GOVERNANÇA

O termo governança é utilizado com diferentes significados em diversos campos do conhecimento, como Relações Internacionais, Geopolítica e Economia. Conforme Buchanan e Keohane (2006), a palavra “governança” é derivada do verbo grego Kubernáo que significa guiar, dirigir, conduzir. O termo foi utilizado inicialmente por Platão de forma metafórica, referindo-se à condução de seres humanos. Tal utilização deu origem ao verbo em latim gubernare, com o mesmo significado, e do qual deriva gubernantia. A expressão foi utilizada em francês no século XIII como equivalente a governo, relativo à forma ou à maneira de governar, e foi adotada no idioma inglês no século XIV, dando origem à palavra governance. Atualmente, o termo

governance é utilizado mundialmente por economistas, cientistas políticos e por instituições internacionais, entre elas, a Organização das Nações Unidas, o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional e a Comissão Europeia.

Santiso (2000, apud MELLO; SLOMSKI, 2010) avalia que o termo governança foi difundido e ganhou importância e, por ser amplo e variar de acordo com a área e enfoque em que é empregado, ainda não há uma inequívoca definição do conceito. Assim, uma variedade de definições, bastante divergentes no âmbito de aplicação, fundamentos e objetivos, tem sido utilizada. Neste sentido, Santos (2001, p. 23) afirma que o conceito de governança é:

[...] frequentemente difuso, podendo ser aplicado tanto a métodos de gestão da empresa (governança corporativa) quanto a meios de preservação do meio ambiente (governança ambiental) ou formas de combate ao suborno e à corrupção de funcionários públicos (governança pública). Não obstante seu caráter difuso, o conceito de governança tem como ponto de partida a busca do aperfeiçoamento do comportamento das pessoas e das instituições. O conceito de governança, inicialmente, ficou “restrito à noção de desempenho gerencial e administrativo, em estudos e relatórios de agências multilaterais, em especial do Banco Mundial, no início da década de 1990" (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 109). O termo possuía como referência "a concepção de um bom governo e a da competência do Estado de executar de forma consistente as políticas públicas" (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 109).

Berle e Means (1932) desenvolveram um dos primeiros estudos acadêmicos tratando de assuntos correlatos à governança. Os autores definem que é papel do Estado regular as organizações públicas e privadas. Embora o termo date de idades remotas, o conceito e a importância que atualmente lhe são atribuídos foram construídos nas últimas quatro décadas.

Segundo Kjaer (2004), o termo foi utilizado como sinônimo de governo (government), como mostra a definição do Concise Oxford Dictionary. Nele, governança é o ato ou maneira de governar o posto ou função de governo. Já o termo governar é administrar ou controlar com autoridade; estar no governo. Sendo assim, o termo governança se refere ao exercício do poder de forma abrangente, incluindo ações por órgãos executivos, assembleias, como os parlamentos nacionais e órgãos judiciais, como cortes nacionais e tribunais. Ainda nessa direção, verifica-se que:

Governança significa uma mudança no sentido da atividade governamental, referindo-se a novos processos de governo, ou a renovadas condições para o exercício do poder e para a organização estatal, ou a novos métodos por meio dos quais a sociedade é governada (RHODES,1996, p. 652).

Marini e Martins (2006) defendem a necessidade de integração horizontal entre as políticas públicas, o que significa que as ações e os objetivos específicos das intervenções empreendidas pelas diversas entidades devem ser alinhados para se reforçarem mutuamente. Nos casos de políticas de natureza transversal, é essencial que haja mecanismos institucionalizados de coordenação, de forma a criar condições para a atuação conjunta e sinérgica, evitando ainda superposições ou esforços contraproducentes.

Nesse contexto, Cadbury (1992) observa que a obtenção de resultados exige, cada vez mais, que as organizações públicas trabalhem em conjunto. Do contrário, a fragmentação dos objetivos e a sobreposição de programas tornam-se uma realidade generalizada e muitos programas transversais deixam de ser bem coordenados. Ao trabalharem em conjunto, as organizações podem melhorar e sustentar abordagens colaborativas para atingir as metas nacionais, os objetivos ou os propósitos coletivos. Segundo Rhodes (1996), a governança sob a perspectiva do trabalho em conjunto, trata de questões relacionadas: à coordenação de ações; ao exercício do comando e controle em situações em que várias organizações estão envolvidas; às estruturas de autoridade; à divisão de poder e responsabilidade entre os diversos

atores; à alocação tempestiva e suficiente de recursos. Dessa maneira, a governabilidade das ações é entendida como a capacidade do governo coordenar a ação de atores com vistas à implementação de políticas públicas.

Por seu turno, a expressão governance ganhou força, a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, “tendo em vista aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente” (DINIZ, 1995, p. 400). O Banco Mundial, em seu documento Governance and Development, de 1992, apresenta uma definição geral de governança, como o exercício da autoridade, controle, administração e poder de governo.

Consoante o Tribunal de Contas da União (TCU) (2014, p. 46-47) e em conformidade com o Banco Mundial, governança diz respeito a estruturas, funções, processos e tradições organizacionais que visam garantir que as ações planejadas sejam executadas de tal maneira a atingir seus objetivos e resultados de forma transparente. Conforme essa ótica, a governança tem como escopo prioritário avaliar, direcionar e monitorar resultados, tendo em vista maior efetividade, maior economicidade e obter o maior benefício possível da utilização dos recursos disponíveis.

Cabe destacar que governança é um termo amplamente utilizado em diversos setores da sociedade, com diferentes significados dependendo da perspectiva de análise. Entre as definições mais conhecidas e utilizadas estão às relacionadas à governança corporativa, pública e global.

Para Cadbury (1992) e segundo a norma ABNT NBR ISO/IEC 38500 (2009), que trata da governança corporativa de tecnologia da informação, governança corporativa pode ser entendida como o sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas. “Refere-se ao conjunto de mecanismos de convergência de interesses de atores direta e indiretamente impactados pelas atividades das organizações” (SHLEIFER; VISHNY, 1997, p. 85).

Na visão de Matias-Pereira (2010), governança pública pode ser entendida como o sistema que determina o equilíbrio de poder entre os envolvidos, cidadãos, governantes, alta administração, gestores e colaboradores, com vistas a permitir que o bem comum prevaleça sobre os interesses de pessoas ou grupos.

De acordo com Weiss e Thakur (2010), governança global pode ser entendida como o conjunto de instituições, mecanismos, relacionamentos e processos, formais

e informais, entre Estado, mercado, cidadãos e organizações, internas ou externas ao setor público, por intermédio dos quais os interesses coletivos são articulados, direitos e deveres são estabelecidos e diferenças são mediadas.

Ao considerar os estudos de Santos (1997), o conceito de governança não se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado. Para o autor, a governança refere-se a padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do sistema econômico, incluindo-se aí “não apenas os mecanismos tradicionais de agregação e articulação de interesses, tais como os partidos políticos e grupos de pressão, como também redes sociais informais (de fornecedores, famílias, gerentes), hierarquias e associações de diversos tipos” (SANTOS, 1997, p. 342).

Durante a década de 1980, ocorreu uma ampliação na utilização do termo governança para além das funções de governo com a inclusão de atores da sociedade civil. Kooiman (1993, apud PETERS, 2000) na área das ciências políticas, define governança como o padrão ou estrutura que emerge em um sistema político-social como o resultado comum ou produto da interação dos esforços de intervenção de todos os atores envolvidos. Este padrão não pode ser reduzido a um ator ou grupo de atores em particular.

Peters (2000), ao adotar a definição de Kooiman, assume que, desta forma, o conceito aponta para a necessidade de pelo menos um direcionamento central, se uma sociedade quiser obter sucesso ao lidar com todos os desafios que enfrenta. Algum grau de definição centralizada de metas seria essencial para a governança, se governança for significar algo além de uma descrição do que aconteceu.

Na visão de Glinkowska e Kaczmarek (2015), governança refere-se aos mecanismos que ajudam as múltiplas partes de um negócio a avaliar condições e opções para determinar a direção, o monitoramento, a conformidade e o desempenho; alinha planos e objetivos, visa atingir metas de uma organização. Assim, o significado fundamental da governança é dirigir organizações tendo em vista objetivos coletivos. Conforme Weiss (2000), a governança pode ser definida como a habilidade e a capacidade governamental para formular e implementar, de forma efetiva, políticas mediante o estabelecimento de relações e parcerias coordenadas entre organizações envolvidas.

Governança foi utilizada junto às grandes empresas e corporações, ainda no final do século passado, nas quais seus proprietários passaram a adotar novos métodos gerenciais ao entregar a administração da organização a terceiros. O conceito original, nascido do setor privado, adentrou, também, às instituições públicas, por meio das lições aprendidas daquele setor.

Outra importante análise trata da relação entre governança e gestão. De acordo com Barros (2009), a primeira compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. “Governança refere-se a como estão organizadas formalmente as atividades de gestão, a fim de permitir que os processos atendam às expectativas da instituição em relação a eles” (BARROS, 2009, p. 63).

Para Provan e Kenis (2008), governança consiste na definição de regras, critérios para a tomada de decisão, responsabilidades e limites de autonomia e ação das partes interessadas. A gestão é caracterizada pela flexibilidade e pela adequação das práticas para atender às necessidades das estratégias coletivas. Dessa forma, o papel da governança não é gerir, mas delimitar a gestão. Cabe destacar que, “mesmo a governança sendo definidora dos limites da gestão, o nível de eficiência alcançado por essa última pode levar à necessidade de revisões no sistema de governança” (PROVAN; KENIS, 2008, p. 238).

Segundo o Manual de Gestão Pública do TCU (BRASIL, 2014), a gestão é inerente e integrada aos processos organizacionais, sendo responsável pelo planejamento, execução, controle, ação, enfim, pelo manejo dos recursos e poderes colocados à disposição de órgãos e entidades para a consecução de seus objetivos. A governança provê direcionamento, monitora, supervisiona e avalia a atuação da gestão, com vistas ao atendimento das necessidades e expectativas dos cidadãos e demais partes interessadas. Assim, a relação entre governança e gestão é caracterizada pela qualidade do processo decisório e a efetividade na execução de um objetivo, conforme a figura abaixo:

Figura 4 - Relação entre Governança e Gestão

Fonte: Manual de Gestão Pública do TCU, 2014.

Ainda conforme o Manual de Gestão Pública do TCU (BRASIL, 2014), para que as funções de governança (avaliar, direcionar e monitorar) sejam executadas de forma satisfatória, alguns mecanismos devem ser adotados: a liderança, a estratégia e o controle. Estes podem ser aplicados a qualquer uma das perspectivas de observação propostas no referencial (sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e políticas públicas; órgãos e entidades; e atividades intraorganizacionais), devendo, no entanto, estarem alinhados de forma a garantir que direcionamentos de altos níveis se reflitam em ações práticas pelos níveis subalternos.

Conforme Peters (2012), são funções da governança: definir o direcionamento estratégico; supervisionar a gestão; envolver as partes interessadas; gerenciar riscos estratégicos; gerenciar conflitos internos; auditar e avaliar o sistema de gestão e controle; e promover a accountability (prestação de contas) e a transparência. Neste sentido, os mecanismos de governança englobam processos de liderança de organizações e de pessoas; de estratégia de controle organizacional, de comunicação e de relacionamento interpessoal; além de controle de riscos, monitoramento e prestação de contas. Este processo é descrito na figura abaixo, que mostra os mecanismos de governança característicos da administração pública:

Figura 5 - Componentes dos mecanismos de governança

Fonte: Manual de Gestão Pública do TCU, 2014.

Grahn, Amos e Plumptre (2003) observam que a governança refere-se, portanto, aos mecanismos de avaliação, direção e monitoramento; e às interações entre estruturas, processos e tradições, as quais determinam como as partes interessadas influenciam as decisões e como o poder e as responsabilidades são exercidos. Dessa maneira, trata-se da capacidade de comando e controle de sistemas políticos e administrativos em agir de maneira efetiva para resolver problemas.

O controle é uma das funções da Governança que tem por finalidade o acompanhamento sistemático das atividades de uma organização de modo que eventuais problemas e desvios possam ser detectados para que sejam corrigidos e/ou sanados. Megginson et aI (1998) entendem que controle é o processo de se assegurar que os objetivos organizacionais e administrativos sejam alcançados, de maneira que as coisas aconteçam conforme o planejado, mediante a utilização de sistemas capazes de monitorar e corrigir eventuais desvios.

Stoner e Freeman (1999) salientam que controle é o processo que deve garantir que as atividades realizadas se conformem às atividades planejadas, buscando detectar e corrigir eventuais desvios, bem como ajudar os administradores a monitorar mudanças ambientais e seus efeitos sobre o progresso da organização. Sendo assim,

o controle determina se os esforços atuais e/ou planejados são condizentes com o que se almeja. Se forem necessários ajustes, a função do controle é fazer com que esses sejam feitos dentro das diretrizes estabelecidas pelo comando.

A função do comando na governança é a resolução de conflitos por regras de autoridade e mecanismos de direcionamento hierárquico, com o intuito de uma organização conseguir coordenar seu trabalho. Martinez e Jarrilo (1989) explicam que os mecanismos de comando e controle são ferramentas administrativas para conseguir a integração entre as diferentes unidades em uma organização. Sendo assim, a capacidade de governança de uma instituição passa pela interação entre a capacidade de comando e controle, em razão das ações organizadas de esforços, assim como acompanhar os resultados obtidos.

Portanto, a Governança assegura que as necessidades das partes interessadas, as condições e as opções sejam avaliadas para determinar os objetivos a serem alcançados; define a direção por meio de priorização e tomada de decisão; e monitoramento de desempenho com relação aos objetivos. Assim, pode-se entender governança pela finalidade de garantir a eficiência nas ações e pela capacidade de comandar e controlar múltiplos atores.