Crise Fiscal e Financeira do Estado (1980)

No Brasil a industrialização, a partir de 1950, foi conduzida pelo Estado e marcada pela predominância da hegemonia da ideologia desenvolvimentista, quando ocorre o suporte estatal aos investimentos necessários para a transformação da estrutura econômica (BIELSCHOWSKY, 2013).

Diante da necessidade de gestão do conjunto de assimetrias e desigualdades, o Brasil desenvolveu um aparato público institucional e acumulou experiência no tratamento das desigualdades regionais, sendo construída uma gama de estruturas para enfrentar as discrepâncias sociais e espaciais. Essa institucionalidade foi desconstruída a partir dos anos 80, o que resultou na continuidade e na severidade do processo de desenvolvimento desigual (BRANDÃO, 2013).

A partir de 1980 a ideologia desenvolvimentista perde a capacidade de influenciar em razão do reflexo da evolução econômica, da aceleração inflacionária, e da intensa e prolongada crise externa e fiscal; ocorreu um gradativo abandono das políticas de desenvolvimento (BIELSCHOWSKY, 2013; CANO, 2008).

Bielschowsky (2013, p. 12-13) constata que:

Quando aquele padrão de desenvolvimento desarticulou-se na entrada dos anos de 1980, por força da crise da dívida, e instalaram-se aguda instabilidade macroeconômica e relativa estagnação no nível de atividade, passaram a prevalecer incertezas e perplexidades com relação às tendências de médio e longo prazos dos setores produtivos. A produção de ideias passou a refletir uma evolução histórica desprovida de referência a algum padrão de desenvolvimento claro e, consequentemente, desprovida de referência a alguma estratégia de desenvolvimento e as possíveis políticas governamentais correspondentes.

A década de 80 foi marcada pela insolvência do Estado, por um ambiente econômico crítico, no qual as intervenções públicas no geral eram orientadas a curto prazo e impactavam um espaço pontual. As instâncias de coordenação foram desfeitas e ocorreu a prevalência de uma perspectiva setorialista, compartimentada, fragmentária e desagregadora nas decisões políticas. Não era observado poder articulativo que considerasse a diversidade brasileira (BRANDÃO, 2013).

Um dos aspectos que influenciou fortemente neste período foi a globalização, caracterizada pela integração mundial dos mercados de bens e financeiro, característica que tem prioridade em relação às políticas macroeconômicas locais, colocando o papel do Estado em segundo plano na economia, sendo este visualizado como obstáculo à expansão do mercado.

O Estado nacional desenvolvimentista, diante de todos esses problemas, perde sua eficácia e seu poder de árbitro dos interesses públicos e privados, entrando em crise o padrão de desenvolvimento caracterizado pelo crescimento e pela industrialização. Observa-se neste contexto histórico a influência dos Estados Unidos junto aos países devedores, como no caso do Brasil, impondo condições para o refinanciamento da dívida, sendo construído o chamado Consenso de Washington, que teve como pilares a austeridade fiscal, a privatização e a liberalização do mercado (PEREIRA, 2011).

A justificativa da importância do Consenso de Washington estava amparada nos seguintes fatores: os déficits públicos acumulados até 1980 levaram à hiperinflação, sendo necessária a disciplina fiscal; o governo utilizava muito tempo para administrar empresas estatais, e as empresas privadas poderiam ser mais eficientes nessa administração; a liberação do mercado estimularia o aumento da produtividade, pelo fato de que melhoraria a alocação de recursos (PEREIRA, 2011).

Os anos 80 foram marcados pelo processo de abertura comercial e financeira, pela perda da capacidade estatal de intervenção, pela privatização e pela internacionalização de parte do parque produtivo. Esses e outros fatores foram determinantes nas transformações das relações entre as regiões brasileiras. A política estava amparada em uma lógica exógena, baseada no estreitamento dos laços com o exterior. O discurso foi voltado para as virtudes da relação direta das escalas global e local, sem mediação das escalas intermediárias (BRANDÃO, 2013).

Na esfera política, a redemocratização em 1985 e a elaboração da Constituição em 1988 foram acontecimentos relevantes que contribuíram para a retomada da participação popular na definição dos rumos que a ação pública deveria tomar. É importante ressaltar que a redemocratização acontece primeiro nos governos subnacionais, com eleições para governadores e prefeitos, e somente após quase dez anos ocorre em âmbito federal. Esse fato contribui para a identificação da luta pela descentralização e pela redemocratização. Observa-se que não houve uma política nacional de descentralização, o que contribuiu para acentuar as lacunas em algumas regiões e setores de superposição de atribuições (AFFONSO, 2000).

É importante destacar que foi com a Constituição Brasileira (CF), publicada em 1988, que se deram as bases que consagraram o regime democrático e modificaram as regras básicas do poder vigente. No que diz respeito ao planejamento governamental, a CF 88 instituiu o Plano Plurianual como instrumento de planejamento de médio prazo (CARGNIN, 2011).

Embora tenha ocorrido uma intensa descentralização neste período, a desorganização do processo, a indefinição das novas competências de cada esfera de governo, a heterogeneidade econômico-regional, acrescidas das transformações estruturais da economia, resultou na falta de correspondência entre a distribuição de encargos e de receitas, contribuindo para que alguns estados e municípios não conseguissem arcar com as novas atribuições (AFFONSO, 2000).

De acordo com Brandão (2013), em 1988 se, por um lado, a CF estabeleceu importantes direitos sociais, por outro ocorreu a consagração das práticas e discursos neoliberais, em um momento de baixo crescimento econômico e de um Estado em crise. Embora tenha havido resultado no controle da inflação, o ajuste fiscal levou à estagnação econômica, fato que impulsionou o aumento do desemprego e dos níveis de pobreza (PEREIRA, 2011).

É com o fim da hegemonia desenvolvimentista, na década de 80, que se abre espaço para que a corrente neoliberal se firme, fato que ocorre com maior intensidade no final da década. O desenvolvimento de longo prazo, que contava com a participação estatal, sai de cena, uma vez que a preocupação latente era de curto prazo e estava voltada para a estabilidade.

Em suma, nas décadas de 80 e 90 a crise aumenta nas dimensões econômica, social e política e consolida-se a desarticulação do Estado. Ocorre uma conjugação de fatores, como a ruptura do circuito de financiamentos externos, imposições ao crescimento pelo FMI, pressões hiperinflacionárias, dentre outras, que determinam o esgotamento do padrão de crescimento e o dos mecanismos articuladores do processo de desenvolvimento.

O Estado fragilizado deu abertura ao ideal neoliberal que pregava, de acordo com Cano (1994, p. 314):

a) privatização do patrimônio público, sob as razões de que sua transferência, ao mesmo tempo em que provia recursos financeiros ao Estado, atingiria a racionalidade de maior eficiência que só o mercado lhe daria; b) desregulamentação dos movimentos nacionais de capital, dos monopólios públicos e da abertura comercial, facilitando os fluxos financeiros e permitindo ao capital privado o acesso a importantes espaços de acumulação real, como os da energia, dos transportes e das telecomunicações.

A história de desorganização fiscal-financeira do Brasil reflete as condições de um Estado bancador do padrão de desenvolvimento capitalista, exercendo um papel de mobilizador de recursos, transferidor de fundos, socializador de perdas, agente de regulação macroeconômica e investidor direto, o que resultou em o Estado atuar como mutuário final e arcou com o ônus e os riscos do ajustamento do setor privado. Esses fatores geram um colapso na capacidade de iniciativa e gasto do Estado, transformando este em refém do setor privado (BRANDÃO, 2012).

Resumidamente, as condições do Brasil no final dos anos 80 eram no ambiente internacional: final da guerra fria, hegemonia das políticas liberais, novas regulamentações na política comercial multilateral e a introdução de ajustes estruturais como medida para os desequilíbrios ocasionados pela recessão e pela crise da dívida; no ambiente interno: transição para a democracia, promulgação da CF 88, pluralismo de interesses civis e econômicos, política de desenvolvimento voltada para a substituição das importações, populismo macroeconômico sujeito à descentralização política e inflação crescente.

2.3 Neoliberalismo (1990-2002)

O início deste período é marcado pelo agravamento da crise fiscal, aumento dos juros, corte de crédito ao setor privado, aumento do desemprego, queda no rendimento do trabalhador, e redução dos investimentos públicos e privados (CANO, 2008).

O estudo da evolução ideológica brasileira nos anos 90 evidencia a rápida ascensão da ideologia neoliberal. A hegemonia do pensamento ocorre de 1995 a 1998, quando se observa o efeito do Plano Real e das crises asiática, russa, brasileira e argentina, que conduziram para a aprovação de reformas (BIELSCHOWSKY, 2013).

Neste contexto, as ações preconizadas pelo Consenso de Washington avançam na desregulamentação dos mercados. O Estado é reformado com as privatizações dos serviços de utilidade pública, o setor produtivo estatal e os sistemas nacionais de infraestrutura, deixando de ser o promotor das políticas que direcionavam os setores produtivos. O discurso que imperava era o de que a abertura comercial propiciaria uma maior competitividade (BRANDÃO, 2012).

A desestruturação da descentralização fiscal e da redemocratização, por intermédio de reformas liberalizantes, compromete alguns pilares do pacto federativo. Observa-se o seguinte cenário: revigoramento do federalismo, caracterizado pela descentralização, e reforço do poder político das esferas subnacionais; a crescente autonomia dos estados e municípios comprometeram a capacidade de articulação do governo federal, tanto entre as esferas de governo quanto inter-regionais; e o governo federal assumindo progressivamente a dívida externa privada e dos entes federados (AFFONSO, 2000).

A década de 90 foi caracterizada pela abertura comercial e financeira do país, fato que corroborou para a intensificação da guerra fiscal das unidades federadas. A guerra fiscal é o resultado da incapacidade de o Estado Nacional coordenar a promoção de políticas públicas de desenvolvimento, contribuindo para uma oferta de condições vantajosas para a exploração de atividades econômicas nos espaços subnacionais.

No neoliberalismo brasileiro destacaram-se as políticas de inserção competitiva de alguns espaços regionais, o que contribuiu para a vinculação do desenvolvimento regional brasileiro à exploração de produtos primário-exportadores e às atividades com repercussões territoriais (semelhante à lógica de 1970 dos GPIs).

A descentralização ocorrida pela demanda dos estados fez com que a União adotasse medidas no sentido de recuperar parcela de sua capacidade fiscal, fato que foi materializado por meio do aumento de impostos não partilhados com estados e municípios, bem como do desvencilhamento de parte das vinculações estabelecidas na CF 88 (AFFONSO, 2000).

O planejamento regional foi influenciado pelas tendências relacionadas à mudança de padrão de funcionamento da economia mundial, que exigia elevados padrões de competitividade, qualidade de produtos, produtividade e eficiência. Esse cenário resultou na marginalização daqueles espaços incapazes de competir no novo contexto mundial, e contribuiu para a destruição dos avanços referentes à economia regional. Os grandes atores da economia mundial estabeleciam as estratégias de inserção internacional a comando da globalização.

Observa-se um cenário complexo nos anos 90, caracterizado, de um lado, pela democratização e descentralização e, por outro, pelo processo de reestruturação defensiva. Percebem-se três etapas de transformação nesse período: de 1991 a 1994, marcado pelo binômio privatização/abertura que gerou um choque competitivo na economia; de 1995 a 1998, marcado pela estabilização associada ao plano real, que potencializou a competição gerada a partir da concorrência com os importados; e de 1999 a 2002, marcado por uma mudança em três regimes: o cambial, o monetário e o fiscal (CANO, 2008).

Depreende-se que desde a crise da dívida até o final do governo de FHC (1982/2002) a questão regional pode ser caracterizada por forças inerciais, involuções e desconstruções, ficando muito mais evidentes os impactos diferenciados da crise e das opções conservadoras no que respeita às políticas macroeconômicas em relação a alguma mudança de uma política regional institucionalizada (BRANDÃO, 2013).

A crise fiscal, o saldo negativo da poupança pública, a falta de recursos para investimentos e para manter o funcionamento das políticas públicas, caracteriza um Estado imobilizado. Neste período foi vivenciada uma experiência de uma crescente falta de sustentação da trajetória de crescimento. A economia brasileira não possuía a mínima autoproteção; estava suscetível aos agentes econômicos globais. Os setores produtivos foram expostos à competição internacional, em uma realidade de transformações tecnológicas e organizacionais (BRANDÃO, 2012).

A materialização da crise é visualizada, também, pelo conflito federativo, momento em que ocorre a disputa entre estados e municípios. As disputas acontecem pela guerra fiscal e pela ausência de uma política nacional de desenvolvimento regional. Diante da dinâmica do desenvolvimento é necessário que sejam utilizados recursos públicos com a finalidade de desconcentração da produção e do crescimento regional, sendo estes objetivos nacionais, devendo ocorrer sob coordenação do governo central. Quando, por meio da guerra fiscal, os estados assumem este encargo, os resultados não atendem aos objetivos do desenvolvimento regional, pois, em primeiro lugar, os vencedores da guerra fiscal tendem a ser os de maior capacidade financeira e melhor infraestrutura; em segundo, quando o estado abre mão da arrecadação ele deixa de fazer a provisão de serviços que são insumos do processo produtivo ou do equilíbrio fiscal, o que pode gerar instabilidade macroeconômica (AFFONSO, 2000).

Destaca-se nos anos 90, no governo de FHC, a preocupação com a reforma da administração pública, ou seja, a proposta de transformação da administração burocrática para gerencial, visando a tornar o Estado menor, mais eficiente e voltado para o atendimento das demandas dos cidadãos. A percepção foi a de que os ajustes estruturais não eram suficientes para a retomada do desenvolvimento, e que a crise dos anos 80 era uma crise do Estado que envolvia três fatores: uma crise fiscal do Estado, uma crise do modo ou das estratégias de intervenção estatal e uma crise da forma burocrática de administração do Estado (BRESSER PEREIRA, 1996).

No neoliberalismo não há espaço para a equidade, a não ser pelos programas assistencialistas. Ocorre o predomínio de uma defendida eficiência, em que a questão social fica em segundo plano. Neste contexto as políticas regionais dependem de projetos privados específicos com outros objetivos diferentes da questão regional (CANO, 2008).

No tocante às políticas regionais, neste período ocorre o seu esvaziamento, influenciado em parte pela crise do setor público. Restaram os instrumentos criados pelo Congresso Constituinte em 1988, visando à promoção de política regional, que, nos dias de hoje, ainda financiam empreendimentos privados no Nordeste, Norte e Centro-Oeste (ARAUJO, 2007).

Entende-se que a descentralização ocorrida não foi capaz de incorporar conteúdos condizentes com uma trajetória de longo prazo de inclusão social, o que aumenta as formas de desigualdade. A descentralização na presença das grandes tendências internacionais da privatização, abertura de mercados e da desregulamentação das economias, ocorre juntamente com uma grande concentração de capital na esfera privada. Neste contexto é reforçada a importância de novas atividades regulatórias do Estado (AFFONSO, 2000).

Para Cargnin (2011), a retomada da preocupação em relação às políticas de desenvolvimento regional está associada à capacidade de o espaço local inserir-se competitivamente no espaço global. No Brasil, o primeiro marco recente da retomada do planejamento territorial pode ser estabelecido pelo lançamento do Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento; e o segundo com a criação do Ministério da Integração Nacional em 1999 (que desencadeou uma série de programas de desenvolvimento integrado e sustentável). No âmbito dos estados, neste mesmo período ocorreram várias ações voltadas ao crescimento regional e à redução das desigualdades.

No segundo mandato do governo FHC, em virtude das contradições espaciais ocasionadas, torna-se evidente a necessidade de políticas espaciais compensatórias. Contribui com essa intenção o lançamento do Programa dos Eixos Nacionais para a Integração e Desenvolvimento que, dentre outras perspectivas, teve como objetivo reduzir as contradições geradas pela fase dura da neoliberalização, juntamente com o intuito de aproveitar o interesse do capital internacional na nova conjuntura vivenciada pela economia brasileira. A concepção do Programa estava baseada em uma narrativa de corredores logísticos e informacionais, que conectariam as economias regionais competitivas aos centros de comando e controle localizados dentro e fora do país. O Estado não se responsabilizou pelos investimentos. Ele assumiu uma postura de induzir e convidar os capitais nacionais e internacionais com potencial interesse.

Os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento podem ser interpretados, de certa forma, como uma tentativa parcial de o Estado se inserir na organização do espaço urbano-regional na intenção de reduzir contradições e instabilidades desencadeadas pela trajetória de neoliberalização dos anos 90.

As disputas pela construção da escala e política nacionais tornam-se mais complexas, envolvendo um conjunto de agentes do setor privado, prefeitos eleitos e os movimentos sociais. O conjunto de atores visualizava a esfera federal como estratégica para influenciar e contestar o desenho e a execução de projetos políticos específicos, bem como para preencher espaços alternativos de representação no país.

2.4 Neodesenvolvimentismo (2003-2014)

Alguns autores afirmam que no período pós 2003 tem início um novo desenvolvimentismo, com resultados favoráveis sobre a coesão social e espacial em escala nacional.

A retomada da dimensão espacial está relacionada a uma série de acontecimentos, cabendo destacar: a redefinição das relações intergovernamentais (ruptura da centralização e divisão entre as esferas de governo), que teve a contribuição da Constituição Federal de 1988; maior participação pública nos processos decisórios; surgimento da dimensão ambiental; interação entre desenvolvimento regional e avanço tecnológico e da dimensão cultural. Esses acontecimentos e tendências oportunizaram questionamentos em relação à ênfase econômica dos planos de desenvolvimento em detrimento da dimensão social.

A CF 88 havia introduzido importantes alterações no país. Merece destaque a questão social, sobre a qual deveriam ser empreendidos esforços na busca de diminuir as desigualdades da sociedade (ARAUJO, 2007).

A partir do governo Lula uma série de políticas de desenvolvimento foi implementada, embora a política econômica na sua essência mantivesse um cunho conservador. Foram criadas instituições e políticas de caráter territorial, buscando vencer a setorialidade e a fragmentação das políticas públicas (BRANDÃO, 2013).

No governo Lula a trajetória de crescimento é retomada em novas bases. Ocorre o rompimento do padrão de crescimento que imperou no século 20, baseado na concentração de renda. Na primeira década do século 21 a decisão do governo foi a de elevar o ritmo de crescimento da renda das fatias mais pobres da população. Para cumprir essa prerrogativa são ampliadas as políticas públicas de transferência direta de renda. Há o aumento do salário mínimo e, consequentemente, a ampliação do poder de

compra de grande parcela dos brasileiros de menor poder aquisitivo. O aumento da renda, associado à expansão do crédito, promove importante estímulo ao mercado interno de massa; mercado este adormecido em decorrência da não valorização pelos conservadores (ARAUJO, 2007).

A expansão do mercado de consumo de massa, de acordo com Bielschowsky (2013, p. 16), está associada a quatro causas principais:

i) rápido aumento da massa salarial, por volume de emprego e elevação dos rendimentos do trabalho; ii) transferências de renda à população pobre, por efeito de políticas sociais com o impacto do aumento do salário mínimo sobre as pensões e o Programa Bolsa Família; iii) estabilidade ou queda nos preços dos bens industriais de consumo popular por valorização cambial e por importação de bens da China e da Ásia; e iv) forte ampliação do crédito ao consumo e acesso da população de baixa renda ao mesmo.

O modelo de consumo de massa opera estabelecendo, sob o ponto de vista teórico, o ciclo virtuoso apontado por Bielschowsky (2013, p. 17):

i) o aumento do consumo provoca a expansão dos investimentos, que se traduz em aumento de produtividade e competitividade pelas vias de mais equipamentos por trabalhador, conhecimento, aprendizado e inovação e economias de escala (da produção em massa); ii) a elevação da produtividade transmite-se equilibradamente a lucros e rendimentos das famílias trabalhadoras pelo aumento de salários, redução dos preços dos bens e serviços e aumento dos gastos sociais; iii) esses rendimentos transformam-se em consumo popular continuamente ampliado; e iv) essa ampliação provoca a expansão dos investimentos.

Brandão e Siqueira (2013) ressalta que ocorreram vários avanços na tentativa de reverter o caráter setorial e fragmentado das políticas públicas, dentre os quais o diagnóstico das problemáticas territoriais tem destaque.

Os produtores familiares também foram beneficiados pela nova política. O novo padrão, baseado na produção e consumo de massa, impactou diferentemente as regiões, tendo favorecido aquelas mais pobres (Norte e Nordeste). O dinamismo do consumo, em um segundo momento, estimulou o investimento. Indústrias de alimentos, bebidas, de bens duráveis, dentre outras, buscaram instalar-se ou ampliar para atender essas regiões e o interior do país. Observa-se o crescimento de grandes redes de supermercados e shopping centers que também tentaram disputar os novos consumidores (ARAUJO, 2007).

Na busca de ampliar a infraestrutura econômica e social do país, o governo desenvolve um conjunto de projetos de ampliação de investimentos e lança o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), no qual o principal beneficiário é o setor de construção civil. O Programa foi organizado em três eixos: infraestrutura logística, infraestrutura energética e infraestrutura social e urbana (BRANDÃO; SIQUEIRA, 2013).

Em uma leitura regional, dois resultados merecem destaque: as elevadas taxas de