Políticas Públicas

A política pública, enquanto área do conhecimento e disciplina acadêmica, nasce nos EUA. Em seu surgimento a ênfase dos estudos estava centrada nas ações do governo, não sendo estabelecidas relações com as bases teóricas sobre o papel do

Estado. São considerados precursores dos estudos na área de políticas públicas: Laswell (contribui, ainda nos anos 30, com a expressão análise de política pública, quando enfatizou a possibilidade de conciliar conhecimento científico com a produção empírica dos governos e também com a preocupação com o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesses e governo), Simon (introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos, afirmando que essa limitação poderia ser amenizada pelo conhecimento racional, sendo importante a criação de estruturas que enquadrem o comportamento dos atores e modelem este comportamento), Lindblom (propõe outras variáveis à formulação de políticas públicas, como relações de poder e integração entre as fases do processo decisório) e Easton (define a política pública como um sistema; para ele, políticas públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesses, que influenciam nos resultados e efeitos) (SOUZA, 2006).

O entendimento do termo política sem adjetivos corrobora para compreender a expressão política pública. Neste sentido, Heidemann (2014) aborda que o campo de estudo sobre política pública teve início em 1950. Nesta época existiam dois conjuntos de definições: um que percebia o campo de estudo em termos parciais e de alcance reduzido, concebendo a política pública como um programa projetado com metas, valores e práticas, e outro que percebia a política pública como a alocação de valores por uma autoridade pública para toda a sociedade, sendo considerado o que os governos escolhem fazer, um conjunto de decisões inter-relacionadas referente à seleção de objetivos a alcançar. É importante ressaltar dois elementos essenciais na definição de políticas públicas: ação e intenção.

A definição mais conhecida de política pública é a de Laswell, que mostra que decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. As várias abordagens de políticas públicas têm assumido, geralmente, uma visão holística do tema, absorvendo uma perspectiva de que o todo é maior que a soma das partes. Do ponto de vista teórico- conceitual, são campos multidisciplinares, nos quais o foco é a explicação da natureza da política pública e seus processos. Em suma, política pública é um campo do conhecimento que busca a formulação, execução e avaliação das ações do governo (SOUZA, 2006).

A concepção das políticas públicas, no Brasil, como instrumento de governo capaz de dar maior agilidade à administração pública, tem início a partir dos anos 80. Essa mudança possibilitou a visualização do Estado por intermédio de seus fluxos e suas dinâmicas, ocasionando uma mudança no cenário até então baseado na análise estrutural. Neste contexto, a produção de políticas públicas busca integrar todos os responsáveis por sua elaboração, que compreende as agências públicas, os atores participantes, as inter-relações entre agências e atores e, por fim, as variáveis externas que impactam o processo (SARAVIA, 2006).

Observa-se um crescente interesse pela temática de políticas públicas. Esse fato está relacionado às mudanças recentes da sociedade brasileira, que tem provado um intenso processo de inovação e experimentação em programas governamentais, que abrem a oportunidade de participar das diversas políticas, e despertam o interesse em relação ao seu funcionamento e efetividade, seus mecanismos de operação e seus prováveis impactos socioeconômicos (ARRETCHE, 2003).

Na definição de políticas públicas, sociedades e Estados complexos estão mais próximos da perspectiva teórica, que defende uma autonomia relativa do Estado, o que indica a existência de um espaço próprio de atuação que é influenciado interna e externamente. Souza (2006) sintetiza os principais elementos dos modelos sobre políticas públicas: permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que ele realmente faz; envolve atores e níveis de decisão, embora sejam materializados pelos governos; é abrangente e não se limita a leis e regras; é uma ação intencional, voltada para o alcance de objetivos; é uma política de longo prazo, com impactos de curto prazo; e, por fim, envolve processos subsequentes a sua decisão e proposição, sendo fundamental a formulação, a execução e a avaliação.

Na visão de Secchi (2014), política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público. Tal problema é caracterizado pela diferença entre uma situação atual (considerada inadequada) e uma situação desejada (expectativa de uma situação melhor). O autor aponta dois elementos fundamentais: intencionalidade pública (tratamento ou resolução de um problema) e resposta a um problema público (coletivamente importante). Secchi (2014, p. 11) ressalta que:

Política pública é um conceito abstrato que se materializa por meio de instrumentos variados. Para aqueles que acreditam em espírito, é como dizer que a política pública é uma alma, e esta precisa de um corpo para tomar

vida. Políticas públicas tomam forma de programas públicos, projetos, leis, campanhas publicitárias, esclarecimentos públicos, inovações tecnológicas e organizacionais, subsídios governamentais, rotinas administrativas, decisões judiciais, coordenação de ações de uma rede de atores, gasto público direto, contratos formais e informais com as partes interessadas, entre outros.

Saravia (2006) aponta como componentes das políticas públicas os seguintes aspectos: institucional (autoridade formal legalmente constituída), decisório (compreende uma escolha para uma situação específica, que responde a um problema), comportamental (curso de ação) e causal (efeitos no sistema político e social).

Queiroz (2012, p. 97) define que: “as políticas públicas são, no Estado democrático de direito, os meios que a administração pública dispõe para defesa e a concretização dos direitos de liberdade e dos direitos sociais dos cidadãos, estabelecidos numa Constituição Nacional”.

Em síntese, as políticas públicas representam diretrizes, princípios norteadores da ação do poder público; são regras e procedimentos utilizados na relação entre o poder público e a sociedade; são as mediações entre atores da sociedade e do Estado; as políticas públicas representam formas de exercício de poder político; envolvem a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social no processo de decisão e a repartição de custos e benefícios sociais. Para sua legitimação e eficácia são necessárias mediações sociais e institucionais no gerenciamento das partes interessadas (TEIXEIRA, 2002).

A literatura especializada nos estudos sobre políticas públicas possui duas ramificações no que se refere ao protagonismo no estabelecimento: alguns autores defendem uma abordagem estatista, outros abordagens multicêntricas. A abordagem estatista ou estadocêntrica considera que a elaboração de políticas públicas é responsabilidade de atores estatais. Essa visão defende a importância da superioridade do Estado em criar leis e fazer com que a sociedade as cumpra. Defende também que o Estado tenha superioridade hierárquica para corrigir desvios que o mercado e a comunidade não conseguem sozinhos e, por fim, defende a vinculação da política pública com a tradição intervencionista do Estado. A abordagem multicêntrica ou policêntrica considera que podem ser protagonistas no estabelecimento de políticas públicas organizações privadas, organizações não governamentais, organismos multilaterais, redes de políticas públicas, juntamente com atores estatais. A inspiração da última abordagem é baseada nas produções de intelectuais, como Karl Polanyi e

Elionor Ostrom. Em geral as políticas públicas, embora tenham iniciativas e decisões de diversas origens, são elaboradas dentro do aparato institucional-legal do Estado (SECCHI, 2014).

Souza (2006) extraiu e sintetizou das diversas definições e modelos de políticas públicas os seguintes elementos:

A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.

A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são também importantes.

A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras.

A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados. A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo.

A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação.

Em relação aos objetivos, as políticas públicas são destinadas a responder a demandas da sociedade. Visam a ampliar e efetivar direitos de cidadania, promover o desenvolvimento, regular conflitos, dentre outros, dependendo do foco. As demandas são interpretadas por aqueles que ocupam o poder, são influenciadas pela agenda criada na sociedade e expressam visões de mundo que precisam de legitimação (TEIXEIRA, 2002).

O processo de políticas públicas, muitas vezes, está permeado de irracionalidade, inconsistências e falta de coordenação. Neste caso, a atuação do gestor público em elaborar estratégias eficazes para influenciar a direção e garantir a integração das ações, visando a gerar resultado, é fundamental (WU et al., 2014).

A fragmentação das políticas públicas gera problemas, como, por exemplo:

– Políticas públicas ineficazes, porém populares, despertam atenção dos formuladores de políticas, enquanto muitas políticas necessárias, porém impopulares, encontram uma grande resistência. Durante a recente crise financeira, por exemplo, muitos países em desenvolvimento, por razões políticas, tiveram que continuar a fornecer subsídios que mal podiam financiar e que eram contraprodutivos em termos de melhoria das condições e padrões gerais de vida.

– A criação de políticas públicas é impulsionada por crises, em que os formuladores de políticas devem agir como bombeiros, enquanto as políticas para evitar crises em primeiro lugar são subvalorizadas. No Reino Unido e nos EUA, por exemplo, muitas das práticas bancárias que levaram à crise financeira de 2008 foram originadas na desregulação do setor financeiro, cujas deficiências eram bem conhecidas, mas ignoradas na busca pelo crescimento econômico.

– Falhas em políticas públicas levam a mudanças na liderança política, mas as principais causas das falhas permanecem inadequadamente abordadas. Em muitos países em desenvolvimento, os líderes têm passado por períodos de governos militares e civis, sem ser capazes de abordar os problemas básicos – como a falta de competências e infraestrutura – que dificultam seus esforços de desenvolvimento.

– Os efeitos das políticas públicas defendidas por um órgão governamental em particular podem ser minados por estratégias empregadas por outro órgão, deliberadamente ou não. Assim, em países como a Índia e o Paquistão, por exemplo, os ministérios da agricultura continuam a promover a produção agrícola à custa da disponibilidade de água para a indústria e para as famílias, as quais são elas próprias as destinatárias de grandes iniciativas de despesa por parte dos ministérios de obras públicas e infraestrutura.

– Políticas públicas são formuladas a fim de garantir o apoio de grupos politicamente poderosos em detrimento dos interesses públicos de longo prazo, que são pouco representados no sistema político. Nas Filipinas, México e muitos outros países, pequenos grupos de elites agrícolas e empresariais exercem um veto virtual sobre as reformas destinadas à redistribuição de terras ou melhoria dos salários e condições de trabalho para a grande maioria da população.

– Discordâncias entre os diferentes níveis de governo levam a políticas públicas contraditórias, que são mutuamente destrutivas. O objetivo de uma política pública futura pode ser completamente obscurecido por diferentes órgãos governamentais, nos diferentes níveis de governo, seguindo agendas incompatíveis ou contraditórias. No Canadá e na Austrália, por exemplo, os governos federal e provincial ou estadual podem buscar objetivos mutuamente excludentes – em que um nível promove a extração do petróleo e gás ou carvão para conduzir energia elétrica, por exemplo, enquanto outro nível tenta reduzir as emissões de gases de efeitos estufa.

– Políticas públicas implementadas por burocratas de nível de rua desviam consideravelmente do que foi previsto na fase de formulação. Os agentes locais, em diversos países em desenvolvimento, muitas vezes substituem ou subvertem as políticas, sobretudo exigindo e aceitando pagamentos por negligência ou alteração de regras. Mesmo onde a corrupção é um problema menos agora do que no passado, como na Indonésia, Taiwan ou Sri Lanka, tais ações podem facilmente levar a uma miscelânea confusa de regras e regulamentos, o que prejudica a eficiência e a eficácia de muitas políticas públicas. Por outro lado, as políticas nacionais (que podem ser adotadas para fins de sinalização política, por exemplo) às vezes podem ser tão mal concebidas ao ponto de ser praticamente “construídas para fracassar”, independentemente do esforço de implementação.

– Apesar de sua importância, a avaliação de políticas públicas é raramente utilizada para a maioria das decisões e, quando feita, é motivada por exigências processuais ou considerações políticas estreitas; portanto, deixa de contribuir para a contínua aprendizagem em políticas públicas. Muitos governos ao redor do mundo regularmente bloqueiam o acesso à informação, privando os avaliadores da capacidade de realizar avaliações de alta qualidade e se privando de oportunidades de aprendizagem e melhoria de políticas (WU et al., 2014, p. 14-16).

3.1.1 Ciclo das políticas públicas

O processo de formulação e execução é fundamental para que a política pública seja executada. Sendo a política pública considerada uma ação intencional, é necessária a interação e integração de esforços dos agentes para o alcance dos objetivos propostos.

Partindo do pressuposto de que o arranjo institucional exerce influência desde a concepção até o encerramento da política pública, cresce de importância o entendimento do papel de cada um, sendo relevante ressaltar o valor da participação democrática em todas as etapas.

A tipologia, baseada no ciclo da política pública, tem como premissa um ciclo deliberativo, formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. Essa abordagem tem sua ênfase na definição da agenda, questionando o motivo de algumas demandas entrarem na agenda e outras não (SOUZA, 2007).

O ciclo de políticas públicas abrange as seguintes etapas: a identificação de um problema, caracterizada pela necessidade de mudança; a formação da agenda, que é a inclusão de um pleito ou necessidade na lista de prioridades do poder público; a formulação de alternativas, que consiste na seleção e especificação mais conveniente; a implementação, que é a fase de mobilização dos recursos para executar a política pública; a execução, que contempla o conjunto de ações para atingir os objetivos das políticas públicas; o acompanhamento, que é um processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade; e, por último, a avaliação, que consiste na mensuração e análise dos efeitos das políticas públicas na sociedade (SARAVIA, 2006).

Existem várias versões de visualização do ciclo das políticas. Dye (2014) aponta o conjunto de processos político-administrativos geralmente utilizados para agrupar as várias atividades: 1) identificar problemas, sendo este o momento de tornar manifestas as demandas para que o governo atue; 2) montar a agenda para deliberação, quando são escolhidas as questões que serão decididas e os problemas a serem tratados; 3) formular propostas de políticas, etapa em que são desenvolvidas propostas tendo em vista a resolução das questões e dos problemas; 4) legitimar políticas, quando ocorre a seleção de uma proposta, articulação e apoio político para ela e busca-se transformá-la em lei; 5) implementar políticas, que consiste em organizar as burocracias, prestar serviços ou prover pagamentos e criar impostos; 6) avaliar políticas, estudando os programas, relatando os outputs dos programas, avaliando impactos e propondo mudanças e/ou ajustes. Já na abordagem de Secchi (2014) abrangem: 1) identificação do problema, 2) formação da agenda, 3) formulação de alternativas, 4) tomadas de decisão, 5) implementação, 6) avaliação e 7) extinção.

Cabe ressaltar que as fases das políticas públicas não ocorrem sistematicamente; elas se misturam e as sequências se alternam. Embora saibamos das ponderações a respeito dos ciclos, eles têm utilidade na organização das ideias e na simplificação da complexidade das políticas, fato que pode auxiliar os políticos, administradores e pesquisadores no entendimento e na criação de um referencial comparativo (SECCHI, 2014).

A seguir são abordadas as etapas do ciclo da política pública.

3.1.1.1 Identificação do problema

Um problema público consiste na diferença entre a realidade pública e aquilo que se gostaria que fosse. Sua identificação engloba: a percepção de um problema de situação pública decorrente da insatisfação dos atores relevantes envolvidos no processo; a delimitação ou a definição do problema, sendo necessária para que possam ser visualizados quais são os seus elementos para a criação de norteadores que irão contribuir para a definição de causa, soluções, avaliações, dentre outros, sendo de extrema importância para a elaboração de uma política pública; e, por fim, a avaliação da possibilidade de solução. Um problema público é visualizado socialmente quando apresenta potencial de solução, mitigação ou diminuição de suas consequências negativas (SECCHI, 2014).

O problema social é o foco de uma política pública. Compreende uma disfunção no funcionamento da sociedade ou a exploração de uma potencialidade. Queiroz (2012, p. 138) assevera que “a correta formulação de um problema social é condição essencial para que se tenha êxito na sua solução ou mitigamento”.

Para que um problema social seja inserido na agenda de prioridades é necessário que tenha importância social e que os atores interessados possuam poder de barganha política suficiente. A assimilação de um problema envolve a necessidade de fundamentação, que demonstre, de maneira irrefutável, que ele é real, e não somente uma opinião de uma ou mais pessoas que tendem a pôr seus interesses e preferências no seu diagnóstico (QUEIROZ, 2012).

São vários os atores que se incubem da identificação de problemas públicos; dentre eles os partidos políticos, os agentes públicos e as organizações não governamentais. Para esses atores o problema público será a matéria-prima de seu trabalho. Eles irão lutar para que o problema entre na lista de prioridades de atuação. Esta lista é definida como agenda (SECCHI, 2014).

Alguns aspectos, segundo Queiroz (2012), devem ser observados na formulação de um problema social com o intuito de garantir uma maior qualidade da política pública: os problemas devem ser declarados para as situações existentes na sociedade; devem ser formulados de forma clara; devem ser passíveis de comprovação; devem ser formulados como uma situação indesejável; não devem ser formulados de maneira a induzir ou a obrigar uma solução específica; devem refletir a razão principal da situação que se quer solucionar ou mitigar; e devem estar ao alcance dos instrumentos disponíveis para enfrentá-los. Os objetivos principais, quando da descrição de um problema, podem ser assim resumidos:

a. as diversas interpretações que os atores participantes do processo de formulação têm do problema devem estar reunidas em um único significado ou problema focal; b. o problema deve ter o seu significado em termos de quantidade, qualidade, tempo e localização; c. o problema deve ser formulado de maneira a permitir ser monitorável e avaliável durante sua execução; d. o problema deve ser formulado como uma condição negativa passível de ser modificada ou mitigada (problema não é ausência de solução, e, sim, um estado negativo, uma discrepância entre a situação existente e a desejável); e o problema deve ser formulado de maneira mais precisa e concisa possível, para evitar interpretações conflitantes (QUEIROZ, 2012, p. 157).

3.1.1.2 Formação da agenda

A agenda constitui-se em uma lista de questões e problemas que agentes governamentais e outras partes interessadas no bem-estar coletivo estão observando em um dado momento, ou seja, a agenda é representada por um conjunto de problemas ou temas visualizados como relevantes (WU et al., 2014).

A formação da agenda consiste na inclusão de demanda ou necessidade social na lista de prioridades do poder público. Existem basicamente dois tipos de agenda: a agenda política, que é o conjunto de problemas percebidos como merecedores de intervenção pública e a agenda formal ou institucional, que elenca os problemas e temas que o poder público decidiu enfrentar. Há outros tipos de agenda que recebem atenção da mídia, de uma convenção de sindicatos, dentre outras (SECCHI, 2014).

A montagem da agenda política reflete o reconhecimento de que um problema requer atenção especial por parte do governo. É um estágio crítico do ciclo de uma política pública, pois o que acontece nesse estágio impacta em todo o processo político e em seus resultados (HEIDEMANN, 2014).

A definição da agenda está ligada à ideia de que a criação de políticas públicas é orientada pela ação de atores não governamentais, e também pela ação de membros dos governos. O entendimento de como as demandas por ações políticas surgem e como elas são inseridas na agenda é aspecto relevante para o gestor público (WU et al., 2014). A entrada de um problema na agenda política está relacionada a algumas