Após os eventos de setembro de 2001, o debate instalado sobre o soft power na esfera acadêmica e polı́tica, também incluiu a diplomacia pública - a qual é um mecanismo de implementação deste poder (Villanova, 2017), e tem igualmente como um de seus principais instrumentos o intercâmbio internacional. Em respeito a essa diplomacia, a discussão foi revigorada com maior intensidade nos Estados Unidos e em segundo plano na Europa, superando o simples conceito da relação entre a comunicação o icial exercida por diplomatas voltada à opinião pública, e a preocupação com a imagem e a interpretação dessa comunicação (Melissen, 2005a). Foi observado que a nova prática da diplomacia pública envolve atores governamentais, indivı́duos privados, grupos de interesse, os quais in luenciam direta e indiretamente a opinião pública e a tomada de decisão na polı́tica externa dos governos (Snow, 2009). Na América, os argumentos agregam também a análise sobre o papel da United States Information Agency - USIA (1953-1999), onde eram formuladas a diplomacia cultural e a diplomacia pública a serem implementadas pela ação governamental, como as ações dentro do próprio Programa Fulbright. Para Cull (2013:1), a USIA era o “balcão da diplomacia pública”, e a diplomacia era exercida conforme orçamento e liderança.
Nessa perspectiva, a diplomacia pública, capaz de moldar a imagem atrativa de um paı́s, irá se apresentar como um instrumento e icaz de exercı́cio do soft power e uso de seus recursos, favorecendo suas chances de alcançar um resultado almejado. No caso em análise do Programa Fulbright, o intercâmbio internacional por ele promovido favorece a prática dessa diplomacia, que irá abrir campo para o soft power .
O primeiro registro do que seria o conceito de “diplomacia pública” data de 1965, feito por Edmund Gullion, Decano da Tufts University , na Fletcher School of Law and Diplomacy , em Medford, Maryland . Segundo Gullion 14 ,
“Diplomacia pública ... ocupa-se da in luência das atitudes públicas sobre a formação e execução das polı́ticas externas. Ela engloba a diplomacia tradicional; além das dimensões das Relações Internacionais, o cultivo da opinião pública de outros paı́ses; a interação de grupos privados e interesses de um Estado com o de outro; os relatórios de assuntos externos e seu impacto na polı́tica; comunicação entre aqueles cujo trabalho é a (própria) comunicação, entre diplomatas e correspondentes estrangeiros; e os processos de comunicações interculturais" (Gullion, 1965, apud Lima Jr., 2007, tradução nossa).
Na leitura de Cull (2008: 31), a diplomacia pública, naquele momento, se referia ao processo de envolvimento entre atores internacionais de um Estado com o público estrangeiro, para o cumprimento de seus objetivos de polı́tica externa - e não mais somente entre governos - somada a interação de grupos e interesses privados em um paı́s com outro (Cull, 2009: 19).
Nos anos sessenta, a diplomacia pública era implementada sob o guarda-chuva da diplomacia cultural norte-americana. Esta, por sua vez, foi amplamente trabalhada na Guerra Fria, tanto pelos Estados Unidos, como pela União Soviética, e re letia a ideia de de estar separada da polı́tica externa de um paı́s. Para Scott-Smith (2002) , a diplomacia cultural fazia parte de uma quarta dimensão da polı́tica externa de Washington - sendo conduzida pelos governos, ao lado das dimensões polı́tica, econômica e militar - ao viabilizar a propaganda e a informação direta para pessoas de outras nações, assim como a comunicação entre os indivı́duos. Nos anos setenta, as referências já apontavam a distinção entre as duas diplomacias,
14 Cull (2009) estatui que o primeiro registro do uso do termo “diplomacia pública” aponta para os ingleses
no final do séc. XIX com o sentido de “civilidade”. Durante a Primeira Guerra, o termo foi amplamente utilizado no sentido de “diplomacia aberta”, principalmente quando o chefe de uma nação comunicava algo a enfrentar para o seu povo, ou suas intenções para outra nação. Posteriormente, o termo foi usado pela imprensa para relatar assuntos internacionais com precisão, sem maiores emoções ou atenuações. Somente na década de 1950, foi quando começou o uso como uma nova forma de diplomacia a qual envolvia a propaganda e a informação internacional.
ao ponto de a diplomacia pública vir a abarcar a diplomacia cultural - dado que a pública vinha sendo desenhada para estabelecer a comunicação direta com a opinião pública de outros paı́ses, por meio de intercâmbios educacionais internacionais e o ensino de idioma no exterior (Riordan, 2005; Lima Jr., 2007).
As palavras do Embaixador William Royall Tyler em 1977, durante uma sessão no Congresso dos Estados Unidos à respeito da diplomacia que estava sendo implementada pela USIA, ajudam a perceber o esforço em separar o aspecto da informação e propaganda, presentes na diplomacia cultural, e a di iculdade presente dentro da esfera governamental naquele momento, em entender a dimensão na qual a diplomacia pública estaria sendo proposta. Para o Embaixador, tão logo a confusão semântica e conceitual fosse resolvida, os princı́pios de organização da diplomacia pública se lançariam em uma lógica natural. Tyler via como erro, o agrupamento da informação e atividades culturais em uma frase comum: diplomacia pública. Para Tyler, o papel da informação e do intercâmbio cultural, vistos na cooperação pessoal e artı́stica, intelectual e pro issional, seria o de multiplicar e sustentar áreas de interesses comuns. A diplomacia pública, por sua vez, deveria ser considerada de modo mais amplo, quando a disseminação da informação por parte do governo seria realizada para “educar e in luenciar a opinião pública estrangeira, principalmente na área de polı́tica e interesses nacionais”. Desse modo, a informação cultural e os programas de intercâmbio, bem planejados e projetados a longo prazo, tornariam a polı́tica do Paı́s e os sistemas cultural e social mais inteligı́veis e compreensivos a outros Estados. No entendimento do Embaixador, uma melhor informação sobre os Estados Unidos poderia ser obtida pessoalmente em seu próprio território . 15
De todo modo, independente das discussões sobre as diplomacias, na esfera governamental em 1978 o governo Jimmy Carter (1977-1981) realizou uma reorganização da diplomacia pública norte-americana. Esse novo arranjo foi marcado pela concentração da diplomacia cultural e do intercâmbio com as atividades de informação, que passaram a ser administradas pela USIA, tornando-se conhecida
15 O Embaixador William Royall Tyler, na ocasião estava como Assistant Secretary Secretary of State for
Europ e e apresentava larga experiência em assuntos informacionais, culturais e educacionais, e havia chefiado embaixadas na Europa. Tyler terminou sua fala acrescentado que o interesse nacional exigia que nenhuma oportunidade de fazer o melhor fosse negligenciada, mesmo com ou sem détente (United States House of Representatives, 1977: 257-259).
como United States International Communication Agency (USICA, ou ICA) por um perı́odo (Cull, 2012: 69). A despeito de leituras diferentes e crı́ticas acerca daquela centralização, como Bettie (2015) estatui a nova sigla representava a substituição da informação pela comunicação, com ênfase no caráter binacional em substituição ao caráter unidirecional de propaganda. Era o momento de os Estados Unidos passar a contar ao mundo sobre sua sociedade, polı́tica e valores acerca da diversidade cultural e da liberdade; em vez de contar a sua narrativa ou interpretação de mundo para o mundo.
Em 1986, nova discussão sobre a diplomacia pública, e em especial sobre o papel e os recursos destinados a USIA, foi realizada no Congresso estadunidense. A importância atribuı́da a essa diplomacia tomava outro tom. Nas palavras de Edwin J. Feuler Jr., presidente da US Advisory Commission on Public Diplomacy e consultor para assuntos domésticos do Governo Ronald Reagan (1981-1989), essa diplomacia era vista como “indispensável para a segurança nacional e para a condução da polı́tica externa”, e a chave de sua e icácia era saber utilizá-la para a promoção de objetivos polı́ticos.
Feuler observava a diplomacia pública como um complemento e reforço à diplomacia tradicional (diferentemente do apresentado no primeiro uso do termo em 1965), quando ela fornecia informações sobre a sociedade e cultura norte-americanas, e permitia que o público estrangeiro entendesse as polı́ticas do Paı́s, enquanto a tradicional tratava da relação entre governos. Igualmente o papel dos temas educacionais e culturais já eram claros dentro do entendimento da diplomacia pública, uma vez que eles operavam no campo do “poder das ideias” e permitiam, sobretudo os programas de intercâmbio educacional por serem de longo prazo, que o público estrangeiro conhecesse a cultura, o sistema e as perspectivas da polı́tica norte-americana. Feuler ainda considerava que a diplomacia pública, ao proporcionar a comunicação com o público estrangeiro, contribuirı́a para o entendimento mútuo e fundamentação do discurso internacional, e consequentemente para a promoção dos objetivos de polı́tica externa do Paı́s. Um dos
desa ios, vistos naquele momento , da diplomacia pública implementada pela USIA 16 era saber usar as habilidades da comunicação e tecnologia para “aproveitar ao máximo as vantagens na campanha global” a favor dos interesses norte-americanos, “sem alardes e sem manipulação” . 17
Em leitura atual, Schneider (2005: 147) apresenta a diplomacia cultural como aquela que envolve a troca de ideias, informação, arte e outros aspectos da cultura entre nações e povos para promover a compreensão mútua, fazendo parte da diplomacia pública de um paı́s. Cull (2012) re ina o conceito, entendendo a diplomacia cultural como aquela que pratica a exportação da cultura de um paı́s, à serviço de sua polı́tica externa.
Com o inal da bipolaridade se desenhando na segunda metade dos anos oitenta, somada a queda do Muro de Berlim, e com a Globalização no inı́cio dos anos noventa, nos Estados Unidos deu-se inı́cio à discussão de por quê ser necessário continuar a investir recursos públicos na diplomacia pública em meio àquele novo ambiente, o qual se moldava com a “vitória” norte-americana, em aparente harmonia, com indı́cios de paz e cooperação. Nesse contexto, a USIA já vinha sofrendo signi icativos cortes orçamentários, e foi absorvida pelo Departamento de Estado no inal da década de noventa - passando a este Departamento a responsabilidade pela condução da diplomacia pública do Paı́s.
Após os atentados de setembro de 2001, foi retomada a discussão sobre os investimentos e a atenção àquela diplomacia, a qual inclusive gerou duas referências:
16 Em 21 de novembro de 1985, Estados Unidos e União Soviética assinaram um acordo de intercâmbio, que
deu origem, em 1986, a consultas bilaterais sobre contatos, intercâmbios e cooperação nos campos científico, tecnológico, educativo e cultural. No campo do ensino superior, havia a previsão inicial do intercâmbio de dez professores norte-americanos e dez soviéticos para o ensino do idioma de cada País, a confecção de livros próprios para o estudo desses idiomas e a ampliação no intercâmbio e no número de conferencistas, professores e pesquisadores durante um ano acadêmico, nos campos de história, economia e cultura de seu país de origem. Naquela altura, segundo Robert Gosende - Diretor-Adjunto do Bureau of Educational and Cultural Affairs da USIA, estava claro que os programas de intercâmbio não tinham impacto a curto prazo, todavia eram ferramentas importantes para uma diplomacia pública de longo prazo e tinham a simbologia de representar, em muitos casos, o primeiro item de uma agenda de "normalização" nas relações entre países (United States House of Representatives, 1986: 125-131, 132).
17 Edwin J. Feuler, Jr. (United States House of Representatives, 1986, p. 8-11) presidente e fundador da
Heritage Foundation desde 1977, cuja missão é formular e promover políticas públicas conservadoras, voltadas à liberdade individual, valores americanos tradicionais e uma forte defesa nacional, visto em http://www.heritage.org/about-heritage/mission.
nova diplomacia pública e “Diplomacia Pública 2.0” . Para Scott-Smith (2011: 110), 18 no âmbito governamental, essa retomada da discussão ocorreu por reconhecimento do ambiente global em mudança, mas sem intenção de nenhuma alteração, somente com o desejo de “controlá-lo” . No âmbito dos debates acadêmicos-cientı́ icos, 19 surgiram autores defensores da ideia de que os aqueles atentados poderiam ter sido evitados (Taylor, 2009), ou de que uma maior atenção às atividades da USIA poderiam ter auxiliado nos dias seguintes aos atentados (Cull 2012, Snow, 2009), caso o vácuo de informações ou esclarecimentos sobre os valores norte-americanos não tivesse ocorrido com o desmantelamento da Agência ao longo dos anos noventa. Nesse sentido, a perda de autonomia e uma eventual continuidade da diplomacia exercida pela USIA também foram alvos de análises (Melissen, 2005b, Schneider, 2005).
Dessa forma, observar o quê havia dado de errado na comunicação internacional dos Estados Unidos, adquiriu elevada importância para a polı́tica externa norte-americana, especialmente a partir dos anos 2000, dada a percepção de um real antiamericanismo, mesmo após o im da era bipolar , e a percepção de um 20 novo inimigo: o extremismo de inspiração religiosa (Cull, 2012). Segundo Wyne (2009: 4 5), esse antiamericanismo representa o desapreço pela cultura estadunidense, representada por um sistema de valores que combina o respeito pelas liberdades individuais e o orgulho na “ética capitalista” - pilares esses presentes na história dos Estados Unidos e vistos tanto na condução da polı́tica externa de Washington, como em momentos de isolacionismo e imperialismo . 21
18 Referência dada a uma nova abordagem de diplomacia no segundo mandato de George W. Bush (United
States, United States Government Accountability Office, 2009: 31).
19 Um atualização sobre a diplomacia pública exercida pelos Estados Unidos foi trabalhada inicialmente
durante o período que Condoleeza Rice foi Secretária de Estado, e aprimorada por Hillary Clinton na gestão de Barack Obama.
20 Taylor lembra que o 11 de setembro mostrou a existência da intolerância à liberdade norte-americana e à
sua tolerância às drogas, divórcio, relações extra-conjugais e homosexualismo (2009: 12), e ao discurso dos Estados Unidos em trabalhar por valores universais. O autor ainda cita que os acontecimentos daquele dia mostraram ser os terroristas bem educados e instruídos, pessoas que haviam vivenciado a cultura do Ocidente. Desse modo, segundo a leitura desses indivíduos por trás dos atos, seria esse mundo de tolerância, o melhor?
21 Dada a posição norte-americana, Wyne acrescenta haver aqueles que questionam se a política externa
No tocante a esse último aspecto, Gries (2014) tem um diferente entendimento sobre o momento atual, para ele os norte-americanos são ambivalentes quanto ao seu papel internacional, mas se daria entre as condutas isolacionista e internacionalista, ou ainda uma conduta de multilateralidade. Para Gries, o isolacionismo norte-americano está relacionado à postura de não envolvimento dos Estados Unidos em assuntos internacionais, o que os remete em geral ao unilateralismo e ao uso da força militar, quando visto como necessário. Enquanto o internacionalismo compartilha o entendimento de um paı́s ativamente envolvido nos assuntos globais, abarcando o ativismo e o engajamento internacionais, o multilateralismo e a diplomacia. Ambas posturas precisam lidar, no presente, com o apoio e o fortalecimento de organismos internacionais, ao passo que os Estados Unidos projetam ou sustentam seu poder mundial e superioridade militar.
De volta à diplomacia pública, Melissen (2005b) relembra que o exercı́cio dela,
na essência é direcionada por diplomatas para moldar imagens de uma nação à uma opinião pública externa, e data anterior à contemporaneidade. Ela foi utilizada pelos impérios Grego, Romano, Otomano como instrumento de polı́ticas de expansão, assim como na Revolução Francesa, e na segunda metade do séc. XX, durante a Guerra Fria, quando os Estados Unidos especialmente, a União Soviética e a Europa investiram na comunicação com o mundo, enquanto defendiam valores e ideias na competição pelo hard power. Para Dante Fascell, presidente do Committee of Foreign Affairs na década de 1980, a diplomacia pública, entendida como aquela que promove a comunicação e o contato interpessoal já existia desde o inı́cio da humanidade. Na contemporaneidade a prática recebia um nome novo dada a velocidade das comunicações além fronteiras (United States House of Representatives, 1986).
No caso norte-americano, a partir de sua primeira de inição em 1965, a diplomacia pública já era entendida como algo além de uma propaganda. Ademais, a evolução de sua construção conceitual e de sua prática mostraram que era preciso elaborar e disseminar uma imagem positiva, a im de construir relacionamentos de longo prazo que produzissem um ambiente favorável às polı́ticas norte-americanas (Nye, 2008: 101). Com a retomada do debate, o princı́pio orientador da diplomacia
pública permanece (Lima Jr. 2007), entretanto a complexidade de temas, atores e novas abordagens presentes nas relações internacionais fez com que essa diplomacia se aprimorasse. Na contemporaneidade, “a diplomacia pública pode ser de inida como a conduta da polı́tica externa envolvendo públicos estrangeiros”, de difı́cil prática por ocultar fundamentais dissonâncias e tensões entre estados e sociedades (Cull, 2010:48). E, conforme a leitura norte-americana, Cull acrescenta que cabe a essa diplomacia a defesa de polı́ticas e da ideologia do Estado para o público internacional.
Desse modo, diferentemente do contexto de uma disputa bipolar, a chamada “nova diplomacia pública” norte-americana no século XXI precisa tratar de temas presentes na agenda internacional, tais como: segurança internacional, especialmente a relação entre o Ocidente e o mundo islâmico; e a transparência e colaboração transnacional, sobretudo no plano polı́tico e econômico, abrangendo projetos bilaterais ou multilaterais, mercados e investimentos (Melissen, 2005a). Outrossim, essa chamada nova diplomacia pública envolve ações coordenadas entre governos, mas também com organizações não governamentais (ONGs), atores não-estatais, organizações regionais e internacionais, corporações e sociedade civil; para o trato de outros temas internacionais como comunicação, direitos humanos, educação, saúde e segurança alimentar (Cull 2012; Melissen 2005a; Riordan 2005; Scott-Smith 2008).
Melissen (2005a: 15) recorda ainda que a diplomacia pública precisa ser construı́da com base na con iança e na credibilidade, por ser um instrumento que visa objetivos de médio e longo prazos, e formador de “pontes que abrangem diferentes culturas”. Nesse ponto, há o alerta para o cuidado e a atenção elevados com a comunicação diplomática, uma vez que a atual ou nova diplomacia pública precisa dirigir-se a um público global, e não somente ao público de um único Estado (Snow, 2009). Ademais, pelo fato de a diplomacia pública ter objetivos de médio e longo, ela não é a construção de um lobby temporário e internacional, e sim é distinta e complementa o nation-branding - que envolve a articulação interna de setores da nação para trabalhar a promoção da imagem do estado no exterior (Melissen, 2005b). Consequentemente, dentro do entendimento norte-americano - que serve de exemplo a outros Estados - a comunicação realizada por parte dos diplomatas, especializados
nessa diplomacia, precisa estar correlacionada com o trabalho feito com os atores domésticos e externos - no nı́vel privado e público - em favor da construção de uma imagem positiva conforme o interesse do paı́s, bem como estar atenta ao feedback externo. Para em seguida, avaliar a manutenção da comunicabilidade, e a necessidade de aprimoramento e de promoção de ajustes - ou seja, a diplomacia pública precisa ter planejamento estratégico e ser dinâmica, e seus operadores precisam estar constantemente atentos e serem intensamente ágeis (United States, United States Government Accountability Of ice, 2009) . 22
Riordan (2005: 186-193) contribui para o debate ao trazer a importância do Estado em promover o diálogo e trabalhar conjuntamente com agentes não governamentais ou da sociedade civil, para alcance de coordenação e engajamento, e da consequente e icácia da sua diplomacia pública. Para ele, uma estratégia dessa diplomacia no exterior exigirá uma estratégia prévia também de diplomacia pública “at home”, desde o trabalho com grupos de interesse econômicos e polı́ticos, até o treinamento em programas de formação destinados aos funcionários públicos, assim como aqueles ligados à segurança e justiça (Riordan, 2005: 186). Nesse contexto, os atores não estatais adquirem igualmente papel relevante, por haver a necessidade de uma base interna em que a diplomacia pública possa atuar e desenvolver a comunicação, com ideias próprias visto o objetivo polı́tico ou o alvo que se procura atingir.
Da mesma forma, Riordan veri ica que a disseminação do uso da internet, e o uso de aparelhos eletrônicos permitiram o aumento da comunicação, e de sua velocidade, concomitante à redução de custos. Todo o conjunto dessa nova tecnologia possibilitou também o acesso a diversas fontes externas o iciais ou não (como jornais, artigos de opinião, ou mesmo cientı́ icos), e esse movimento tem permitido que um volume de atores novos participem da discussão sobre a polı́tica externa de um paı́s, sejam eles ONGs, grupos de interesse de setores especı́ icos, e também grupos menos formais. Ademais, essa nova realidade da comunicação digital tem facilitado a colaboração e o engajamento de agentes da sociedade civil nas estratégias de polı́tica