A CNDR e a PNDR

É a partir da análise da PNDR I que se iniciam os trabalhos para a construção de uma Nova Política de Desenvolvimento Regional, a PNDR II.

Para a construção da nova PNDR foi realizada a I Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional (CNDR). A CNDR foi coordenada pelo MI e pelo Instituto de Pesquisa Economica e Aplicada (Ipea), contou com uma Comissão Organizadora Nacional (CON) e teve a participação de várias instituições de diferentes segmentos da sociedade. Os preparativos para a CNDR aconteceram em duas etapas: uma em âmbito estadual e a outra macrorregional.

No âmbito estadual os objetivos estabelecidos abrangiam: debate e aprovação de proposições para a política estadual de desenvolvimento regional, debates e formulação de propostas para as políticas de desenvolvimento macrorregionais, definição das propostas de princípios e diretrizes para a etapa nacional, e, por fim, a eleição de delegados para participação nas Conferências Macrorregionais e na Conferência Nacional.

As conferências estaduais contaram com a participação de representantes do poder público, da sociedade civil, do setor empresarial e das instituições de ensino superior.

Nas conferências macrorregionais foram realizados debates e propostas específicas para as macrorregiões brasileiras.

A Carta da I Conferência Nacional do Desenvolvimento Regional aborda a importância desse marco como uma construção democrática, resultante da participação da sociedade brasileira, por intermédio de delegados representantes de 26 Estados e do Distrito Federal.

A CNDR estabeleceu princípios e diretrizes para a construção e implantação da nova PNDR como uma Política de Estado, capaz de promover o desenvolvimento nacional, a redução das desigualdades socioeconômicas em escala macrorregional e intrarregional. A CNDR propõe uma reestruturação da distribuição das atividades voltadas ao desenvolvimento, e também a incorporação da dimensão territorial nas políticas públicas nacionais e sua articulação intersetorial com base nas características de cada território.

A proposta da nova PNDR parte de dois objetivos:

I. Sustentar uma trajetória de reversão das desigualdades inter e intrarregionais, valorizando os recursos endógenos e as especificidades culturais, sociais, econômicas e ambientais.

II. Criar condições de acesso mais justo e equilibrado aos bens e serviços públicos no território brasileiro, reduzindo as desigualdades de oportunidades vinculadas ao local de nascimento e moradia (SECRETARIA..., 2012).

A intenção é que a PNDR consiga promover a dinamização econômica dos espaços relativamente atrasados em relação ao desenvolvimento. Ela possui uma abordagem territorial com o objetivo específico de reduzir as desigualdades inter e intrarregionais, atuando com foco na ativação/desenvolvimento da capacidade produtiva e inovativa em bases sustentáveis, em espaços menos desenvolvidos, procurando melhorar as condições de vida das pessoas que ali vivem.

A PNDR, como política sistêmica, deve possuir uma abordagem em múltiplas escalas. Os problemas e desafios estão em espacialidades distintas, fato que demanda uma construção articulada de agendas de desenvolvimento em várias escalas, com a participação de diferentes Estados e da sociedade civil, presididas por uma agenda nacional. A PNDR, como Política Nacional, deve oportunizar a articulação, o nexo e a consistência às iniciativas territoriais e regionais, garantindo a integração nacional.

Os princípios da PNDR são: transparência nos objetivos, processos e resultados; monitoramento e avaliação das políticas; competitividade e equidade; participação da sociedade civil; respeito e valorização da diversidade territorial e do meio ambiente; combinação entre políticas “de baixo para cima” e políticas “de cima para baixo” e atenção às políticas transversais; parceria público-privada; e respeito a princípios e pactos federativos, a fim de possibilitar a participação efetiva das várias escalas de governo na execução da PNDR.

As diretrizes gerais foram estabelecidas pela SDR (2012) e são:

– Estruturar o Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional (SNDR) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR).

– Reforçar a dimensão regional nas principais políticas e planos do governo federal com impacto territorial, tendo a PNDR como fio condutor estratégico. – Explorar amplamente a diversidade como ativo para o desenvolvimento territorial e regional, promovendo o desenvolvimento produtivo a partir da identificação e exploração das oportunidades e potencialidades locais e regionais, não somente as oportunidades já reveladas, mas também aquelas implícitas e não reveladas que possam contribuir para mudar o futuro das regiões.

– Combinar os princípios de equidade e competitividade nas estratégias de desenvolvimento produtivo territorial e regional.

– Apostar nas atividades e tecnologias inovadoras e da “economia verde”, portadoras de futuro, como mobilizadoras e catalizadoras de processos de desenvolvimento territorial e regional.

– Aprimorar os critérios de concessão de financiamentos e incentivos fiscais da PNDR, integrando novos mecanismos, ampliando sua seletividade espacial e setorial, bem como as exigências e contrapartidas dos beneficiados. – Definir Pactos de Metas com os governos em todas as suas esferas e com a sociedade civil, no campo da infraestrutura, educação e capacitação de recursos humanos, e do fortalecimento dos sistemas regionais, estaduais e locais de inovação, bem como da universalização de serviços públicos básicos, tendo em vista a transformação das realidades das regiões menos desenvolvidas do País.

– Desenvolver e implementar sistemas de informações e de monitoramento e avaliação permanente da eficiência, eficácia e efetividade da PNDR.

As discussões foram estruturadas em quatro eixos: Eixo I – Governança, Participação Social e Diálogo Federativo, Eixo II – Financiamento do Desenvolvimento Regional, Eixo III – Desigualdades Regionais e Critérios de Elegibilidade e o Eixo IV – Vetores de Desenvolvimento Regional Sustentável.

Quanto ao Eixo I – Governança, Participação Social e Diálogo Federativo, temos que o enfrentamento da questão regional no Brasil envolve enormes desafios em termos de governança, dentre eles concepção e implantação de mecanismos democráticos de participação social, modelos de gestão, montagem e aplicação de arranjos institucionais de cooperação vertical e horizontal, dentre outros. A complexidade do sistema federativo brasileiro, a recente participação da sociedade civil, a escassez de mecanismos de coordenação e articulação entre União, Estados e municípios, além de questões relacionadas intragovernos como a estrutura específica de repartição de recursos entre as instâncias de poder e a lógica de políticas setoriais do governo, são desafios de governança no campo das políticas regionais. É necessária a articulação a partir das diretrizes gerais da PNDR junto às agendas estratégicas de desenvolvimento sustentável pactuadas em várias escalas.

No que diz respeito à relação entre os estados e municípios é importante a criação de instâncias intermediárias entre o governo estadual e o poder municipal. A proposta de criação de um Sistema Nacional de Desenvolvimento envolve arranjos institucionais em três níveis: estratégico (representado pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas Públicas e Territoriais, responsável pela estratégia do Estado); tático (representa a Câmara de Gestão de Políticas Regionais e Territoriais, responsável pela aprovação do Plano de Trabalho Plurianual e programas anuais, e coordena ações operadas no território); e operacional (corresponde às Superintendências Macrorregionais e Câmaras Estaduais de Gestão de Políticas Regionais e Territoriais, juntamente com os fóruns mesorregionais, colegiados territoriais, consórcios municipais e demais organizações que atuem territorialmente) (SECRETARIA..., 2012).

Os Coredes defendem ações no sentido de elevar o grau de prioridade da política regional, regionalizar os Planos Plurianuais de Investimentos da União, revitalizar o planejamento das Regiões Metropolitanas e seu entorno e retomar os trabalhos para uma Política Nacional de Ordenamento Territorial. Em relação à dimensão participativa, é importante a utilização de uma escala territorial menos abrangente que a das macrorregiões, o que requer também um esforço no sentido de dotar essas áreas de

organizações de competências para articulação dos atores econômicos e sociais locais. Devem ser criados, na visão dos Coredes, obrigatoriamente Fóruns ou Conselhos Regionais como exigência para acesso aos recursos da política regional; defendem ainda a participação plural e efetiva da sociedade civil em escala micro e/ou mesorregional para uma proteção da aplicação dos recursos, e ressaltam a importância do estímulo a práticas participativas para a elaboração de seus Planos Plurianuais e de seus Orçamentos Anuais, com critérios de investimentos nas regiões mais vulneráveis (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

O Eixo II refere-se ao Financiamento do Desenvolvimento Regional. Neste quesito existem demandas quanto à necessidade de expansão e aprimoramento da infraestrutura social, econômica e urbana, além do fortalecimento dos sistemas regionais de comunicação, tecnologia e informação. Refere-se também à necessidade de crédito e financiamento diferenciados e de incentivos fiscais para o desenvolvimento de atividades produtivas e a promoção de organização e cooperação local com o intuito de ativar a capacidade produtiva nos territórios.

Os Coredes apontam como alternativa, caso não seja possível desvincular a criação do FNDR da proposta de uma reforma tributária abrangente, de tramitação difícil e demorada no Congresso Nacional, a fundação de um Fundo específico para viabilizar as ações da política; deve ser estimulada a criação de Fundos de Desenvolvimento nos Estados (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

Já o Eixo III versa sobre as Desigualdades Regionais e Critérios de Elegibilidade. Quanto aos critérios de elegibilidade, estes permitem priorizar os espaços para a ação da política. Foram considerados espaços elegíveis para a PNDR II a totalidade do território abrangido pela Sudene, Sudam e Sudeco e os demais espaços dos territórios situados no Sul e Sudeste, classificados como de Média e Baixa Renda.

O Fórum dos Coredes, na crítica ao Eixo III, relata a importância do estabelecimento de critérios objetivos e de aplicação automática, com prazos e vigência estabelecidos. A definição das áreas elegíveis está centrada somente na redução das desigualdades de renda, sendo muito restrita, não devendo uma política regional preocupar-se exclusivamente com a promoção de convergência de renda entre regiões. No momento em que o critério de elegibilidade está centrado na renda, esse compromete a intenção de se ter uma política nacional de desenvolvimento regional, por

excluir algumas regiões que perdem o dinamismo por apresentar alta renda. É possível que, por um critério simplista de avaliação, como o crescimento do PIB, se classifique em dinâmica uma região em que a população diminui, isso em razão da incapacidade de gerar empregos e oportunidades em número suficiente para garantir a permanência da população na região (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

Neste quesito, a proposta dos Coredes é que a tipologia utilizada para definição dos critérios de elegibilidade ocorra pelo uso de um indicador sintético, como o Índice de Desenvolvimento Humano, e não apenas a renda, e que seja utilizado como critério de avaliação a dinâmica migratória, considerando elegíveis as regiões com forte emigração, fato que evidencia a ausência de dinamismo para gerar empregos e oportunidades em número suficientes (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

Por fim o Eixo IV, Vetores de Desenvolvimento Regional Sustentável, sendo este subdividido em cinco vertentes: Vertente da Estrutura Produtiva (estruturação e o fortalecimento de arranjos e sistemas produtivos e inovativos com base local, articulados com as demais escalas e orientado por um projeto nacional), Vertente Educação (caminho para competitividade e construtora da cidadania), Vertente da Ciência, Tecnologia e Inovação (criar mecanismos e instrumentos que viabilizem a desconcentração regional dos gastos com ciência e tecnologia e inovação), Vertente Infraestrutura e Desenvolvimento Regional (representa um instrumento direto e eficaz da política no tratamento das desigualdades regionais), e a Vertente Rede de Cidades (cujo objetivo é buscar uma rede equilibrada e o apoio às cidades polos como componentes estratégicos, focando políticas que transbordem dinamismo ao seu entorno).

Os Coredes consideram relevante para o enfrentamento dos problemas regionais a superação dos déficits de infraestrutura e de conhecimento, defendendo as seguintes linhas de ação no eixo dos vetores do desenvolvimento regional sustentável: Elaboração de Projetos Regionais Estratégicos de Infraestrutura; Apoio Federal para a Qualificação do Ensino Fundamental e Médio nas Áreas Elegíveis da Política Regional; Priorização das Áreas Elegíveis da Política Regional na Expansão da Rede Federal do Ensino; Apoio às Instituições Comunitárias de Ensino Superior que atuam nas Regiões Elegíveis da Política Regional; Fortalecimento dos Programas de Pós-Graduação nas Regiões Elegíveis; e Ensino e Pesquisa para o Fortalecimento dos Sistemas Locais de Produção (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

Randolph e Tavares (2013) explicam como ocorreu a preparação para a elaboração da PNDR II. Os autores expõem que no ano de 2012 a SDR e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), juntamente com outros órgãos do governo federal e de governos estaduais, organizaram em cada unidade da Federação uma Conferência Estadual de Desenvolvimento como preparação para a realização da Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional, ocorrida em Brasília de 12 a 22 de março de 2013. A proposta foi criar um momento de construção participativa da nova PNDR, debatendo o futuro que se quer para o país e quais os meios para alcançá-lo.

Dallabrida (2015) ressalta que o texto da II PNDR, com os princípios e diretrizes, está na Casa Civil desde o início de 2014, não foi enviado ao Congresso Nacional e somente será enviado quando seus representantes tiverem outro perfil, não exclusivamente setorial e clientelista, sem a excrescência chamada emendas parlamentares.

Alguns princípios sintetizam a proposta da PNDR:

– Participação social e empoderamento de atores nos territórios: é fundamental o controle social e a participação coletiva, ou seja, a opção é de um protagonismo compartilhado.

– Integração dos entes governamentais e de atores representativos dos territórios: é reconhecida a dificuldade de governança federativa, sendo necessária a redução por intermédio de novas práticas políticas e gerenciais que agreguem as diversas partes interessadas, oportunizando uma sinergia em toda a cadeia da política regional.

– Soluções apropriadas para cada tipo de território: de acordo com as características regionais, visualizar que não existe uma solução única para o desenvolvimento regional brasileiro e, sim, possibilidades ajustáveis a cada situação.

Os Coredes/RS fizeram algumas considerações a respeito da PNDR, ressaltando a existência de temas que precisam de uma reflexão mais profunda. Um destes temas é referente ao insuficiente tratamento dado à questão da baixa prioridade da temática territorial na agenda do governo, sendo necessários esforços no sentido de conscientizar a sociedade brasileira sobre o fortalecimento das políticas públicas territoriais, sendo esta fundamental para que seja exercida pressão de baixo para cima no intuito de sensibilizar as instâncias políticas, oportunizando o aumento do grau de prioridade na agenda governamental. A vontade política é imprescindível para avançar em termos de desenvolvimento regional (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

A política regional, adequadamente criada e financiada, constitui-se em um instrumento importante do Estado para promover a gestão do território, influenciando a distribuição espacial das atividades produtivas e promovendo o surgimento de polos econômicos alternativos, minimizando os impactos nos grandes centros da migração das pessoas de regiões menos desenvolvidas (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

Algumas questões gerais relevantes da PNDR de 2007 devem ser preservadas e fortalecidas. Dentre elas, a condição de política nacional (que alcance todas as áreas do território), a multiescalaridade (usar referências territoriais menos agregadas que as macrorregiões como espaços preferenciais para efetivação das ações) e, por fim, manter e aprofundar a preocupação em promover a efetiva participação da sociedade civil e da comunidade das regiões na formulação, estabelecimento e fiscalização das ações previstas na política (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

É possível resumir as considerações dos Coredes em relação aos eixos da PNDR e das ações previstas em cada eixo no seguinte Quadro:

Eixos da PNDR Ações previstas Crítica dos Coredes

Governança, participação social e diálogo federativo

Participação social, arranjos e cooperação.

Coordenação e articulação, criação de esferas intermediárias.

Elevar o grau de prioridade, regionalizar os PPA.

Escala menor, obrigatoriedade de fóruns e conselhos.

Financiamento do DR

Infraestrutura social econômica e urbana, sistemas regionais de comunicação, tecnologia e informação. Crédito e financiamento, incentivos fiscais – ativar a capacidade produtiva.

Criação de um fundo específico para viabilizar a PNDR II

Desigualdades regionais e critérios de elegibilidade

Classificação dos espaços para atuação.

Centrada na desigualdade de renda.

Critérios objetivos, com prazos e vigência.

Considerar: gerar empregos e a permanência da população.

Vetores do DRS Estrutura produtiva; educação; ciência, tecnologia e inovação; infraestrutura e redes de cidades.

Defendem a elaboração de projetos regionais estratégicos de infraestrutura; apoio federal para qualificação do ensino fundamental e médio; priorização das áreas elegíveis na expansão da rede federal de ensino; apoio às universidades comunitárias; fortalecimento dos programas de Pós-Graduação; e ensino e pesquisa para o fortalecimento dos sistemas locais de produção. Fonte: Elaborado pela autora.