequência federativa, revela-se grande medida para a construção do federalismo brasileiro, ao apontar para a criação de poderes locais autônomos, que passariam a conviver como o governo central preexistente, distanciando-se, assim, do modelo norte-americano que decorreu de pacto de unificação de entes
soberanos confederados.”
49
DOLHNIKOF, Miriam. Op. Cit., p. 45, 46.
50 “Insta observar que, o projeto federalista no Brasil, em grande medida, quase sempre esteve de
mãos dadas com os ideais republicanos, como uma contraposição ideológica ao velho regime. Após o arrefecimento das revoltas nas províncias6, algumas de cunho separatista, houve no Rio de Janeiro a primeira contestação pública ao regime monárquico com a publicação do Manifesto Republicano de 18707, no qual seus adeptos exigiam a implantação da Federação inspirada no modelo norte-americano. A centralização passou a ser vista como um obstáculo para o desenvolvimento do País.”
GOMES, Lucivanda Serpa, MONTEIRO, Patrícia Moura. Op.cit., p. 11447.
51 “Na verdade, o processo de formação centrípeta do Estado federal norte-americano começou em
1775 – ocasião da revolta dos colonos contra as políticas financeiras do Reino Unido, sob o comando de Jorge III – e terminou em 1787 com a Convenção de Filadélfia, cujo desfecho foi a promulgação
da Constituição dos Estados Unidos da América do Norte.” GÓES, Guilherme Sandoval. O pacto federativo brasileiro: gênese, óbices e núcleo essencial, 2008. http://www.direitopositivo.com.br/modules.php?name=Artigos&file=display&jid=161
52
23
Assim como se deu com as Capitanias Hereditárias em 1822, as Províncias em 1889 não se uniram para selar seu destino político, consequentemente não produziram nenhum pacto com vistas à criação da Federação. Deste modo, é que a “união perpétua e indissolúvel das antigas Províncias”, como disposto no artigo 1º da Carta de1891, se estabeleceu pela vontade daqueles que derrubaram a Monarquia e não pela vontade de entidades estatais independentes.
Sobre o assunto é preciso atentar às lições do historiador Boris Fausto: 53
“A proclamação da Repúbica correspondeu ao encontro de duas forças
diversas – exército e fazendeiros de café – movidas por razões diferentes. O exército tinha motivos de ordem corporativa e ideológica para se opor à monarquia. A guerra do Paraguai favoreceu a identificação dos militares como grupo, e eles começaram a criticar a posição secundária que o Império conferia à instituição. Pouco a pouco, foram afirmando o direito de expressar abertamente suas críticas e de se organizar politicamente. A
chamada ‘Questão Militar’ girou sobre esses temas. Ao mesmo tempo, um
grupo minoritário mas extremamente ativo, liderado por Benjamin Constant, combinava tais críticas com uma implantação de um regime republicano e modernizador. Como se sabe, os fazendeiros paulistas, através do Partido Republicano Paulista, moviam-se por razões claramente econômicas. A República, sob forma federativa, significava o fim da centralização imperial, a autonomia dos estados e a possibilidade de impor ao país um sistema que favorecesse o núcleo agrário-exportador em expansão. Contando com o apoio deste núcleo, o exército desfechou o golpe de 15 de novembro e assumiu o controle do governo. Na luta que se seguiu, entre o grupo militar
e a classe social, esta acabou por triunfar.”
Com efeito, a República - assim como ocorreu com a Monarquia brasileira – também surgiu de um movimento revolucionário patrocinado por uma conjunção de forças capitaneadas pelo Exército e pela elite cafeicultora.
Assim sendo, a Federação não foi fruto do consenso provinciano, tendo surgido na esteira de um golpe de estado, sem ostentar apoio popular maciço. “O advento da república estabeleceu porém um monismo formalista na teorização do
53
24
sistema ou do regime: já não entrava na Constituição uma vontade privilegiada desvinculada do consenso, ainda que este fosse o consenso das elites. (...)” 54
Em verdade, a forma de governo não decorreu da expressão da vontade do povo brasileiro, tampouco a forma de Estado se originou de um consenso entre a maioria das Províncias.
As Capitanias se transformaram em Províncias em consequência da Independência nacional, processo revolucionário liderado por Dom Pedro I. Urgia derrubar a Monarquia para instituição doutra forma de governo, a questão central era mesmo esta. Portanto, a preocupação referente à forma de Estado, a ser adotada no período republicano, era uma questão lateral e de menor importância.55
Há quem defenda ter havido um consenso federativo - ainda durante o regime monárquico, manifesto pela descentralização de competências em favor das Províncias - ocorrido com a edição do Ato Adicional em 1834. Esta é a opinião de Riker56 para quem no Brasil o Federalismo nasceu justamente nessa ocasião.
Tal hipótese57 não se sustenta porque na Constituição Imperial o Brasil adotou o Unitarismo como forma de Estado. Aliás, o Senado rechaçou a pretensão referente à adição da expressão “monarquia federalista” no texto da Constituição de 1824, através da emenda constitucional de 1834.
Além do mais, a vitaliciedade atribuída ao Senado minava a noção federativa de representação que ali se intentava imprimir, posto que a inexistência de processo eleitoral mostrou-se desfavorável à pressão provincial exercida sobre os senadores para que atuassem de acordo com os interesses regionais. 58
Entretanto, é preciso reconhecer que o Ato Adicional permitiu alguma autonomia legislativa às Províncias através da criação de um Legislativo próprio
54
BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. História constitucional do Brasil. 3ª Ed. Rio de Janeiro: Ed. Paz e Terra, 1991, pp. 8/9.
55 De acordo com
Casimiro Neto no dia 20 de novembro de 1889 é expedido pelo Chefe do Governo
Provisório, Marechal Manoel Deodoro da Fonseca (AL), o Decreto nº 7, que “dissolve e extingue as assembléas provinciaes e fixa provisoriamente as attribuições dos governadores de Estados”. SILVA NETO, Casimiro Pedro da. A construção da democracia : síntese histórica dos grandes momentos da Câmara dos Deputados, das assembléias nacionais constituintes e do Congresso Nacional .../ Casimiro Neto. — Brasília : Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2003. 751 p. –
(Série temas de interesse do Legislativo ; n. 5). p. 285.
56
RIKER, William, apud ARRETCHE, Marta. Federalismo e democracia no Brasil: a visão da ciência
política norte-americana. São Paulo em perspectiva, 15(4) 2001, p.23.
57
ARRETCHE, Marta. Ibdem, p. 25.
58
25
(Assembleias Provinciais). Todavia, este elemento isoladamente considerado é insuficiente para fundamentar a tese de existência de uma Federação imperial no Brasil. A manifestação de resquícios de desconcentração do poder imperial, não foi suficiente para sustentar essa hipótese, visto existirem Estados unitários que concedem alguma autonomia as suas entidades administrativas.
Desta maneira, a centralização política continuou nas mãos da Monarquia, e é certo que não havia eco no Senado para que as Províncias participassem da vontade nacional. A relativa autonomia provincial foi logo sufocada pela edição da Lei de Interpretação ao ato adicional, fazendo com que o Império restabelecesse com mão forte à centralização decisória.
Aliás, é preciso esclarecer que mesmo após a Proclamação da República - já no período de construção da Constituição de 1891 - houve forte embate ideológico acerca da forma de Estado que deveria se somar à nova forma de governo republicana no plano constitucional.
O Governo Provisório nutria simpatia pelo Unitarismo, forma de Estado ideal ao exercício do controle político. Os cafeicultores, por sua vez, preferiam a forma federativa, em virtude da autonomia - favorável ao fortalecimento de oligarquias - concedida aos entes estaduais.
“A elaboração da Constituição também gerou divergências entre os
republicanos: O marechal Deodoro, os positivistas e parte do exército pretendiam um regime centralizado, enquanto as oligarquias estaduais, formadas por proprietários de terras, preferiam um regime federalista, que
lhes asseguraria maior participação no poder.” 59
Sob o olhar de Manuel Deodoro da Fonseca, a Constituição de 1891 foi elaborada por uma Assembleia Nacional Constituinte eleita em 1890 e encarregada pela primeira vez de traçar os termos do Federalismo pátrio.
“Proclamada a República, a legitimação do novo regime far-se-ia através de uma Assembléia Constituinte, a ser eleita pelo sufrágio universal, expressão da soberania popular. É eliminada a barreira do voto censitário, considerando-se eleitores todos os cidadãos brasileiros maiores de 21 anos que soubessem ler e escrever (Dec. 200-A, de 8.02.1890). No eleitorado da capital, isso representou um crescimento considerável em relação ao último período do Império. De 6.665 eleitores em 1881, o Rio passou a contar em
59
26
1890 com 28.585 eleitores alistados. É preciso, porém, não superestimar esse crescimento: de saída, a exclusão das mulheres e dos analfabetos reduzia o eleitorado potencial da cidade a cerca de 100 mil pessoas, aproximadamente 20% da população fixa total (515.559 habitantes). Os eleitores efetivamente alistados, portanto, representavam apenas 28% dos aptos a votar, e cerca de 5,5% da população (contra cerca de 2% em 1881).” 60
É incontestável que a Carta Magna de 1891 foi promulgada, tendo sido legitimada por constituintes eleitos pelo voto popular.61 Assim, do ponto de vista
constitucional o pacto federal inaugural foi construído pelo Poder Originário,62 a partir
da noção de que precisaria legitimar-se por uma Constituição.63 Ora, se a
Assembleia Nacional Constituinte criou a Constituição e o Estado republicano de cunho democrático, certamente também teve legitimidade para estabelecer os termos do pacto federativo. 64
Assim, está claro que durante o Governo Provisório, surgido por um comando militar revolucionário (1889/1891), a Federação (forma de Estado nascida pelo
60 VENEU, Marcos Guedes. Enferrujando o sonho: partidos e eleições no Rio de Janeiro, 1889-1895.
Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro, Vol. 30, n. 1, 1987, p. 45-72.
61
“23 de junho de 1890. É expedido pelo Chefe do Governo Provisório, Marechal Manoel Deodoro da Fonseca (AL), o Decreto nº 511, que “manda observar o regulamento para a eleição do primeiro
Congresso Nacional”. No artigo 5º observa que: “A nomeação dos deputados e senadores será feita
por Estados e por eleição directa, na qual votarão todos os cidadãos qualificados eleitores de
conformidadecom os decretos ns. 200-A de 8 de fevereiro, 277-D e 277-E de 22 de março de1890”.
Define o quantitativo de 205 deputados e 63 senadores e diz ainda no artigo 67: “Aos cidadãos
eleitos, para o primeiro Congresso entendem-se conferidos poderes especiaes para exprimir a
vontade nacional ácerca da Constituição publicada pelo decreto n. 510 de 22 de junho corrente, bem
como para eleger o primeiro Presidente e Vice-Presidente da Republica”. NETO, Casimiro. Op. Cit.. p.
288.
62
“Quando, porém, os Estados soberanos, que se ligam, querem dar-se uma cohesâo e
homogeneidade, renunciando em favor do poder federal a maior ou melhor parte das suas
prerogativas, a união, ora instituída, é uma federação ou Estado-federal. Este presuppõe, não, um
simples pacto, mas uma constituição federal, com um governo, dotado de todos os poderes,
legislativo, executivo e judiciário, cuja acção estende-se, em maior ou menor escala, sobre Os
próprios negócios e interesses de cada um dos Estados federados.” CAVALCANTI, Amaro. Op. Cit., p. 14.
63
HAURIOU, André. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Montchrétien, 1966, p 143.
64
“Nesse mesmo dia é expedido o Decreto nº 78-A, que no seu artigo primeiro tratou do seguinte: “É
banido do territorio brazileiro o Sr. D. Pedro de Alcantara, e com elle sua familia”. É expedido,
também, o Decreto nº 78-B, que “trata daconvocação do Congresso Nacional Constituinte”. Os seus
artigos trazem o seguinte: “Art. 1º No dia 15 de setembro de 1890 se celebrará em toda a Republica á
eleiçãogeral para a Assembléa Constituinte, a qual compor-se-há de uma só camara, cujosmembros
serão eleitos por escrutinio de lista em cada um dos Estados.Art. 2º A Assembléa Constituinte
reunir-se-há dous mezes depois na Capital daRepublica”. A esse respeito ver também o Decreto nº 510, de
