A Política Nacional de Desenvolvimento Regional

As políticas públicas são criadas com o objetivo de atender a uma demanda da sociedade. É uma ação intencional que necessita de interação e integração dos esforços das partes interessadas.

No contexto atual, eficiência e competitividade têm posição estratégica no tratamento da problemática regional. Esse fator é influenciado pelo processo de globalização, quando ocorre a indução da inserção competitiva da economia nacional na economia mundial, o que exige das políticas a ampliação da base econômica e a montagem de uma estrutura produtiva que possa competir no mercado (ARAÚJO, 2013).

Esse fato influencia o eixo central da nova política do desenvolvimento, devendo essa abordar, de um lado, a equidade (redução das desigualdades) e, de outro, a eficiência (montagem e ampliação da base econômica regional e construção de uma estrutura produtiva capaz de competir no mercado).

Em âmbito nacional, a retomada da questão regional tem como marca a proposição da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) em 2003, que foi institucionalizada em 2007 pelo Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro. A discussão esteve centrada na necessidade de um posicionamento mais efetivo do Estado em relação aos problemas que resultam do sistema econômico, ou seja, uma atuação com vistas a minimizar o agravamento das desigualdades geradas pelo mercado.

Embora o marco tenha sido a institucionalização da PNDR em 2007, esse processo teve início em 1999 com a criação do Ministério da Integração. A construção da PNDR contou com a realização de um Seminário em Brasília e outros nas cinco regiões do país. Neste período predominou o caráter estadocêntrico da política.

A proposta da PNDR partiu da busca em reverter à marginalização do desenvolvimento. Sua ênfase é nas desigualdades territoriais, com foco em regiões- problema. A sua preocupação é com os territórios que vêm perdendo população e agravando o problema das grandes cidades (CARGNIN, 2015).

A percepção foi que os enormes desequilíbrios regionais têm ocasionado consequências graves, dentre as quais podemos destacar: a punição de brasileiros que nascem nas regiões menos dinâmicas, pois esses terão limitadas chances de crescimento pessoal e profissional em virtude do baixo acesso à educação, à saúde, ao emprego de qualidade e a toda uma rede de serviços e oportunidades; a desigualdade induz a movimentação populacional em direção aos espaços mais dinâmicos, fato que agrava as condições de megametropolização com suas consequências, ou seja, a favelização, a pobreza e a violência; e, por fim, o Brasil deixa de aproveitar parte de seu potencial produtivo, que poderia gerar competitividade, aumentar o emprego, a renda e o bem- estar (SECRETARIA..., 2012).

Para a construção de uma política de desenvolvimento é ponto de partida e condicionante o entendimento do contexto econômico e social que impacta na redefinição das estruturas econômicas, das relações de trabalho e das formas de inserção do país no contexto internacional. Observa-se a transição para um novo paradigma

produtivo e tecnológico, que introduz fatores atualizados de competitividade e define novos condicionantes de localização das atividades produtivas (ARAÚJO, 2013).

A elaboração da PNDR I representou um avanço significativo no que diz respeito a recuperar a preocupação com a questão regional, porém a PNDR I não conseguiu alcançar status de Política de Estado, nem mesmo de conseguir construir um consenso político e federativo fundamental para promover as ações necessárias para o enfrentamento da questão regional do Brasil (SECRETARIA..., 2013).

A PNDR introduziu várias inovações: a sua definição como uma política nacional (capaz de alcançar todo o território brasileiro dentro dos critérios de elegibilidade); a introdução de uma nova referência territorial, as mesorregiões; ênfase na participação da sociedade civil na concepção e implementação das ações, assim como a criação de novas instituições para viabilizar a participação; e a criação de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional para financiar as ações da nova política (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

A PNDR considera a integração dos espaços regionais, ou seja, a partir de uma visão nacional tratar a heterogeneidade e a diversidade que caracterizam o Brasil. Surge a necessidade de uma nova forma de abordar a dimensão regional, sendo fundamental novas posturas para pensar e agir em um país heterogêneo e diversificado.

Araújo (2013) afirma que:

é necessário que a nova política nacional de desenvolvimento regional desça a cada caso, considerando as distintas potencialidades, ameaças, problemas ou entraves das sub-regiões no interior de cada macro-região, o grau atual de sua inserção na economia internacional e a dinâmica recente da base produtiva já instalada.

Para cada espaço é necessário estabelecer formas de atuação e medidas econômicas diferenciadas, tendo como ponto de partida a redução das desigualdades regionais, traduzidas em condições semelhantes para a população de todas as regiões.

Araújo (2013) ressalta as seguintes ações na PNDR:

– a criação de um Conselho Nacional de Políticas Regionais, ligado diretamente e presidido pelo Presidente da República, integrado por representantes governamentais e não governamentais. As questões discutidas abrangeriam propostas para a desconcentração da atividade produtiva no território nacional, para uma melhor

distribuição das oportunidades de empregos produtivos e o desencadeamento de um processo de redução dos níveis de vida entre os habitantes das diferentes regiões do país.

– a criação de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) tenderia a se constituir em um instrumento poderoso pelo qual seriam instituídos os objetivos e metas que deverão induzir a uma menor desigualdade regional e a uma forma adequada, inspirada nos interesses nacionais, de inserção do país no processo de globalização em curso. Trata-se de um Fundo Nacional que envolveria recursos federais e estaduais (podendo, em projetos específicos, exigir aporte de municípios) e recursos privados ou de empréstimos. Sua gestão seria descentralizada, em Comitês Regionais.

Ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional caberia o papel aglutinador e coordenador, atraindo recursos que, de outra maneira, seriam aplicados de forma dispersa e fazendo convergir os esforços para ações que tenham sido definidas, no Conselho, como prioritárias.

As estratégias são direcionadas ao estímulo e ao apoio aos processos e oportunidades de desenvolvimento regional e à articulação de ações na promoção de uma melhor distribuição da ação pública e de investimentos, sendo o foco os territórios selecionados para ação prioritária. A intervenção é orientada pela aplicação de dois indicadores disponibilizados pelo IBGE: o rendimento médio mensal por habitante e a taxa geométrica de variação dos produtos internos brutos municipais por habitantes. De acordo com esse cálculo, as regiões foram classificadas em Alta Renda, Dinâmicas, Estagnadas e Baixa Renda, sendo as três últimas definidas como prioritárias na PNDR.

Percebe-se que a prioridade está nas grandes regiões marginalizadas (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), sendo necessária para inclusão das demais regiões vulneráveis à criação do Fundo Nacional do Desenvolvimento Regional (FNDR) previsto na PNDR.

É com a PNDR que foi pensada para o Brasil uma alternativa de desenvolvimento diferente daquela em que impera a guerra fiscal e a fragmentação territorial – um desenvolvimento do Brasil como um todo.

Para a construção da PNDR foi realizada uma análise da realidade regional brasileira que evidenciou a necessidade de atuação em diversas escalas, com destaque para níveis sub-regionais. A PNDR tem como foco ocupar-se da causa da desigualdade e da pobreza em sua expressão territorial. Ela busca trabalhar a relação entre a pobreza individual e regional e atuar em regiões que, em razão da questão econômica de estagnação, geram grandes fluxos migratórios (SECRETARIA..., 2012).

A SDR (SECRETARIA..., 2012) tem como premissa que a PNDR é uma política nacional, com articulações do Congresso Nacional, dos três níveis de governo, do setor empresarial e da sociedade civil; é o governo federal, pois:

– só o nível federal transcende a escala das macrorregiões menos desenvolvidas;

– só o nível federal pode arbitrar conflitos de interesse em escala sub- nacional;

– a coordenação nacional facilita a reprodução/adaptação/difusão de políticas locais bem sucedidas;

– a PNDR é uma política necessariamente redistributiva e só a União tem recursos na escala exigida e a legitimidade para ações afirmativas.

A PNDR tem em sua definição as escalas e instâncias de intervenção para uma atuação que permita a definição de prioridades e organização de iniciativas para a redução das desigualdades intra e inter-regionais. A definição das competências das instâncias de articulações, formulações e operações é relevante para o sucesso da política (SECRETARIA..., 2012).

Foi definido o papel de cada instância para delimitar a intervenção, sendo eles: a escala nacional atuará na definição de critérios gerais de atuação no território, cabendo a ela a identificação das sub-regiões prioritárias e os espaços preferenciais de intervenção da PNDR; a instância macrorregional fica incumbida de elaborar planos estratégicos de desenvolvimento, realizar a articulação de diretrizes e atividades de desenvolvimento e a promoção de ações em territórios priorizados; e, por fim, as instâncias sub-regionais são responsáveis pelo foco operacional, tendo sua ação estruturada em fóruns regionais de discussões, onde são estabelecidos os critérios de atuação (SECRETARIA..., 2012). A PNDR, assim como as demais políticas de desenvolvimento endógeno, depende da atuação das forças sociais das regiões. São essas forças que definirão as estratégias de ação por intermédio de pactuação em fóruns e outras instâncias de acordos territoriais. Sendo assim, é definida uma agenda de ações dos programas regionais que abrange:

organização dos atores sociais e apoio à estruturação de instâncias de representação, bem como de instrumentos e mecanismos de ação sub- regional; infra-estrutura de média e pequena escala; apoio à inovação e fortalecimento de arranjos produtivos locais; capacitação de recursos humanos; apoio à ampliação dos ativos relacionados e oferta de crédito para as unidades produtivas (SECRETARIA..., 2012).

A PNDR deve ser visualizada como uma política de fortalecimento das atividades produtivas em regiões definidas por critérios de elegibilidade, e abrange a questão da pobreza, e a perda do dinamismo e da competitividade. Na dimensão social ela contribui para melhorar as condições de vida das populações das regiões mais pobres ou menos dinâmicas ao gerar empregos e oportunidades, promovendo a inclusão produtiva. A política deve ser vista ainda como um poderoso instrumento do Estado para atuar no ordenamento e na gestão do território, influenciando a distribuição das atividades produtivas no espaço (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

A instituição da PNDR está traduzida em ações do governo federal, dos Estados e municípios e da sociedade civil, nas mais diversas escalas. Está inserida nos programas do Plano Plurianual (PPA), no direcionamento estratégico dos instrumentos para o financiamento do desenvolvimento regional e em iniciativas não orçamentárias do governo (SECRETARIA..., 2012).

Em um balanço da PNDR realizado pela SDR (SECRETARIA..., 2012), observou-se que ela representa o primeiro esforço no sentido de instituir uma política nacional de desenvolvimento regional no país, fato que oportunizou uma mudança no que diz respeito ao isolamento dos programas de desenvolvimento, mudando o paradigma de tratamento da questão regional, uma vez que:

I. Rompeu com a visão tradicional que circunscrevia o problema regional brasileiro à dimensão macrorregional e adotou uma abordagem nacional articulada por múltiplas escalas.

II. Promoveu o reconhecimento da diversidade do Brasil como um ativo a ser explorado em favor das regiões e sub-regiões do País.

III. Abandonou a visão de políticas de cima para baixo, baseadas em grandes investimentos e sem controle social, adotando uma abordagem participativa de construção e acompanhamento das políticas a partir do território focada na ativação de seu potencial endógeno.

A PNDR oportunizou, também, uma visão sobre as desigualdades e a diversidade inter e intrarregional no Brasil. Dois pilares da Política, porém – o Fundo Nacional do Desenvolvimento Regional e a Câmara de Políticas de Desenvolvimento Regional –, não foram executados como planejado e comprometeram a política. Podemos apontar ainda outros aspectos que não foram bem-sucedidos: a pequena

articulação entre os instrumentos da PNDR com os demais projetos e programas do próprio MI; os recursos disponibilizados foram muito baixos; as ações foram pontuais, difusas e sem continuidade; baixa articulação com os Fundos e Incentivos; e limitada articulação com os governos estaduais e com os demais programas federais de base territorial.

A ação da PNDR ficou concentrada na formação de fóruns mesorregionais e no apoio a projetos difusos de capacitação e qualificação profissional nas mesorregiões e demais espaços do Programa. A política tornou-se refém das emendas parlamentares que estavam dissociadas de uma proposta coerente de desenvolvimento (SECRETARIA..., 2012).

A PNDR trouxe algumas contribuições para o desenvolvimento regional, embora tenha deixado a desejar em vários aspectos propostos. O Quadro a seguir apresenta uma síntese das principais fraquezas e fortalezas da referida política:

Fraquezas Fortalezas

Não conseguiu status de Política de Estado. Introduziu uma nova referência territorial (mesorregiões).

Não construiu consenso político e federativo. Ênfase na participação, buscando ativar potencial endógeno.

Baixa disponibilidade de recurso.

Não implementado o FNDR e a Câmara de Políticas de DR.

Análise da realidade regional em diversas escalas.

Ocorreu pequena articulação entre PNDR e demais programas e projetos; com os fundos de investimentos e incentivos; e também, entre os governos.

Definição do papel de cada instância na intervenção e atuação.

Fonte: Elaborado pela autora.