Tribunal de Contas da União Dados Materiais:
Decisão 400/95 - Plenário - Ata 37/95 Processo nº TC 010.330/95-0
Interessado: Paulo José Maestrali, Diretor da firma Maestrali Corretora e Administradora de Seguros Ltda.
Entidade: Caixa Econômica Federal Vinculação: Ministério da Fazenda
Relator: Ministro ADHEMAR PALADINI GHISI. Representante do Ministério Público: não atuou Unidade Técnica: 8ª SECEX
Especificação do "quorum":
Ministros presentes: Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi (Relator), Carlos Átila Álvares da Silva, Homero dos Santos, Paulo Affonso Martins de Oliveira e Olavo Drummond e os Ministros-Substitutos Bento José Bugarin e José Antonio Barreto de Macedo.
Assunto:
Representação de licitante Ementa:
Representação formulada por entidade privada contra CEF. Licitação. Tomada de Preços. Contratação de empresa seguros contra incêndio, danos elétricos e outros. Alegação de restrição ao
caráter competitivo. Considerações sobre a matéria. Conhecimento para considerá-la improcedente.
Data DOU: 04/09/1995 Página DOU: 13620 Data da Sessão: 16/08/1995
Relatório do Ministro Relator: GRUPO II - Classe V - Plenário TC 010.330/95-0
Natureza: Representação
Ementa: Representação contra licitação promovida pela Caixa Econômica Federal para contratação de seguro. Inconformismo relativo a cláusula editalícia que facultou à CEF a indicação da Corretora. Nos seguros contratados por órgãos e entidades do Poder Público é vedada a corretagem.
Adoto como Relatório a Instrução do AFCE Murilo do Nascimento Alves, da 8ª SECEX:
"O presente processo trata de Representação apresentada pela
empresa MAESTRALI CORRETORA E ADMINISTRADORA DE SEGUROS LTDA. contra ato da Comissão Permanente de Licitação da Matriz da CAIXA
ECONÔMICA FEDERAL-CPL/MZ, relativamente à Tomada de Preços nº 003/95, objetivando a contratação de empresa seguradora, para
cobertura de seguros contra Incêndio, Danos Elétricos e outros, na modalidade Blanket, dos bens de propriedade daquele órgão.
2. Segundo a signatária, o Edital de Tomada de Preços nº 003/95, apresentou os seguintes pontos, que poderiam ser considerados irregulares:
"item 4.6 - Indicação de Corretora: será indicada pela CEF" "item 4.8 - O proponente arcará com a remuneração da Corretora, que será de 1%, sobre o valor do prêmio líquido, devendo ser repassado à Corretora nas mesmas condições de pagamento do prêmio".
3. A impetrante, verificando, segundo seu entendimento, que tais dispositivos agridem legislação vigente, em tempo hábil, apresentou impugnação ao Edital.
4. Diante do indeferimento da impugnação apresentada (fls.78) a signatária decidiu oferecer esta Representação, pelas razões de direito a seguir alinhadas e comentadas em seguida.
5. Para a signatária, "De acordo com a Lei 4.594 de 29.12.64, regulamentada pelo Decreto-lei 73/66, o Corretor de Seguros (pessoa física ou jurídica) é, legalmente, o intermediário na contratação de qualquer tipo de seguro ...."
6. A Lei nº 4.594/64, informa, no seu art.18:
"As sociedades de seguros, por suas matrizes, filiais, sucursais ou representantes, só poderão receber proposta de contrato de seguros:
a) por intermédio de corretor de seguros devidamente habilitado;
representantes."
7. Portanto, existem duas formas de recebimento de proposta de contrato de seguros, por parte das sociedades de seguro, e não apenas uma. Para melhor compreensão da matéria remeta-se à Lei 6.317 de 22.12.75, que altera o art.19 da precitada Lei 4.594/64. Essa Lei prevê alteração nas destinações da importância habitualmente cobrada a título de comissão, calculada de acordo com a respectiva tarifa, nos casos de aceitação de propostas pela forma a que se refere a alínea "b" do art.18 da Lei 4.594/64. Em conclusão, sobre o tópico, o Corretor de Seguros pode, legalmente, não ser chamado a intervir na contratação.
8. Afirma a signatária que "o item 4.6 do Edital acima transcrito, fere frontalmente a Lei, pois pretende que a indicação seja feita pela própria Caixa Econômica Federal" e relaciona esse fato com restrições ao caráter competitivo e ainda à quebra do sigilo, por possibilitar "acordos", que prejudicariam o órgão licitante.
9. Não vemos como, nesta Tomada de Preços, uma Corretora de Seguros possa quebrar o sigilo nem como ensejar "acordos" danosos ao órgão licitante, posto que os participantes - sociedades
seguradores estão competindo entre si, não se conhecendo ainda as condições ofertadas, pelo menos em tese.
10. Por outro lado, ao responder à impugnação da MAESTRALI
CORRETORA E ADMINISTRADORA DE SEGUROS LTDA., a CEF informa que "todavia, se caracterizada pela CEF a necessidade de contratar
Corretora de Seguros, tal contratação dar-se-á observando-se tudo o que dispuser a Lei 8.666/93" (fls.78). Será observada, portanto, a Lei 8.666/93, banindo qualquer procedimento ilegal, por parte da CEF.
11. No que tange ao item 4.8 do Edital, a signatária entende não ser possível a fixação da Comissão de Corretagem, numa licitação de menor preço global, porque esta remuneração é o resultado de entendimentos entre o Corretor e a Seguradora ....
12. Consideramos esse aspecto uma incoerência do Edital, por inviabilizar, de plano, a licitação futura para escolha da
Corretora de Seguros, considerando que qualquer uma delas seria renumerada pelo mesmo percentual do valor do prêmio líquido. Então, como escolher a melhor proposta para a Administração, garantindo os princípios básicos da impessoalidade, da moralidade e sem restringir o seu caráter competitivo?
Considerando que o contido no item 4.6 do edital da Tomada de Preços nº 003/95-CPL/MZ não assegura que eventual contratação de corretora dar-se-á mediante procedimento licitatório regular;
considerando que a fixação prévia pela CEF do percentual sobre o valor do prêmio líquido, a título de remuneração da corretora, conforme disposto no item 4.8 do citado edital, inviabiliza a competição entre corretoras, na eventualidade de ser realizada a licitação mencionada no expediente de fl.78;
considerando a incompatibilidade entre a opção feita pela CEF de contratar empresa seguradora na forma prevista no art.18, alínea "b" da Lei nº 4.594/64 e o disposto no item 4.6 do mesmo edital; considerando que, uma vez tendo optado pela contratação de empresa seguradora, sem interveniência de corretora, parece descabido o item 4.6 do citado edital e a futura licitação aventada; e
considerando que a data para abertura dos envelopes "proposta" está prevista para as 15 horas do dia 06.07.95 (doc. às fls.4);
submetemos os autos à consideração superior com proposta no sentido de que o E. Tribunal:
a) conheça da presente representação, nos termos do § 1º do art.113 da Lei nº 8.666/93 para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
b) com fulcro no art.71, inciso IX da Constituição Federal, no art.45 da Lei nº 8.443/92 e § 2º do art.113 da Lei nº 8.666/93, determinar, alternativamente, a Caixa Econômica Federal que adote providências no sentido de:
b.1) adequar o edital da Tomada de Preços nº 003/95-CPL/MZ para excluir os itens 4.6 e 4.8, uma vez que são incompatíveis com a opção feita pela CEF de contratar empresa seguradora na forma prevista no art.18, alínea "b" da Lei nº 4.594/64, atentando para o disposto no art.21, § 4º da Lei nº 8.666/93;
b.2) anular o edital de Tomada de Preços nº 003/95-CPL/MZ para dar início a procedimento licitatório para contratar empresa seguradora nos moldes previstos no art.18, alínea "a" da Lei nº 4.594/64."
A Sra. Diretora de Divisão e o Titular da Unidade Técnica anuiriam à proposta do Analista. É o Relatório.
O Sr. Paulo José Maestrali, Diretor da empresa Maestrali Seguros, ao remeter a Representação que ora se aprecia, pretendeu retirar da Caixa Econômica Federal a discricionariedade na indicação da Corretora responsável por intermediar a contratação da operação de seguro dos bens de propriedade ou responsabilidade da CEF. Assim, apontou como irregular o item 4.6 do Edital de Tomada de Preços nº 3/95 - CPL/MZ, que dispunha: "4.6 Indicação de Corretora: será indicada pela CEF." Sua maior alegação foi de que estaria havendo cerceamento à livre participação de qualquer Corretor no processo. 2. O Representante signatário enalteceu, ainda, a necessidade da contratação de Corretor para a operação, uma vez que, segundo destacou, "o Corretor de Seguros (pessoa física ou jurídica) é, legalmente, `o intermediário na contratação de qualquer tipo de seguro'" (grifo do original).
3. A Unidade Técnica, por sua vez, contestou a
imprescindibilidade da contratação de Corretor de seguros, arrimada no art. 18, alínea "b" da Lei nº 4.594/64, que prevê a hipótese de contratação de seguro diretamente pelos proponentes.
4. Consoante verifiquei, a contratação de Corretor de seguros na transação que ora se aprecia não é, na verdade, facultada, como defendeu a Unidade Técnica, mas em verdade, vedada.
5. A Lei nº 4.595/64, alterada pela Lei nº 6.317/75, ao dispor sobre a profissão do Corretor de Seguros, previu:
"Art. 1º. O corretor de seguros, seja pessoa física ou jurídica, é o intermediário legalmente autorizado a angariar e promover contratos de seguros, admitidos pela legislação vigente, entre as Sociedades de Seguros e as pessoas físicas ou jurídicas, `de direito público ou privado'."(grifo nosso)
6. Conforme se observa, o art. 1º retrotranscrito atribuía
competência ao corretor de seguros para intermediar transações, inclusive com pessoas jurídicas de direito público. Contudo, tal intermediação não era obrigatória, consoante se verifica do texto do art. 18 da mesma Lei:
"Art. 18. As sociedades de seguros, por suas matrizes, filiais, sucursais, agências ou representantes, só poderão receber proposta de contrato de seguros:
a) por intermédio do corretor de seguros devidamente habilitado;
b) diretamente dos proponentes, ou seus legítimos representantes."
7. Entretanto, a mencionada Lei nº 4.595/64 foi revogada pelo art. 153 do Decreto-lei nº 73, de 21.11.66, que alterou
substancialmente a competência dos corretores de seguros, ao prever em seus arts. 23 e 122:
"Art. 23. Os seguros dos bens, direitos, créditos e serviços
dos órgãos do Poder Público, bem como os de terceiros que garantam operações com ditos órgãos, `serão contratados diretamente com a Sociedade Seguradora Nacional' que for escolhida mediante sorteio. § 1º. Nos casos de seguros não tarifados, a escolha da Sociedade Seguradora será feita por concorrência pública. ...
Art. 122. O corretor de seguros, pessoa física ou jurídica, é o intermediário legalmente autorizado a angariar e promover contratos de seguro entre as Sociedades Seguradoras `e as pessoas jurídicas de direito privado'." (grifos nossos)
8. No presente caso, clara está a intenção do legislador de eliminar a intermediação na contratação de seguros pelos órgãos do Poder Público. E para que não pairassem dúvidas quanto ao alcance da expressão "órgãos do Poder Público" mencionada no dito art. 23, foi editado, em 28.02.67, o Decreto-lei nº 296, alterando a redação do art. 23 do Decreto-lei nº 73/66, introduzindo após a expressão "órgãos do Poder Público" o complemento "da administração direta e indireta".
9. A mesma intenção foi reafirmada mais recentemente, nos §§ 3º e 6º do Decreto nº 93.871/86, sendo "in verbis":
"Art. 16. Compete ao IRB realizar sorteios e concorrências públicas para colocação dos seguros dos bens, direitos, créditos e serviços dos Órgãos do Poder Público da Administração Direta e Indireta, bem como os de bens de terceiros que garantam operações com ditos Órgãos.
...
§ 3º. Na formalização dos seguros previstos neste artigo é vedada a interveniência de corretores ou intermediários, no ato da contratação e enquanto vigorar o ajuste, admitindo-se, todavia, que a entidade segurada contrate serviços de assistência técnica de empresa administradora de seguros.
...
§ 6º. Consideram-se órgãos da administração indireta para os fins de aplicação do art. 23 do Decreto-lei nº 73, de 21 de
fundações e sociedades de economia mista quando criadas por lei federal.
10. Assim, não merece guarida a intenção do Representante signatário em ver democratizado o rol dos corretores a serem contratados pela CEF, posto que na verdade tal contratação carece de amparo legal. Tampouco pode ser agasalhada a proposta da 8ª SECEX, que acena para a realização de procedimento licitatório objetivando a contratação de empresa seguradora por intermédio de corretor de seguros devidamente habilitado.
11. Isto posto, resta comentar, então, da desnecessidade de ser tornada nula a Tomada de Preços nº 003/95-CPL/MZ. Verifique-se que o objeto daquela Tomada de Preços era tão-somente a contratação de empresa seguradora. A cláusula editalícia dispondo que a corretora seria indicada diretamente pela CEF, em que pese sua ilegalidade, em nada interferiu no resultado do certame, uma vez que o percentual de corretagem foi previamente fixado em 1%, sendo, portanto, considerado de forma idêntica na proposta de todos os concorrentes. Conforme bem ressaltou a CEF em sua resposta dada ao signatário Representante, quando de sua tentativa de impugnação do edital de licitação ainda na esfera administrativa, "a licitação
destina-se à contratação de empresa seguradora, para cobertura de seguros, conforme especificado no item 1 do edital, não sendo, dessa forma, destinada à contratação de Empresa Corretora de Seguros."
12. Ademais, vale observar que a contratação da seguradora e a pretensa indicação de corretora, pela CEF, constituem processos administrativos distintos. Assim, a existência de vício em um deles não implica na necessária mácula do outro, conforme nos ensina a melhor doutrina do direito administrativo.
13. Acrescente-se, ainda, que a CEF acenou com a possibilidade de sequer promover a contratação de corretor de seguros, conforme se abstrai da leitura de sua resposta dada ao signatário
Representante, na oportunidade referida no item 11 deste Voto, quando mencionou: "...`se caracterizada a necessidade de contratar Corretora de Seguros', tal contratação dar-se-á observando-se tudo o que dispuser a Lei nº 8.666/93." (grifo nosso)
14. Assim, feitas estas considerações, escuso-me por divergir das conclusões da Unidade Técnica e VOTO no sentido de que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto ao Colegiado.
Decisão:
O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE: 1. conhecer da presente Representação, formulada nos termos do art. 113, Parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, para, no mérito, considerá-la improcedente;
2. levar ao conhecimento da Caixa Econômica Federal o impedimento de ser utilizado corretor na intermediação das
operações de contratação de seguro dos bens de sua propriedade, em vista do disposto no art. 23 do Decreto-lei nº 73, de 21.11.66,
alterado pelo Decreto-lei nº 296, de 28.02.67, c/c art. 16, §§ 3º e 6º, do Decreto nº 93.871, de 23.12.86;
3. determinar a oportuna juntada destes autos ao processo de prestação de contas da Caixa Econômica Federal relativa ao exercício de 1995, para exame em conjunto, oportunidade em que a 8ª SECEX deverá verificar o cumprimento dos dispositivos legais mencionados no item 8.2 desta Decisão;
4. encaminhar ao Interessado e à Caixa Econômica Federal cópia desta Decisão, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentaram. Indexação:
Representação; Princípios Básicos da Licitação; Seguro; Licitação; Tomada de Preços; Igualdade de Direitos entre Licitantes; Entidade Privada; Contrato; CEF;
