A construção de consensos

No presente trabalho29, trataremos o processo de construção de consensos (Consensus Building) como um mecanismo autônomo de resolução consensual de disputas, desenvolvido para a resolução de conflitos complexos que envolva múltiplas partes interessadas.

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Há, na literatura estrangeira, principalmente a produzida nos Estados Unidos, uma divergência terminológica envolvendo a utilização do termo Consensus Building. Alguns autores utilizam esta denominação como gênero que compreende diversas formas de resolução consensual de conflitos, incluindo a mediação, a negociação, a conciliação e a arbitragem (BINGHAM, 2011). Outros autores se referem ao termo com um processo autônomo, específico, com o objetivo definido de estabelecer acordos, ou consensos, em situações complexas (CRESPO, 2008), notadamente as que guardam similitude com as identificadas em conflitos socioambientais, denominados pela doutrina americana como problemas envolvendo recursos naturais.

Trata-se de um método específico30 desenvolvido por Lawrence Susskind31, no qual os diversos atores envolvidos com o conflito são chamados para construir um consenso sobre como resolvê-lo de forma adequada, o que não significa dizer que se busque atingir o consenso perfeito, mas sim o consenso possível, desde que as partes envolvidas estejam realmente informadas sobre todos os elementos que envolvem o conflito e demonstrem, sinceramente, ter predisposição para superá-lo.

A teoria da construção de consensos tem seis pressupostos fundamentais (SALES, 2010):

1. se existirem grupos ou organizações representadas, necessário deixar clara a responsabilidade, no processo de tomada de decisão, para os representados e para todas as partes envolvidas no processo;

2. as partes só devem iniciar o diálogo quando todas os envolvidos se identificarem, definirem sua missão, fixarem uma agenda de trabalho e as regras que guiarão o processo;

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As teorias contemporâneas do consensus building nasceram nos Estados Unidos, no centro do Public Disputes Program da Harvard Law School, e, sobretudo, do Consensus Building Institute (CBI) do Massachusetts Institute of Technology (MIT). Este último, coordenado por especialistas em planejamento territorial, ambientalistas e outros experts, propõe e vende intervenções denominadas de facilitação e mediação para tipos de conflitos extremamente diversos. É, ao mesmo tempo, uma técnica e um método, mas, provavelmente, também uma filosofia (LAUTIER, 2010).

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Lawrence Susskind elaborou esta teoria e a descreveu em Breaking Robert’s Rule – The New way to run your metting build consensus e The Consensus Building Handbook: a comprehensive guide to reaching agreement. Lawrence Susskind não é um jurista ou um cientista político, mas um especialista em planejamento urbano. Ele começou suas atividades de consultor na área de resolução de conflitos, ligada ao planejamento urbano, no início dos anos 1980: o conflito em torno da ampliação do aeroporto de Schiphol, nos Países Baixos e diferentes conflitos ligados a casos de poluição fluvial ou marítima. Depois, nos anos 1990, as temáticas se diversificaram: prevenção dos acidentes nucleares, direitos dos “Native American”, prevenção da AIDS, aborto, desvios de conduta sexual de membros do clero, regulação da internet, e até mesmo os conflitos de trabalho (em Levi Strauss) etc. Essas atividades de consultor foram realizadas de forma dispersa, até que Lawrence Susskind fundou, em 1993, em Cambridge, o Consensus Building Institute (CBI). Embora ele se refira frequentemente à Universidade de Harvard e ao MIT, o CBI é juridicamente independente e tem um estatuto de “not-for-profit organization/organização sem fins lucrativos”. Esse Instituto “trabalha com líderes, advogados, peritos e comunidades na promoção de negociações, na construção de consensos e na resolução dos conflitos concretos”. Ele tem por objetivo a ajuda e consultoria às agências públicas, aos governos locais e ao nacional, às instituições internacionais e às ONGs. Em sua apresentação na internet, o CBI publica notas intituladas How CBI helps Government Agencies/”Como o CBI ajuda as agências governamentais”, onde ele escreve, por exemplo, “we help facilitate the policy making process […] and implement difficult decisions /”nós ajudamos a facilitar o processo de fazer política […] e implementar decisões difíceis”, e “we help design effective public engagement strategies and mediate disputes/”nós ajudamos a desenhar compromissos públicos estratégicos e mediar conflitos”. A linguagem adotada é, assim, relativamente próxima daquela de grande número de escritórios de consultoria, com o detalhe de que os destinatários são organismos públicos: agências governamentais e, principalmente, municipalidades (LAUTIER, 2010).

3. os grupos devem coletar informações sobre o conflito que sejam aceitas como confiáveis por todo o grupo, mesmo que sobre elas existam interpretações distintas;

4. a solução buscada pelo grupo deve acarretar, para todos do grupo, uma situação melhor do que se não tivessem alcançado uma solução;

5. deve ser elaborado um esboço de acordo para que os representantes de grupos presentes possam levar a seus representados e discutir a solução que será tomada;

6. os grupos envolvidos devem se preocupar não só com a solução, mas também com sua implementação.

Além desses pressupostos, o processo de construção de consensos também deve ser desenvolvido com as seguintes premissas: permitir o reconhecimento das diferenças, possibilitar que as partes se mantenham em desacordo, desenvolver uma metodologia de inclusão, perceber e distinguir as posições, os interesses e os valores das partes.

A percepção das diferenças entre os diversos atores é enriquecedora para o processo. Diversos atores pensam de forma diferente sobre o conflito e, assim, contribuem com essas diferentes visões para que o conflito possa ser entendido em todas as suas variáveis. No final, a solução encontrada será uma síntese de todas essas diferentes visões. No início do processo, muitas dessas visões podem se apresentar como absolutamente antagônicas e insuperáveis, mas só um aprofundamento das diferenças pode, no final, através do convencimento, gerar uma solução adequada que, embora sintetize essas diferenças com elas não se confunde, pois é algo novo produzido, um acordo.

No processo de construção e consensos, as partes devem ter assegurada a prerrogativa de manter suas posições, ficando em desacordo. Não é necessário que haja um acordo sempre sobre todos os pontos abordados. Muitas vezes, mesmo em desacordo sobre pontos específicos, uma parte percebe que, embora o acordado não seja o melhor para sua posição inicial, é o que é possível construir no processo, e nesses casos registra sua discordância sem inviabilizar o processo em si.

Durante todo o processo, devem as partes buscar sempre um diálogo de cooperação, eliminando a competição entre elas. Para que a colaboração seja efetiva, as partes devem ter o mesmo espaço e importância no processo, para que todos possam incluir suas

visões na construção da solução, enfatizando os pontos comuns e relevando a segundo plano as divergências.

A metodologia de inclusão exige que, de fato, as decisões do processo sejam tomadas através de convencimentos, e não de métodos adversariais, como a adoção de votações ou persuasão. No entanto, nada obsta que as próprias partes adotem o procedimento de votação como premissa, visando demonstrar o consenso da maioria e a pontual discordância de alguns com os pontos específicos abordados no processo.

O ideal é sempre a construção de uma posição unificada, consensual, estabelecida pelo convencimento efetivo das partes envolvidas, mas nada impede que tal consenso seja produzido mediante decisões majoritárias, desde que aqueles que forem vencidos entendam a importância do processo e o mantenham íntegro, apesar de não concordarem com uma outra decisão tomada.

Tratando de conflitos complexos sobre os quais se debruçam diversos olhares distintos, o processo de construção de conflitos deve compreender, adequadamente, as posições, os interesses e os valores que gravitam em torno do problema. As posições se referem ao que cada parte quer extrair do conflito. Os interesses são os motivos que explicam porque as partes querem extrair exatamente aquela posição do conflito. Os valores, por sua vez, são os fundamentos que explicam qual a importância de se conseguir algo específico tem para cada parte.

Mediante a compreensão das posições, dos interesses e dos valores de cada parte é possível ter uma dimensão mais aproximada, mais real, dos pontos que realçam os conflitos entre elas.

Suas diferentes visões ficam evidenciadas, os motivos que sustentam as diferentes percepções também e, ainda, quanto cada um está disposto a abrir mão para obter um resultado mais satisfatório do processo. Assim, aumenta a possibilidade de buscar construir soluções mais consentâneas com as necessidades e interesses de todos os envolvidos. Como se disse, não a solução perfeita, mas a solução possível diante da complexidade do problema enfrentado.

O processo, além de ter a efetiva possibilidade de construir uma solução adequada para o conflito, também pode ter repercussão sobre a própria relação das partes envolvidas.

Através de uma intensificação do diálogo, as partes inicialmente antagônicas podem estabelecer uma relação de confiança recíproca, superando suas diferenças, embora continuem a respeitar suas individualidades divergentes.

O processo pode, então, transformar as relações entre os atores, fazendo com que eles passem de uma posição de antagonismo generalizado e aparentemente insuperável para uma posição de consenso possível, ante a compreensão, por cada um, de que o consenso gerado é melhor do que a manutenção das divergências. Como o diálogo é intensificado, a confiança vai sendo construída e essa construção acaba gerando mais diálogo, em um círculo positivo de entendimento.

A teoria da construção de consensos ainda se debruça sobre a análise dos casos em que tal mecanismo é indicado para solucionar o conflito e quais aqueles em que sua utilização não pode gerar ganhos significativos para o processo de tomada de decisões.

Segundo Moore e Woodrow (1999), os casos adequados para a utilização do método pressupõem a inexistência de qualquer cidadão ou entidade que tenha, sozinha, poder ou autoridade para resolver o conflito; que os diversos atores possuam o mesmo conhecimento sobre todas as visões do conflito; que haja predisposição para a cooperação mútua e que impere a confiança sobre a eficácia da decisão construída por consenso.

Por outro lado, a utilização dessa metodologia não é recomendada quando a decisão já foi tomada antecipadamente, ou quando pessoas ou grupos decidem não participar do processo, seja para estabelecer uma postura de obstrução, seja porque acham que o conflito não é tão relevante que compense o gasto de energia no processo, seja porque não acreditam na eficácia da solução consensual.

Basicamente, o processo de construção de consensos se desdobra em três fases, que são a fase pré-negocial, a negocial e a pós-negocial (SUSSKIND; CRUIKSHANK, 1987).

A fase pré-negocial cuida da instalação do processo, provocada por um dos atores envolvidos. Nesta fase, é feita a proposta de busca de solução negociada para os conflitos identificados. Cumpre ao facilitador (que pode ser o próprio proponente do processo) identificar os conflitos e os atores envolvidos, levantar o entendimento individual e grupal sobre os problemas e verificar quais tentativas já foram realizadas para superar os conflitos,

quais foram bem ou malsucedidas, tentando assim alcançar, pelo processo a ser iniciado, o maior número de atores diretamente relacionados com as possibilidades de enfrentamento e resolução dos problemas, visando conferir maior legitimidade a decisão final.

Na fase pré-negocial, o facilitador deve construir a agenda dos trabalhos, estabelecer as regras de reunião e, se for o caso de deliberação (protocolo) e identificar a necessidade de convidar especialistas para contribuir com o processo.

Na fase negocial, caberá ao facilitador estimular a participação das partes na demonstração de suas posições, interesses e valores. Nesta fase, são expostos os conflitos, as diversas visões sobre eles e, a partir deste desenho inicial, as partes passam a dialogar, expondo seus convencimentos sobre os problemas.

A partir do avanço desse processo, já será possível esboçar alguma proposta definitiva de construção de consenso. Já se poderá estabelecer o rumo das negociações e os pontos divergentes mais significativos sobre os quais deverá se concentrar a busca de convencimento. Todo esse processo, baseado na confiança, poderá incluir a apresentação de textos, documentos, informações variadas, apresentações etc.

Poderão ainda as partes fixarem, de forma definitiva, os eixos de decisão, ou seja, os pontos essenciais sobre o processo deliberativo final. Ao facilitador caberá, ao final dessa fase, condensar as discussões em um documento único, claro e objetivo, para ser repassado aos demais atores, que sobre ele se debruçarão e fixarão suas posições de acordo.

Criado o acordo, passa-se para a fase pós-negocial, que está direcionada à implementação do que fora decidido. Nesta fase, o facilitador deve formalizar o acordo, ou seja, transformar as decisões informais em decisões formais, estabelecer um mecanismo de acompanhamento de implementação as decisões e não inviabilizar futuras renegociações, deixando sempre aberta a possibilidade de rediscussão do que fora decidido.

Em linhas gerais, o processo de construção de consensos possui os mesmos elementos essenciais de qualquer atividade coletiva, participativa e deliberativa, que é despertar confiança e interesse, saber ouvir, cooperar, respeitar e buscar soluções criativas e inovadoras para conflitos complexos que exigem, no processo de tomada de decisões, um elevado grau de legitimidade democrática (ALMEIDA; ALMEIDA, 2012).

A construção de consensos atua como uma metodologia que consolida a democracia, criando espaços públicos de deliberação e institucionalizando as regras do jogo, com a finalidade de criar consensos em diversas e variadas situações nas quais os atores tomam em suas mãos, com legitimidade, a responsabilidade de construir soluções adequadas que, provenientes de uma convivência harmoniosa e respeitosa, possam manter esse grau positivo de relacionamento entre eles para o futuro (ALMEIDA; ALMEIDA, 2012).

Conflitos socioambientais, como já demonstrado, são complexos e envolvem diferentes atores. São, portanto, conflitos que, por sua própria natureza, indicam a aplicação do método de construção de consensos para a sua resolução consensual.

No caso objeto do presente trabalho, consistente na superação de conflitos socioambientais presentes na região do Cocó, visando construir consensos sobre a forma mais adequada de dotar a região estudada de parâmetros de sustentabilidade ambiental, social e econômica, o mecanismo da construção de consensos pode resultar em melhores resultados do que as tentativas de judicialização já desencadeadas.

Atuações políticas e judiciais são geralmente demoradas, agregam custos financeiros elevados para sua efetivação e, mais importante, sua decisão não satisfaz todas as partes em conflito, além de incentivar os litigantes a se concentrarem em detalhes técnicos- jurídicos e procedimentais, em vez de tratarem de questões mais substanciais (SHMUELI; VRANESKY, 2016), diretamente relacionadas com as causas reais do conflito.

Isso porque decisões de ordem política ou judicial, estabelecidas verticalmente, têm demonstrado que não foram capazes de resolver os conflitos mais importantes localizados na área. Assim, a substituição de decisões verticais pela sistemática horizontal, que iguala todos os envolvidos, parece ser o caminho certo a seguir, ou pelo menos a ser tentado.

Nessa perspectiva, com fundamento na teoria da construção de consensos, passa o presente trabalho a demonstrar uma utilização prática bem-sucedida, atuante na área em estudo, que aplicou a metodologia desenhada por esse especial mecanismo e conseguiu gerar um consenso razoável sobre o tipo de proteção a ser implementado na região estudada.

Todo o processo de construção de consensos, nesse caso, aproveita os elementos já descritos anteriormente, na medida em que buscam soluções para conflitos em uma área definida (capitulo I), devidamente entendidos e categorizados como conflitos socioambientais

(capitulo II), já submetidos a técnicas de resolução adversarial ineficazes e que podem vir a ser compostos através de mecanismos consensuais de resolução, entre os quais se sobressai a utilização das técnicas de negociação, aplicadas em uma forma especial de mediação entre múltiplas partes, que é a construção de consensos (capítulo III).

Resta agora analisar a atuação desse mecanismo na prática de composição e superação dos conflitos da área estudada, medir sua eficácia e concluir com a demonstração de sua utilidade para a obtenção do resultado final pesquisado: a construção da sustentabilidade ambiental, política, econômica e social da região.

6 O FÓRUM PERMANENTE DO COCÓ: MECANISMO DE CONSTRUÇÃO DE CONSENSOS PARA A RESOLUÇÃO DOS CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS DA REGIÃO ESTUDADA

No início de 2015, tomou posse um novo governo do Estado do Ceará, eleito em outubro de 2014, que tinha assumido como um dos seus objetivos a criação definitiva do Parque do Cocó.

Na verdade, durante todo o governo anterior (2010-2014), foi prometida, mas não concluída, a criação de uma unidade de conservação de proteção integral para a região. O que mais se fez, em termos de avanço rumo à criação do tão esperado Parque foi a delimitação proposta, em 2008, pelo CONPAM, após trabalhos técnicos realizados por equipe multidisciplinar e interinstitucional.

Os conflitos na região do Cocó foram acirrados, ainda em 2013, quando da construção de um viaduto na confluência entre as Avenidas Antônio Sales e Engenheiro Santana Júnior, que acabou por resultar em formação e consolidação e um movimento social, de cunho ambientalista, que chegou a ocupar a área, impedindo a construção, por mais de 90 (noventa) dias.

Insatisfeita com essa situação de indefinição na área, a população de Fortaleza passou a exigir, de forma sistemática e organizada, uma decisão governamental para a resolução definitiva da situação ambiental e patrimonial da área em estudo.

Assim, em janeiro de 2015, aproveitando o início de uma nova gestão no governo estadual, resolveu o MPF, insatisfeito com os desdobramentos das ações judiciais já interpostas que visavam proteger a área até decisão final de criação do Parque, propor, através de um manifesto, a instauração de um processo de construção de consensos, com a participação de diversas instituições interessadas na sustentabilidade socioambiental da região, que foi denominado de FÓRUM PERMANENTE PELA IMPLANTAÇÃO DO “PARQUE ECOLÓGICO DO COCÓ (Fórum Cocó)”.

O Fórum Cocó, conforme documento elaborado pelo MPF (manifesto), tinha as seguintes diretrizes:

a) não buscava a titularidade do poder decisório sobre a criação dos instrumentos de sustentabilidade para a área do Cocó. Destinava-se a construir um consenso entre diversos atores envolvidos com a questão e elaborar um documento técnico, materializado em uma proposta, que pudesse ser útil ao Governador do Estado quando da decisão política sobre qual(is) instrumento(s) seria(m) o(s) mais eficaz(es) para atingir essa finalidade. Não buscava substituir a autoridade e a prerrogativa do Governado do Estado para a tomada de decisão política; b) partia do pressuposto de que o novo governo, que se iniciava em 2015,

mostrava abertura para o diálogo e, assim, não faria objeções a integrar o Fórum, participando ativamente de seus trabalhos;

c) deveria ser propositivo e, portanto, não olhar para trás, buscando imputar culpas e responsabilidades pela persistente não criação de tais instrumentos. Não era mais a hora de verificar o que governos passados deixaram de fazer para proteger esta área ambientalmente nobre de Fortaleza. Era preciso olhar para frente, buscando a construção de consensos entre todas as visões hoje divergentes sobre a área e sobre o tipo de proteção que ela deve ter, pois só assim seria viável alcançar o objetivo final proposto. Os governos, as demais instituições públicas, os setores econômicos, as universidades, as ONGs ambientalistas, as casas legislativas, enfim, todos podiam agora caminhar juntos para a busca da melhor solução para a proteção desse patrimônio ambiental, social, cultural e econômico de nossa cidade. Seria necessário esquecer, inclusive, a judicialização já existente, sem questionar seus percalços, os fatores de sua ineficácia e suas inadequações para resolver os conflitos da região;

d) o que se propunha, no manifesto do MPF, era a criação de um espaço permanente de discussão, de busca de alternativas, de superação de divergências e de efetiva colaboração com quem tem a competência constitucional de tomar decisões concretas sobre a questão. Um espaço plural, aberto a contribuições diversas, mas também capaz de encaminhar propostas concretas de soluções para os conflitos identificados.

O MPF, proponente do Fórum Cocó, buscava aplicar ao caso concreto – região do Cocó e seus ecossistemas – a teoria geral dos conflitos e da construção de consensos, ou seja, buscava a criação de um espaço público plural, integrado por diversas instituições

representativas de diferenciados setores da sociedade, na esfera pública e privada, todas atuantes na temática proposta, com o objetivo de, promovendo a efetiva interação entre essas diversas visões sobre os conflitos identificados na área, conseguir extrair um consenso possível a ser materializado em uma proposta que poderia somar-se aos demais estudos técnicos já produzidos sobre a área em estudo, conferindo um panorama mais seguro, estável e confiável para a tomada de decisão governamental.

Tratava-se, portanto, segundo a proposta, de uma abertura no processo de tomada de decisão, ou seja, de uma tentativa de conferir maior democratização e legitimidade ao ato