UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – UNIJUÍ
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM DESENVOLVIMENTO – MESTRADO
A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL: interfaces e articulações na sua construção
ELISETE BATISTA DA SILVA MEDEIROS
Ijuí, RS 2015
ELISETE BATISTA DA SILVA MEDEIROS
A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL: interfaces e articulações na sua construção
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Senso em Desenvolvimento, na linha de pesquisa Políticas Públicas e Gestão Social, da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Unijuí) como requisito parcial para a obtenção do título de mestre em Desenvolvimento.
Orientador: Prof. Dr. Sérgio Luís Allebrandt
Ijuí, RS 2015
M488p Medeiros, Elisete Batista da Silva.
A política nacional de desenvolvimento regional no Brasil: interfaces e articulações na sua construção / Elisete Batista da Silva Medeiros. – Ijuí, 2015. –
135 f. ; 29 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Campus Ijuí). Desenvolvimento.
“Orientador: Sérgio Luís Allebrandt”.
1. Desenvolvimento. 2. Estado. 3. Política pública. I. Allebrandt, Sérgio Luís. II. Título. III. Título: Interfaces e articulações na sua construção. CDU: 339.98 Catalogação na Publicação
Aline Morales dos Santos Theobald CRB10/1879
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento – Mestrado
A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação
A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL: INTERFACES E ARTICULAÇÕES NA SUA CONSTRUÇÃO
elaborada por
ELISETE BATISTA DA SILVA MEDEIROS
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Sérgio Luís Allebrandt (UNIJUÍ): ___________________________________
Prof. Dr. Vilmar Antônio Boff (URI/SA): ____________________________________
Prof. Dr. Airton Adelar Mueller (UNIJUÍ): ___________________________________
Dedico este estudo primeiramente a meu pai (in memoriam) que, infelizmente, neste ano, nos deixou e não poderá ver em vida essa conquista, mas que tanto me incentivou a sempre continuar aprendendo. À minha mãe, pela dedicação e incentivo. Ao meu esposo, Zenilton, e às minhas filhas, Bianca e Bruna, por estarem ao meu lado. todos os dias, pela compreensão e apoio incondicional.
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus, por ter me dado condições de realizar mais um sonho em minha vida: conquistar o título de mestre.
Agradeço ao coronel Paulo Sérgio Felipe Alves, comandante da Escola de Aperfeiçoamento de Sargentos das Armas – Easa – pela confiança e por ter me permitido frequentar as aulas do Mestrado.
Agradeço ao meu orientador, professor doutor Sérgio Luís Allebrandt, pelo exemplo de profissional e pelas sábias palavras nas orientações, pela calma e pela simplicidade com que conduz suas atividades.
Agradeço aos entrevistados por doarem um pouco de seu tempo para contribuir com o meu estudo.
RESUMO
O presente estudo teve como objetivo a análise e compreensão das interfaces e articulações na construção da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, buscando o entendimento de como ocorre o processo de construção e de como se dão as articulações e como são estabelecidas as interfaces. A hermenêutica de profundidade foi a metodologia adotada devido à importância da interpretação para o estudo. No desenvolvimento da pesquisa para esta Dissertação, tivemos a percepção de que a noção de desenvolvimento é extremamente importante na medida em que traz à discussão a oportunidade de conciliar objetivos de crescimento econômico, questões sociais e proteção do meio ambiente. Parece não haver um consenso sobre a relevância do desenvolvimento. O único consenso evidente é o da insustentabilidade do modelo atual, fato que expõe a necessidade de se pensar em um novo modelo de desenvolvimento ou em um caminho possível para o desenvolvimento. Os desafios relativos ao desenvolvimento são muitos. Neste contexto, o desenvolvimento regional emerge como uma alternativa de intervenção em uma região, levando em consideração a importância de uma reflexão das causas relacionadas aos problemas econômicos, sociais e ambientais que refletem em seu ambiente, bem como suas especificidades. Esse entendimento do desenvolvimento regional, como um processo capaz de conciliar políticas e objetivos locais, pode ser visualizado como um mecanismo que fortalece o diálogo e a participação dos atores na busca de soluções para problemas regionais que poderão ser transformados em oportunidades de fortalecimento da sociedade e das instituições interessadas no processo de desenvolvimento. O pressuposto defendido é de que o mercado não é capaz de promover o desenvolvimento, sendo necessária a intervenção do Estado na busca do desenvolvimento das regiões menos favorecidas. A atuação prática do Estado se dá por intermédio de políticas públicas, que são construídas com a participação de vários atores. Ressalta-se a fundamental importância da atuação conjunta das partes interessadas para que a Política Pública de Desenvolvimento Regional seja efetiva. Percebe-se que por um longo período de tempo o desenvolvimento regional esteve fora da centralidade das ações governamentais, e é importante que retorne a essa agenda no intuito de diminuir as desigualdades regionais e os fluxos migratórios. Neste sentido, para uma efetiva política de desenvolvimento regional é necessário considerar as interfaces e articulações na construção da mesma. Um planejamento adequado e o envolvimento das partes interessadas aumenta a probabilidade do seu sucesso. Embora estudiosos tenham clareza da importância das interfaces e articulações na construção da política pública de desenvolvimento regional, eles reconhecem, também, que é um aspecto pouco considerado em sua construção, de difícil implementação, que as articulações são frágeis e as interfaces reduzidas.
ABSTRACT
This study aimed to analyze and understand the interfaces and joints in the construction of the National Policy for Regional Development, seeking to understand how is the process of construction and how are the joints and how interfaces are established. The depth of hermeneutics was the methodology given the importance of interpretation for the study. In the research for this thesis, we had the realization that the notion of development is extremely important in that it brings to the discussion the opportunity to reconcile goals of economic growth, social issues and environmental protection. There not seems to be a consensus on the relevance of development. The only clear consensus is the unsustainability of the current model, a fact that exposes the need to think about a new development model or a possible path for development. The challenges related to the development are many. In this context, regional development emerges as an alternative intervention in a region, taking into account the importance of discussing the causes related to economic, social and environmental problems that reflect on its environment as well as its specificities. This understanding of regional development, as a process able to combine local policies and objectives, can be viewed as a mechanism to strengthen dialogue and stakeholder participation in finding solutions to regional problems which can be transformed into opportunities for strengthening society and institutions interested in the development process. The defended assumption is that the market is not capable of promoting development, requiring state intervention in the pursuit of development of less favored regions. The practical application of the State takes place through public policies, which are built with the participation of several actors. It emphasizes the fundamental importance of joint efforts of stakholders for the Public Policy for Regional Development to be effective. It can be seen that for a long period of time regional development was out of the central government actions, and it is important to return to this agenda in order to reduce regional inequalities and migration flows. In this regard, for an effective regional development policy is necessary to consider the interfaces and joints in the construction of it. Proper planning and the involvement of stakeholders increases the likelihood of its success. Although scholars have clearly the importance of interfaces and joints in the construction of public policy on regional development, they recognize, too, that is an aspect little considered in its construction, difficult to implement, the joints are fragile and reduced interfaces.
SUMÁRIO INTRODUÇÃO ... 11 1 O DESENVOLVIMENTO NA ATUALIDADE ... 19 1.1 Dimensões do desenvolvimento ... 29 1.1.1 Dimensão econômica ... 30 1.1.2 Dimensão social ... 32 1.1.3 Dimensão ambiental ... 34
2 DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL ... 37
2.1 Desenvolvimentismo (1956-1980) ... 42
2.2 Crise Fiscal e Financeira do Estado (1980) ... 51
2.3 Neoliberalismo (1990-2002) ... 55
2.4 Neodesenvolvimentismo (2003-2014) ... 59
3 POLÍTICAS PÚBLICAS ... 64
3.1 Políticas Públicas ... 64
3.1.1 Ciclo das políticas públicas ... 69
3.1.1.1 Identificação do problema ... 71 3.1.1.2 Formação da agenda ... 72 3.1.1.3 Formulação de alternativas ... 75 3.1.1.4 Tomadas de decisão ... 78 3.1.1.5 Implementação ... 82 3.1.1.6 Avaliação ... 85 3.1.1.7 Extinção ... 88
3.1.2 Atores no processo de políticas públicas ... 89
4. A RETOMADA DA QUESTÃO REGIONAL E A PNDR ... 96
4.1 A Política Nacional de Desenvolvimento Regional I ... 101
4.2 A CNDR e a PNDR II ... 107
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 123
INTRODUÇÃO
A capacidade criativa do homem, voltada para a descoberta de suas potencialidades para enriquecer o mundo do qual é parte, tem como resultado o que chamamos de desenvolvimento. Esse somente é efetivo quando a acumulação gera a criação de valores que se difunde na coletividade (FURTADO, 1998).
O entendimento do processo de desenvolvimento está relacionado à distinção de duas atitudes no geral: na primeira visão apresenta um mundo no qual a sabedoria requer dureza, ocorrendo a negligência de uma série de fatores, como segurança social, direitos políticos e civis e da democracia; já a segunda visão aponta ser possível um processo no qual as atividades sustentadoras sejam trocas mutuamente benéficas, atuação de redes de segurança social, da liberdade política, desenvolvimento social, dentre outros (SEN, 2010).
É a segunda visão apontada por Sen (2010) que interessa ao presente estudo. Defende-se a abordagem de desenvolvimento em suas múltiplas dimensões: econômica, social e ambiental. Furtado (1998) corrobora com esse propósito ao observar que o objetivo estratégico é garantir que o desenvolvimento seja traduzido em enriquecimento da cultura em suas múltiplas dimensões e que permita contribuir com a criatividade própria da civilização. O desejo é preservar sua própria identidade.
Neste contexto é necessária a visualização do desenvolvimento que valorize a qualidade de vida das pessoas, o uso das energias e potencialidades da comunidade e o bem-estar das futuras gerações. É na busca deste ideal que o desenvolvimento local/regional exerce função relevante, no momento em que tem como prerrogativa as noções de identidade, complementaridade, integração regional e inserção competitiva na economia global. O desenvolvimento regional deverá integrar esforços de todas as partes interessadas, como do governo, das empresas e da sociedade, buscando aumentar os esforços conjuntos entre eles. No que diz respeito ao governo, é fundamental reforçar a coordenação de esforços das esferas federal, estadual e municipal (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 2013).
Na intenção de esclarecer o que será abordado neste estudo, o primeiro Capítulo versará sobre o desenvolvimento na atualidade e as suas dimensões econômica, social e ambiental. A fase seguinte abrange o histórico do crescimento regional brasileiro.
No Brasil, pesquisadores e governantes, reconhecendo as desigualdades regionais como um problema para o desenvolvimento, a partir dos anos 50 do século 20 iniciam estudos e a criação de planos no intuito de estabelecer políticas compensatórias na intenção de atrair investimentos para as regiões mais pobres, fato que nem sempre trouxe o resultado desejado, ocasionando, muitas vezes, a ampliação da concentração de renda e o aumento das desigualdades sociais.
Para o entendimento do desenvolvimento regional no Brasil é necessário um resgate histórico de como se deu o processo. Essa análise é realizada no segundo Capítulo. Percebe-se, então, que o mercado é incapaz de promover a distribuição equitativa da renda, a garantia da inserção competitiva no mundo globalizado e de assegurar o uso racional dos recursos naturais. Depreende-se que o Estado tem papel relevante na coordenação de decisões econômicas, regulamentação de mercados e serviços públicos, atuação no provimento de serviços sociais básicos e na proteção do meio ambiente (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 2013).
O Estado, enquanto articulador do desenvolvimento, o faz por intermédio de políticas públicas, exercendo importante papel no desenvolvimento das regiões menos favorecidas. Neste contexto, o terceiro Capítulo tem como propósito discutir as políticas públicas, desde o contexto histórico, a sua construção, os atores, dentre outros aspectos relevantes para seu o entendimento.
As políticas públicas de desenvolvimento, de acordo com Affonso (2000), ao potencializar as capacidades de uma região, devem também estar vinculadas à estratégia de coordenação regional e nacional, evitando o risco de passar os problemas para as regiões vizinhas e/ou absorver as desigualdades sociais e econômicas do entorno.
A articulação de políticas de desenvolvimento local e estratégias de coordenação regional e nacional deve assumir formas variadas conforme a realidade histórica de cada país. No caso de um Estado federal, como o Brasil, as regiões, estados e municípios, constituem entidades de grau superior, digamos assim, uma vez que estes se projetam na estrutura estatal de poder com uma certa autonomia, a qual não pode ser, evidentemente, confundida com soberania a qual só a federação possui. O governo subnacional, neste casos, constitui algo mais que a jurisdição administrativa, funcional aos propósitos das políticas do governo central. Este fato introduz maior complexidade na necessária coordenação entre níveis de governo e entre regiões que o desenvolvimento local requer (p. 17).
Entende-se que as articulações entre as diversas esferas são fundamentais para o sucesso de uma política pública voltada ao desenvolvimento regional, no entanto os estudos atualmente estão relacionados à discussão quanto às formas de compatibilizar as dinâmicas globais e regionais e como equacionar as dimensões do desenvolvimento. Parece não estar claro, nem ter sido objeto de estudo, a análise das articulações e interfaces na construção de Política Nacional de Desenvolvimento Regional. Essa discussão é aprofundada no quarto Capítulo, momento em que se aborda a retomada do planejamento regional.
No intuito de compreender as articulações e interfaces na construção da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, o presente estudo pretende responder à seguinte questão: Quais são as interfaces e articulações na construção da Política Nacional de Desenvolvimento Regional?
O objetivo geral é o de compreender e analisar o processo de construção da Política Nacional de Desenvolvimento Regional no Brasil. Já os objetivos específicos abrangem a compreensão do processo de construção da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, o entendimento de como ocorrem às articulações e as interfaces.
Para a realização da pesquisa é preciso um procedimento racional e sistemático com o objetivo de proporcionar respostas ao problema. A pesquisa é necessária por não se dispor de informações suficientes para responder ao problema ou pelo estado de desordem que se encontram as informações(GIL, 2010).
Neste contexto, este estudo poderá contribuir para o debate acadêmico visando o entendimento das interfaces e articulações na construção da Política Nacional de Desenvolvimento Regional. Poderá, ainda, contribuir na orientação dos agentes públicos e sociais no que diz respeito a articulações necessárias para a efetividade do processo de desenvolvimento regional. Em relação ao Mestrado em Desenvolvimento, poderá contribuir com o avanço das pesquisas da linha de Políticas Públicas e Gestão Social.
A abordagem de estudo é qualitativa. A ênfase está nos processos e nos significados, e o objetivo é interpretar estes significados e as intenções dos atores. Nesta perspectiva, a hermenêutica de profundidade (HP) servirá como referencial metodológico, no qual o estudo se delineia a partir da análise cultural. Formas
simbólicas são construções significativas que exigem uma interpretação. Elas são ações, falas, textos, que podem ser compreendidos por serem construções significativas. Os pensadores dos séculos 19 e 20 ressaltam que o estudo das formas simbólicas é fundamental e inevitavelmente um problema de compreensão e interpretação (THOMPSON, 2011).
A HP supera as abordagens tradicionais de ideologia, evidenciando a necessidade de propor sentidos, discuti-los, desdobrá-los e não os desvendar. Na HP estar-se-á propondo sentidos, sendo necessário argumentar e debater, exercendo a racionalidade argumentativa e comunicativa. Quando se afirma algo pela interpretação, tem que se justificá-lo, ou seja, fundamentá-lo em argumentos que sejam inteligíveis a todos, engajados na ação (VERONESE; GUARESCHI, 2006).
A argumentação utilizada é a de que, embora vários tipos de análise formal, estatística e objetiva são apropriadas para uma série de análises sociais, esses tipos de estudos apresentam um enfoque parcial. A hermenêutica colabora para essa compreensão, ressaltando que muitos fenômenos sociais são formas simbólicas, e formas simbólicas são construções significativas, que podem ser analisadas por métodos formais ou objetivos, mas que apresentam problemas qualitativos distintos de compreensão e interpretação. Os processos de compreensão e interpretação devem ser vistos como uma dimensão que é complementar e indispensável à análise formal e objetiva (THOMPSON, 2011).
A hermenêutica mostra que a investigação social, objeto dessas investigações, é um território pré-interpretado. O mundo histórico-social não é apenas um campo-objeto a ser observado; constitui-se também em um campo-sujeito que é construído, em parte, por sujeitos preocupados em conhecer a si mesmos e aos outros, e em interpretar as ações, falas e acontecimentos que ocorrem ao seu redor. Os sujeitos que constituem o campo-sujeito-objeto são, como os próprios analistas sociais, sujeitos capazes de compreender, de refletir e de agir, fundamentados nessa compreensão e reflexão (THOMPSON, 2011).
A ideia subjacente à HP é que na pesquisa social o processo de interpretação é um conjunto de métodos explanatórios e objetivantes. Entende-se que o objeto das investigações é um campo pré-interpretado. O enfoque da HP deve aceitar e levar em consideração as maneiras como as formas simbólicas são interpretadas pelos sujeitos
que constituem o campo-sujeito-objeto. Deve basear-se em uma elucidação das maneiras como estas formas são interpretadas e compreendidas pelas pessoas que as produzem e recebem o discurso de suas vidas cotidianas. Essa reconstrução é um processo interpretativo; é uma interpretação do entendimento cotidiano, uma interpretação da doxa, uma interpretação das opiniões, crenças e compreensões que são sustentadas e partilhadas pelas pessoas que constituem o mundo social (THOMPSON, 2011).
A interpretação da doxa é o primeiro passo para o início do trabalho hermenêutico. Frequentemente os pesquisadores não se colocam produzindo uma coisa nova. A HP é uma produção inovadora de um autor, uma produção específica, fundamentada em um referencial teórico rigoroso do conhecimento (VERONESE; GUARESCHI, 2006).
Thompson (2011) define três etapas para a HP: a análise histórico-social, a análise discursiva e a interpretação/reinterpretação. A primeira fase tem como objetivo a reconstrução das condições sociais e históricas de produção, circulação e recepção das formas simbólicas. A segunda tem como intuito evidenciar como os objetos e as expressões são construções simbólicas complexas para expressar ou dizer alguma coisa, e apresentam uma estrutura articulada que deve ser analisada formal ou discursivamente por narração ou interpretação. A terceira e última fase parte das duas etapas anteriores e estabelece um novo pensamento, que se dá pela explicação interpretativa do que está sendo representado.
Em relação à análise histórico-social, entende-se que as formas simbólicas são produzidas, transmitidas e recebidas em condições históricas específicas. Thompson (2011, p. 25) afirma que “o objetivo da análise sócio-histórica é reconstruir as condições sociais e históricas de produção, circulação e recepção das formas simbólicas”.
O autor distingue quatro aspectos básicos dos contextos sociais e destaca que cada um desses aspectos define um tipo de análise distinto. Em primeiro lugar, pode-se, identificar e descrever as situações espaço-temporais específicas em que as formas simbólicas são produzidas e recebidas, ou seja, as formas simbólicas são produzidas e recebidas por pessoas situadas em locais específicos, que agem e reagem a tempos particulares e a locais especiais, e a reconstrução do ambiente em que se passa é parte importante da análise histórico-social. Em segundo lugar, as formas simbólicas estão
situadas dentro de certos campos de interação. O campo representa um espaço de posições e um conjunto de trajetórias, que, conjuntamente, determinam algumas relações entre pessoas e algumas oportunidades acessíveis a elas. O terceiro nível se refere às instituições sociais. Essas podem ser vistas como um conjunto relativamente estável de regras e recursos, concomitante com as relações sociais que são estabelecidas por eles. As instituições dentro de um campo de interação dão forma mediante a fixação de uma gama de posições e trajetórias. Ao analisar instituições sociais se reconstrói os conjuntos de regras, recursos e relações que a constituiu, buscando seu desenvolvimento por intermédio do tempo, examinando as práticas e atitudes das pessoas que agem a seu favor e dentro delas. Por fim, os meios técnicos de construção de mensagens e de transmissão, entendendo que as formas simbólicas são intercambiadas entres pessoas e implicam algum meio de transmissão. Os meios técnicos determinam certas características, certos graus de fixação, de reprodutividade e possibilidade de participação para os sujeitos que utilizam o meio.
A primeira etapa da HP busca reconstruir as condições e contextos histórico-sociais de produção, circulação e recepção das formas simbólicas, examinar as regras e convenções, as relações sociais e instituições e a distribuição de poder, recursos e oportunidades em decorrência dos quais esses contextos constroem campos diferenciados e socialmente estruturados (THOMPSON, 2011).
Partindo do entendimento de que os objetos e expressões que circulam nos campos sociais são construções simbólicas complexas que apresentam uma estrutura articulada, é necessária uma segunda fase de análise. Essa fase é descrita como análise formal ou discursiva. Formas simbólicas são produtos contextualizados e, mais, são produtos que, decorrentes de suas características estruturais, possuem capacidade e têm por objetivo informar alguma coisa sobre algo. Existem várias formas de conduzir a análise formal ou discursiva. Essa escolha depende do objeto e das circunstâncias particulares de investigação (THOMPSON, 2011).
A análise e a interpretação nas pesquisas qualitativas têm como foco a exploração do conjunto de opiniões e representações sociais sobre o tema que pretende investigar, sendo relevante abordar aquilo que aproxima e o que afasta, dentro do mesmo meio social, o posicionamento dos atores pesquisados.
Na descrição as opiniões são apresentadas de maneira fidedigna. Na análise a proposta é ir além do descrito, fazendo decomposições e buscando relações entre as partes decompostas. Na interpretação busca-se sentido de falas e de ações para chegar a uma compreensão ou explicação além do descrito e analisado. O foco central da pesquisa é o ponto de partida, porque inicia com as próprias interpretações dos atores, e é o ponto de chegada, porque é a interpretação das interpretações.
A análise e a interpretação são momentos em que o pesquisador procura finalizar o seu trabalho, ancorando-se em todo o material coletado e articulando esse material aos propósitos da pesquisa e a sua fundamentação teórica.
A última fase do enfoque da HP é o de interpretação/reinterpretação. Os métodos de análise discursiva quebram, dividem, desconstroem, procuram desvelar os padrões e efeitos que constituem e que operam dentro de uma forma simbólica ou discursiva. Já a interpretação constrói sobre esta análise e sobre os resultados da análise histórico-social, implicando novo pensamento (THOMPSON, 2011).
Quanto aos procedimentos técnicos serão adotadas a pesquisa bibliográfica (referencial teórico público em relação ao tema), a pesquisa documental (documentos e/ou materiais não analisados cientificamente) e entrevistas.
Os entrevistados foram escolhidos devido a sua relevância para o estudo da temática, sendo eles: Sergio Boesier (reconhecido pesquisador sobre o desenvolvimento; atuou na Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) e participou da criação da Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul); Antônio Cargnin (atua na Secretaria de Planejamento, Gestão e Participação Cidadã do governo do Estado do Rio Grande do Sul; é pesquisador da temática e teve sua tese Políticas Públicas de Desenvolvimento no Rio Grande do Sul: vestígios, marcas e repercussões como vencedora da Edição 2012 do Prêmio Celso Furtado de Desenvolvimento Regional); Pedro Bandeira (pesquisador da temática, atuou junto ao Ministério da Integração na criação das mesorregiões e nos estudos relativos à Política Nacional do Desenvolvimento Regional; atua como membro do Conselho Regional de Desenvolvimento (Coredes) no Estado do Rio Grande do Sul; Antônio Carlos Galvão (reconhecido pesquisador do tema no Brasil, atuou como consultor do Ministério da Integração nos estudos referentes à criação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional); Paulo Frizzo (atuou na Unijuí diretamente em ações voltadas ao
desenvolvimento regional, foi presidente do Corede Noroeste Colonial e do Fórum dos Coredes e atuou na criação da Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul); e Valdir Dallabrida (pesquisador do tema, atuou no Corede Noroeste Colonial e participou das discussões para a criação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional).
Os entrevistados são também autores de livros e artigos neste estudo. Ante a necessidade de diferenciá-los quando citados em livros e artigos das entrevistas, as citações das entrevistas estarão em itálico.
Em síntese, o estudo está organizado em quatro Capítulos: no primeiro é apresentado o desenvolvimento na atualidade, evidenciando qual o desenvolvimento será abordado neste estudo. No segundo Capítulo é realizado um resgate histórico do desenvolvimento, apresentando brevemente um panorama internacional do tema, seguido pela discussão em âmbito brasileiro, iniciando os estudos a partir dos anos 50 do século 20. No Capítulo três ocorre a discussão sobre as políticas públicas, abrangendo o histórico, o ciclo e os atores das políticas públicas, ressaltando os principais destaques de cada um. O Capítulo quatro aborda a retomada do planejamento regional, detalha a Política Nacional de Desenvolvimento (PNDR), enfatizando as interfaces e articulações na sua construção, sendo discutidos os resultados da pesquisa realizada. As considerações finais refletem o entendimento das interfaces e articulações nas diferentes esferas federativas para a construção da PNDR.
1 O DESENVOLVIMENTO NA ATUALIDADE
Neste capítulo será abordado o desenvolvimento e suas dimensões e o crescimento regional brasileiro.
No Brasil, quase até a metade do século 20 não se usava o conceito de desenvolvimento (integrador e abrangente). O esforço de industrialização não fazia parte de um conceito de desenvolvimento integrado, que levasse em consideração as dimensões sociais, ambientais, educacionais, dentre outras. Era um projeto setorial que se esgotava em si, norteado pelo progresso e pelo mercado sem fronteiras (HEIDEMANN, 2014).
A retomada das discussões sobre o desenvolvimento ocorre em um momento histórico marcado pelos resultados indesejáveis do processo de globalização e da problemática equalização das perspectivas econômica, social, ambiental, cultural, política, etc. Foi analisando as desigualdades socioeconômicas geradas que se possibilitou afirmar que os pressupostos e instrumentos que deram suporte ao desenvolvimento se demonstram limitados, excludentes e perversos.
Vivemos em um mundo de profundas contradições. Se, por um lado, no século 20 se estabeleceu o regime democrático e participativo como modelo de organização política, se as pessoas vivem mais tempo, se as regiões estão mais ligadas em ideias e ideais interativos, por outro, vivemos em um mundo de privações e destituições, com a persistência da pobreza e de necessidades mínimas não satisfeitas, fome crônica, privação de liberdades políticas e formais, negligência diante dos interesses e da condição das mulheres, ameaças ao meio ambiente e à sustentabilidade. A superação desses problemas é primordial no processo de desenvolvimento (SEN, 2010).
Sen (2010, p.10) afirma que “O desenvolvimento consiste na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de agente”.
A liberdade para o processo de desenvolvimento é central por dois motivos: pela razão avaliativa (o progresso tem de ser avaliado pela verificação do aumento da liberdade das pessoas) e pela razão da eficácia (o desenvolvimento para sua realização depende da condição de agente livre das pessoas). É importante que não seja negligenciada a preocupação com a liberdade das pessoas envolvidas (SEN, 2010).
O desenvolvimento, como preconizado por Sen (2010), é visto como um processo de expansão das liberdades reais desfrutadas pelas pessoas, estando relacionado às disposições sociais e econômicas e aos direitos civis, além de ligado à industrialização, progresso tecnológico, modernização social, dentre outros. Para o desenvolvimento é necessário a superação da pobreza e tirania, da carência de oportunidades econômicas e destituição social, negligência dos serviços públicos e intolerância de Estados repressivos.
Atualmente muitos países questionam e repensam seus modelos de desenvolvimento. Para se chegar a um desenvolvimento satisfatório para a maioria dos cidadãos, não basta seguir os modelos de países considerados desenvolvidos. Com a globalização, a tendência de um desenvolvimento desigual é acentuada.
Na visão de Heidmann (2014), o conceito de desenvolvimento materializa-se por intermédio de políticas públicas estabelecidas por um conjunto de atores sociais sob a coordenação do Estado (visa a garantir a democracia e maior igualdade na sociedade, e seu processamento corresponde aos anseios, valores e possibilidades desta). Neste contexto, o desenvolvimento agrega novos desafios, como a preocupação com o meio ambiente, amenizar os efeitos da racionalização acentuada das relações humanas na sociedade, garantia da qualidade de vida, exercício da cidadania, entre outros. Estes são fatores relevantes para uma política de desenvolvimento que esteja realmente interessada em defender os interesses da humanidade.
Bursztyn e Bursztyn (2012) sintentizam a evolução do conceito de desenvolvimento em quatro etapas:
1ª – Desenvolvimento como crescimento econômico: a marca dessa etapa é o industrialismo. O industrialismo combina três elementos básicos: recursos naturais (objeto de apropriação e de agregação de valor), o trabalho (necessário para a transformação dos recursos naturais, e o capital (envolve máquinas, equipamentos, instalações físicas, conhecimentos e até meios financeiros). A doutrina liberal tinha como parâmetro o princípio de que as forças do mercado regulariam as relações entre os elementos da base produtiva.
2ª – Desenvolvimento social: a partir das turbulências sociais decorrentes de precárias condições de vida dos trabalhadores na Europa, no século 19, foram determinantes de alerta para que fosse incorporada à esfera social como atributo a ser valorizado na combinação dos bens de produção.
3ª – Desenvolvimento Neoliberal: neste período a característica é a desestatização com desregulamentação. Livre de limitações estatais e beneficiada pela redução da esfera pública, o capital encontrou condições de expansão e a esfera de recursos naturais ganha relevância.
4ª – Desenvolvimento sustentável: os impasses ambientais manifestam-se em todo o mundo, e ganham importância e força de mobilização política e de opinião pública. As três esferas do processo produtivo impõem-se como máxima e fundamentam o processo de sustentabilidade. A nova ordem é a governança, em que o poder público é compartilhado em espaços de poder. A preocupação está na durabilidade dos processos produtivos. Surge a noção de economia verde. Nesta etapa a proposta é que os três elementos da base produtiva possam interagir de forma harmônica.
Boesier (1996) ressalta que o desenvolvimento depende de um conjunto de fatores presente nos territórios organizados: atores, instituições, cultura, procedimentos, recursos e entorno. Esses fatores integrados e articulados mediante um projeto coletivo ou um projeto político regional, resultarão em desenvolvimento.
Com o mesmo direcionamento, o desenvolvimento preconizado no RDH 2013 defende uma agenda multifacetada, que abrange o acesso aos serviços de base aos cidadãos, o melhor funcionamento das instituições públicas e sociais, o fomento ao crescimento equitativo (generalização de benefícios), a redução de entraves burocráticos e sociais, visando a ações econômicas e de mobilidade social e, por fim, responsabiliza as lideranças (PNUD, 2013).
Na atualidade, a aplicação de estratégias uniformes de desenvolvimento não é capaz de atender a grande diversidade socioeconômica e cultural das regiões. Sachs (2008) sugere que, para serem eficazes, as estratégias devem responder aos problemas locais e às aspirações de cada comunidade, contando com a participação dos atores envolvidos no processo de desenvolvimento. É neste sentido que o autor entende que o planejamento territorial nos planos municipal, microrregional e mesorregional é capaz de reagrupar vários distritos com identidade cultural e interesses comuns, devendo, para este fim, serem criados espaços para o exercício da democracia direta, objetivando empoderar as comunidades no intuito de assumirem papel ativo e criativo na construção do seu futuro.
Sachs (2008) ressalta que os objetivos do desenvolvimento, neste novo contexto, vão além da multiplicação da riqueza material, passando a serem incorporadas igualdade, equidade e solidariedade ao novo conceito. O objetivo maior passa a ser a promoção da igualdade e a maximização de vantagens para aqueles que vivem em piores condições.
Boesier (1996) aponta alguns fatores determinantes para o desenvolvimento regional: a importância do planejamento regional (pensar teorias, modelos, metodologias e políticas em contextos reais); não deve ser pensado o planejamento autocentrado na dimensão regional (não pode ocorrer a dissociação entre as políticas regionais, estaduais e nacionais de desenvolvimento, bem como as questões globais); há necessidade de um planejamento multidisciplinar (não ver somente na visão de economistas, buscar as demais áreas do conhecimento como geografia, sociologia, história, administração, dentre outras); deve ser considerada a relação entre o sujeito e o objeto do planejamento e sua setorialidade (pensar as regiões como expressões territoriais de grupos sociais, sendo considerados sujeitos e não objetos do planejamento; é importante também pensar uma proposta integrada setorialmente de planejamento). Na atualidade, o desenvolvimento ainda é pensado sem considerar a visão da região em conjunto com um plano nacional.
Sachs (2009) propõe a utilização de oito critérios de sustentabilidade: social (homogeneidade, distribuição de renda, emprego, acesso aos recursos e serviços sociais), cultural (equilíbrio entre a tradição e inovação, elaboração de projeto nacional integrado e endógeno), ecológico (preservar e limitar), ambiental (respeito), territorial (configurações, melhoria do ambiente, superação das disparidades inter-regionais,
conservação da biodiversidade), econômico (com equilíbrio, segurança alimentar, modernização contínua, pesquisas científicas e tecnológicas, inserção na economia internacional), política internacional (paz e cooperação, princípio da igualdade, controle institucional) e política nacional (democracia, direitos humanos, papel do Estado, coesão social).
No Relatório do Desenvolvimento Humano, 2013 (RDH-2013) foram apresentados os fatores impulsionadores do desenvolvimento: fator impulsionador 1: um Estado proativo orientado para o desenvolvimento; fator impulsionador 2: a integração nos mercados mundiais; fator impulsionador 3: uma inovação sustentada da política social (PNUD, 2013).
No que se refere ao fator impulsionador 1, ou seja, um Estado proativo orientado para o desenvolvimento, é entendido que esse tipo de Estado desenvolve políticas aos setores público e privado, tem liderança e visão de longo prazo como base, possui normas e valores comuns, além de regras e instituições que geram confiança e coesão. O relatório mostra que uma transformação duradoura deve estar amparada em uma abordagem consistente e equilibrada de desenvolvimento. Não existe uma fórmula única. É necessário estabelecer como prioridade as pessoas, e buscar promover oportunidades, protegendo os cidadãos das adversidades. Essas ações podem estar relacionadas à regulação de mercado, à promoção de exportações, ao desenvolvimento industrial, ao progresso e adaptação tecnológica, dentre outros fatores que podem ser objetos de políticas públicas (PNUD, 2013).
Em relação ao fator impulsionador 2, que se refere à integração nos mercados mundiais, entende-se que tem exercido papel relevante no progresso. A estratégia dos países recém-industrializados tem sido a de importar o que os demais países do mundo sabem fazer e exportar aquilo que a demanda mundial quer. Para atuação nesse mercado é necessário investimento em pessoas, instituições e infraestrutura. A aposta tem sido de atuação em nicho de produtos (PNUD, 2013).
O fator impulsionador 3 diz respeito à inovação sustentada da política social, e é apontado pelo RDH-2013 que a manutenção do crescimento está associada a investimentos em infraestrutura, educação e saúde. O objetivo é que as políticas sociais e de crescimento se reforcem, criando um ciclo virtuoso, o relatório destaca que:
A política social deve promover a inclusão – assegurar a não discriminação e a igualdade de tratamento é fundamental para a estabilidade política e social – e prestar serviços sociais de base passíveis de apoiar um crescimento econômico a longo prazo, favorecendo a criação de uma força de trabalho saudável e instruída. Nem todos esses serviços têm de ser prestados pelo setor público, contudo, o Estado deve garantir acesso seguro de todos os cidadãos aos requisitos de base de desenvolvimento humano (PNUD, 2013, p. 8).
A ciência do desenvolvimento está relacionada a dois processos criativos: o primeiro diz respeito à técnica, caracterizada pelo empenho do homem de aumentar a sua capacidade de ação; já o segundo representa o significado de sua atividade; está relacionado aos valores utilizados para que o homem possa enriquecer o seu patrimônio existencial (FURTADO, 1998).
Furtado (1998, p 66) aborda os objetivos estratégicos do desenvolvimento, ressaltando que a sua realização requer a cooperação e conscientização das partes interessadas para que possamos:
a) preservar o patrimônio natural, cuja dilapidação atualmente em curso conduzirá inexoravelmente ao declínio e ao colapso de nossa civilização; e b) libertar a criatividade da lógica dos meios a fim de que ela possa servir ao pleno desenvolvimento de seres humanos concebidos como um fim, portadores de valores inalienáveis.
O autor observa que o objetivo estratégico é garantir que o desenvolvimento seja traduzido em enriquecimento da cultura em suas múltiplas dimensões e permita contribuir com a criatividade própria da civilização; o desejo é preservar sua própria identidade. Algumas experiências contribuem para pensar em desenvolvimento em âmbito nacional:
a) um grau de autonomia de decisões que limite o mais possível à drenagem para o exterior do potencial de investimento; b) estruturas de poder que dificultem a absorção desse potencial pelo processo de reprodução dos padrões de consumo dos países ricos e assegurem um nível relativamente alto de investimento no fator humano, abrindo caminho para a homogeneização social; c) certo grau de descentralização de decisões empresariais requerido para a adoção de um sistema de incentivos capaz de assegurar o uso do potencial produtivo; d) estruturas sociais que abram espaço à criatividade num amplo horizonte cultural e gerem forças preventivas e corretivas nos processos de excessiva concentração de poder. O logro desses objetivos pressupõe, evidentemente, o exercício de uma forte vontade pública apoiada em amplo consenso social (Furtado, 1988, p. 54).
Araújo (2013, p. 22) destaca a importância do resgate da cidadania e da participação do Estado no processo, concluindo
[...] que ainda é possível retomar a construção da nação brasileira com base numa abordagem de desenvolvimento comprometido com o resgate e a afirmação da cidadania. Mas continua sendo indispensável à presença ativa e articuladora do Estado na cena nacional.
Na mesma linha de pensamento de Araújo (2013), Cargnin (2011) explica que as políticas de desenvolvimento regional geralmente estão associadas a uma atuação propositiva do Estado para uma região. O autor ressalta que o envolvimento dos atores regionais está vinculado ao êxito das políticas de desenvolvimento local.
Em âmbito mundial, a Organização das Nações Unidas – ONU (2015) elaborou os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), consolidados no documento denominado “Transformando Nosso Mundo: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável”. O documento representa um plano de ação com o intuito de fortalecer a paz universal com mais liberdade e reconhece que o maior desafio do desenvolvimento sustentável é o da erradicação da pobreza. Os ODSs dialogam com as políticas e ações nos âmbitos regional e local, sendo relevante a atuação de governantes e gestores locais como protagonistas de conscientização e mobilização em torno da agenda. Exige, ainda, parceria colaborativa para execução das ações necessárias para um mundo sustentável e resiliente.
Foram definidos os seguintes objetivos pela ONU (2015) no documento denominado “Transformando Nosso Mundo: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável” (2015, p. 15):
Objetivo1. Acabar com a pobreza em todas as suas formas, em todos os lugares
Objetivo 2. Acabar com a fome, alcançar a segurança alimentar e melhoria da nutrição e promover a agricultura sustentável.
Objetivo 3. Assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todos, em todas as idades.
Objetivo 4. Assegurar a educação inclusiva e equitativa de qualidade, e promover oportunidades de aprendizagem ao longo da vida para todos. Objetivo 5. Alcançar a igualdade de gênero e empoderar todas as mulheres e meninas.
Objetivo 6. Assegurar a disponibilidade e gestão sustentável, moderna e a preço acessível para todos.
Objetivo 7. Assegurar o acesso confiável, sustentável, moderno e a preço acessível à energia para todos.
Objetivo 8. Promover o crescimento econômico sustentado, inclusivo e sustentável, emprego pleno e produtivo e trabalho decente para todos. Objetivo 9. Construir infraestruturas resilientes, promover a industrialização inclusiva e sustentável e fomentar a inovação.
Objetivo 11. Tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis.
Objetivo 12. Assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis. Objetivo 13. Tomar medidas urgentes para combater a mudança do clima e seus impactos.
Objetivo 14. Conservar e usar sustentavelmente os oceanos, os mares e os recursos marinhos para o desenvolvimento sustentável.
Objetivo 15. Proteger, recuperar e promover o uso sustentável dos ecossistemas terrestres, gerir de forma sustentável as florestas, combater a desertificação, deter e reverter a degradação da terra e deter a perda de biodiversidade.
Objetivo 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis. Objetivo 17. Fortalecer os meios de implementação e revitalizar a parceria global para o desenvolvimento sustentável.
Os ODSs abrangem ações nas três dimensões do desenvolvimento sustentável, bem como definem atividades em âmbito global, estadual e regional/local, deixando evidente a necessidade de ações articuladas, inter-relacionadas e cooperadas em todas as esferas para a consecução dos objetivos acordados.
Em 2014, o RDH ressaltou a importância da redução da vulnerabilidade e o reforço da resiliência para um desenvolvimento humano sustentável, sendo defendidos os seguintes temas centrais:
– a necessidade de abordar, de forma sistemática, por intermédio de políticas e normas sociais, a vulnerabilidade, para que se alcance um desenvolvimento sustentável. Percebe-se que, embora tenha havido um progresso em termos de desenvolvimento humano nas últimas décadas, esses ocorreram em um ambiente de incerteza crescente, decorrente de choques profundos e frequentes, fato que impacta no desenvolvimento humano, tornando-o mais exposto a adversidades (elevado nível de instabilidade financeira, volatilidade de preços e dos produtos de base, catástrofes naturais recorrentes ao descontentamento político e social generalizado) (PNUD 2014);
– a privação persistente, resultante da vulnerabilidade no ciclo de vida (da infância à terceira idade podem afetar a formação de capacidades relacionadas à vida), da vulnerabilidade social (podem gerar comportamentos discriminatórios e criar barreiras à busca de direitos e escolha de indivíduos e grupos) e da insegurança pessoal (integridade física), deve ser considerada para a busca de um desenvolvimento sustentável. Neste caso, as políticas públicas podem integrar medidas de reforço da resiliência e elementos de estabilização para responder e superar desafios futuros;
– os indivíduos mais vulneráveis devem ser protegidos, além de ser oportunizada a possibilidade do mesmo desenvolver suas capacidades. A vulnerabilidade persiste em aparecer em razão da marginalização social, da insuficiência dos serviços públicos e outras falhas de cunho político. É importante desenvolver instituições com capacidade de respostas e medidas políticas eficazes no intuito de gerar uma dinâmica sustentável no estímulo das capacidades individuais e nas condições sociais que reforcem a agência humana, oportunizando uma sociedade e indivíduos mais resilientes;
– é necessário que todos tenham direito à educação, saúde e acesso a outros serviços básicos. As políticas públicas devem ser norteadas pelo princípio da universalidade, garantindo direitos iguais a todos os grupos e setores da sociedade;
– para uma proteção social universal, é necessário desenvolver a resiliência da economia em seu conjunto, elevando gradualmente os níveis de proteção social de acordo com os rendimentos do país;
– a busca pelo pleno emprego deve ser objetivo das políticas em qualquer sociedade, e deve haver o reconhecimento de que o emprego digno é fundamental para o desenvolvimento humano e uma política social inteligente e eficaz, sendo considerado um elemento de coesão social e de dignidade humana indispensável;
– devem ser elaboradas ações de preparação e de recuperação para mitigar os efeitos das possíveis crises, buscando tornar as sociedades mais resilientes.
– as vulnerabilidades são de origem e impacto cada vez mais globais, fato que requer uma gestão internacional mais efetiva, visando a amenizar os choques transnacionais e dar respostas com oportunidade aos problemas globais urgentes;
– é importante que exista um esforço global no avanço da proteção do desenvolvimento humano, com ações que serão mais bem desenvolvidas em âmbito nacional se estiverem relacionadas a compromissos globais, bem como se estiverem disponíveis mecanismos de apoio global. Um consenso internacional abriria espaço no plano nacional para o desenvolvimento de políticas públicas.
Em síntese, o RDH-2014 aponta algumas ações para reduzir a vulnerabilidade e reforçar a resiliência. Essas ações estão relacionadas a três grandes grupos:
1) Prevenir os choques: devem ser realizadas ações no sentido de regulamentação financeira, realizar acordo sobre alterações climáticas, preocupação com o desenvolvimento na primeira infância, preocupação com as políticas macroeconômicas, redução de riscos de catástrofes naturais e coesão social.
2) Promover as capacidades: está relacionada à prestação universal de educação e saúde, ao pleno emprego, à promoção da igualdade de gênero e de grupo, com instituições a efetividade em suas capacidades e à preparação para catástrofes.
3) Proteger as escolhas: está relacionada à proteção social, à criação de emprego, ao reforço da coesão social e das competências, ao combate à discriminação mediante alteração de leis e normas, e, por fim, à recuperação em relação a crises e conflitos.
O RDH 2014 aponta quatro princípios básicos que devem orientar a construção e a execução de políticas que reduzam a vulnerabilidade e reforcem a resiliência: abraçar a universalidade (todos os indivíduos têm direito igual à proteção e apoio), colocar as pessoas em primeiro lugar (as políticas como um meio para atingir um fim, e esse fim deve estar relacionado à melhoria da qualidade de vida das pessoas), empenhar-se na ação coletiva (a ação coletiva de pessoas e Estados mobilizam as capacidades e escolhas para superar ameaças, aumentando a resiliência combinada, o que resulta em um desenvolvimento mais sustentável) e coordenar os Estados e instituições sociais (são necessárias políticas que melhorem as normas, a coesão e as competências sociais para atuação acertada dos Estados na redução das vulnerabilidades) (PNUD, 2014).
O reforço da resiliência exige redução da vulnerabilidade, empoderamento e liberdade de ação e instituições sociais e estatais sólidas para apoiar as pessoas. Em relação à construção da coesão social, quatro elementos são destacados para compor as ações: o aumento da consciência da opinião pública e o acesso à informação (fortalecer a identidade), utilização de intermediários internos e mediadores com credibilidade (redução de conflitos e criação de consensos), criação de comitês locais e grupos de cidadãos (confiança local e redução de conflito), e reconstruir meios de subsistência (recuperação econômica para promoção da coesão social) (PNUD, 2014).
A diminuição da vulnerabilidade requer ações que ultrapassem as fronteiras nacionais, sendo necessária a garantia de alinhamento de esforços nacionais e internacionais em um trabalho conjunto e em um compromisso de apoio mútuo. Essas mudanças exigem uma maior liderança e cooperação entre os Estados e as organizações internacionais, e requer uma abordagem coerente no estabelecimento de prioridades e na redução das repercussões negativas.
Entre os entraves a uma ação coletiva em prol de um mundo melhor, percebe-se que a falta de coordenação, cooperação e liderança em âmbito internacional impede avanços no sentido de resolver os problemas globais e reduzir as vulnerabilidades. Observa-se que não existe uma perspectiva sistematizada dos desafios globais ou a identificação dos efeitos e contradições na atuação dos Estados e agências internacionais. Geralmente estas estão organizadas em torno de questões como comércio, clima, finanças, dentre outros (PNUD, 2014).
O objetivo de crescimento e desenvolvimento mais inclusivo, sustentável e resiliente requer atuação profícua do Estado por meio da harmonização de políticas e ações coletivas. Caminhar rumo ao desenvolvimento implica proteger as conquistas já alcançadas e reforçar a resiliência e o progresso. Esse caminho passa pela identificação e orientação dos grupos vulneráveis, pela redução da desigualdade e por respostas à vulnerabilidade estrutural.
1.1 Dimensões do desenvolvimento
O processo de desenvolvimento sustentável implica reflexões e escolhas de crescimento aliados à questão econômica, social e ambiental. Quando consideramos as bases de construção torna-se evidente a necessidade de emprego de práticas eficientes na gestão das partes interessadas e na busca por encontrar mecanismos capazes de conciliar a relação entre homem e natureza, de forma a gerir o que é possível e o que é desejável.
Quando o ser humano constitui a razão de ser do processo de desenvolvimento, significa defender com razões e argumentos um novo estilo, que seja ambientalmente prudente no acesso e no uso de recursos naturais, conjuntamente com a preservação da biodiversidade, socialmente justo na redução da pobreza e das desigualdades sociais, culturalmente responsável na conservação de valores, práticas e símbolos de identidade, e politicamente viável ao aprofundar a democracia e garantir o acesso e a participação efetiva da população nos processos de decisão que impactarão em suas vidas.
1.1.1 Dimensão econômica
Cada época caracteriza-se por possibilidades concretas que modificam a realidade e estabelecem novas bases. Na realidade contemporânea, a globalização representa a unificação do planeta em um só mundo. A globalização é evidenciada de diversas formas; dentre elas pelo espaço geográfico, definido neste caso, de acordo com Santos (2012, p. 146), “como algo dinâmico e unitário, onde se reúnem materialidade e ação humana”. Com informações instantâneas, a globalização aproxima lugares e oportuniza a simultaneidade, fato que corrobora para uma relação unitária da escala do mundo, evidenciada pela criação de lugares e acontecimentos, sendo caracterizada com base na mundialização dos indivíduos e lugares (SANTOS, 2012).
Neste caso, o mundo é capaz de oferecer as possibilidades e o local oportunidades. Trata-se de uma produção raciocinada de um espaço, onde cada território é instigado a incorporar características específicas em razão de atores hegemônicos, em que a eficácia é definida pela produtividade espacial, resultado de um ordenamento intencional específico (SANTOS, 2012).
Existem várias interpretações sobre a globalização. De acordo com Veiga (2013), é necessário a ponderação dos argumentos a favor ou contra o processo, no entanto parece haver um consenso em aceitar que alguns fatos estejam ocorrendo em escala mundial: maior interligação nas regiões e entre regiões; novas desigualdades e abalo de velhas hierarquias (em razão da competição inter-regional); aumento dos problemas transnacionais e transfronteiriços; novas formas de gestão internacional; exigências de pensar sobre novas maneiras democráticas de regulação política; e, por fim, o impacto planetário da decadência ambiental.
Dowbor (2001) ressalta que a globalização abre novos caminhos no que diz respeito à questão econômica. Já no plano político observa-se a falta de instrumentos globais de regulação, não havendo respostas para os problemas atuais, fato (pobreza, desemprego, dentre outros) que tem gerado impactos negativos no desenvolvimento.
Diante dessa realidade, a gestão local tem de se reinventar e encontrar novos caminhos que permitam enfrentar a atual conjuntura. A nova realidade econômica apresenta uma economia visualizada em escala mundial. Algumas de suas principais características, desafios e oportunidades, são apontadas por Drucker (2003):
– Na primeira metade da década de 1970 – quando tivemos o OPEP e o início da flutuação do dólar no governo Nixon – a economia mundial deixou de ser internacional para tornar-se transnacional. É a economia transnacional que tornou-se dominante, controlando em grande medida as economias modernas das nações.
– A economia transnacional é moldada basicamente por fluxos de capital e não pelo comércio de bens e serviços. Esses fluxos de dinheiro possuem sua própria dinâmica. Cada vez mais, as políticas monetárias e fiscais dos governos nacionais apenas reagem aos acontecimentos dos mercados financeiros transnacionais ao invés de determiná-los.
– Na economia transnacional, os fatores de produção tradicionais – terra e trabalho – são cada vez mais secundários. O capital, tendo se tornado transnacional e universalmente obtível, deixou de ser um fator de produção capaz de proporcionar vantagens competitivas no mercado mundial. As taxas de câmbio só têm importância quando consideramos intervalos bastante pequenos. Foi a administração que despontou como o fator decisivo de produção: é a administração de um negócio que determina a sua composição competitiva.
– Na economia transnacional, o objetivo não é a maximização do lucro e sim a maximização dos mercados. E na economia transnacional a atividade comercial cada vez mais é resultado de investimentos. Na realidade, o comércio está se tornando uma função do investimento.
– A teoria econômica ainda supõe que o estado nacional soberano constitui a única unidade – ou, no mínimo, a unidade predominante – e a única capaz de uma política econômica eficaz. Na economia transnacional, contudo, existem quatro dessas unidades. São o que os matemáticos chamam de variáveis parcialmente dependentes, isto é, unidades ligadas entre si, interdependentes, mas não controladas pelas outras. O Estado nacional é uma dessas unidades; na economia transnacional cada país tem evidentemente sua importância (particularmente os grandes países não comunistas desenvolvidos). Mas cada vez mais o poder de tomar decisões vai sendo transferido para uma segunda unidade, a região. Terceiro, existe hoje a economia genuína e praticamente autônoma dos fluxos de capital, crédito e investimento. Essa economia é fundamentada na informação e desconhece fronteiras nacionais. Finalmente, existe a empresa transnacional – que, aliás, não é necessariamente grande – para a qual todo o mundo não-comunista desenvolvido constitui um único mercado, um único sítio de produção ou venda de bens e serviços.
– A política econômica cada vez menos implica em um livre comércio ou no protecionismo, tendo surgido agora a noção de reciprocidade entre regiões. – Existe também uma ecologia transnacional, um fenômeno ainda mais recente. Assim como o capital e a informação, o meio ambiente também não conhece fronteiras nacionais. As necessidades ambientais mais cruciais – proteger a atmosfera, por exemplo, ou preservar as florestas do planeta – não podem ser satisfeitas através de medidas isoladas de uma nação, nem por uma legislação de âmbito nacional. Não podem ser abordadas como questões adversativas. O meio ambiente exige uma política transnacional comum que seja executada transnacionalmente.
– Finalmente, se por um lado a economia mundial transnacional já é uma realidade, ela ainda carece de algo fundamental: um novo direito transnacional (p. 95-97).
O desenvolvimento regional, coordenado pela lógica do mercado, acentua as tendências de centralização. É necessária a consciência da relevância da descentralização no processo de desenvolvimento regional, o que torna necessária a coordenação desses processos de forma socialmente participativa e institucionalmente acertada.
1.1.2 Dimensão social
O comportamento passivo do cidadão tem sido influenciado por dois fatores, como destaca Dowbor (2001): o primeiro é o liberalismo, que prega o não envolvimento na construção do mundo em que vivemos, isso influenciado pela ideia de que a mão invisível do mercado será capaz de garantir um mundo melhor; e o segundo fator é a visão estatizante, que leva a crer que o Estado, por intermédio de um planejamento central, garantirá uma gestão efetivada de nossas vidas. Sen (2010, p. 26) afirma que “com oportunidades sociais adequadas, os indivíduos podem efetivamente moldar seu próprio destino e ajudar uns aos outros”.
Neste contexto, a gestão social pode ser considerada relevante para a efetividade do desenvolvimento, sendo necessário um resgate teórico acerca dessa temática para o seu entendimento.
Tenório (2012a) contribui para o entendimento da expressão gestão social, apresentando uma trajetória do emprego do termo. De acordo com o autor, é a partir dos anos 90 que tem início o uso da expressão na linguagem acadêmica e algumas práticas na América Latina, mais precisamente em 1992 na cidade de Santa Cruz de La Sierra (Bolívia), em um Seminário que discutia a temática. Neste contexto histórico, a gestão social era apresentada como uma nova proposta gerencial para os países latino-americano que estavam submetidos ao conteúdo econômico neoliberal (o Estado de interventor no processo de desenvolvimento a regulador dos fatos originados no mercado). O objetivo do novo conceito de gestão era a compreensão de uma gestão que visualizasse as carências pontuais.
O termo gestão social evolui a partir de então e, atualmente, é apresentado como uma proposta de um processo democrático de decisão, tendo dialogicidade nas tomadas de decisão e comprometimento com o bem-estar da sociedade. Neste entendimento de uma gestão compartilhada, emerge a cidadania ativa amparada pelos pressupostos de liberdade, igualdade e solidariedade. O intuito é que o conceito de gestão social seja substanciado pela promoção da cidadania (controle social e participação); o protagonismo deve estar nas mãos daqueles afetados por uma decisão.
Na busca de uma síntese do conceito de gestão social, Cançado, Sausen e Villela (2013) afirmam que ela pode ser entendida como tomada de decisão coletiva, sem coerção, com base na dialogicidade e no entendimento esclarecido como processo, na transparência como pressuposto e na emancipação como finalidade.
Na esfera pública, para que a gestão social aconteça, deverá ocorrer a aproximação das pessoas da política, visando a oportunizar um espaço onde elas se encontrem para deliberarem sobre as suas necessidades e o seu futuro. A gestão social é visualizada como um processo de resgate da cidadania nas políticas públicas, sendo, na sua essência, participativa, permitindo aos autores discutirem seus projetos e definirem seus objetivos comuns (CANÇADO; SAUSEN; VILLELA, 2013).
Allebrandt (2010) ressalta que a participação é vivenciada quando as pessoas envolvidas compreendem as razões e as consequências de suas ações. Elas devem atuar no processo de forma voluntária, entendendo o seu papel na busca de soluções para os problemas de maneira coletiva.
Tenório (2012a) considerou como base e referencial norteador para a gestão social a cidadania deliberativa, entendida como um processo no qual a legitimidade das decisões políticas tem origem em discussões orientadas pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum. Cada aspecto é evidenciado conforme descrito a seguir: os processos de discussão são vitais nos procedimentos decisórios e na condução de políticas públicas; a discussão propicia o diálogo que permite a compreensão de cada um sobre o objeto de análise; a inclusão é verificada pela abertura de espaço, pela aceitação e pela valorização da cidadania; o pluralismo ressalta a descentralização de poderes e identifica a participação em relação a quais atores sociais participam das decisões; a igualdade participativa representa a avaliação da isonomia de oportunidades e de atuação efetiva dos atores locais nas tomadas de decisão; a autonomia é a capacidade de avaliação e resolução de problemas locais pelas próprias comunidades; e, por fim, o bem comum representa a identificação de benefícios tangíveis e intangíveis que refletem na melhoria da qualidade de vida da comunidade.
A aproximação dos termos gestão social e desenvolvimento regional e sustentável é realizada a partir do questionamento sobre os critérios de participação nas políticas locais.
