2 A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO NATURAL NO CAMPO CULTURAL
2.3 O IPHAN E O PATRIMÔNIO NATURAL BRASILEIRO
O Iphan e a Convenção do Patrimônio Mundial possuem diferentes perspectivas sobre o patrimônio natural, porque possuem diferentes motivações para a patrimonialização da natureza. A Convenção considerou como patrimônio natural, as feições geológicas, os sítios e paisagens naturais que possuam beleza excepcional ou que sejam representativos de ecossistemas ou da história da Terra. Já o Iphan, considerou o patrimônio natural os monumentos, as paisagens e os sítios naturais de feições notáveis ou portadores de elementos importantes para a identidade e para a memória de nossa sociedade. Enquanto para a Convenção, o patrimônio natural é valorizado por ser uma área de natureza primitiva quase selvagem, para o Iphan o patrimônio natural é uma natureza social, que resulta da interação do homem com o mundo natural e de grande importância para o universo simbólico do humano (DELPHIM, 2004; SCIFONI, 2006b).
Por falta de uma definição institucional sobre o que o Iphan considera como patrimônio natural, analisamos o quadro regulatório do tema – composto pela Constituição
Federal, leis, decretos e portarias –, assim como analisamos a atuação do órgão na proteção dos sítios naturais, formalmente registrada no livro do tombo.
A proteção do patrimônio cultural e das áreas naturais no Brasil remete à década de 1930. As Constituições de 1934, 1937 e 1947 atribuíram, em um único artigo, a proteção das paisagens naturais dotadas de beleza e dos monumentos históricos à União e aos estados (BRASIL, 1934b, 1937b, 1946).
De acordo com Scifoni (2006b, p.34), a junção da proteção da cultura e natureza decorre do reconhecimento de que a proteção deveria ocorrer por meio de uma “ação que envolveria um interesse coletivo e que, portanto, necessitaria de uma intervenção do Estado”.
Apesar de estarem em um mesmo artigo nas Constituições Federais, a proteção da natureza e da cultura podia ser operacionalizada por meio de instrumentos distintos. O Código Florestal de 1934, no campo ambiental, permitiu a criação dos primeiros parques nacionais. O Decreto n. 25/1937, no campo cultural, organizou a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional e regulamentou a atividade do tombamento dos bens culturais, compostos tanto pelo patrimônio histórico e artístico quanto pelos monumentos naturais, sítios e paisagens que importassem proteger.
O decreto-lei n. 25/3751 destacou os monumentos naturais, os sítios e as paisagens, ao equipará-los ao patrimônio histórico e artístico. Tal instrumento estabeleceu que
Art. 1 Constitui o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico.
§ 2º Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e são também sujeitos a tombamento os monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que
importe conservar e proteger pela feição notável com que tenham sido dotados pela natureza ou agenciados pela indústria humana (BRASIL, 1937c, negrito
nosso).
Xavier (1987, p. 233) aponta que o Decreto n. 25/1937 possibilitou “a atuação em defesa da natureza nas suas relações com a cultura”. Para o autor, a ideia de patrimônio natural presente no referido decreto está vinculada aos valores paisagísticos (estéticos) atribuídos aos sítios e acidentes geográficos ou em função dos valores históricos, arqueológicos ou etnológicos que eles sustentam. Nesse sentido, a natureza a qual se quer proteger no campo cultural possui importância pelo fato de ter sido agenciada pelo trabalho
51 O decreto 25/37 criou o SPHAN e teve por finalidade organizar a proteção do patrimônio histórico e artístico
humano ou ser parte de criações sociais, isso é, dos costumes, das tradições ou das identidades, que estão vinculadas a ela.
Interessante notarmos que o texto do decreto n. 25/1937 faz referência a expressão “notável” e a “monumento”, indicando que a intenção do tombamento é proteger apenas aqueles sítios e paisagens considerados excepcionais (ANDRADE, 1984). Tal decreto tinha por propósito a proteção das qualidades cênicas que satisfizessem a experiência estética, e não pretendia, portanto, a defesa ampla da qualidade de vida, do meio ambiente urbano ou a redução da degradação ambiental num sentido geral – aspirações características no final do século XX (COSTA, 2011) – conforme discutido no capítulo 1.
O tombamento é o instrumento jurídico do órgão executor das políticas culturais e tem por objetivo a proteção de bens culturais de interesse público, a fim de impedir a destruição ou a descaracterização desses bens. Segundo Fonseca (2005, p.181), o tombamento é a prática mais significativa da política de preservação cultural no Brasil.
De acordo com Costa (2011), no âmbito do Direito, o tombamento pode ser entendido como um ato declaratório, isto é, de reconhecimento público do valor do bem como um patrimônio cultural, ou como um ato constitutivo, que altera a natureza jurídica do bem para um regime especial. Para o autor, o tombamento não é um ato que isola e congela o bem do seu contexto, uma vez que no tombamento estão previstos princípios para regular o entorno, assim como o uso e a função desse bem em seu contexto. O princípio da preservação do entorno do bem tombado objetiva compor a ambiência na qual o bem está inserido e possibilitar sua visibilidade. Tal princípio mostra que o bem faz parte de um contexto cultural e a paisagem que o envolve também tem importância. O princípio do uso compatível com a natureza do bem trata do incentivo a atividades que sejam consideradas, pelo poder público, adequadas a não deterioração desses bens. E o princípio da função sociocultural da propriedade integra o patrimônio à vida cultural da sociedade e efetiva sua função, na medida em que faz cumprir a garantia dos direitos culturais de todos, pois quando um bem tem seu interesse cultural declarado, ele assume um interesse coletivo (COSTA, 2011).
A proteção dos bens culturais implica em limitações no seu direito de propriedade, uma vez que são impostas novas responsabilidades para o proprietário, para a comunidade ou para o Estado, caso este venha a receber sua tutela (RABELLO, 2009). A limitação no seu direito de propriedade ocorre porque, de acordo com a Constituição Federal brasileira, tal direito está subordinado ao interesse coletivo, entre eles o interesse cultural, que pode ser motivo de restrições administrativas e impor às propriedades o dever primeiro de cumprir a função social do bem. Nesse sentido, Fonseca (2005, p.180) reconhece que além de
implicações econômicas e sociais, o tombamento tem sido “utilizado, tanto por agentes oficiais quanto por grupos sociais, como rito, por excelência, de consagração do valor cultural de um bem”.
Pelo fato de o tombamento interferir no estatuto jurídico da propriedade e no uso do espaço físico dos edifícios ou sítios naturais, esse instrumento pode ser encarado de forma positiva ou negativa pela sociedade. Os diferentes posicionamentos revelam a existência de interesses conflitantes que estão em jogo quando se trata do processo de tombamento.
Como argumenta Fonseca (2005), o tombamento pode ser positivo para os grupos econômicos e socialmente menos favorecidos, uma vez que “ter um bem de sua cultura tombado pode significar [...] benefícios de ordem material e simbólica, além da demonstração de poder político” (FONSECA, 2005, p. 181). O tombamento pode ainda “significar uma alternativa economicamente lucrativa através do turismo” para a população local, ao garantir a preservação das características tradicionais dos sítios urbanos e das edificações (FONSECA, 2005, p. 181). Por outro lado, a autora nos lembra que a restauração e a valorização de áreas degradadas, como o Pelourinho, em Salvador, pode também ser responsável pelo afastamento da população de baixa renda do local. Entre os grupos econômicos dominantes, dos quais fazem parte os proprietários de imóveis e incorporadores imobiliários, o tombamento pode ser uma medida impopular pelo fato de causar restrições ao uso do imóvel e reduzir as possibilidades de ganhos financeiros com esses bens ou com seus terrenos (FONSECA, 2005).
O tombamento não ocorre de forma automática, além da solicitação formal, um rigoroso trabalho técnico, legal e administrativo a respeito do bem que se pretende tombar é realizado. Posteriormente, o Conselho Consultivo manifesta sua decisão pela inscrição (ou não) do bem em um dos quatro livros do tombo52 (DELPHIM, 2004, p.02), a saber: o Livro Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico; o Livro Histórico; o Livro das Belas Artes; e o Livro das Artes Aplicadas (BRASIL, 1937c).
As paisagens e sítios naturais estão inscritos, predominantemente, no Livro do Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico, mas há exceções, como as Praias de Paquetá no Rio de Janeiro (RJ), tombadas como paisagem, mas inscritas no livro do tombo Histórico e de Belas Artes (IPHAN, 2015). Até 2015, o livro Arqueológico, Etnológico e Paisagístico reunia 119 bens inscritos, que variavam de conjuntos arquitetônicos e
52 O processo de tombamento só se efetiva com a inscrição do bem em algum dos livros do tombo e somente a
partir de então que as medidas protetivas poderão ser cumpridas. Entretanto, é válido lembrar que, com a abertura do processo de tombamento qualquer intervenção sobre o bem é desautorizada.
paisagísticos, a bens isolados como jardins, grutas, terreiros, museus, praças, sedes de fazendas, entre outros (IPHAN, 2015).
Apesar de prevista legalmente, o tombamento dos sítios naturais foi pouco explorado nas primeiras décadas pelo Sphan, porque o órgão privilegiou o tombamento do patrimônio arquitetônico, em especial, do barroco mineiro – que foi tomado como o representante da cultura e da identidade nacional (MOTTA, 2000; RIBEIRO, 2007). Isso explicaria os poucos tombamentos de sítios e paisagens naturais, apesar da concepção generalista de patrimônio prevista no decreto n. 25/37.
Nos 30 primeiros anos de atuação do Sphan predominou o entendimento da paisagem “como um panorama, ou ambiência de bens arquitetônicos de interesse patrimonial” (RIBEIRO, 2007, p. 72). As paisagens estavam associadas aos bens culturais, mas por si só não constituíam interesse patrimonial. Desta forma, os poucos sítios naturais tombados pelo Sphan foram justificados pela ideia de beleza paisagística ou de paisagem excepcional. Um exemplo bastante representativo são os morros do Rio de Janeiro53 tombados em função de seus valores como monumentos naturais com forte conteúdo simbólico, não só para a cidade como também para o país.
Na década de 1960, começou a ser reforçada a ideia de que as paisagens no entorno dos sítios urbanos tombados compunham seu enquadramento e, por isso, seriam igualmente importantes para a caracterização dos bens protegidos (RIBEIRO, 2007). O foco das políticas de proteção dos bens culturais continuou sobre os monumentos e as edificações, mas a revisão das diretrizes e dos critérios ampliou a noção de bens culturais e, assim, as paisagens, em especial, as paisagens naturais, passaram a ser valorizadas como componentes dos bens culturais.
A ampliação do que compunha os bens culturais permitiu que áreas maiores se tornassem objeto de estudo para o tombamento. Contudo, não resultou de fato em aumento de tombamentos de sítios naturais, pois a dificuldade de demarcação e de fiscalização pelo Iphan mostrou que esses tombamentos eram administrativamente inviáveis (RIBEIRO, 2007).
O maior destaque conferido às paisagens naturais na política nacional de proteção dos bens culturais foi reflexo das recomendações presentes na Carta de Veneza, de 1964, que defendeu um sentido mais amplo de bens culturais e incorporou as obras modestas e os sítios
53 Processos nº T99/1938 e nº T869/1973. Tombamentos do Corcovado, Morro Cara de Cão, Morro da
rurais, que contemplam a natureza domesticada ou modificada pelo trabalho humano, entre os testemunhos de eventos históricos ou civilizações particulares (CARTA DE VENEZA, 1964). Em função do alargamento das concepções de patrimônio ocorreram revisões das diretrizes e dos critérios de seleção dos bens culturais. Marcus Ribeiro (2012) aponta que alguns sítios urbanos tombados foram reavaliados a fim de incluir novos atributos. Como exemplo, o autor cita o caso da cidade de Ouro Preto, que foi inscrita no Livro de Belas Artes, em 1938, e foi incluída no Livro Arqueológico, Etnológico e Paisagístico, em 1986, após um processo de revisão do tombamento que reconheceu a paisagem natural do entorno da cidade como a ambiência do sítio tombado.
Para Ribeiro (2007), a inscrição de um bem em um dos livros do tombo simboliza o valor atribuído a ele pela instituição em um determinado momento. A transferência do bem para outro livro ou sua inscrição em um segundo livro é um indicativo do “reconhecimento institucional de novos valores para aquele bem” (RIBEIRO, 2007, p. 93). Vale destacarmos que tais mudanças não são arbitrárias, mas acompanham o desenvolvimento dos valores patrimoniais que são incorporados ou modificados pelo órgão cultural. Assim, os julgamentos de tombamentos devem ser coerentes dentro de um mesmo período (RABELLO, 2009).
Na segunda metade do século XX, a proteção dos sítios naturais – que sempre foi uma questão marginal para os órgãos culturais – ganhou, definitivamente, resguardo na esfera ambiental, que se consolidava. Embora a Constituição de 1988 tenha definido a proteção da cultura e da natureza em capítulos diferentes54, ainda manteve a possibilidade de proteção da natureza pela esfera cultural, quando afirmou que os sítios de valor paisagístico, ecológico e científico compõe o patrimônio cultural, já que também podem ser portadores de referência à identidade e à memória da sociedade brasileira (BRASIL, 1988). Por isso, o instrumento do tombamento pôde continuar a ser utilizado para a proteção dos bens naturais. Isso permitiu que na década de 1990, cerca de trinta pedidos de tombamento de sítios naturais tenham sido encaminhados ao Iphan (FONSECA, 2005).
O Iphan tomba paisagens, jardins históricos, sítios arqueológicos, que podem conter ou estar associados aos elementos da natureza. Isso mostra que, apesar da possibilidade de tombar o patrimônio natural, é o elemento cultural que embasa o tombamento do bem, e os elementos naturais são, muitas vezes, secundários. A natureza não é protegida pelo Iphan em função de sua importância intrínseca ou de seus atributos ecológicos, mas em função da importância cultural que é atribuída a essa natureza social.
Nos livros do tombo, a ausência da especificação patrimônio natural tornou complexa a seleção dos bens que envolvem áreas naturais. Para compor o universo de bens naturais tombados pelo Iphan, privilegiamos a identificação de paisagens, jardins históricos, sítios arqueológicos, conjuntos rurais, entre outros, que contemplassem, de alguma forma, elementos do mundo natural. Reiteramos que para o Iphan, o patrimônio natural corresponde a uma natureza agenciada pelo trabalho humano, que inclui o Jardim Botânico e o Aterro do Flamengo, no Rio de Janeiro, por exemplo.
Nesse sentido, o patrimônio natural é formado por uma natureza tornada social e histórica, como explica Scifoni (2006b),
o patrimônio natural não representa apenas testemunhos de uma vegetação nativa, intocada, ou ecossistemas pouco transformados pelo homem. Na medida em que faz parte da memória social, ele incorpora, sobretudo paisagens que são objetos de uma ação cultural pela qual a vida humana se produz e se reproduz (SCIFONI, 2006b, p. 16).
Nesse mesmo sentido, Delphim (2004, p. 04) agrega a discussão afirmando que
A preservação do patrimônio natural propicia excelente exercício de integração entre os elementos físicos e biológicos da natureza, os sistemas que estabelecem entre si e com as ações humanas. Fornece chaves para a proteção sinérgica de sítios e formações naturais significativas, em conjunto e harmonia com comunidades de plantas, animais e seres humanos, sobretudo com a cultura que cada grupo estabelece em relação à natureza, aos significados religiosos, míticos, legendários, históricos, artísticos, simbólicos, afetivos e tantos outros que podem ser conferidos pelo homem ao mundo natural.
Dentro dos critérios apontados, identificamos 43 bens tombados que abrangem o patrimônio natural (Quadro 2.7).
Quadro 2.7 - O patrimônio natural tombado pelo Iphan, 2015
Área Tombada Localização Ano Classificação
Corcovado Rio de Janeiro/RJ 1938 Paisagem
Morro Cara de Cão Rio de Janeiro/RJ 1938 Paisagem
Morro da Babilônia Rio de Janeiro/RJ 1938 Paisagem
Morro da Urca Rio de Janeiro/RJ 1938 Paisagem
Morro Dois Irmãos Rio de Janeiro/RJ 1938 Paisagem
Pão de Açúcar Rio de Janeiro/RJ 1938 Paisagem
Pedra da Gávea Rio de Janeiro/RJ 1938 Paisagem
Praias de Paquetá Rio de Janeiro/RJ 1938 Paisagem
Jardim Botânico Rio de Janeiro/RJ 1938 Jardim Histórico
Jardim e Morro do Valongo: conjunto arquitetônico e paisagístico
Rio de Janeiro/RJ 1938 Conjunto Arquitetônico Parque do Palácio Imperial Petrópolis/RJ 1938 Conjunto
Arquitetônico
Ilha da Boa Viagem Niterói/RJ 1938 Paisagem
Jardim do Hospital João de Deus Cachoeira/BA 1940 Jardim Histórico Santuário de Nossa Senhora da Piedade Caeté/MG 1956 Paisagem
Parque Henrique Lage (Conjunto Paisagístico)
Rio de Janeiro/RJ 1957 Jardim Histórico Conjunto arquitetônico e paisagístico
da cidade de Paraty
Paraty/RJ 1958 Conjunto Urbano
Serra do Curral Belo Horizonte/MG 1960 Paisagem
Parque Histórico Nacional dos Guararapes
Jaboatão dos Guararapes/PE
1961 Jardim Histórico
Gruta de Mangabeira Ituaçu/BA 1962 Paisagem
Lapa da Cerca Grande Matozinhos/MG 1962 Paisagem
Parque à Rua Marechal Deodoro, 365 Joinvile/SC 1965 Jardim Histórico Área do Passeio Público, Antiga Praça
dos Mártires
Fortaleza/CE 1965 Jardim Histórico Aterro do Flamengo Rio de Janeiro/RJ 1965 Jardim Histórico Parque Nacional da Tijuca e Florestas
de proteção acima das cotas de oitenta e cem metros
Rio de Janeiro/RJ 1967 Paisagem
Fazenda Santa Eufrásia com seus bosques e parque secular
Vassouras/RJ 1970 Conjunto Rural
Horto Florestal Rio de Janeiro 1973 Jardim Histórico
Monte Pascoal Porto Seguro/BA 1974 Paisagem
Grutas do Lago Azul e de Nossa Senhora Aparecida
Bonito/MS 1978 Paisagem
Conjunto Paisagístico em Santa Cruz Cabrália
Santa Cruz Cabrália/BA
1981 Paisagem
Serra do Monte Santo Monte Santo/BA 1983 Paisagem
Serra da Barriga União dos
Palmares/AL
1986 Paisagem Parque Nacional da Serra da Capivara São Raimundo do
Nonato/PI
1993 Sítio Arqueológico Parque Zoobotânico do Museu
Paraense Emílio Goeldi
Belém/PA 1994 Jardim Histórico Conjunto Paisagístico da Serra dos
Cristais
Diamantina/MG 1996 Paisagem Parque e Fonte do Queimado Salvador/BA 1997 Jardim Histórico
Parque da Independência São Paulo/SP 1998 Conjunto
Arquitetônico
Morro do Pai Inácio Palmeiras/BA 2000 Paisagem
Lagoa Rodrigo de Freitas: conjunto paisagístico
Rio de Janeiro/RJ 2000 Paisagem Ilha do Campeche: sítio arqueológico e
paisagístico
Florianópolis/SC 2001 Sítio Arqueológico Sítio Roberto Burle Marx Barra de Guaratiba/RJ 2003 Jardim Histórico Maciço Rochoso Dedo de Deus Guapimirim/RJ 2004 Paisagem Lugares indígenas sagrados
denominados Kamukuwaká e Sagihenku - Alto Xingu, estado do Mato Grosso.
Diversos 2006 Paisagem
Conjunto Paisagístico dos Serrotes Quixadá/CE 2008 Paisagem Fonte: Iphan (2015). Organizado pela autora.
Em um universo de 1078 bens materiais tombados55 pelo Iphan (IPHAN, 2015), 43 envolvem elementos do mundo natural, o que representa cerca de 4% dos tombamentos. Com base nesses dados, podemos apontar que a proteção do patrimônio natural continua
sendo um campo pouco explorado pelo Iphan. Para Delphin (2004, p. 17) o pequeno número de sítios naturais tombados não é reflexo do desinteresse do órgão cultural, “mas explica-se por uma limitação da legislação de tombamento [que] só contempla bens considerados excepcionais”. Além disso, “a preservação do patrimônio cultural se ressente da falta de alguns dispositivos legais para acautelamento do patrimônio natural, de forma tão eficaz como foi levada a cabo, na legislação ambiental” (DELPHIN, 2004, p. 17).
Xavier (1987, p.233), já na década de 1980, justificava o distanciamento do órgão cultural com a proteção da natureza em função da “carência de recursos financeiros e dos crescentes encargos decorrentes do trabalho de proteção ao patrimônio constituído pelos bens móveis e imóveis, monumentos e conjuntos urbanos”. As limitações financeiras e o reduzido alcance espacial do órgão podem também explicar a concentração de tombamentos no Rio de Janeiro, em comparação com as demais unidades da federação. O estado do Rio de Janeiro abriga a sede do Iphan e contém 45% dos sítios naturais tombados pelo órgão.
Mas, de fato, qual é o alcance do tombamento como instrumento de proteção do patrimônio natural? Ab’Saber (1987, p. 226) considerou que os sítios naturais que importam preservar, devam ser desapropriados e transformados em unidades de conservação e, nesse sentido, o tombamento é uma medida rápida que “dá tempo para que isso seja feito e alerta as autoridades para a excepcionalidade daquele bem”. Dessa forma, o autor apontou que o tombamento pode ser utilizado como instrumento emergencial de proteção dos sítios naturais, até que outras medidas mais adequadas sejam colocadas em prática.