COMANDO E CONTROLE COMO FERRAMENTA DE GOVERNANÇA NAS

No contexto das relações internacionais, Mearsheimer (2001) analisou que os Estados soberanos buscam maximizar seus interesses em um sistema internacional marcado pela inexistência de um governo central que determine as regras de governança globais, ou que seja capaz de impor punições a Estados que descumpram tais regras. Dessa maneira, a partir da realidade da anarquia internacional, surge o problema da governança para impedir que a anarquia transforme-se em desordem.

Para Waltz (1979), uma das características da anarquia é que os Estados tendem a executar as mesmas funções com capacidades diferentes uns dos outros. Portanto, dizer que um Estado é soberano implica que este possui certos tipos de capacidades para agir e certos tipos de maneiras para executar determinadas tarefas. Nesse sentido, a governança representa a capacidade de fazer as coisas internamente pelo estabelecimento da lei e da ordem e a capacidade de controlar suas ações externas, como a guerra.

A tradição realista das Relações Internacionais argumenta que o mecanismo da balança de poder é uma ferramenta capaz de fomentar a governança no sistema

internacional. No caso, o papel do chamado “fiel da balança” seria, entre outros, o de garantir uma espécie de governança internacional.

Na visão de Morgenthau (2003), a atuação do Estado no cenário internacional é analisada a partir da luta pelo poder entre as nações. O autor enfatizou esses entendimentos quando citou em sua obra que:

O equilíbrio de poder e as políticas traçadas para preservá-lo não são apenas inevitáveis, mas é também um elemento estabilizador essencial em uma sociedade de nações soberanas. A instabilidade do equilíbrio internacional de poder deve ser debitada não à imperfeição do princípio, mas às condições particulares sob os quais o princípio tem de operar em uma sociedade de nações (MORGENTHAU, 2003, p. 322).

Morgenthau (2003) ainda considera que a organização da sociedade internacional em Estados Nação é uma forma atual, um produto da história, de maneira que eles poderão ser substituídos por novas formas. Quando o Estado é incapaz de garantir a coesão e sobrevivência da nação, esse perde a capacidade de comandar e controlar, de manter a ordem nacional. Assim, as sociedades nacionais ficam sem governança e podem formar outras unidades. Uma medida de qualidade do C² de uma nação é a capacidade desta de rearranjar suas relações. Destarte, o autor apresentou a seguinte reflexão:

A conexão contemporânea entre o interesse e a nação constitui um produto da história, motivo por que [o Estado] está destinado a desaparecer no curso da mesma história. Nada na posição realista, invalida a presunção de que a presente divisão do mundo político em estados-nação será um dia substituído por unidades de maiores dimensões de natureza muito diferentes e mais consentâneas com as potencialidades técnicas e exigências morais do mundo contemporâneo (MORGENTHAU, 2003, p. 19).

O mesmo autor percebeu que a paz só poderá ser mantida por meio do mecanismo autorregulador das forças sociais, que se manifesta sob a forma de luta em busca do poder na cena internacional, (isto é, o equilíbrio de poder), e levando em consideração as limitações normativas do direito internacional, da moralidade e da opinião pública. Ainda, conforme Morgenthau (2003), o Estado é o representante do interesse nacional, cuja legitimação está baseada na defesa e segurança do território, frente aos demais Estados. Ao compreender essas assertivas, verifica-se que a distinção entre a paz nacional e a instabilidade do cenário internacional deve-se ao C² exercido pelo Estado e sua capacidade de conhecimento do ambiente que está envolto, pois o conhecimento é uma fonte de poder importante no sistema

internacional. Francis Bacon há cerca de meio milênio já asseverava que “conhecimento é poder”.

Para determinar o impacto da revolução da informação sobre os países, Nye Jr. (2012) considerou relevante examinar a nova capacidade de coletar e produzir informação. Para tanto, verificou que a capacidade de gestão da informação dos EUA, da Grã-Bretanha, da França e da Rússia é muito superior às demais nações. Nesse campo, também, “os Estados Unidos estão entre os principais responsáveis pelo desenvolvimento de sistemas de informação, o que assegura sua liderança e predomínio” (PEREIRA, 2011, p. 248).

Ainda buscando a compreensão acerca da interação entre Estados no sistema internacional, o C² surge como novo elemento do poder nacional a ser considerado, pois o conhecimento e a tecnologia modificaram os critérios para definir o poder de um Estado. Como analisa Aron (2002, p. 106):

O poder de um Estado é a capacidade de fazer, mas, antes de tudo, é a capacidade de influir sobre a conduta dos outros Estados. Ainda, no campo das relações internacionais, o conhecimento é um novo elemento do poder nacional a ser considerado.

Da leitura de Aron (2002), ainda se pode inferir que a política internacional reflete um choque constante de vontades, por estar constituída por relações entre Estados soberanos, que pretendem determinar livremente sua conduta, conforme atesta a citação:

Enquanto essas unidades não estão sujeitas à lei ou a um árbitro, elas são rivais, pois cada uma é afetada pela ação das outras, e suspeita inevitavelmente das suas intenções. Mas esta contraposição de vontades não desencadeia necessariamente a competição militar, real ou potencial. O intercâmbio entre unidades políticas nem sempre é belicoso; seu relacionamento pacífico é influenciado pelas realizações militares, passadas ou futuras, mas não é determinado por elas (ARON, 2002, p. 101).

Para tanto, a interação entre nações desenrola-se segundo o princípio do equilíbrio de poder, que assume diferentes configurações conforme a interação entre os Estados. Na visão de Waltz (2004), a ideia principal para a sociedade internacional é baseada no princípio ordenador anárquico entre os Estados, segundo um sistema de autoajuda. Segundo o autor, o funcionamento de um sistema de autoajuda responde à lógica de “cooperar ou morrer”. Dada a aproximação das nações, torna-se necessário estabelecer coletivamente padrões de comportamento, mas isso não

exclui as desconfianças quanto a ação dos demais; mesmo que a ação coletiva pudesse ser a melhor escolha, na anarquia, prevalece o interesse imediato.

Na mesma linha, Bull (2002) entende o sistema internacional como aquele composto por dois ou mais Estados que, a partir de suas interações regulares, têm sua conduta pautada pela ação dos demais; essas relações podem ser diretas (quando os Estados são vizinhos ou dividem objetivos) ou indiretas (quando se forma uma cadeia de relações em virtude da existência de terceiros). Para o autor, o caráter anárquico da sociedade internacional não impede que a ordem exista e seja mantida, desde que seus membros sejam capazes de identificar interesses comuns, formular normas reconhecendo direitos e deveres recíprocos e desenvolver instituições capazes de dar eficácia às normas.

Com efeito, a governança torna-se um mecanismo de Comando e Controle ao promover o equilíbrio de forças entre as nações e o consenso da agenda internacional e ao influenciar a conduta interna dos Estados. A ordem internacional seria uma espécie de governança, conforme observa Bull (2002, p. 49):

A ordem internacional corresponde a um padrão de atividade que sustenta os objetivos elementares da sociedade dos estados, ou sociedade internacional. A ordem não é simplesmente uma aspiração para o futuro, mas algo que tem existido historicamente. Os estados modernos constituíram e continuam a constituir não apenas um sistema, mas uma sociedade de estados.

Por outro lado, Aron (2002) e Bull (2002) identificam que há a possibilidade da interação entre os Estados ser tão baixa a ponto de não ser um fator considerado no sistema internacional. Assim, Aron (2002, p. 153) observa que “antes da nossa época, mais precisamente antes de 1945, nenhum sistema internacional tinha chegado a abranger todo o mundo”. Diante dessa percepção, a lógica do C² nas relações internacionais é avaliar o nível de interação entre Estados e permitir a formação de relações estratégicas.

Nesse ambiente de interação global, Keohane (1984) considera que a governança desejada é gerada ou imposta por meio de um Estado hegemônico, ou seja, forte o suficiente para estabilizar o ambiente internacional, promovendo assim, a cooperação entre os demais atores. “A Pax Britânica e a Pax Americana, assim como a Pax Romana, mantiveram o sistema internacional em relativa paz e segurança” (KEOHNE, 1984, p. 31). Desta maneira, a cooperação no ambiente internacional

estaria garantida com a dependência econômica e política de Estados secundários perante um Estado hegemônico, por não possuírem força suficiente para realizar uma mudança no status quo internacional.

Destaca-se que após o fim da Guerra Fria, o sistema internacional se caracterizou por um ambiente assimétrico, e por um breve período de unipolaridade sob hegemonia americana. Nessa fase, surgiram questionamentos acerca da nova configuração do poder mundial, sendo estabelecido um arranjo internacional completamente distinto daqueles que nortearam as teorias clássicas, caracterizado pelo desenvolvimento do processo da globalização. Nesse ensejo, cita-se a crítica de Hobsbawm (2005, p. 537-538):

Pela primeira vez em dois séculos, faltava inteiramente ao mundo da década de 1990 qualquer sistema ou estrutura internacional. O fato mesmo de terem surgido, depois de 1989, dezenas de Estados territoriais sem qualquer mecanismo independente para determinar suas fronteiras – sem querer terceiras partes aceitas como suficientemente imparciais para servir de mediadoras gerais – já fala por si. Onde estava o consórcio de grandes potências que antes estabelecia, ou pelo menos ratificava fronteiras contestadas?

Esse pensamento coaduna com a análise de Kjaer (2004) ao observar que as Relações Internacionais já foram preocupadas apenas com questões intergovernamentais, com estados soberanos conduzindo diplomacia, negociando e alcançando acordos de paz. No entanto, a complexidade de interação no sistema internacional e a crescente interdependência trouxeram atores de fora do Estado, para o estudo das Relações Internacionais, o que vem resultando em uma gradativa descentralização do poder, antes exclusivo aos Estados soberanos, conforme a afirmação:

A globalização, com suas intensas interações mundiais, significa que há uma necessidade identificada de regulação em nível global. Novas instituições internacionais para resolução de problemas globais emergiram, e as instituições globais já existentes assumiram novas tarefas. Essas mudanças puseram outros atores que não somente o Estado assumindo importantes papéis no cenário global. Por exemplo, redes globais transnacionais emergiram em torno de questões como meio-ambiente, direitos humanos ou minas terrestres (KJAER, 2004, p. 59).

Na visão de Angell (2002), o mundo do início do século XX já experimentava o fenômeno da globalização baseada no desenvolvimento das tecnologias de comunicação e a interdependência criada pelas trocas comerciais. A globalização

criou uma dependência recíproca, para além das fronteiras nacionais, de tal forma que uma perturbação em Nova Iorque repercutiria como um transtorno em Londres. Assim, os homens de negócio, não por altruísmo, mas pelos seus próprios interesses iriam cooperar para debelar qualquer crise em Nova Iorque. Dessa maneira, a guerra seria um instrumento inútil para o aumento da prosperidade de uma dada nação.

A Interdependência, segundo Keohane (2001), também seria complexa, porque nela os atores que possuem papel relevante nas relações internacionais não serão somente os Estados, embora estes ainda possuem papel predominante. As organizações não governamentais, multinacionais, sociedade civil e outros, ganham espaço nas decisões internacionais. Conforme o autor, o mundo deixou de ser um conjunto de Estados, passando a um sistema mundial.

Sendo assim, em um ambiente internacional cujos atores são interdependentes, e estes não se caracterizam somente como Estados soberanos, o fluxo internacional passa agora a ser extremamente acelerado. Sendo que estes podem ser de pessoas, bens, serviços, finanças, e principalmente de informações (KEOHANE; NYE, 2001, p. 126).

Para Keohane e Nye “a interdependência entre os Estados implica em situações de dependência mútua, mas não significa que haja sempre equilíbrio entre partes” (KEOHANE; NYE, 2001, p. 10). Pelo contrário, para os autores, normalmente tais situações seriam desbalanceadas; essas assimetrias garantiriam a um ator a capacidade de comandar e controlar as ações dos demais. Quando se admite que a interdependência pode ser uma fonte de influência para os atores quando se relacionam, talvez restringindo sua autonomia, abre-se caminho para a discussão da governança no sistema internacional.

Consoante os mesmos autores, é por meio da dependência mútua entre os atores em diversas áreas, que estes tendem a exercer relações cada vez mais cooperativas em prol do sistema global. O impacto de um Estado pode ter efeito em cadeia no sistema internacional. A cooperação entre atores seria uma necessidade, pois, como cada unidade não consegue ser autossuficiente em todas as áreas, precisaria da ajuda das demais.

Os Estados quando aderem a um processo de coordenação política, na visão de Keohane (1986), aceitam sacrificar interesses imediatos tendo em vista melhores condições para relacionamentos que se estenderão no médio e longo prazo. Nesse contexto, o C² é um instrumento capaz de promover um ambiente colaborativo de

interesses entre os Estados. Este ambiente é dependente das condições iniciais, onde são estabelecidos os papéis, responsabilidades e relações, normalmente definidas pelo comando e gerenciadas pelo controle.

Observando esses aspectos, Pierik (2003) compreende a diminuição dos poderes soberanos nacionais devido a emergência de organizações supranacionais, não governamentais internacionais e empresas multinacionais. Dessa maneira, o balanço do poder alterou-se de forma significativa, impactando a relação entre governança e globalização.

Este processo limita a competência e autoridade dos Estados nacionais ao induzir o declínio da influência do governo, enquanto outras instituições, como organizações internacionais e supranacionais, ONG e empresas multinacionais preenchem este vácuo de poder, caracterizando uma nova fase da governança global (PIERIK, 2003, p. 458).

Da mesma maneira, Herz e Hoffmann (2004) observam que embora o sistema internacional não tenha um soberano, os Estados Nacionais criaram várias redes de governança, por meio de instituições supranacionais, por exemplo, a Organização das Nações Unidas (ONU), a União Europeia, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), dentre outras. A questão da governança global está fortemente relacionada com a segurança coletiva dos Estados e a preservação da paz. Nesse sentido, a criação da ONU expressou os ideais e propósitos comuns dos povos de que uma organização internacional pudesse dar governança aos interesses e conflitos das nações. Conforme afirma Kant (2009, p. 147):

Os Estados com relações recíprocas entre si não têm, segundo a razão, outro remédio para sair da situação sem leis, que contém simplesmente a guerra, se não o de consentir leis públicas coercitivas, do mesmo modo que os homens singulares entregam a sua liberdade selvagem (sem leis), e formar um Estado de povos (civitas gentium), que [...] englobaria por fim todos os povos da terra.

Portanto, na busca pelo fortalecimento do Estado, a capacidade de governança das mudanças e do fluxo de informações representa poder nas Relações Internacionais. Em um contexto interno, a governança contribui para as relações entre Estado e sociedade, com vistas ao desenvolvimento de políticas públicas e à gestão de um sistema capaz de atender as demandas sociais. Pela perspectiva da governança, é possível olhar para as ações de defesa nacional, por meio da atuação integrada entre os diversos órgãos e níveis dos poderes públicos.

Sendo assim, a capacidade de governança das informações está diretamente ligada a eficiência dos sistemas de C². Estados que conseguem organizar, gerenciar e controlar esse ativo agregam poder, pois conseguem ter a habilidade de explorar as informações disponíveis. Além disso, a maior parte das operações militares, no século XXI, ocorrem por meio de coalizões, onde os sistemas de C² tem papel fundamental para a interoperabilidade e a coordenação dos diversos membros.

As ideias acima corroboram com a assertiva de que o cenário mundial apresenta o conhecimento e a informação como fatores estratégicos importantes para as nações; esses elementos são componentes que podem desequilibrar o sistema internacional. No mesmo sentido, Alberts e Hayes (2006) indicam que o C² pode aumentar significativamente as capacidades de solução de desafios de um Estado. As missões atuais são simultaneamente mais complexas e mais dinâmicas e necessitam esforços coletivos de uma organização como um todo.

Dessa forma, o incremento na capacidade tecnológica, campo de atuação dos sistemas de C², influenciou a definição das potências na ordem pós-Guerra Fria. “Essa capacidade tecnológica, preponderante para a renovação econômica e produtiva, induziu o acréscimo ou decréscimo dos níveis de poder material das nações, posicionando-as de forma superior ou inferior na hierarquia do poder mundial” (ALBERTS, 2003, p. 71). Estados que conseguem organizar, gerenciar e controlar esse ativo agregam poder, pois conseguem ter a habilidade de explorar as informações disponíveis, posicionando-as de forma superior ou inferior na hierarquia do Sistema Internacional. Dessa maneira, a governança do conhecimento e a influência da tecnologia modificam os critérios para definir o poder de um Estado, afetando as Relações Internacionais.