As interfaces e articulações na construção da PNDR

Decorrente do estudo realizado, por meio da pesquisa bibliográfica e da realização das entrevistas, é possível sintetizar a análise das interfaces e articulações na construção da PNDR, como segue.

Parece ser consenso o importante papel das políticas públicas no desenvolvimento regional (BOESIER, 2015; BANDEIRA, 2015; FRIZZO, 2015; DALLABRIDA, 2015; GALVÃO, 2015). Depreende-se que o Estado tem uma função relevante no processo de desenvolvimento regional, cabendo a ele oportunizar este desenvolvimento, que seja sustentável, que leve em consideração as necessidades das regiões menos favorecidas e que tenha como consequência a integração das regiões.

Galvão (2015) destaca que:

Uma política nacional de desenvolvimento regional (PNDR) é imprescindível para apoiar o País na retomada de uma trilha de crescimento com distribuição de renda. O Brasil não pode mais abraçar uma estratégia de desenvolvimento que reconcentre seus ativos sociais e econômicos em frações restritas do território nacional. Além disso, parece fundamental que o País persiga um caminho de elevação da produtividade em todos os espaços nacionais e em todas as escalas, ou seja, seja capaz de espraiar suas opções de desenvolvimento pelas diversas regiões, aproveitando as vocações e, como diria a Profa. Tânia Bacelar, a rica diversidade regional (que, mais que mero atributo, constitui uma vantagem competitiva).

Neste sentido, cabe ao governo federal estabelecer critérios que oportunizem um desenvolvimento com distribuição de renda, levando em consideração as regiões não inseridas no processo produtivo do país e as potencialidades dessas regiões, e articulando as várias partes interessadas no desenvolvimento.

Cargnin (2015) assevera que temos de caminhar no sentido de mobilizar as ações necessárias para a construção de uma efetiva PNDR, e ressalta que alguns avanços foram realizados nesse sentido, porém ainda de maneira frágil e descontinuada. O autor registra a importância desse tipo de política para propiciar a inserção das regiões menos favorecidas no contexto do desenvolvimento, concluindo que, se o Estado não interfere nessas regiões, a concentração produtiva nos centros mais desenvolvidos tende a aumentar.

Na mesma linha, Frizzo (2015) coloca ser de extrema importância uma PNDR visando a uma atuação do governo na tentativa de minimizar os efeitos decorrentes dos mecanismos de mercado, que tendem a aumentar as desigualdades e a vulnerabilidade das regiões menos favorecidas.

Depreende-se que a atuação do Estado no estabelecimento de uma política nacional de desenvolvimento regional pode oportunizar a inserção produtiva das regiões menos favorecidas, pode diminuir a concentração produtiva e reduzir as desigualdades sociais e a vulnerabilidade, fatores capazes de fortalecer um desenvolvimento regional sustentável.

Dallabrida (2015) afirma que: “apesar dos desafios de sua implementação, é essencial para superar a lógica setorial e ter como perspectiva a possibilidade das políticas públicas de desenvolvimento atenderem a uma dimensão territorial.”

É notório que a implementação de uma política com os objetivos preconizado na proposta da nova PNDR representa um grande desafio para sua aprovação e estabelecimento, afinal a mudança de um contexto histórico é um processo complexo que envolve a superação de vários desafios.

Araújo (2009) reflete sobre o histórico da ocupação do território brasileiro que, pelo fato de ter ocorrido de forma concentrada no litoral, no século 16, juntamente com a opção no século 20 de o Brasil constituir-se em uma potência industrial, resultou em uma concentração espacial exacerbada. Decorrente dessa ocupação, o potencial brasileiro (diversidade regional) não foi explorado. A autora destaca que um desenvolvimento mais harmônico requer um olhar para todo o país visando a patrocinar as potencialidades existentes, e também exige um olhar para a indústria, para os serviços, para a produção bioenergética, para a produção alimentar, para o desenvolvimento do turismo, para a indústria criativa, para a pesca, dentre outros. A conclusão da autora é que: “Valorizar a diversidade regional brasileira é uma opção estratégica da maior importância para promover um desenvolvimento regionalmente mais harmônico”.

Observa-se que o Brasil possui uma grande diversidade regional que pode ser visualizada como um potencial de desenvolvimento, porém a possibilidade de usufruir dessa diversidade, de forma a produzir um desenvolvimento mais harmônico, passa por uma efetiva coordenação e articulação de esforços em todas as esferas de governo, bem como das demais partes interessadas.

Bandeira (2015) ressalta a importância das articulações nas várias esferas federativas, porém aponta ser muito difícil de ser executado na prática por vários fatores, dentre eles o presidencialismo de coalizão em que vivemos, sendo necessárias alianças muitas vezes complicadas para a governabilidade. Soma-se a isto a dificuldade financeira, a restrição política e a restrição de prioridade.

As políticas públicas de desenvolvimento, de acordo com Affonso (2000), ao potencializarem as capacidades de uma região, devem também estar vinculadas à estratégia de coordenação regional e nacional, evitando o risco de passar os problemas para as regiões vizinhas e/ou absorver as desigualdades sociais e econômicas do entorno.

A articulação de políticas de desenvolvimento local e estratégias de coordenação regional e nacional deve assumir formas variadas conforme a realidade histórica de cada país. No caso de um Estado federal, como o Brasil, as regiões, estados e municípios, constituem entidades de grau superior, digamos assim, uma vez que estes se projetam na estrutura estatal de poder com uma certa autonomia, a qual não pode ser, evidentemente, confundida com soberania a qual só a federação possui. O governo subnacional, neste caso, constitui algo mais que a jurisdição administrativa, funcional aos propósitos das políticas do governo central. Este fato introduz maior complexidade na necessária coordenação entre níveis de governo e entre regiões que o desenvolvimento local requer (p. 17).

Brandão (2012) entende que o estudo do desenvolvimento deve ter sua ênfase nos processos, nas estruturas e na identificação das partes interessadas, bem como nas suas interações. O autor relata que as escalas criadas histórica e politicamente buscam atender a um território, o que implica afirmar que são estabelecidas regras, normas e parâmetros neste plano escalar. A discussão de estratégias territorializadas de desenvolvimento deve passar por uma análise de adequação com vistas à definição de um campo escalar em que os problemas e as propostas de melhorias possam ser mais bem entendidos e trabalhados. O campo escalar permite a verificação de qual o melhor nível de governo, qual a melhor esfera de poder, e quais as alternativas mais adequadas a cada processo (BRANDÃO, 2012).

Existem muitas falhas na articulação das partes interessadas no desenvolvimento regional. Cargnin (2015) ressalta que, do ponto de vista estadual, cada governo faz uma tentativa diferente, tem estratégias diferentes e não existe continuidade nos programas e projetos. No caso do Rio Grande do Sul, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) têm um papel mais significativo na organização dos atores, fato que não diminui a função do Estado de se organizar, porque o governo é um ator importante, pois têm agentes que estão territorializados. O governo tem a função de se articular, sendo este um desafio.

Os Coredes foram legalmente instituídos em 1991 com os seguintes objetivos: promover o desenvolvimento regional harmônico e sustentável, integrar recursos e ações do governo e da região, melhorar a qualidade de vida da população, distribuir equitativamente a riqueza produzida, estimular a permanência da população em sua região e preservar e recuperar o meio ambiente (CONSELHO..., 2014).

Os Conselhos constituem-se em um fórum no qual são discutidas, decididas e integradas as políticas, ações, lideranças e recursos com o intuito de promover o desenvolvimento regional. As principais ações dos conselhos são: a produção e a discussão de diagnósticos para a elaboração dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional e Estadual, a contribuição para a identificação das necessidades de atendimento quanto aos serviços de responsabilidade do Estado, a fiscalização dos serviços desenvolvidos pelo Estado, a colaboração na busca de alternativas de captação de recursos para investimentos públicos, apoiar o governo do Estado em reivindicações regionais junto ao governo federal, e, por fim, promover a mobilização da comunidade regional em temas de interesse público articulados pelos governos (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

Allebrandt (2010) afirma que a dinâmica de gestão dos Coredes propicia condições de maior autonomia aos municípios e viabiliza a participação das comunidades locais no planejamento de sua região. O autor reconhece que, mesmo com a trajetória histórica de mais de vinte anos de experiência, os Conselhos apresentam grandes dificuldades de manutenção, contudo os desafios devem ser superados, buscando os Coredes não se afastarem do seu principal papel de articulador e promotor do desenvolvimento.

Dallabrida (2010) ressalta que, para a instituição de um processo de desenvolvimento democrático e descentralizado, faz-se necessária a articulação de um conjunto organizado de atores públicos e privados, bem como as demais partes interessadas, com competência e visão de futuro.

Os processos de desenvolvimento que abrangem o espaço intermediário entre o estado e o município, tendem a obter resultados concretos, efetivos, eficazes e sustentáveis, sendo relevantes os arranjos regionais, como os Coredes, de planejamento para criar ações capazes de responder aos desafios atuais do mundo globalizado.

Atualmente, no Rio Grande do Sul tem sido utilizado o planejamento com os Coredes e as Regiões Funcionais. É necessário avançar no sentido de ser estabelecido um recorte único, tendo em vista não estar um município vinculado a vários recortes; isso é uma tarefa do governo, com organização dos seus atores.

Os Coredes poderiam trazer mais densidade para essa discussão. Eles surgiram e são ancorados nas Universidades, mas poderiam articular-se com uma série de atores ainda não participantes. As pessoas têm de entender que os Coredes podem ser mais que a consulta popular. Às vezes os indivíduos não valorizam a questão regional, porque visualizam coisas mais urgentes. A questão regional não é menos importante; talvez essa conscientização traga mais gente para esses ambientes para discutir coisas mais amplas. O desafio é grande e contínuo (CARGNIN, 2015).

Os Conselhos contribuíram para manter a questão regional viva e para cobrar do governo muitos aspectos que são bastante complexos. Eles têm um acúmulo, uma história produzida, e alguns aspectos poderiam ser aprimorados, como resgatar a função pela qual eles foram criados, que é a ideia de fomentar dentro do Rio Grande do Sul as suas potencialidades e seu o desenvolvimento (CARGNIN, 2015).

O acúmulo de experiência dos Coredes quando da discussão da II PNDR, exerceu relevante contribuição, fazendo alguns apontamentos em relação ao desenvolvimento regional. Para o Fórum dos Coredes/RS, as políticas tradicionalmente adotadas para reduzir as desigualdades regionais eram padronizadas e voltadas para as empresas, e o Estado era responsável pelo direcionamento e incentivos. Atualmente, decorrente do desempenho insatisfatório das políticas tradicionais, outras iniciativas no campo das políticas públicas de desenvolvimento regional foram instituídas, sendo caracterizadas por considerar o potencial endógeno das regiões, fortalecer as redes e associações, envolver uma pluralidade de organizações autônomas e descentralizadas, mudar o papel do Estado (prover recursos, arbitrar entre autoridades descentralizadas, assegurar resultados coletivos e estabelecer objetivos estratégicos), encorajar a voz e a negociação, respeitar as especificidades locais e estimular as formas intermediárias de governança (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

A PNDR, ao apoiar o fortalecimento da base econômica e possibilitar o surgimento ou o fortalecimento de polos alternativos, pode contribuir para reduzir a intensidade dos fluxos migratórios direcionados aos maiores centros urbanos, o que pode amenizar a formação de externalidades negativas decorrentes da excessiva aglomeração de pessoas e atividades econômicas (FÓRUM DOS COREDES/RS, 2013).

Bandeira (2015) afirma que uma política ideal deve integrar a dimensão técnica com a participação dos atores sociais envolvidos na concepção, estabelecimento e controle. Essa política deve ser devidamente financiada, pois não adianta ter uma política e não ter instrumentos para pôr em prática e fazer as coisas acontecerem de forma coerente com essa política.

Dallabrida (2015) assevera que a principal consequência de não se ter um PNDR na prática é continuarmos com as políticas setoriais, que não conseguem tratar o quadro de desigualdades regionais no Brasil.

Galvão (2015) contribui com a discussão expondo que:

não ter uma política regional de ativação dos subespaços do território nacional reduziu, em boa medida, nossa capacidade de ampliar a sustentação do esforço de desenvolvimento das últimas décadas, criando condições para uma efetiva elevação da produtividade e para a melhor incorporação dos recém-incluídos aos circuitos econômicos relevantes, com ganhos para os demais segmentos da população brasileira. A redução da pobreza e da desigualdade não se fez acompanhar de um esforço concomitante de inclusão econômica e isso se deveu em larga medida à ausência de uma política regional de ativação das economias locais ou regionais.

O Ministério da Integração (MI) reconhece que:

Não haverá mudanças significativas dos padrões de exclusão territorial, de fragilidade econômica e da pobreza com base regional no Brasil, se não houver uma clara opção da sociedade brasileira, expressa por meio de uma Política Regional robusta, participativa e articulada a um projeto nacional de desenvolvimento (SECRETARIA.., 2010).

Como proposição de interfaces e articulações, Galvão (2015) tem o seguinte entendimento:

Penso que a melhor referência para esse “conveniamento” residiria numa base territorial que não empresta hegemonia a nenhuma das instâncias da federação. Por exemplo, não deveria referir-se a um município isoladamente, posto que o município já constitui um ente federado autônomo. Tampouco deveria lidar com territórios no interior de um único estado ou unidade da federação. Com a União não tem jeito, ela já tem jurisdição sobre todo o território nacional. Mas lembre-se de que é ela, a União, que deve deslanchar uma política nacional e, por isso, está ávida (ou deveria estar) pelo apoio das demais instâncias federadas. Assim, a meu juízo, a referência territorial ideal (nem sempre possível ou viável) é aquela que envolva mais de um estado e municípios desse estado, além da União.

Mas e como proceder com as interfaces? Simples, criar o ambiente legal favorável para que isso ocorra e evolua. Fóruns? Assembleias? Agências? Conselhos? O que for adequado deve ser acompanhado de uma liturgia ou ritualística (as regras do jogo), capaz de dar estabilidade e base para que as relações prosperem. A velha e difícil questão a resolver é a de como isso se articula com os poderes usuais constituídos da Federação (parlamentos, governos eleitos, etc.). Planos aprovados em todas as instâncias? Estruturas de gestão? Como assegurar participação popular? etc.

Em uma análise muito precisa, Cargnin (2015) entende que:

o diálogo federativo é e sempre foi muito frágil, temos pouca articulação entre as diferentes esferas de governo, isso é uma coisa que tem que ser trabalhada, tem que ser mudada até em termos de cultura política, porque você troca o ator, mas não a casa. Às vezes a gente pensa que se fosse todos de um partido funcionaria, mas não funciona, mas não é isso, não é só isso, existe um gap de algumas coisas que não se conecta, às vezes o governo nacional vai direto no município, e às vezes o município vai a Brasília e faz uma emenda parlamentar, é algo do nosso sistema que às vezes o estado acaba ficando de fora e fazendo outra coisa. Então eu acho que têm algumas deficiências, têm alguns avanços que se fez coisas boas.

Sobre a condução da PNDR, contribui da seguinte forma:

No governo nacional a questão regional é tratada no MI, o MI não é um ministério responsável pelo planejamento, ele é um ministério do ponto estrutural mais marginal e que trata mais questões da SUDENE, SUDAM, ele é mais voltado para a Amazônia, Nordeste e Centro-Oeste, irrigação, tem uma super estrutura nas outras regiões e não atende de forma igual o Brasil todo, por mais que tenha havido um iniciativa das várias instâncias, como a da PNDR, falta força para implementar no governo. Por outro lado existe uma dificuldade do governo entender a questão territorial, não é tão trivial assim, às vezes a gente tem que trabalhar na questão do desenvolvimento regional, não é tranquilo porque as pessoas colocam em análise, mais acaba ficando no final, coloca uma vírgula e a questão regional, trazer isso para o centralidade dos instrumentos de planejamento é uma questão difícil.

Cargnin (2015) exemplifica a situação do planejamento no RS explicando que, desde 2004, existe uma tentativa de se avançar no sentido de ter ações do governo territorializadas, ressaltando a dificuldade de trabalhar internamente junto as Secretarias para o entendimento de suas ações do ponto de vista territorial. Não existe uma cultura de análise dos problemas de uma região; isso fica em segundo plano. Atualmente há um esforço, em que o resultado será denominado Caderno de Regionalização, uma política construída com atuação dos Coredes, com a inteção de serem estabelecidas metas regionalizadas para programas e ações do governo.

Podemos concluir que, embora se tenha clareza da importância das interfaces e articulações para a construção da PNDR, existem pequenos avanços, como a realização da Conferência Nacional do Desenvolvimento Regional bem como as Conferências Regionais que antecederam a primeira. O que parece ser mais significativo nesse momento, porém, é a pequena importância que a PNDR carrega. Esse fator é capaz de fazer com que os demais itens necessários para a efetividade de uma política sejam minados.

O Ministério da Integração, responsável pela PNDR, não conseguiu fazer com que a mesma fosse visualizada como relevante para a atuação do governo, e não foi capaz de articular junto aos demais Ministérios as ações necessárias para a efetivação de uma verdadeira política nacional.

Cabe destacar a contribuição de Frizzo (2015), quando aponta ser necessária para a mobilização das partes interessadas a definição dos recursos aos quais podem ter acesso. Nesse caso, a proposta de um Fundo é vital para a viabilidade da política. Nesta mesma linha convergem Cargnin (2015), Bandeira (2015), Galvão (2015), Araújo (2007) e Boesier (2015), dentre outros autores que são referência em estudos sobre o desenvolvimento.

Parece perceptível que não se avançou nas etapas de construção de uma política pública, estando ainda na fase de definição de um problema de relevância (ainda não visualizado pela sociedade) e inserção na agenda de prioridade do governo (ainda não é visualizada como relevante para a política).

Bandeira (2015) versa sobre o desenvolvimento regional no Rio Grande do Sul atualmente:

nesse momento de restrição financeira é manter vivo o que nós temos que é a estrutura dos Coredes, a Consulta Popular, tentar melhorar e integrar, tentar manter e elevar a importância do tema desenvolvimento regional, estimular pesquisas, no contexto de hoje é isso. Nessa onda de corte evitar se cortar, conseguir manter a estrutura viva e aumentar a consciência de que isso é importante, hoje o argumento de que o desenvolvimento regional, das desigualdades regionais ele tem dois lados: um primeiro da região que está se esvaziando por causa da migração e você tem o lado das regiões que estão recebendo essas pessoas, num momento em que você não tem dinamismo você aumenta a crise social nessas regiões, por que quando se está no interior em uma comunidade pequena, tem uma rede social de amigos e família que de alguma forma ele se defende, mal mais se defende, agora aqui ele está sozinho, o risco de cair na criminalidade é muito grande.

Cargnin (2015) ressalta, ainda, alguns fatores que contribuiriam para o desenvolvimento regional no RS, destacando a necessidade de estar articulado com uma proposta Nacional, neste caso a II PNDR aprovada e organizada, de se ter um Fundo de Desenvolvimento Regional e, a partir dele, ações estruturadas. Aponta, também, a necessidade de a Consulta Popular estar voltada para questões estratégicas de desenvolvimento.

Percebe-se que a construção da primeira PNDR teve um caráter essencialmente estadocêntrico, quando ocorreu a participação predominante de agentes da administração federal. Já na construção da nova PNDR a participação e o envolvimento de outras partes interessadas foi uma preocupação visando à cooperação de diversas instituições públicas e privadas; buscou-se ampliar o debate em prol de uma política pública voltada ao desenvolvimento regional. É evidente uma mudança no processo de construção da nova PNDR. Embora tenha sido capaz de garantir o envolvimento e a participação de diversas instituições, não conseguiu entrar na prioridade dos agentes políticos responsáveis por sua aprovação e implementação.