A Concessão de Serviços Turísticos nos Parques Nacionais

As concessões em UCs69 e, em especial, em parques nacionais, constituem um tema que vem sendo investigado por diversos pesquisadores70. A maior parte dos autores consultados se posicionam favoráveis, com devidas ressalvas, à adoção de concessões nos parques nacionais. Watanabe (2002, p. 01) pontua que “ante a escassez de recursos públicos, de finalidades essenciais das UC e da possibilidade legal de promover o uso público nestas áreas, o processo de concessão pode trazer, desde que bem conduzido, grandes benefícios à coletividade”. Braga (2013, p. 117) acredita que a participação privada é uma “relevante ferramenta para alcançar a efetividade dos parques nacionais” ao promover o turismo ecológico, além de gerar recursos complementares para o SNUC. Entretanto, a autora ressalta que as concessões não são “salvo-conduto para o Estado deixar de cumprir as responsabilidades (...) de criar e manter, com recursos financeiros e humano suficientes, as unidades de conservação federal” (BRAGA, 2013, p. 118).

Rocktaeschel (2006) defende que a alternativa mais adequada para o quadro de falta de recursos e servidores é a concessão de atividades e serviços turísticos das UCs. A autora é enfática ao afirmar que “a renovação e a melhora da infra-estrutura de atendimento ao turismo, por meio de investimentos de capital privado, representam a fórmula de financiamento mais adequada diante da inexistência de recursos públicos suficientes para a conservação dos ecossistemas englobados” (ROCKTAESCHEL, 2006, p. 73). Dessa forma, Rocktaeschel (2006) entende que, além de viabilizar a implementação do ecoturismo, as concessões são uma ferramenta geradora de renda para o financiamento da própria UC. Segundo a autora algumas atividades e serviços devem ser efetuados por particulares pois “além da capacidade operacional e técnica” eles têm “condições e experiência para oferecer melhor qualidade de serviço” (ROCKTAESCHEL, 2006, p. 74).

69 _{Visto que não existe uma legislação específica para as UCs, as concessões nos parques nacionais obedecem às}

diretrizes gerais sobre concessões, a saber: o artigo 175 da Constituição de 1988, que incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos (BRASIL, 1988); e a Lei 8.987/1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências (BRASIL, 1995).

70 _{Ver especialmente Watanabe, 2002; Curry, 2003; Sousa, 2005; Rocktaeschel, 2006; Horst e Damas, 2007;}

Santos, 2010; Braga, 2013; Rodrigues e Godoy, 2013; Migliorini e Biesek, 2015. Tais autores são provenientes de diferentes áreas como agronomia, geografia, direito, turismo, engenharia florestal.

Interessante pontuarmos que o edital de licitação do Parque de Fernando de Noronha utiliza argumentos semelhantes aos dos autores acima citados para defender a necessidade de implementação de concessões nos parques:

A implantação de serviços terceirizados reverterá ainda benefícios para a sociedade como um todo, adicionalmente ao fornecimento de melhores condições de preservação do patrimônio natural e de um melhor aproveitamento do potencial de visitação do Parque Nacional, existe a previsão de geração de empregos diretos, uma redução dos gastos públicos, o aumento da arrecadação do Governo Federal e a criação de condições privilegiadas para a retomada da educação ambiental e pesquisa científica. Assim acredita-se que a concessão de algumas atividades e serviços está baseada na busca de soluções inovadoras para viabilizar investimentos privados complementares no atendimento ao visitante, que representa um papel de fundamental importância à conservação do ecossistema existente e permite maior investimento pelo ICMBio nas ações de proteção e manejo, onde possui prerrogativa maior de responsabilidade. (MMA e ICMBIO, 2010, p. 25)

As concessões ganham espaço no contexto neoliberalista de redução do papel dos Estados perante à sociedade. Zugno (2003, p. 01) ressalta que, no mundo todo, o Estado, por questões ideológicas ou ineficiência, “vem afastando-se gradativamente da função de provedor exclusivo de todo e qualquer serviço público”. O autor acrescenta que, o compartilhamento de espaços públicos entre Estado e sociedade ocorrerá de forma cada vez mais frequente.

As concessões em parques nacionais constituem uma modalidade de parceria público privada adotada recentemente nos parques brasileiros. Esse modelo deverá ser implementado, em um futuro próximo, em outros onze parques nacionais, de acordo com o ICMBio (2016e): Brasília, Pau Brasil, Chapada dos Veadeiros, Caparaó, Jericoacoara, Aparados da Serra e Serra Geral, Lençóis Maranhenses, da Serra da Bocaina, Serra da Canastra, Chapada dos Guimarães. Dessa forma, a discussão sobre as concessões em parques nacionais é um tema atual e poderá ser direcionadora da implementação em outros parques.

Interessante observarmos que dos quatro parques em que ocorrem atualmente as concessões, dois – o Iguaçu e o Fernando de Noronha – compõem o patrimônio mundial natural e um –Tijuca – é integrante da paisagem cultural do Rio de Janeiro, também chancelada pela Unesco como patrimônio mundial, em 2012. Entre os parques que serão objeto de concessões, o da Chapada dos Veadeiros (nas Áreas Protegidas do Cerrado), o do Pau Brasil (nas Reservas de Floresta Atlântica da Costa do Descobrimento) e o da Serra da Canastra (nas Reservas de Floresta Atlântica do Sudeste) também estão inscritos na Lista do Patrimônio Mundial da Unesco como patrimônio natural. Isso comprova que existe uma relação direta entre valor universal excepcional do patrimônio – atributo indispensável para a

inscrição na Lista – e o potencial de comercialização turística desse patrimônio, via concessões à iniciativa privada.

Os parques nacionais são bens públicos de uso especial71, isto é, servem à prestação de um serviço público, e o uso pela coletividade está condicionado aos seus objetivos.

Os parques são criados tanto com o objetivo de uso pela coletividade por meio da visitação72, quanto com o objetivo específico de proteger in situ os recursos naturais, as paisagens e os ecossistemas. Isso significa que os parques nacionais não são bens públicos de uso comum, tais como as ruas e praias, que podem ser “utilizados por todos em igualdade de condições, sem necessidade de consentimento individualizado por parte da Administração” (DI PIETRO, 2000, p. 402). Os parques nacionais são territórios delimitados com funções específicas e regulamentações exclusivas e, por isso, conformam territórios.

Cabe ao Estado administrar os bens públicos, sejam eles de uso comum ou de uso especial. Isso pode se dar de forma direta (centralizada) ou de forma indireta (descentralizada). A administração de forma indireta é realizada por meio da outorga da execução dessas funções para autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista; ou por meio da delegação para as empresas privadas. Sendo assim, a administração dos parques nacionais é outorgada ao ICMBio, e esse, por sua vez, pode delegar a administração das atividades de uso público dos parques ao setor privado.

O estabelecimento de parcerias público-privadas para a execução dos programas de uso público das UCs está previsto pela Lei do SNUC. O artigo 5 define que o SNUC será regido por diretrizes que

IV - busquem o apoio e a cooperação de organizações não-governamentais, de

organizações privadas e pessoas físicas para o desenvolvimento de estudos,

pesquisas científicas, práticas de educação ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação;

VI - assegurem, nos casos possíveis, a sustentabilidade econômica das unidades de conservação (BRASIL, 2000, negrito nosso).

71 _{Os bens públicos são divididos em bens de uso comum e bens de uso especial, ambos estão destinados a fins}

públicos (DI PIETRO, 2000). Entre os bens de uso comum estão aqueles utilizados pela coletividade indistintamente, tais como as praças, ruas, estradas, rios e mares (BRASIL, 2002). Entre os bens públicos de uso especial estão os imóveis onde funcionam as repartições públicas, os museus, as bibliotecas, os veículos oficiais, as terras silvícolas, os cemitérios públicos, os aeroportos, os mercados, “as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados (...), necessárias à proteção dos ecossistemas naturais” (DI PIETRO, 2000, p. 392).

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Diferentemente de outras UCs, como as Reservas Biológicas e a Estações Ecológicas que também são bens públicos de uso especial que não permitem a visitação.

O artigo 25 do SNUC também reforça esse posicionamento. Ele trata da possibilidade de autorização de exploração dos serviços relacionados às atividades de uso público, tais como visitação, recreação e turismo, desde que compatíveis com os objetivos da UC e definidas previamente no plano de manejo (BRASIL, 2000). O Decreto n. 4.340/2002, que regulamentou o SNUC, salientou que entre os produtos e serviços passíveis de autorização para a exploração comercial das UCs estão aqueles destinados “à implementação das atividades de uso comum do público, tais como visitação, recreação e turismo” (BRASIL, 2002).

A participação da iniciativa privada na implementação do uso público dos parques é uma possibilidade segundo o SNUC. Entretanto, não é uma obrigatoriedade. A participação da iniciativa privada é justificada diante do quadro de falta de recursos humanos, financeiros e da falta de uma política que coloque em prática o turismo nos parques por meio da atuação do poder público.

A atuação de empresas privadas nas atividades de apoio ao uso público dos parques nacionais ocorre por meio de concessões ou de permissões73, que consistem na delegação da execução de uma atividade a uma empresa que será remunerada por meio de tarifa paga pelo usuário. É importante destacar que nas duas situações – concessões e permissões – o Estado transfere ao concessionário ou ao permissionário apenas a execução de uma atividade ou o uso privado de um bem público, pois o Estado continua tendo a propriedade do mesmo. Não se trata, portanto, de uma privatização, já que não ocorre a venda do bem público para empresas privadas. Entretanto, as concessões podem causar a restrição do acesso de muitas pessoas, pois a cobrança de tarifas pelo uso ou visitação pode ser impeditiva para as classes baixas. Dessa forma, a gestão de bens públicos por particulares pode causar a elitização do acesso ao público em geral, porque exclui aqueles que não podem pagar. Todos os parques nacionais em que existem concessionárias operando tem acesso pago.

A lei n. 8.987/95 apresenta duas formas de concessões: as concessões de serviços públicos e as concessões de serviços públicos precedidas de obras públicas. Tal lei define que

73 _{Conforme determina o artigo 175 da Constituição (BRASIL, 1988). Di Pietro (2000) ressalta que entre os}

institutos possíveis de uso privativo dos bens públicos está também as autorizações. As diferenças entre as concessões e as permissões são pequenas, mas pode-se dizer que os dois instrumentos possuem natureza distintas: as concessões são contratos e as permissões são atos administrativos (MEIRELLES, 1989). As concessões são preferencialmente empregadas “nos casos em que a utilização do bem público objetiva o exercício de atividades de utilidade pública de maior vulto e, por isso mesmo, mais onerosas para o concessionário” (DI PIETRO, 2000, p. 409).

a concessão de serviços públicos consiste na “delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado” (BRASIL, 1995). As obras públicas que podem anteceder as concessões abrangem “a construção [...], conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público” (BRASIL, 1995).

A lei n.8.987/95 destaca a necessidade de as concessões serem antecedidas por uma licitação pública, procedimento em que as empresas interessadas apresentam suas propostas e é escolhida aquela que garante a maior vantagem para o Estado e qualidade na prestação dos serviços ou execução de obras (DI PIETRO, 2000).

Zugno (2013) aponta duas deficiências nos processos de licitação. A primeira está relacionada com o reduzido número de concorrentes, consequência de editais altamente restritivos, pois as empresas devem comprovar capacidade jurídica, técnica, financeira, e comprovar experiência na atividade que será desenvolvida. Esse é um mecanismo que busca selecionar as empresas que realmente sejam capazes de desempenhar as funções solicitadas no edital, para que, depois de assinados os contratos, não surjam evasivas de falta de capacidade da empresa. Contudo, por esses motivos as licitações acabam restringindo a participação de empresas novas e de pequeno capital.

A segunda deficiência nos processos de licitações está relacionada com a visão estreita das empresas concessionárias que visam apenas o lucro ao invés de adotarem a postura de quem está prestando um serviço público. O autor lembra que o serviço prestado continua sendo regido pelas normas do direito público, o que implica a preponderância do interesse público sobre os interesses privados dos prestadores de serviços. Nesse sentido, Meirelles (1989, p. 280) ressalta que os mesmos princípios74 que devem orientar a prestação de serviços públicos devem nortear os serviços públicos que são executados por empresas privadas.

Em tempos de pouca confiança nas administrações públicas e privadas e de crise política como a que estamos presenciando, não podemos deixar de apontar que as licitações são instrumentos frágeis e facilmente corruptíveis. O processo licitatório pode ser manipulado

74

O princípio da permanência, que impõe a continuidade do serviço; o princípio da generalidade, que impõe a igualdade para todos; o princípio da eficiência, que exige a atualização do serviço; o princípio da modicidade, que exige tarifas razoáveis; e o princípio da cortesia que implica em bom tratamento do público (MEIRELLES, 1989).

para atender a interesses particulares e escusos75. Nesse sentido, a licitação deixa de cumprir seu principal objetivo que é o de transmitir à coletividade a segurança de que a empresa mais eficiente será contratada. Todavia, não significa que o instrumento deva ser dispensado, mas que a sociedade deve cobrar idoneidade no processo, por parte das empresas e do Estado.

As concessões são formalizadas via contratos, que fixam a finalidade, o prazo, a remuneração, a fiscalização e as sanções (DI PIETRO, 2000, p. 409). Tais contratos podem ser suspensos ou revogados a qualquer momento pelo Estado, por razões de interesse público e, nesse caso, as empresas devem ser indenizadas. Os contratos também podem ser cancelados em caso de ineficiência, inadequação do serviço prestado ou o descumprimento do contrato (ZUGNO, 2003).

Di Pietro (2000) entende que a grande vantagem das concessões é a prestação de serviços públicos sem a necessidade de o Estado abrir mão do bem em questão e sem a necessidade de realizar altos investimentos. Além disso, todos os investimentos empreendidos pelas empresas em infraestrutura para o uso público são incorporados ao patrimônio do parque. Isso significa que se não houver a renovação do contrato ou se a empresa concessionária perder a licitação seguinte, ela deixa no parque todo o legado construído em sua gestão.

Interessante destacarmos que o termo terceirização é muitas vezes empregado de forma equivocada, para fazer referência às concessões76. Existe uma confusão entre concessões e terceirizações, pois, apesar de ambas indicarem a transferência da execução de serviços públicos para terceiros, elas dizem respeito a objetos e processos diferentes. As terceirizações ocorrem quando há a contratação de uma empresa remunerada pelo Estado. Geralmente são contratadas empresas prestadoras de serviços de limpeza, de manutenção, de informática, de segurança. Já as concessões ocorrem quando as empresas contratadas prestam um serviço público e remuneram o Estado com uma parcela dos ganhos sobre as tarifas cobradas dos usuários.

Diversos serviços e atividades são passíveis de serem concessionados ou terceirizados a fim de viabilizar o uso público dos parques nacionais. Eles devem estar

75 _{Exemplos são incontáveis, a exemplo: suposta formação de carteis e fraudes na licitação de trens e metrô do}

Estado de São Paulo (GALLO, 2014); suposto cartel atuaria em licitações públicas de materiais de livraria e papelaria (CADE, 2014); suposta fraude na licitação de agência de publicidade do Banco do Brasil (LIMA, 2017).

76 _{Esse equívoco ocorre com frequência em reportagens jornalísticas. Nossa (2001), em reportagem para o Jornal}

o Estado de São Paulo publicou que a “operação do turismo será terceirizada” em Fernando de Noronha. 23/12/2001.

relacionados com atividades de educação, recreação, lazer, preservação e turismo ecológico. O Quadro 3.6 destaca alguns desses serviços e atividades.

Quadro 3.6 - Serviços e atividades turísticas passíveis de concessão em parques

Serviços e Atividades Detalhamento

Alimentação Restaurantes, lanchonetes, bares, cafés, máquinas de autoatendimento Hospedagem Hotéis, pousadas, alojamentos, abrigos, camping, chalés, cabanas Transporte Ônibus, bicicletas, veículos especiais

Recreação Rafting, trekking, montanhismo

Apoio ao Turismo Aluguel/venda de equipamentos, publicações sobre a UC, suvenires, material fotográfico;

Mirantes, banheiros, estacionamento, trilhas, passeios em geral Bilheteria Gestão da cobrança de ingresso

Eventos Organização de exposições e feiras

Exploração e uso de imagem Uso de imagens da UC com finalidade comercial Diversos Segurança, limpeza, manutenção e resgate

Fonte: adaptado de Rocktaeschel (2006)

Os planos de manejo devem, em função das especificidades de cada parque, determinar quais serão os serviços e atividades disponíveis para o uso público. Rocktaeschel (2006, p. 98) ressalta que quando são levantadas as propostas de concessão ou terceirização nos parques é imprescindível a realização de um estudo para determinar quais são os benefícios e os inconvenientes em se contratar uma única empresa que centralize todos os serviços ou de se contratar várias empresas que prestem o serviço de forma pulverizada.

A autora aponta que entre as vantagens da contratação de uma única empresa estão a maior disponibilidade de capital para investimentos e a maior facilidade de gerenciamento e fiscalização da empresa contratada. Entre as desvantagens está a possibilidade de perder de uma só vez a prestadora de todos os serviços do parque, a dificuldade em atingir qualidade em todos os setores e o maior poder de barganha da empresa frente ao órgão ambiental. Por outro lado, a contratação de diversas empresas e a pulverização das atividades e dos serviços pode trazer como vantagem a maior participação de empresários locais e a maior qualidade do serviço prestado, pois são empresas especializadas em determinada atividade. E como desvantagem da contratação de diversas empresas concessionárias está o maior número de contratos a serem administrados, a menor capacidade de investimentos das empresas e a maior movimentação de fornecedores e funcionários dentro dos parques.

Antes de iniciar a elaboração de um edital de licitação de concessão em um parque é necessário conhecer o seu potencial de turismo. O primeiro passo é estabelecer a capacidade de carga do meio. Com base na capacidade de carga, será elaborado o Estudo de Viabilidade Econômica (EVE), que objetiva avaliar o retorno financeiro das atividades a

serem concedidas e é o instrumento que demonstrará para as empresas que existe segurança financeira para investir no parque, ou seja, que o projeto de uso público proposto pelo Estado é reconhecidamente, uma atividade rentável (ROCKTAESCHEL, 2006). As empresas terão interesse em investir nos parques se houver a possibilidade concreta desse retorno financeiro.

O EVE também estabelece os valores das tarifas cobradas dos usuários e das outorgas que as concessionárias deverão pagar ao Estado. O EVE é sucedido pela elaboração do Termo de Referência (TOR), que consiste em um documento que apresenta o panorama geral do parque e dos propósitos das concessões, expõe os objetivos e detalha a prestação dos serviços, estabelece as condutas e as contrapartidas que a empresa deverá oferecer ao parque (ROCKTAESCHEL, 2006). O Quadro 3.7 apresenta e explica os 16 itens que o TOR deve conter.

Quadro 3.7 - Elementos do TOR

Item Descrição

Apresentação Expõe a finalidade do TOR

Justificativa Apresenta os motivos pelos quais os serviços serão concedidos e seus benefícios para a UC

Contextualização Expõe o contexto em que está inserida a UC no que tange a administração e a legislação

Objetivo Descreve o propósito da terceirização e concessão para a UC Objeto Expõe informações gerais sobre a UC, tais como

localização, histórico, aspectos físicos e culturais. Áreas e serviços a ser terceirizados Detalha os serviços e atividades que serão concedidos. Projeto e serviço de engenharia Detalha dos parâmetros das obras, tais como área de

construção, material a ser utilizado, paisagismo, entre outros.

Descrição dos encargos complementares

Detalha o que passará ser de responsabilidade da empresa, como a vigilância, limpeza, manutenção

Coleta, processamento de dados e emissão de relatórios gerenciais

Detalha como, em que periodicidade e quais os dados e deverão ser levantados pelos contratados

Estudo sobre a viabilidade econômica Detalha os resultados do estudo

Cronograma Detalha as datas de implantação ou início/término de obras Prazo e Custos Determina o período da concessão, o valor do contrato e a

forma de pagamento Qualificação mínima requerida para a

execução dos serviços e atividades

Detalha as experiência e capacidade financeira do contratado Disposições Gerais Pode tratar de assuntos como a capacitação dos funcionários, do seguro, da qualidade dos serviços, dos preços e taxas cobrados dos usuários, entre outros.

Supervisão e Fiscalização Detalha como e quando será feita a fiscalização pelo contratante

Elementos disponíveis para a realização do trabalho

Expõe as informações e estudos sobre as UC que poderão ser úteis aos contratados

Fonte: adaptado de Rocktaeschel (2006).

A concessão de um serviço ou atividade não é algo rápido ou simples de ser alcançado, ela deve ser precedida de diversos estudos técnicos e de intenso planejamento por