Rio de Janeiro 2018
INTEGRAÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS BRASILEIRAS: UMA ANÁLISE DA GOVERNANÇA PROPORCIONADA PELOS SISTEMAS MILITARES DE COMANDO E CONTROLE
Maj Com GLAUBERJUAREZ SASAKI ACÁCIO
INTEGRAÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS BRASILEIRAS: UMA ANÁLISE DA GOVERNANÇA PROPORCIONADA PELOS SISTEMAS MILITARES DE COMANDO E CONTROLE
Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Ciências Militares da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como pré- requisito para obtenção do grau de Mestre em Ciências Militares.
Orientador: Prof. Dr. Luiz Rogério Franco Goldoni
Rio de Janeiro 2018
governança proporcionada pelos sistemas militares de comando e controle. /Glauber Juarez Sasaki Acácio. 2018.
122f. :il. ; 30 cm.
Orientação: Luiz Rogério Franco Goldoni.
Dissertação (Mestrado em Ciências Militares)୍Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2018.
Bibliografia: f. 104-115.
1. GOVERNANÇA. 2. COMANDO E CONTROLE. 3.
FORÇAS ARMADAS. 4. DEFESA. I. Título.
CDD 355.2
À minha esposa Eliane e aos meus filhos Gabriela, Isabela e Kaio.
AGRADECIMENTOS
À minha esposa Eliane, por seu incondicional apoio e incentivo. Seu amor e suporte harmonizam nosso lar. Você, mais do que ninguém divide comigo as alegrias e as dificuldades do dia a dia.
Aos meus filhos, Gabriela, Isabela e Kaio, que apesar da idade, souberam entender os momentos de minha ausência quando realizava este trabalho, ao mesmo tempo em que sempre valorizaram, com muita alegria, os momentos em família.
Aos meus pais, Juarez e Sofia, pelo amor silente e completo, pelo incentivo aos estudos e pelo apoio em todos os momentos importantes de minha vida.
Às minhas irmãs, June e Josy, meus cunhados Eduardo e Miguel, e meus queridos sobrinhos Enzo, Laura e Júlia, pela amizade e carinho, que mesmo à distância estão sempre torcendo pelo nosso sucesso.
Ao meu Orientador, Prof. Dr. Luiz Rogério Franco Goldoni, pela orientação segura, oportuna e enriquecedora e também pelo incentivo durante toda a pesquisa. Sua disponibilidade e dedicação foram fundamentais para a consecução deste trabalho.
Aos meus amigos do Curso de Comando e Estado-Maior 2016/2017, que, indistintamente, colaboraram com a execução deste trabalho.
“Nada no mundo consegue tomar o lugar da persistência. Nem o talento e nem a genialidade.
Persistência e determinação resolveram e sempre resolverão os problemas da humanidade” (Calvin Coolidge, 30º presidente dos Estados Unidos).
“As nossas fraquezas singulares podem ser compensadas pela nossa força coletiva” (Brig Ar Ricardo Machado Vieira)
RESUMO
O presente trabalho analisa a situação da governança proporcionada pelos sistemas militares de Comando e Controle (C²) no Brasil e sua importância para o gerenciamento da informação nas operações militares. Os comandantes nos diversos níveis entendem que um eficaz processo decisório é essencial para garantir a iniciativa das ações em qualquer teatro de operações, ainda mais, diante do cenário dinâmico e abrangente do combate moderno. A construção da consciência situacional demanda a gestão de significativo volume de informações sobre o ambiente de emprego, englobando o conhecimento sobre as situações amiga e inimiga. A informação fornecida na quantidade e qualidade adequadas, para as pessoas certas e no momento oportuno, agrega valor na condução de uma operação militar. Nesse contexto, destaca-se a governança proporcionada pelos sistemas de C², à medida que somam rapidez e efetividade ao processo decisório, permitindo o compartilhamento de informações e o desenvolvimento de uma consciência situacional comum, ampliando a interoperabilidade. O estudo foi conduzido a partir dos conceitos teóricos de governança e de Comando e Controle, por meio de revisão bibliográfica. Além disso, buscou-se investigar a interoperabilidade nas Operações Conjuntas mediante análise dos sistemas de C² sob a responsabilidade do Ministério da Defesa. Esta dissertação aborda fatores envolvidos na governança do C², bem como apresenta o Sistema Militar de Comando e Controle (SISMC²) nacional, fundamentais para o sucesso das Operações Conjuntas.
Palavras-chave: Governança, Comando e Controle, Operações Conjuntas, Defesa.
ABSTRACT
The present work analyzes the situation of the governance provided by the military command and control systems (C²) in Brazil and its importance for the management of information in military operations. Commanders at the various levels understand that effective decision-making is essential to ensure the initiative of action in any theater of operations, even more, in the face of the dynamic and comprehensive scenario of modern combat. The construction of situational awareness demands the management of a significant volume of information about the employment environment, encompassing knowledge about friendly and enemy situations. The information provided in the right quantity and quality, to the right people and at the right time, adds value in conducting a military operation. In this context, we highlight the governance provided by C² systems, as they add speed and effectiveness to the decision process, allowing the sharing of information and the development of a common situational awareness, increasing interoperability. The study was conducted from the theoretical concepts of governance and Command and Control, through the bibliographic review.
In addition, we sought to investigate interoperability in Joint Operations by analyzing the C² systems under the responsibility of the Ministry of Defense. This dissertation discusses factors involved in the governance of C², as well as presents the National Military Command and Control System (SISMC²), fundamental to the success of Joint Operations.
Keywords: Governance, Command and Control, Joint Operations, Defense.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Representatividade de artigos por temas de estudo ... 23
Figura 2 - Representatividade de artigos por temas de estudo ... 23
Figura 3 - Temas de convergência nos artigos selecionados ... 24
Figura 4 - Relação entre Governança e Gestão ... 31
Figura 5 - Componentes dos mecanismos de governança ... 32
Figura 6 - Ciclo de Boyd ... 39
Figura 7 - Ciclo de Lawson ... 40
Figura 8 – Estrutura do Sistema Naval de Comando e Controle...56
Figura 9 - Concepção Lógica do SC²Ex ... 61
Figura 10 - Diagrama das Redes Rádio Fixa Principal e Secundária ... 63
Figura 11 - SCA de uma Divisão de Exército ... 65
Figura 12 - Sistema de Proteção da Amazônia ... 71
Figura 13 - Enlaces de C² do Link BR-2 ... 73
Figura 14 - Estrutura do SISMC² ... 92
Figura 15 - Rede Operacional de Defesa ... 94
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Pesquisa de artigos sobre governança ... 22
Tabela 2 - Pesquisa de artigos sobre Comando e Controle ... 23
Tabela 3 – Principais Sistemas Militares de Comando e Controle...74
Tabela 4 – Sistemas Geoestacionários de Comunicações em uso no Brasil ... 80
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
C² Comando e Controle
CCCOA Centro de Comando e Controle de Operações Aéreas CCESQ Centro de Comando da Esquadra
CCDN Centro de Comando dos Distritos Navais
CCFFE Centro de Comando da Força de Fuzileiros da Esquadra CCFMar Centro de Comando da Força no Mar
CC²FTER Centro de Comando e Controle da Força Terrestre
CComGEx Comando de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército CCTOM Centro de Comando do Teatro de Operações Marítimas CCTraM Centro de Comando do Tráfego Marítimo
CINDACTA Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle do Tráfego Aéreo CITEx Centro Integrado de Telemática do Exército
CODA Centro de Operações de Defesa Aeroespacial COPE Centro de Operações Espaciais
COMAE Comando de Operações Aeroespaciais COMAER Comando da Aeronáutica
ComOpNav Comando de Operações Navais COTER Comando de Operações Terrestres DCT Departamento de Ciência e Tecnologia
DCTIM Diretoria de Comunicações e Tecnologia da Informação da Marinha DGMM Diretoria-Geral de Material da Marinha
ECEME Escola de Comando e Estado-Maior do Exército EMA Estado-Maior da Armada
EMCFA Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas EME Estado-Maior do Exército
EttaMiD Estrutura Militar de Defesa END Estratégia Nacional de Defesa EB Exército Brasileiro
FA Forças Armadas
FAB Força Aérea Brasileira FAC Força Aérea Componente
FNC Força Naval Componente FTC Força Terrestre Componente FGV Fundação Getúlio Vargas GC² Guerra de Comando e Controle
GCC Grupamento de Comunicações e Controle GCR Guerra Centrada em Redes
GI Guerra da Informação GLO Garantia da lei e da Ordem
INTRAER Rede de Dados do Comando da Aeronáutica LBDN Livro Branco de Defesa Nacional
LRIT Sistema de Identificação e Acompanhamento de Navios a Longa Distância
MB Marinha do Brasil MD Ministério da Defesa
ONU Organização das Nações Unidas OODA Observa, Orientar, Decidir e Agir
OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte PDN Política de Defesa Nacional
PNAE Programa Nacional de Atividades Espaciais PND Política Nacional de Defesa
PPIF Programa de Proteção Integrada de Fronteiras
PREPS Programa de Rastreamento de Embarcações Pesqueiras por Satélites
RECIM Rede de Comunicações Integradas da Marinha RI Relações Internacionais
RITEx Rede Integrada de Telecomunicações do Exército ROD Rede Operacional de Defesa
RRFP Rede Rádio Fixa Principal RRFS Rede Rádio Fixa Secundária SAR Salvamento e Resgate
SC²Ex Sistema de Comando e Controle do Exército
SC²FTer Sistema de Comando e Controle da Força Terrestre SEC²Ex Sistema Estratégico de Comando e Controle do Exército
SERPRO Serviço Federal de Processamento de Dados
SGDC Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações Estratégicas SISCEAB Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro
SISCENDA Sistema de Comunicações por Enlace Digital da Aeronáutica SisCOMEx Sistema de Comunicações do Exército
SISCOMIS Sistema de Comunicações Militares por Satélite
SisC²FAB Sistema de Comando e Controle da Força Aérea Brasileira SisDABra Sistema de Defesa Aeroespacial Brasileiro
SIGMLD Sistema de Logística Militar do Ministério da Defesa SisFron Sistema de Monitoramento e Vigilância de Fronteiras SIPLOM Sistema de Planejamento Operacional Militar
SI Sistema Internacional
SIGPES Sistema de Informações Gerenciais de Pessoal SisGAAz Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul SISMC² Sistema Militar de Comando e Controle
SisNC² Sistema Naval de Comando e Controle SISNACC Sistema Nacional de Comunicações Críticas SISTAC Sistema Tático de Comunicações
SISTRAM Sistema de Informações Sobre o Tráfego Marítimo SisPECFA Sistemática de Emprego Conjunto das Forças Armadas SIVAM Sistema de Vigilância da Amazônia
SIR Sistema Integrado de Radiogoniometria TCU Tribunal de Contas da União
TIC Tecnologia da Informação e Comunicações ZEE Zona Econômica Exclusiva
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 13
PROBLEMA ... 18
OBJETIVO GERAL ... 19
OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 19
DELIMITAÇÃO DA PESQUISA ... 19
JUSTIFICATIVA ... 20
METODOLOGIA ... 21
CAPÍTULO 1 – DEFINIÇÕES E PRESSUPOSTOS TEÓRICOS ... 28
1.1 GOVERNANÇA ... 28
1.2 COMANDO E CONTROLE ... 35
1.3 COMANDO E CONTROLE COMO FERRAMENTA DE GOVERNANÇA NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS ... 45
CAPÍTULO 2 – COMANDO E CONTROLE NAS FORÇAS SINGULARES ... 53
2.1 COMANDO E CONTROLE NA MARINHA DO BRASIL ... 53
2.2 COMANDO E CONTROLE NO EXÉRCITO BRASILEIRO ... 60
2.3 COMANDO E CONTROLE NA FORÇA AÉREA BRASILEIRA ... 67
CAPÍTULO 3 – O MINISTÉRIO DA DEFESA E A GOVERNANÇA PROPORCIONADA PELOS SISTEMAS DE COMANDO E CONTROLE ... 77
3.1 SISTEMA SATELITAL DE DEFESA COMO VETOR DE GOVERNANÇA ... 78
3.2 GOVERNANÇA NO MONITORAMENTO DAS FRONTEIRAS NACIONAIS ... 83
3.3 OPERAÇÕES CONJUNTAS E INTEROPERABILIDADE NAS FORÇAS ARMADAS BRASILEIRAS ... 88
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 98
REFERÊNCIAS ... 102
INTRODUÇÃO
A governança aplicada aos sistemas militares de Comando e Controle (C²) assume, cada vez mais, um papel preponderante para o poder de combate das Forças Armadas (FA). As inovações incorporadas aos sistemas de tecnologia da informação e comunicações possibilitam, e mesmo impõem, que os sistemas atuem de forma cada vez mais integrada, com um fluxo constante de dados compartilhados.
Sobre isso, Peters e Pierre (1998) argumentam que a governança seria uma forma de relacionamento entre iguais. Ou seja, uma relação intra-organizacional entre entes públicos, onde a capacidade de controle é substituída pela capacidade de coordenação, ao envolver ideias como relações laterais e estabelecimento de redes de cooperação.
Para um melhor entendimento, Dorset e Baker (1979) expõem o tema governança como o exercício da autoridade, do controle e da administração de sistemas, ou seja, a ação de comando e controle sobre um ambiente resistente, e muitas vezes hostil. Essa análise pode ser associada as necessidades militares de resolver problemas de logística e manobras em várias frentes de batalha, no mesmo decurso de tempo.
Segundo Alberts (2000), os avanços recentes na tecnologia da informação e comunicações, aliados à habilidade de organizações e indivíduos em gerenciar dados, estão mudando profundamente a natureza do mundo contemporâneo. A Era da Informação1 altera a distribuição de poder, diminui as distâncias, encurta o tempo e aumenta a complexidade dos conflitos armados.
O ambiente operacional sempre foi marcado por um elevado grau de incerteza nas operações militares. Rodrigues (2006) analisa que as operações militares modernas são caracterizadas pela imprevisibilidade, pelo risco e potenciais ameaças.
Dessa maneira, o sucesso das missões depende da superioridade de informações.
Estas devem ser oportunas e eficazes, para o estabelecimento e manutenção da consciência situacional pelos comandantes de todos os níveis.
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1 Era na qual o conhecimento é o fator primordial para o desenvolvimento da sociedade (CASTELLS, 1999, p. 25).
Para Sales (2016), a guerra moderna caracteriza-se por um cenário no qual os ciclos OODA2 (Observar, Orientar, Decidir e Agir) de tomada de decisão propostos por Boyd3 são executados de forma cada vez mais acelerada. Os sistemas militares de C² são capazes de acelerar os ciclos OODA de tomada de decisão ao suprirem as forças táticas no campo de batalha com informações precisas e atuais, contribuindo decisivamente para a elevação da consciência situacional dos diversos atores.
O mundo contemporâneo evolui de maneira acelerada em decorrência do rápido desenvolvimento tecnológico, a exemplo das telecomunicações e da rede mundial de computadores. “Os conflitos atuais ocorrem, também, pela confrontação tecnológica de elevada intensidade, com armas guiadas com precisão, sobre um campo digitalizado, com uso intensivo de novas técnicas de comunicação”
(COUTEAU-BÉGARIE, 2010, p. 118). Assim, o C² nas guerras futuras terá como característica a informatização e a digitalização do campo de batalha, o que diminui a incerteza no processo decisório do comandante.
As FA nacionais buscam implementar transformações para serem inseridas na nova dimensão do cenário mundial, caracterizada pelo surgimento de fatores como a globalização, a proliferação de armas de destruição em massa e o avanço tecnológico.
Sendo assim, alinhado com a Estratégia Nacional de Defesa, o Ministério da Defesa (MD) passa a adotar a geração de forças por meio do planejamento baseado em capacidades, onde se destaca o novo conceito de consciência situacional apoiado pelos sistemas de Comando e Controle. Além disso, o MD busca aperfeiçoar sua governança por meio de uma Sistemática de Emprego Conjunto das Forças Armadas (SisPECFA) utilizando sua estrutura e os processos de C², de modo a garantir a segurança e a defesa nacional.
Sublinha-se que as FA brasileiras, além das ações destinadas à defesa nacional, cumprem, em proveito da sociedade, atividades subsidiárias de Garantia da Lei e da Ordem e ações de defesa civil, nos casos de calamidades públicas, apoiadas
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2 A doutrina de C² do Exército Brasileiro denomina o ciclo OODA de ciclo de C² (BRASIL, 2015, p. 1-2).
3 O Coronel John Boyd desenvolveu o Ciclo OODA após analisar o sucesso do avião de combate Americano F-86 comparado com o avião Soviético MIG-15. Apesar do MIG conseguir subir e manobrar melhor, o avião americano ganhou mais batalhas porque, segundo Boyd, os pilotos tinham um campo de visão superior. Isto dava aos pilotos uma vantagem competitiva, pois significava poder avaliar a situação melhor e mais rapidamente do que o seu oponente (SALES, 2016, p. 34).
pela ampla capacidade de comando e controle, logística e mobilidade, conforme analisa Macko (2014, p. 218):
As Forças Armadas modernas possuem como missão, além da defesa da soberania e da integridade territorial, as tarefas de ajudar as autoridades civis em assuntos domésticos, contribuir para a estabilidade internacional e estar apta para atuar com ameaças híbridas e assimétricas.
Segundo o Manual do Exército Brasileiro, Doutrina Militar Terrestre, os conflitos atuais - marcados pelo emprego de atuadores não cinéticos4 - demonstram que o choque entre atores estatais está cada vez mais complexo. Consoante o documento:
Os combates modernos têm se caracterizado pelo uso maciço de tecnologia, pela presença de civis e da mídia no ambiente operacional, pelo emprego de estruturas de combate com maior proteção coletiva, velocidade e letalidade seletiva, pela utilização de aeronaves remotamente pilotadas e pela capacidade de operar no espaço cibernético (BRASIL, 2014, p. 2-1).
Nesse sentido, os sistemas militares de C² desempenham papel essencial na capacidade de obtenção de informações vitais antes do oponente, favorecendo decisões acertadas, frente às incertezas do campo de batalha. Dessa maneira, a governança nesses sistemas é relevante, à medida que permite o acesso às informações de interesse, no momento oportuno, favorecendo o processo decisório em combate. Segundo Alberts (2002, p. 49), “o desafio real em comando e controle é a integração de informações, ou seja, um conjunto de elementos trabalhando em prol do propósito comum, de uma forma que maximiza a totalidade dos recursos disponíveis”.
Para tanto, Afonso e da Silva (2013) enfatizam que o aspecto fundamental a ser compreendido sobre a governança de C² é que a mesma é realizada em sequência. O sensoriamento do ambiente e o processamento dos dados obtidos levam à decisão e a atuação, que vão interferir e modificar o ambiente original. Assim, a informação é a matéria-prima; a governança sustenta a estrutura de comando e controle responsável pelo ciclo decisório.
O êxito de qualquer sistema depende da participação das partes interessadas, por isso é necessário assegurar que as expectativas e as necessidades desses entes
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4Meios de guerra cibernética e guerra eletrônica com finalidade de destruir, neutralizar, negar, degradar ou inquietar o comando e controle do inimigo (BRASIL, 2015, p. 1-3).
sejam conhecidas e consideradas. Cada um dos múltiplos atores dentro de um governo tem seus próprios objetivos. Assim, para a governança efetiva, é preciso definir objetivos coerentes e alinhados entre todos os envolvidos na implementação da estratégia para que os resultados esperados possam ser alcançados.
O envolvimento de todos melhora o processo e permite achar um equilíbrio de forças, minimiza riscos e impactos negativos. A identificação dos stakeholders5 é fundamental para a governança de um sistema de C², pois um grupo e/ou pessoas que possuem diferentes interesses demandam que haja algum ordenamento, algum controle.
A expressão “governance” surge a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, “tendo em vista aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente” (DINIZ, 1995, p. 400). Conforme o documento Governance and Development, de 1992, do Banco Mundial:
A governança diz respeito a estruturas, funções, processos e tradições organizacionais que visam garantir que as ações planejadas (programas) sejam executadas de tal maneira que atinjam seus objetivos e resultados de forma transparente (WORLD BANK, 1992, p. 34).
Nesse sentido, devido a crescente quantidade de informações à disposição do comandante militar, aumentou consideravelmente a necessidade de gestão desse ativo. Um sistema de comando e controle passou a ser, necessariamente, um sistema de gerenciamento da informação, capaz de evitar duplicidade de dados e impedir uma má decisão de comando.
A governança em plataformas tecnológicas proporciona a interoperabilidade de sistemas militares de C², com uso compartilhado de equipamentos e tecnologias.
Segundo Hura et al. (2000), interoperabilidade é a habilidade de governança de sistemas (ou Unidade, ou Forças) em prover e aceitar serviços de outros sistemas (ou outras Unidades, ou outras Forças), e usar os serviços compartilhados de forma a habilitá-los a operarem juntos e de forma mais efetiva, padronizada, integrada, cooperativa e sinérgica. Ainda consoante esses autores, a governança ocorre em vários níveis: estratégico, operacional, tático e tecnológico.
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5 Stakeholders é uma pessoa ou um grupo, que legitima as ações de uma organização e que tem um papel direto ou indireto na gestão e resultados dessa mesma organização (TCU, 2013, p. 65).
A governança de informações no espectro das operações militares promove uma concepção sistêmica, com métodos, procedimentos e características de integração entre as Forças Armadas. Sendo assim, o Ministério da Defesa exerce papel fundamental na estrutura de governança dos sistemas militares de C², ao proporcionar o compartilhamento de informações e a capacidade das forças militares nacionais operarem com sincronismo de ações.
A evolução da arte da guerra forçou o homem a interagir com métodos, processos, tecnologias e inovações, em situações e cenários no campo de batalha, em prol da consecução de objetivos táticos, operacionais e estratégicos. A capacidade de os comandantes, em todos os níveis, tomarem decisões acertadas é fundamental para potencializar a sinergia das forças sob sua responsabilidade, cada vez mais exigidas a atuarem em operações de amplo espectro, as quais podem ser desenvolvidas em áreas geográficas lineares ou não, de forma contígua ou não, buscando contemplar as diversas missões que envolvem o emprego de meios militares (BRASIL, 2015, p. 37).
A Política Nacional de Defesa (PND) (BRASIL, 2012) visualiza a necessidade de um sistema de C² que garanta o emprego eficaz das Forças Armadas, ao proporcionar a capacidade de planejamento, coordenação e controle de Operações Conjuntas (Op Cj) e o compartilhamento de uma consciência situacional unificada e consistente.
Para explorar a total potencialidade desses sistemas de C², deve-se perseguir a interoperabilidade não apenas dentro da respectiva FA, mas também junto às demais Forças Singulares (FS), por meio do compartilhamento de informações entre diferentes estruturas. Com este objetivo, o Ministério da Defesa tem como missão coordenar o esforço integrado de defesa e a busca da governança entre as Forças Armadas, em cenários táticos diversos.
Conforme Sproles (2001), a concepção de um sistema militar de C² prevê um desenvolvimento elástico, o que significa a permanente possibilidade de agregar inovações tecnológicas e, ao mesmo tempo, ter capacidade de adequar-se a novas condições impostas no sistema de defesa nacional. A governança aplicada às novas tecnologias e doutrinas permite aprimorar o C², tornando-o ágil, eficiente e capaz de sustentar as intenções e ações dos comandantes operacionais.
De acordo com Potts (2003), na guerra centrada na superioridade de informações, o importante é obter a melhor governança dos sistemas e equipamento disponíveis (sejam eles armamento, munição, rádio ou outro qualquer), no menor tempo possível. Em uma perspectiva de governança de sistemas de C², o mais
importante é que tais plataformas possam ser integradas em um sistema do qual façam parte outros sistemas de armas e sensores de Comando e Controle.
Para Alberts (2000), o impacto acumulado de melhor informação, melhor compartilhamento do conhecimento e novas atitudes e comportamentos, proporciona às organizações a capacidade de fornecer melhores produtos e dominar seu espaço de atuação. Dessa maneira, o C² consiste na gestão de todas as forças em operação, desde o mais alto escalão em bases permanentes no país, até o mais baixo, mediante capacidade de direção, controle e coordenação das forças militares, apresentando reflexos diretos na defesa nacional e permitindo o estabelecimento de uma rede sistêmica de ações cooperativas.
A diretriz número dois da Estratégia Nacional de Defesa (END) (BRASIL, 2012) apresenta a necessidade de emprego das Forças Armadas de forma conjunta. As FA devem ser organizadas sob a égide do trinômio monitoramento/controle, mobilidade e presença. Isso demonstra a desejável complementaridade das capacidades navais, terrestres e aéreas, bem como a exploração das potencialidades da ação conjunta.
Além disso, os cenários atuais de emprego das FA exigem estruturas que privilegiem a interoperabilidade e o emprego conjunto. Isto é fundamental para a garantia da soberania do território nacional. No entanto, a baixa interoperabilidade entre os sistemas militares de C², nas inúmeras Operações Conjuntas levadas a efeito pelo Ministério da Defesa, desde sua criação, pode sinalizar a carência de governança de C² e a dificuldade de coordenação das tropas e o funcionamento de um sistema de comando e controle eficaz.
Dentro do ambiente operacional atual, complexo, volátil, incerto e ambíguo, observa-se que o assunto governança dos sistemas militares de Comando e Controle ainda oferece diversas oportunidades de estudo e de contribuições para a evolução da Doutrina Militar Terrestre.
PROBLEMA
Com base nos aspectos anteriormente apresentados, este trabalho busca resposta para o seguinte problema:
- Qual é o papel desempenhado pelos sistemas militares de Comando e Controle na governança das ações de Defesa Nacional?
OBJETIVO GERAL
O objetivo principal deste estudo será analisar a governança nos sistemas militares de Comando e Controle gerenciados pelo Ministério da Defesa.
Os aspectos verificados serão focados na governança e nas ações ligadas à defesa nacional pelo Estado Brasileiro, com o aumento da utilização compartilhada de sistemas militares de Comando e Controle.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
A fim de viabilizar a consecução do objetivo geral, traçou-se os seguintes objetivos específicos:
- Examinar os sistemas militares de C² das Forças Armadas Brasileiras;
- Estudar a interoperabilidade proporcionada pela governança do C², nas Operações Conjuntas realizadas pelo Ministério da Defesa;
- Analisar a governança exercida pelo Ministério da Defesa, por meio dos sistemas militares de C².
DELIMITAÇÃO DA PESQUISA
Este trabalho abordará a definição e os pressupostos teóricos sobre os temas Governança e Comando e Controle no Brasil, mais especificamente nas Forças Armadas pátrias, ao buscar estudar o assunto como uma ferramenta institucionalizada de coordenação nas ações de Defesa Nacional.
O presente estudo, também, analisará o conceito de interoperabilidade e a governança exercida pelo Ministério da Defesa por intermédio das estruturas de C² das FA.
Por fim, o estudo será delimitado aos sistemas militares de C² das FA Brasileiras, coordenados pelo Ministério da Defesa, em vigor nos últimos 10 anos.
JUSTIFICATIVA
Alberts (2003) analisa que, no mundo contemporâneo, os valores intangíveis como o conhecimento e a capacidade de gerenciar dados relevantes tornam-se diferenciais competitivos. Sendo assim, os processos e tecnologias passaram a incorporar as chamadas “ferramentas de apoio à decisão”, que auxiliam na seleção da grande quantidade de informações recebidas.
Para Macko (2014), a gestão da tecnologia sempre foi um fator de desequilíbrio no combate, proporcionando vantagem comparativa ao adversário mais desenvolvido.
A adequada governança dos sistemas militares de C² aumenta a velocidade com que a informação é produzida, utilizada e armazenada, acelerando o ciclo decisório do comandante, em qualquer nível.
Tal fato é discutido por Pigeau et al. (2002) como o fundamento por trás de diversos conceitos de aplicação no campo militar, tais como Guerra de Comando e Controle, Guerra da Informação, Guerra Centrada em Redes (GCR), entre outros.
Todos esses conceitos tratam, em última análise, de obter a informação decisiva no momento adequado, de modo a posicionar-se em vantagem sobre o adversário, ao mesmo tempo em que se nega a ele tal capacidade.
Segundo Potts (2003), o emprego adequado do C² contribui para dissipar a névoa da guerra, em benefício da consciência situacional. O funcionamento harmonioso dos componentes de C² outorga a chance de abreviar o ciclo decisório, antecipando-se em relação às iniciativas do adversário. Portanto, ao incrementar a governança aos sistemas de C², aumenta-se a velocidade de C², reduzindo a duração dos embates e, consequentemente, os custos e os desgastes do conflito.
Na visão de Paranhos (2000), a capacidade de governança das informações está diretamente ligada à eficiência dos sistemas de C². Para o autor, estes sistemas no Brasil apresentam uma grande dificuldade no compartilhamento de dados por uma série de aspectos: doutrina, conhecimento, tecnologias não compatíveis, dentre outros. A necessidade de que as Forças Singulares operem de forma conjunta é um crescente no contexto das operações militares do século XXI. Portanto, se faz necessário promover a governança de C², contemplando enlaces apropriados para a interoperabilidade das Forças Armadas, com capacidade de transmissão compatível às missões específicas da Defesa da Pátria.
A Política Nacional de Defesa (BRASIL, 2012) orienta que deverá ser buscado o constante aperfeiçoamento da capacidade de comando, controle, monitoramento e do sistema de inteligência dos órgãos envolvidos na Defesa Nacional. Por seu turno, a Estratégia Nacional de Defesa (BRASIL, 2012) regula que o sistema integrado de Comando e Controle de Defesa deverá ser capaz de disponibilizar, em função de seus sensores de monitoramento e controle do espaço terrestre, marítimo e aéreo brasileiro, dados de interesse para unificar e desenvolver as operações conjuntas das três Forças, muito além dos limites impostos pelos protocolos de exercícios conjuntos.
Segundo a Doutrina para o Sistema Militar de Comando e Controle, elaborada pelo Ministério da Defesa, uma efetiva governança de sistemas de C² abrange o compartilhamento de infraestrutura e o uso racional do espectro eletromagnético, aperfeiçoando o uso deste bem crítico (BRASIL, 2014c, p. 31). A boa gestão das frequências distribuídas permite atender com mais efetividade às demandas de defesa, ao possibilitar o uso otimizado de cada frequência no tempo e no espaço.
O Ministério da Defesa, por meio da Política Militar de Comando e Controle, busca desenvolver sistemas de tecnologia da informação, de comunicações e de monitoramento que permitam a operação em rede das unidades da Marinha, do Exército e da Força Aérea (BRASIL, 2006, p. 18). Dessa forma, torna-se impositivo analisar os processos e estruturas de governança dos sistemas de C² no Brasil, principalmente, aqueles que possam operar em grande variedade de circunstâncias, inclusive sob as condições extraordinárias impostas pela guerra.
METODOLOGIA
Em virtude da abordagem de pesquisa adotada ser de natureza qualitativa, o trabalho privilegiou a revisão bibliográfica e a análise de documentos para solucionar o problema proposto, tendo como método a leitura exploratória e seletiva do material de pesquisa, bem como sua revisão integrativa, com o objetivo de síntese e interpretação dos resultados. Quanto ao objetivo geral, a pesquisa caracteriza-se como descritiva, pois visa retratar as características da Governança e do Comando e Controle, no contexto da Defesa Nacional.
No que tange aos meios, a pesquisa foi documental ao buscar informações em manuais brasileiros de fundamento, de campanha e técnicos sobre o assunto,
além de documentos do MD e textos de revistas especializadas. O trabalho buscou verificar os conceitos e definições de Governança, Comando e Controle, e seus reflexos nas Relações Internacionais, sob a ótica da Defesa Nacional. Nesta etapa, foram selecionadas fontes de pesquisa baseadas em livros e artigos de reconhecida importância no meio acadêmico, de acordo com a classificação de periódicos Qualis, da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES).
Com o intuito de registrar informações sobre livros e artigos que sirvam como material organizado para consulta, a pesquisa de revisão utilizou as seguintes técnicas: seleção da bibliografia; leitura analítica da bibliografia e fichamento. O registro das informações serviu como fonte para estudos posteriores e para a reflexão do conhecimento.
Como primeira etapa do mapeamento, foi realizado nos portais de pesquisa de bases de dados da FGV, campus Botafogo, no período de 03 a 07 de outubro de 2016, um levantamento bibliográfico, com a finalidade de levantar todas as referências encontradas sobre o tema governança. O material coletado foi organizado conforme tabela abaixo:
Tabela 1 - Pesquisa de artigos sobre governança na biblioteca da FGV, campus Botafogo, no período de 03 a 07 de outubro de 2016.
PALAVRA CHAVE
ÁREA DO CONHECIMENTO
Nº DE ARTIGOS / PERIÓDICO REVISADO POR
PARES
Nº DE ARTIGOS SELECIONADOS
Governança
Ciência e História Militar
0 0
Ciência Política 34 16
Ciências Sociais e Humanas
105 36
Diplomacia e RI 78 23
Política e Governo 194 82
Ciência e História Militar
23 7
Ciência Política 75 23
Governance
Ciências Sociais e Humanas
141 79
Diplomacia e RI 37 9
Política e Governo 107 34
Nº TOTAL DE ARTIGOS 944 309
A pesquisa foi baseada nas palavras chaves governança e governance, e a utilização do filtro de artigos revisados por pares permitiu a compilação de 309 artigos de maior relevância para este estudo, de acordo com sua relação com o tema de Defesa.
Em um segundo momento, para o tema Comando e Controle foram pesquisados os termos combinados "comando e controle" e "command and control"
com a finalidade de garantir a máxima abrangência de artigos contendo os temas de busca.
Tabela 2 - Pesquisa de artigos sobre Comando e Controle na biblioteca da FGV, campus Botafogo, no período de 12 a 16 de dezembro de 2016.
PALAVRA CHAVE
ÁREA DO CONHECIMENTO
Nº DE ARTIGOS / PERIÓDICO REVISADO
POR PARES
Nº DE ARTIGOS SELECIONADOS
Comando e Controle
Ciência e História Militar
11 2
Ciência Política 43 7
Ciências Sociais e Humanas
39 8
Diplomacia e RI 67 19
Política e Governo 54 12
Command and Control
Ciência e História Militar
41 8
Ciência Política 112 27
Ciências Sociais e Humanas
146 22
Diplomacia e RI 205 35
Política e Governo 158 28
Nº TOTAL DE ARTIGOS 876 167
A pesquisa foi baseada nas palavras chaves “Comando e Controle” e
“Command and Control”, e a utilização do filtro de artigos revisados por pares permitiu a compilação de 167 artigos de maior relevância para este estudo, de acordo com sua relação com o tema de Defesa.
Por meio dos dados das Tabelas 1 e 2, foram confeccionadas as Figuras 1 e 2 que apresentam a representatividade de artigos por temas de estudo e um comparativo entre a quantidade de artigos revisados por pares, por tema e área de conhecimento e os artigos selecionados. Ainda, pode-se verificar a maior incidência do tema Governança na área de Política e Governo; do tema Governance na área de Ciências Sociais e Humanas; e dos temas Comando e Controle e Command and Control, na área de Diplomacia e RI.
No sentido de ampliar a análise científica do material textual coletado, foi empregado o software de análise de conteúdo Wordle, que emprega técnica metodizada e simulada de associação de termos. Assim, realizou-se a contagem automatizada do número de ocorrências de palavras chaves de cada artigo e o levantamento das áreas de convergência. A diferença na distribuição de frequências dá a noção de similaridades e diferenças no conteúdo dos textos e da correlação entre os conceitos. A relevância dos termos é equivalente à dimensão da fonte utilizada.
Sendo assim, a Figura 3 apresenta os termos de maior convergência constante dos artigos selecionados.
Figura 3 - Temas de convergência nos artigos selecionados
Fonte: o autor.
Cabe destacar, que na verificação da qualidade das referências bibliográficas, para a seleção dos artigos, foi levado em consideração a avaliação dos índices de classificação de periódicos WEBQUALIS, sistema usado para classificar a produção científica dos programas de pós-graduação no que se refere aos artigos publicados em periódicos científicos e do indicador SCImago Journal Rank (SJR indicator), portal que utiliza o método de avaliação por pares, cujo a fonte é a Base de Dados Scopus e ranqueia periódicos científicos a partir de citações por eles recebidas nos três anos que se seguem à publicação.
Dentre os artigos considerados pertinentes, foram priorizados aqueles publicados em periódicos de maior índice WEBQUALIS (prioritariamente A1 ou A2) ou maior indicador SJR. Na ocorrência de menos de 05 artigos selecionados para cada tema, artigos de classificação imediatamente inferior na escala WEBQUALIS também foram selecionados.
Foram realizadas pesquisas bibliográficas em materiais ostensivos como livros, artigos e publicações, no sistema integrado de bibliotecas PERGAMUM, no Sistema de Bibliotecas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e no sistema de bibliotecas integradas da Universidade de São Paulo. As pesquisas e revisões da
literatura facilitaram a obtenção de fontes de informação e contribuíram para o entendimento de conceitos e interpretação de resultados.
Por meio de dados compilados e analisados, será apresentada uma perspectiva da governança proporcionada pelos sistemas de C² das FA, coordenados pelo MD. A dissertação está dividida em três capítulos, além desta introdução e das considerações finais. O capítulo 1 apresenta uma revisão bibliográfica sobre os pressupostos teóricos de Governança, C² e sobre C² e Governança nas Relações Internacionais. O capítulo 2 estuda uma análise dos sistemas de C² das Forças Armadas Brasileiras, as diferentes estruturas e sistemas de comunicações militares em uso pelas Forças Singulares. O capítulo 3 averigua a governança exercida pelo MD por meio dos sistemas militares de C². Nas considerações finais serão apresentadas as conclusões a que o autor convergiu, sumarizando os principais temas abordados ao longo deste trabalho.
CAPÍTULO 1 – DEFINIÇÕES E PRESSUPOSTOS TEÓRICOS
1.1 GOVERNANÇA
O termo governança é utilizado com diferentes significados em diversos campos do conhecimento, como Relações Internacionais, Geopolítica e Economia.
Conforme Buchanan e Keohane (2006), a palavra “governança” é derivada do verbo grego Kubernáo que significa guiar, dirigir, conduzir. O termo foi utilizado inicialmente por Platão de forma metafórica, referindo-se à condução de seres humanos. Tal utilização deu origem ao verbo em latim gubernare, com o mesmo significado, e do qual deriva gubernantia. A expressão foi utilizada em francês no século XIII como equivalente a governo, relativo à forma ou à maneira de governar, e foi adotada no idioma inglês no século XIV, dando origem à palavra governance. Atualmente, o termo governance é utilizado mundialmente por economistas, cientistas políticos e por instituições internacionais, entre elas, a Organização das Nações Unidas, o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional e a Comissão Europeia.
Santiso (2000, apud MELLO; SLOMSKI, 2010) avalia que o termo governança foi difundido e ganhou importância e, por ser amplo e variar de acordo com a área e enfoque em que é empregado, ainda não há uma inequívoca definição do conceito.
Assim, uma variedade de definições, bastante divergentes no âmbito de aplicação, fundamentos e objetivos, tem sido utilizada. Neste sentido, Santos (2001, p. 23) afirma que o conceito de governança é:
[...] frequentemente difuso, podendo ser aplicado tanto a métodos de gestão da empresa (governança corporativa) quanto a meios de preservação do meio ambiente (governança ambiental) ou formas de combate ao suborno e à corrupção de funcionários públicos (governança pública). Não obstante seu caráter difuso, o conceito de governança tem como ponto de partida a busca do aperfeiçoamento do comportamento das pessoas e das instituições.
O conceito de governança, inicialmente, ficou “restrito à noção de desempenho gerencial e administrativo, em estudos e relatórios de agências multilaterais, em especial do Banco Mundial, no início da década de 1990" (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 109). O termo possuía como referência "a concepção de um bom governo e a da competência do Estado de executar de forma consistente as políticas públicas"
(MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 109).
Berle e Means (1932) desenvolveram um dos primeiros estudos acadêmicos tratando de assuntos correlatos à governança. Os autores definem que é papel do Estado regular as organizações públicas e privadas. Embora o termo date de idades remotas, o conceito e a importância que atualmente lhe são atribuídos foram construídos nas últimas quatro décadas.
Segundo Kjaer (2004), o termo foi utilizado como sinônimo de governo (government), como mostra a definição do Concise Oxford Dictionary. Nele, governança é o ato ou maneira de governar o posto ou função de governo. Já o termo governar é administrar ou controlar com autoridade; estar no governo. Sendo assim, o termo governança se refere ao exercício do poder de forma abrangente, incluindo ações por órgãos executivos, assembleias, como os parlamentos nacionais e órgãos judiciais, como cortes nacionais e tribunais. Ainda nessa direção, verifica-se que:
Governança significa uma mudança no sentido da atividade governamental, referindo-se a novos processos de governo, ou a renovadas condições para o exercício do poder e para a organização estatal, ou a novos métodos por meio dos quais a sociedade é governada (RHODES,1996, p. 652).
Marini e Martins (2006) defendem a necessidade de integração horizontal entre as políticas públicas, o que significa que as ações e os objetivos específicos das intervenções empreendidas pelas diversas entidades devem ser alinhados para se reforçarem mutuamente. Nos casos de políticas de natureza transversal, é essencial que haja mecanismos institucionalizados de coordenação, de forma a criar condições para a atuação conjunta e sinérgica, evitando ainda superposições ou esforços contraproducentes.
Nesse contexto, Cadbury (1992) observa que a obtenção de resultados exige, cada vez mais, que as organizações públicas trabalhem em conjunto. Do contrário, a fragmentação dos objetivos e a sobreposição de programas tornam-se uma realidade generalizada e muitos programas transversais deixam de ser bem coordenados. Ao trabalharem em conjunto, as organizações podem melhorar e sustentar abordagens colaborativas para atingir as metas nacionais, os objetivos ou os propósitos coletivos.
Segundo Rhodes (1996), a governança sob a perspectiva do trabalho em conjunto, trata de questões relacionadas: à coordenação de ações; ao exercício do comando e controle em situações em que várias organizações estão envolvidas; às estruturas de autoridade; à divisão de poder e responsabilidade entre os diversos
atores; à alocação tempestiva e suficiente de recursos. Dessa maneira, a governabilidade das ações é entendida como a capacidade do governo coordenar a ação de atores com vistas à implementação de políticas públicas.
Por seu turno, a expressão governance ganhou força, a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, “tendo em vista aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente” (DINIZ, 1995, p.
400). O Banco Mundial, em seu documento Governance and Development, de 1992, apresenta uma definição geral de governança, como o exercício da autoridade, controle, administração e poder de governo.
Consoante o Tribunal de Contas da União (TCU) (2014, p. 46-47) e em conformidade com o Banco Mundial, governança diz respeito a estruturas, funções, processos e tradições organizacionais que visam garantir que as ações planejadas sejam executadas de tal maneira a atingir seus objetivos e resultados de forma transparente. Conforme essa ótica, a governança tem como escopo prioritário avaliar, direcionar e monitorar resultados, tendo em vista maior efetividade, maior economicidade e obter o maior benefício possível da utilização dos recursos disponíveis.
Cabe destacar que governança é um termo amplamente utilizado em diversos setores da sociedade, com diferentes significados dependendo da perspectiva de análise. Entre as definições mais conhecidas e utilizadas estão às relacionadas à governança corporativa, pública e global.
Para Cadbury (1992) e segundo a norma ABNT NBR ISO/IEC 38500 (2009), que trata da governança corporativa de tecnologia da informação, governança corporativa pode ser entendida como o sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas. “Refere-se ao conjunto de mecanismos de convergência de interesses de atores direta e indiretamente impactados pelas atividades das organizações” (SHLEIFER; VISHNY, 1997, p. 85).
Na visão de Matias-Pereira (2010), governança pública pode ser entendida como o sistema que determina o equilíbrio de poder entre os envolvidos, cidadãos, governantes, alta administração, gestores e colaboradores, com vistas a permitir que o bem comum prevaleça sobre os interesses de pessoas ou grupos.
De acordo com Weiss e Thakur (2010), governança global pode ser entendida como o conjunto de instituições, mecanismos, relacionamentos e processos, formais
e informais, entre Estado, mercado, cidadãos e organizações, internas ou externas ao setor público, por intermédio dos quais os interesses coletivos são articulados, direitos e deveres são estabelecidos e diferenças são mediadas.
Ao considerar os estudos de Santos (1997), o conceito de governança não se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado. Para o autor, a governança refere-se a padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do sistema econômico, incluindo-se aí “não apenas os mecanismos tradicionais de agregação e articulação de interesses, tais como os partidos políticos e grupos de pressão, como também redes sociais informais (de fornecedores, famílias, gerentes), hierarquias e associações de diversos tipos” (SANTOS, 1997, p. 342).
Durante a década de 1980, ocorreu uma ampliação na utilização do termo governança para além das funções de governo com a inclusão de atores da sociedade civil. Kooiman (1993, apud PETERS, 2000) na área das ciências políticas, define governança como o padrão ou estrutura que emerge em um sistema político-social como o resultado comum ou produto da interação dos esforços de intervenção de todos os atores envolvidos. Este padrão não pode ser reduzido a um ator ou grupo de atores em particular.
Peters (2000), ao adotar a definição de Kooiman, assume que, desta forma, o conceito aponta para a necessidade de pelo menos um direcionamento central, se uma sociedade quiser obter sucesso ao lidar com todos os desafios que enfrenta.
Algum grau de definição centralizada de metas seria essencial para a governança, se governança for significar algo além de uma descrição do que aconteceu.
Na visão de Glinkowska e Kaczmarek (2015), governança refere-se aos mecanismos que ajudam as múltiplas partes de um negócio a avaliar condições e opções para determinar a direção, o monitoramento, a conformidade e o desempenho;
alinha planos e objetivos, visa atingir metas de uma organização. Assim, o significado fundamental da governança é dirigir organizações tendo em vista objetivos coletivos.
Conforme Weiss (2000), a governança pode ser definida como a habilidade e a capacidade governamental para formular e implementar, de forma efetiva, políticas mediante o estabelecimento de relações e parcerias coordenadas entre organizações envolvidas.
Governança foi utilizada junto às grandes empresas e corporações, ainda no final do século passado, nas quais seus proprietários passaram a adotar novos métodos gerenciais ao entregar a administração da organização a terceiros. O conceito original, nascido do setor privado, adentrou, também, às instituições públicas, por meio das lições aprendidas daquele setor.
Outra importante análise trata da relação entre governança e gestão. De acordo com Barros (2009), a primeira compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. “Governança refere-se a como estão organizadas formalmente as atividades de gestão, a fim de permitir que os processos atendam às expectativas da instituição em relação a eles” (BARROS, 2009, p. 63).
Para Provan e Kenis (2008), governança consiste na definição de regras, critérios para a tomada de decisão, responsabilidades e limites de autonomia e ação das partes interessadas. A gestão é caracterizada pela flexibilidade e pela adequação das práticas para atender às necessidades das estratégias coletivas. Dessa forma, o papel da governança não é gerir, mas delimitar a gestão. Cabe destacar que, “mesmo a governança sendo definidora dos limites da gestão, o nível de eficiência alcançado por essa última pode levar à necessidade de revisões no sistema de governança”
(PROVAN; KENIS, 2008, p. 238).
Segundo o Manual de Gestão Pública do TCU (BRASIL, 2014), a gestão é inerente e integrada aos processos organizacionais, sendo responsável pelo planejamento, execução, controle, ação, enfim, pelo manejo dos recursos e poderes colocados à disposição de órgãos e entidades para a consecução de seus objetivos.
A governança provê direcionamento, monitora, supervisiona e avalia a atuação da gestão, com vistas ao atendimento das necessidades e expectativas dos cidadãos e demais partes interessadas. Assim, a relação entre governança e gestão é caracterizada pela qualidade do processo decisório e a efetividade na execução de um objetivo, conforme a figura abaixo:
Figura 4 - Relação entre Governança e Gestão
Fonte: Manual de Gestão Pública do TCU, 2014.
Ainda conforme o Manual de Gestão Pública do TCU (BRASIL, 2014), para que as funções de governança (avaliar, direcionar e monitorar) sejam executadas de forma satisfatória, alguns mecanismos devem ser adotados: a liderança, a estratégia e o controle. Estes podem ser aplicados a qualquer uma das perspectivas de observação propostas no referencial (sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e políticas públicas; órgãos e entidades; e atividades intraorganizacionais), devendo, no entanto, estarem alinhados de forma a garantir que direcionamentos de altos níveis se reflitam em ações práticas pelos níveis subalternos.
Conforme Peters (2012), são funções da governança: definir o direcionamento estratégico; supervisionar a gestão; envolver as partes interessadas; gerenciar riscos estratégicos; gerenciar conflitos internos; auditar e avaliar o sistema de gestão e controle; e promover a accountability (prestação de contas) e a transparência. Neste sentido, os mecanismos de governança englobam processos de liderança de organizações e de pessoas; de estratégia de controle organizacional, de comunicação e de relacionamento interpessoal; além de controle de riscos, monitoramento e prestação de contas. Este processo é descrito na figura abaixo, que mostra os mecanismos de governança característicos da administração pública:
Figura 5 - Componentes dos mecanismos de governança
Fonte: Manual de Gestão Pública do TCU, 2014.
Grahn, Amos e Plumptre (2003) observam que a governança refere-se, portanto, aos mecanismos de avaliação, direção e monitoramento; e às interações entre estruturas, processos e tradições, as quais determinam como as partes interessadas influenciam as decisões e como o poder e as responsabilidades são exercidos. Dessa maneira, trata-se da capacidade de comando e controle de sistemas políticos e administrativos em agir de maneira efetiva para resolver problemas.
O controle é uma das funções da Governança que tem por finalidade o acompanhamento sistemático das atividades de uma organização de modo que eventuais problemas e desvios possam ser detectados para que sejam corrigidos e/ou sanados. Megginson et aI (1998) entendem que controle é o processo de se assegurar que os objetivos organizacionais e administrativos sejam alcançados, de maneira que as coisas aconteçam conforme o planejado, mediante a utilização de sistemas capazes de monitorar e corrigir eventuais desvios.
Stoner e Freeman (1999) salientam que controle é o processo que deve garantir que as atividades realizadas se conformem às atividades planejadas, buscando detectar e corrigir eventuais desvios, bem como ajudar os administradores a monitorar mudanças ambientais e seus efeitos sobre o progresso da organização. Sendo assim,
o controle determina se os esforços atuais e/ou planejados são condizentes com o que se almeja. Se forem necessários ajustes, a função do controle é fazer com que esses sejam feitos dentro das diretrizes estabelecidas pelo comando.
A função do comando na governança é a resolução de conflitos por regras de autoridade e mecanismos de direcionamento hierárquico, com o intuito de uma organização conseguir coordenar seu trabalho. Martinez e Jarrilo (1989) explicam que os mecanismos de comando e controle são ferramentas administrativas para conseguir a integração entre as diferentes unidades em uma organização. Sendo assim, a capacidade de governança de uma instituição passa pela interação entre a capacidade de comando e controle, em razão das ações organizadas de esforços, assim como acompanhar os resultados obtidos.
Portanto, a Governança assegura que as necessidades das partes interessadas, as condições e as opções sejam avaliadas para determinar os objetivos a serem alcançados; define a direção por meio de priorização e tomada de decisão; e monitoramento de desempenho com relação aos objetivos. Assim, pode-se entender governança pela finalidade de garantir a eficiência nas ações e pela capacidade de comandar e controlar múltiplos atores.
1.2 COMANDO E CONTROLE
Neste trabalho, o C² refere-se a toda família de sistemas de Comando e Controle, isto é, os sistemas de C²I (C² mais Inteligência), C²ISR (C²I mais Vigilância e Reconhecimento), C³ (C² mais Comunicações), C³I (C³ mais Inteligência), C4 (C³ mais Computação), C4I (C4 mais Inteligência), C4ISR (C4I mais Vigilância e Reconhecimento), e C5I (C4I mais Sistemas de Combate). Na essência, todos significam Comando e Controle e serão chamados genericamente de sistemas de C².
O C² tem experimentado rápidas e importantes evoluções ao longo das últimas décadas. As variantes sistêmicas acima citadas agregaram um substancial valor à atividade, mas deve-se ressaltar que essas variantes não perderam seu propósito original, qual seja, a de conferir uma adequada consciência situacional para o exercício intrínseco de Comando e Controle.
Desde os primórdios, o C² está no centro das operações militares. Ao longo da história, líderes militares reconhecem a importância chave da informação como um
fator crítico para a vitória no campo de batalha. De acordo com Alberts et al. (2001), a busca pela informação decisiva é o objetivo principal dos comandantes militares para alcançar vantagens sobre seus adversários. Dessa forma, o C² torna-se alvo prioritário das forças oponentes na medida em que concorre para antecipar o final dos conflitos.
Durante a Guerra Fria, a discussão sobre C² esteve concentrada nos dois principais temas que preocupavam os Estados Unidos, a dissuasão nuclear e o equilíbrio convencional no front central da Otan. Em ambos os casos, havia uma ampla discussão teórica sobre o processo de tomada de decisão em nível estratégico que ocorreria na hipótese de guerra, seja ela nuclear ou convencional. O problema é que, como ambas só faziam sentido na presença de um rival, a dissolução da União Soviética significou também a dissolução desse debate.
Com a Guerra do Golfo, o C² passou a ser considerado o núcleo das capacidades militares, tendo em vista que ele era responsável pela coleta e a transmissão de dados operacionais, considerados as principais causas para o desempenho das forças militares dos Estados Unidos. Assim, reconhecer o C² como o elemento central das operações militares é fundamental para compreender a natureza humana da guerra.
Para Alberts e Hayes (2006), as operações militares atuais são simultaneamente complexas e dinâmicas, exigindo as capacidades coletivas e os esforços de muitas organizações para alcançar o sucesso. Esse requisito com o objetivo de reunir um conjunto diversificado de capacidades e organizações em uma coalizão eficaz é proporcionado pelos sistemas de C². Assim, Comando e Controle são funções inter-relacionadas, aplicadas a várias forças militares com interesses sobrepostos que podem ser mais bem atendidas pelo compartilhamento de informações.
No Brasil, a Estratégia Nacional de Defesa (BRASIL, 2012) estabelece que o monitoramento, o controle, a mobilidade e a presença são capacidades que devem ser buscadas pelas Forças Armadas. O C² reflete a capacidade dos comandantes em receber e analisar informações, emitir ordens e instruções baseadas nelas e controlar forças em qualquer lugar. Nesse sentido, o C² aumenta significativamente as capacidades de solução de desafios em uma campanha militar.
C² nas FA brasileiras é definido, de acordo com a Política para o Sistema Militar de Comando e Controle (BRASIL, 2013), publicada pelo Ministério da Defesa, como
a ciência e arte que trata do funcionamento de uma cadeia de comando. Nesse critério, o C² abrange a autoridade da qual emanam as decisões que materializam o exercício do comando e para a qual fluem as informações necessárias ao exercício do controle; o processo decisório que permite a formulação de ordens e estabelece o fluxo de informações; e a estrutura, que inclui pessoal, instalações, equipamentos e tecnologias.
Sob a ótica da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) (1993), C² é a responsabilidade e a atividade das autoridades políticas, militares e civis na consulta política, incluindo a gestão de crises, consulta nuclear e planejamento civil de emergência. O termo também se aplica à autoridade, responsabilidades e atividades dos comandantes na direção das forças militares e na execução de ordens. Diante dessa definição, verifica-se o C² como ferramenta de governança entre os decisores políticos, estratégicos e táticos e os atuadores, essencial para o fluxo oportuno de informações.
O Departamento de Defesa dos Estados Unidos da América (DoD) (2001, p.
86) conceitua C² como sendo “o exercício da autoridade e direção, por um comandante devidamente designado, sobre Forças a ele atribuídas ou agregadas, no cumprimento de uma missão”. Ainda, a Força Aérea Norte-Americana na Publicação Doutrinária AFDD 2-8, (USAF, 2007) apresenta o C² como ferramenta essencial para permitir as Forças controlarem o que se move no ar e espaço; engajar objetivos inimigos em qualquer lugar, em qualquer tempo, controlar e explorar informações na obtenção de vantagens para a Nação; realizar efeitos desejados com riscos aceitáveis e mínimos danos colaterais; e sustentar a flexibilidade e eficácia das operações de combate. Nesse ponto, verifica-se uma aproximação das definições do Brasil e EUA, e uma diferente abordagem no entendimento por parte da OTAN.
Em outra definição, McCann (1999, p. 29) apresenta o C² para as Forças Armadas do Canadá da seguinte maneira: o Comando associado à autoridade, responsabilidade, iniciativa, confiança e liderança; e o Controle associado a planos, procedimentos, regras de engajamento, protocolos de comunicação, software e equipamento. Esse enfoque evidencia uma nova propriedade do C2, onde o Controle é uma ferramenta de Comando.
Portanto, cabe afirmar que os integrantes das Forças Armadas de muitos países entendem o C² como um guia para o comandante, em constante evolução
devido aos fatores que intervêm para suas modificações. Nesse sentido, o comandante deve ser capaz de integrar as funções de combate e as capacidades operativas dos componentes que compõem as forças sob seu comando, como requisito para o êxito da “missão”.
O Comando e o Controle, apesar de separados, são extremamente interligados, o primeiro com o objetivo de tomar a decisão e o segundo com a finalidade de dar eficácia ao primeiro. Dessa maneira, o Comando está associado às ações daqueles que estão em chefia ou liderança. “É uma característica peculiar em função da possibilidade que o comandante tem de impregnar a sua decisão com aspectos pessoais” (PARANHOS, 2000, p. 32). Ainda segundo o mesmo autor, o Controle é a ação ou o efeito de acompanhar a execução de qualquer empreendimento por intermédio da avaliação e correção das atividades controladas, de forma a não permitir que a mesma se desvie do propósito estabelecido.
Dessa maneira, o C² está relacionado à governança ao supervisionar e controlar as ações executivas da administração e em satisfazer as expectativas legitimas pela prestação de contas e regulação, com interesses além dos limites da responsabilidade pelos resultados (accountability) e o cumprimento de leis e normas (compliance).
Conforme Alberts e Hayes (2006, p. 129), Comando envolve “o estabelecimento e a comunicação da intenção do comandante e eventuais restrições, bem como alocação de papéis, responsabilidades e recursos”, enquanto o Controle tem por função “determinar se os esforços planejados ou em curso estão adequados ao cumprimento da missão”. Dessa maneira, a atividade de C² possui um papel preponderante no sucesso de quaisquer atividades militares, sendo as comunicações vitais para permitir as coordenações necessárias entre comandos e/ou unidades militares, no cumprimento das suas respectivas missões.
De acordo com o manual de Doutrina de Operações Conjuntas do MD, a atividade do Comando visa estabelecer as relações hierárquicas que devem ser mantidas em todas as fases de uma operação militar; enquanto o Controle deve
“estabelecer os procedimentos impostos pelo Comando Operacional para o controle das ações das forças subordinadas, proporcionando o fluxo das informações necessárias ao acompanhamento das operações” (BRASIL, 2011, p. 109). Sendo assim, é função do C² a habilidade de uma organização definir relações de hierarquia