universitário
A cooperação educacional internacional, como a empreendida pelo Programa Fulbright, por meio de sua Comissão no Brasil, é entendida como uma importante ferramenta da polı́tica dos Estados Unidos, pois permite sua projeção e realização de interesses. Do lado norte-americano, onde há uma capacidade cientı́ ica instalada e grandes investimentos no ensino superior, essa cooperação visa a atração de novos talentos e da “elite” cientı́ ica (Carnoy, 2013), o aculturamento de potenciais lı́deres ou formadores de opinião, a manutenção dos próprios programas de intercâmbio e a possibilidade de novas iniciativas ou ações. Essas caracterı́sticas tornam a cooperação estadunidense “individualizada”, com foco nos estudantes, professores,
pesquisadores e pro issionais ; ou seja, 32 capitaneada por pessoas de modo “interindividual” ou entre grupos de pesquisa - não há maiores interesses em parcerias institucionais . Ademais a cooperação, do ponto de vista do Estado 33 norte-americano, implica o compromisso formal de outros paı́ses com o intercâmbio internacional, como uma via mão dupla que traz benefı́cios para os dois lados; e, conforme o caso, o compromisso com o compartilhamento de seus custos - o qual representa a possibilidade de expansão tanto das modalidades de programas a serem oferecidos dentro da cooperação, como do número de concessões de viagens ou de bolsas de estudos a serem ofertadas.
Do lado brasileiro, onde há uma relativa capacidade cientı́ ica instalada, essa cooperação internacional é empreendida com vistas sobretudo em atender o interesse interno de promover a capacitação de recursos humanos, que venham atender a demanda de maior qualidade na educação, na ciência, tecnologia e inovação, e no mercado de trabalho, para alcance do desenvolvimento cientı́ ico, social e econômico (Toscano, 2014). Ademais, essa cooperação também é do interesse brasileiro, por viabilizar a possibilidade do compartilhamento de custos nos intercâmbios educacionais - dada a vulnerabilidade de recursos inanceiros no Paı́s; e, por viabilizar o aumento na oferta de oportunidades para estudantes, professores e pesquisadores irem para o exterior. Nesse sentido, a cooperação educacional praticada pelo Brasil é um instrumento utilizado, em larga medida, para atender demandas internas. Diferentemente do caso norte-americano, essa cooperação ainda não é ainda um instrumento e icaz de polı́tica externa , e tampouco a formação de 34
32 Jorge Almeida Guimaraẽs, presidente da Capes entre 2004 e 2015, entrevista em 10/10/2016.
33 Abílio Baeta Neves, atual presidente da Capes, a qual também presidiu de 1995 a 2003, em entrevista
concedida em 23/02/2017.
34 No entendimento da Conselheira Almerinda Augusta de Freitas Carvalho (2017), Chefe da Divisão de
Temas Educacionais do Ministério das Relações Exteriores, em entrevista concedida em 23 de fevereiro de 2017, e em concordância neste trabalho: “falta vontade política” no Brasil para investir na cooperação educacional internacional - “instrumento extraordinário de soft power ” - especialmente no eixo Sul-Sul. As iniciativas são modestas em relação a outros países, a “educação não é prioritária”, apesar do discurso e de exemplos como o Programa de Estudantes-Convênio de Graduação (PEC-G) do MEC e o Programa de Estudantes-Convênio de Pós-Graduação (PEC-PG) , Capes/MEC - que oferecem oportunidades de formação a cidadãos de países em desenvolvimento, especialmente, latinos, caribenhos e africanos - cujos números registraram, respectivamente, 992 e 1094 estudantes ingressantes nas IES brasileiras de 2011 a 2013 (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e Agência Brasileira de Cooperação, 2016: 77-80) .
quadros por ela proporcionada também não é desenhada como um braço ou um instrumento da polı́tica externa . 35
Para Piaget (1973a, 105), cooperar “é operar em comum, isto é, ajustar por meio de novas operações (qualitativas ou métricas) de correspondência, reciprocidade ou complementaridade, as operações executadas por cada um dos parceiros”. Ao tratar do futuro da educação, da educação intelectual e do ensino de Matemática, Piaget (1973b) igualmente apresenta a cooperação como um processo mais complexo que uma permuta de informações, por envolver a troca e o gerenciamento de vantagens recı́procas. Nesse sentido, a cooperação requer respeito mútuo, con iança, coordenação conjunta de pontos de vistas e ações, e balanço de pontos positivos e negativos.
Na área da Administração de Empresas, a cooperação é observada dentro do sentido amplo da colaboração, ao lado de alianças e parcerias. A colaboração é entendida como uma ferramenta importante para as partes envolvidas, por permitir avanços reais, inovar, partilhar custos, e ter ganhos substanciais em escala (Kaats e Opheij, 2014). Todo o processo de comunicação e con iança no outro é de interesse das partes envolvidas, para a clareza da negociação, alcance de e iciência no compartilhamento de tarefas e custos, bem-estar das equipes envolvidas - isso também tange à execução de um programa de intercâmbio educacional. Além disso, é importante ter diálogo e espaço entre os cooperantes para serem feitas avaliações, melhorias ou ajustes necessários, a im de evitar mal entendimentos ou discordâncias. Para Kaats e Opheij (2014: 50, 89), a ideia central é de que a parceria precisa ser devidamente estruturada e pro issionalmente organizada, tendo como maior desa io a criação de condições para que a cooperação comece e aconteça efetivamente.
A ideia geral da Administração sobre o alto nı́vel de complexidade nos arranjos de colaboração permite que a área das Relações Internacionais, especi icamente os estudos de polı́tica externa, aproveitem certas lições em sentido
amplo . Entretanto, a busca dos interesses dos Estados, e o envolvimento de36 questões sociais, polı́ticas e econômicas, faz com que no campo internacional, os relacionamentos se tornem mais complexos - especialmente pelo aspecto temporal que, em sua maioria, representam referências de médio e longo prazos. Nesse sentido, os próprios conceitos de colaboração e de cooperação se distanciam, ainda que essas expressões representem no senso comum “trabalhar juntos” (Silva, 2007: 7).
Como Silva estatui, a colaboração internacional não é uma forma de relacionamento naturalmente equitativa e simétrica. No projeto ou programa que adota esse tipo de relação, há sempre um ator principal, responsável e proprietário dos resultados a serem obtidos, enquanto os outros atores atuam como meros coadjuvantes. Nesse processo não há necessariamente uma relação de con iança mútua e os resultados ou produtos da pesquisa são usados em benefı́cio do participante “mais forte”.
Com a crescente so isticação dos sistemas educacionais, cientı́ icos e tecnológicos de alguns dos paı́ses que tradicionalmente se inseriam em simples relações de colaboração, a exemplo do Brasil, esse tipo de relação evoluiu para uma parceria mais equitativa. No caso concreto, Silva veri ica o amadurecimento dessa forma de relacionamento, tocada continuamente pela ampliação do diálogo, negociação, decisão conjunta, de inição e gerenciamento conjuntos de projetos, compartilhamento de custos, inclusive os de pesquisa e desenvolvimento - semelhante ao de inido pela área de Administração de Empresas. Essa conversão para uma forma superior de relacionamento, pode ser denominada de cooperação, independente do status de desenvolvimento educacional, cientı́ ico e tecnológico dos parceiros.
36Amplo, devido a diferenças conceituais e práticas entre as áreas, como por exemplo: 1) atores autônomos,
na Administração de Empresas, a ideia de colaboração entre autônomos representa empresas distintas e independentes; nas RI, a autonomia é questionável quando na colaboração há um doador, que por vezes dita as regras, e um receptor que as aceita, ou seja, a autonomia poderia ser discutida diante da necessidade de quem recebe; 2) consenso, na Administração pode haver espaço para um consenso ou parceria em uma etapa, isto é, acordo para a elaboração de um produto e não para a distribuição; nas RI, em se tratando de cooperação educacional especialmente, o consenso é necessário em todo o processo da parceria, que não é feita em etapas. Sobre os conceitos na área de Administração, ver mais em Kaats e Opheij.
Na cooperação, cada parceiro apresenta aquilo que pode oferecer de melhor no acordo, de modo complementar e no modo mais equitativo possı́vel, com a manutenção de suas independências. Nessa forma de relação, observa-se que a decisão é conjunta nas etapas de planejamento, implementação, avaliação e correção de distorções e das estratégias de pesquisa e de inovação dos atores cooperantes (Silva, 2007).
Vale acrescentar que a cooperação internacional é um fenômeno em expansão, que pode abrir janelas de oportunidades aos paı́ses em desenvolvimento, e isso tem bene iciado a comunidade cientı́ ica, à medida que tem envolvido um número considerado de programas (Faria e Costa, 2006: 159, Silva, 2007: 6). Silva estatui ainda que, conforme as parcerias são bem sucedidas, elas motivam a promoção de novas, mais audaciosas e complexas, exigindo mais coordenação, conhecimento, e novas formas de divisão de tarefas.
Estando claro que a cooperação faz parte da agenda internacional de um paı́s e de suas questões de polı́tica externa, é importante ressaltar que ela só é vantajosa quando há complementaridade real de interesses entre Estados (Amorim, 1994), e reciprocidade no caso em estudo, mediante a existência de certa base cientı́ ica e tecnológica por parte dos atores envolvidos. Outrossim, essa cooperação se apresenta como um instrumento de polı́tica e, por vezes, de propaganda polı́tica do paı́s, além de “facilitar negociações futuras, abrir mercado, formar opinião, ganhar aliados” (Amorim, 1994: 131) - em concordância com o que se espera da diplomacia pública de um paı́s.
Na caso brasileiro, vale ressaltar que a cooperação internacional entendida no sentido amplo, particularmente a técnica ou cientı́ ica e tecnológica, entrou no rol da polı́tica exterior, nas formas iniciais de assistência técnica ou de transmissão de conhecimento, a partir da década de 1960 - no contexto da “ iloso ia desenvolvimentista” (Cervo, 1994b). Não havia um objetivo externo, e sim interno, tanto que Cervo observa a criação do Sistema Nacional de Cooperação Técnica de 1969, com a participação do Ministério do Planejamento e do Ministério das Relações Exteriores, com vistas no planejamento estratégico do desenvolvimento.
Com relação à conceituação de cooperação educacional internacional, dado que não há nenhum conceito universalmente estabelecido, e sim um entendimento sobre o “trabalhar juntos” no campo educacional, é possı́vel considerar como válido o que foi adotado pelo Programa Fulbright , desde o seu estabelecimento, que cabe na 37 distribuição de apoios feita pelo Programa até 2010 ; bem como o entendido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, e pela Agência Brasileira de Cooperação - ABC (Brasil, 2013, 2016: 65), vinculados respectivamente ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e ao Ministério das Relações Exteriores do Brasil. Assim, considera-se a cooperação educacional internacional as ações voltadas à formação de pessoal no exterior pela promoção e inanciamento de estudos, e de atividades educacionais como cursos, seminários e conferências, incluindo o pagamento de transporte, taxas, manutenção, e de outras despesas cabı́veis; e pela concessão de bolsas de estudos sob o caráter acadêmico, cientı́ ico ou técnico, ou seja, destinada em larga medida ao ensino superior. O caráter acadêmico abrange a formação acadêmica nos nı́veis de graduação e de pós-graduação, por meio do intercâmbio de estudantes e professores. O cientı́ ico, se refere ao apoio a atividades de pesquisa e intercâmbio cientı́ ico e tecnológico. E o técnico, à formação não-acadêmica, ou seja, de quadros pro issionais. Observa-se ainda que esse tipo de cooperação propicia o fomento e o aumento da mobilidade acadêmica, assim como a formação de recursos humanos aptos a cooperar e aprimorar a própria educação, a ciência, a tecnologia e a inovação38 .
A cooperação educacional internacional, igualmente a cientı́ ica, é de interesse geral, tanto para paı́ses desenvolvidos como para os em desenvolvimento, pelo fato de proporcionar condições de melhor quali icação e de aproveitamento do capital humano. Do lado dos paı́ses desenvolvidos ou naqueles onde a educação é prioritária, como o caso da Coréia do Sul, existe uma atenção constante com a formação de pessoal quali icado, principalmente, pelo fato de o século XXI ser 37 UNITED STATES. The Fulbright Act. Law 584, August 1, 1946.
38 Seguindo a categorização do IPEA e da ABC (2016: 102), a cooperação científica e tecnológica
internacional - considerada também como “científica” neste trabalho - pode ser entendida como aquela que se refere aos apoios concedidos a projetos de pesquisa e desenvolvimento de novas técnicas e tecnologias, entre instituições ou grupos de diferentes países, com o envolvimento de recursos humanos, recursos físicos, financeiros e tecnológicos, para a execução de programas ou trabalhos conjuntos. Este tipo de cooperação, até a primeira década dos anos 2000, não está presente no Programa Fulbright executado no Brasil.
considerado o século da ciência e tecnologia. Desse modo, nesses paı́ses busca-se alcançar a transição para a economia baseada no conhecimento (Wood, 2012), dados os avanços da revolução da informação, globalização, maior interação e aproximação de mercados . 39
Nessa perspectiva, a cooperação educacional interessa a governos e àqueles que têm interesse em ampliar estudos ou pesquisas em centros no exterior. Para o Estado, dependendo do interesse, ela permite a possı́vel atração de quadros externos quali icados; a especialização de quadros internos no exterior e o acesso a novas linhas de pesquisa; a preservação de uma produtividade inovadora, com vistas à necessidade da manutenção do crescimento econômico e do bem-estar social . Para 40 o bene iciado, há o ganho pessoal, intelectual, pro issional, e por vezes salarial.
Os interesses econômicos, sociais e pessoais nos paı́ses em desenvolvimento são semelhantes, como no caso do Brasil. Todavia, devido a limites estruturais, polı́ticos e econômicos no Paı́s, observa-se também a busca pela equidade e qualidade educacional nos nı́veis do ensino básico e superior - onde existem problemas de infraestrutura, de evasão escolar, de capacitação de valorização do docente e pesquisador, os quais di icultam uma performance em rede no nı́vel internacional; e inclusive a internacionalização do ensino superior e da ciência aqui desenvolvida.
Nesse contexto, o desa io para as universidades e corpos acadêmicos é alto, tanto para operar em nı́vel internacional como em rede, considerados os ajustes
39 Na União Européia, a atenção ao século da C&T e ao ambiente global de e-research é certa, como cita
Wood (2012: 100) ao referir-se à publicação “Riding the Wave” (European Commission, 2010). No documento está a consideração de uma “e-infraestrutura científica que suporta acesso, uso, reutilização e confiança de dados”. As infra-estruturas física e técnica recebem uma “conotação invisível”, tamanha a importância que os dados recebem para o avanço da ciência, tecnologia, economia e da sociedade. Entre outras recomendações, o relatório sugere o investimento em tecnologias verdes voltadas à infraestrutura de dados, e o estabelecimento em alto nível de rede intra-ministerial em nível global para planejar a infraestrutura de dados.
40 Nesses países onde existem investimentos e incentivos para uma boa formação educacional, no presente
há outras preocupações por parte dos governos que os leva a apoiar uma constante qualificação de seus quadros. A exemplo são a manutenção e elevação de suas atividades econômicas, quando as projeções de pirâmides demográficas futuras apontam o encolhimento da população economicamente ativa de um lado; e de outro, baixas taxas de natalidade, que indicam baixa reposição dessa população, e o aumento do número de aposentados e de dependentes de benefícios sociais, graças ao aumento da expectativa de vida. Equações dessa natureza têm demonstrado que um dos caminhos para se alcançar equilíbrio nas contas dos Estados - e que também pode ser considerado para o caso brasileiro - é o investimento na educação e na constante aprimoração da qualificação de seus jovens e profissionais (Wood, 2012; De Lima Amaral et al, 2013).
necessários a serem realizados em suas estruturas tradicionais. Entretanto, o investimento na cooperação internacional além de permitir a formação de quadros altamente quali icados, pode viabilizar a interlocução entre estudantes, professores, cientistas, e entre centros de ensino e de pesquisa, e consequentemente a inserção internacional da produção do conhecimento nas diversas áreas (Neves, 2002: 9). Ademais, a cooperação e o intercâmbio internacional podem permitir a exposição das instituições de ensino superior (IES) brasileiras, as quais poderão ser levadas a “revisar e repensar currı́culos e modos de formação acadêmica” (Dick, 2002: 55), sobretudo no momento atual, quando há uma preocupação com a internacionalização por parte das IES . Como, Wood (2012: 92) a irma, uma das caracterı́sticas mais 41 duradouras da internacionalização e da globalização do ensino superior é a colaboração, em seu sentido amplo.
Desse modo, mesmo com os desa ios e de iciências presentes não só na educação em geral, mas também nas universidades e corpos acadêmicos e cientı́ icos brasileiros, a cooperação educacional internacional é vantajosa. Uma vez planejada e realizada de modo sustentável inanceiramente, responsável e com vistas a longo prazo, a cooperação pode vir a amenizar todo o cenário - ao proporcionar a intensi icação de polı́ticas e de apoios voltados para a quali icação de quadros, permitir a aceleração de curvas de aprendizado e de desenvolvimento, e também a formação de um ciclo virtuoso e ascendente em todos os nı́veis de ensino de um paı́s. Assim vale observar que a crescente importância da cooperação internacional - seja ela educacional ou cientı́ ica - na quali icação de recursos humanos ocorre igualmente em resposta à “legı́tima demanda de desenvolvimento e de inserção internacional” de um paı́s com o porte do Brasil (Marcovitch, 1994: 62). Pois, do ponto de vista do Estado, especialmente nas economias em desenvolvimento, a quali icação propicia o rompimento da baixa competitividade, leva a ações colaborativas entre instituições educacionais e os setores público e privado, e a
41 Acerca dessa preocupação com a internacionalização, registra-se a necessidade inicial de reconhecer o
valor do aluno estrangeiro, tanto por parte do governo como das IES brasileiras - uma vez que não há infraestrutura para recebê-los, pessoal qualificado ou treinado para acompanhá-los, e tampouco quando retornam a suas bases. É preciso que haja um delineamento, por parte do governo e das instituições, dos seus objetivos nacionais e internacionais para a internacionalização, dadas as suas capacidades, para melhor implementá-los. Essas observações convergem, em linhas gerais, com o diagnóstico feito por Abílio Baeta Neves e Robert Verhine, em entrevistas concedidas à autora.
execução de projetos destinados à melhoria da infraestrutura (Cervo, 2012: 54, Hanson, 2008). No caso brasileiro, a quali icação de quadros com qualidade, e não em quantidade, pode permitir inclusive a aceleração do desenvolvimento econômico e social.
Nesse ponto, cabe um parênteses para acrescentar a distinção entre desenvolvimento e crescimento no tocante à educação, feita por Hanson (2008), e que pode ser aproveitada para observar o sentido amplo de uma economia nacional. Segundo o autor, crescimento representa “mais de algo”, enquanto desenvolvimento, “melhoria de algo”. Dessa maneira, em um local pode-se ter crescimento em número de escolas, livros e professores, e permanecer ainda “a mesma velha má educação”; assim como mais indústrias, máquinas e empregos, que não geram melhoria na “qualidade de vida”. Em outra ponta, escolas, livros e professores qualitativamente melhores geram o desenvolvimento; igualmente indústrias ou empresas com superiores condições de trabalho, máquinas mais e icientes, e inclusive condições ambientais melhoradas, são fatores que podem favorecer coletivamente a qualidade de vida (Hanson, 2008: 10).
Entendida a importância da cooperação educacional, principalmente sob a ótica brasileira e de suas necessidades - como aprimoramento do ensino, aumento da quali icação de pro issionais e elevação de competitividade - acrescenta-se quatro diretrizes básicas sugeridas por Marcovitch (1994: 61), para o empreendimento e desenvolvimento de uma proveitosa cooperação:
1. priorização de programas e projetos baseados no critério da qualidade, a im de privilegiar a excelência;
2. opção por iniciativas que contemplem a polı́tica externa e as prioridades internas;
3. desburocratização e descentralização, utilizando quando possı́vel instâncias já existentes a im de conceder maior agilidade em todo processo; 4. indução à participação de pessoas, áreas e unidades, em todas as etapas da cooperação desde a implantação até a avaliação, com o objetivo de assegurar o maior engajamento de todos - e aprimorar os processos em si.
Por im, no caso especı́ ico da cooperação educacional promovida pela execução do Programa Fulbright no Brasil, cabe um último registro, a possibilidade de cost-sharing - permitido a partir do Mutual Educational and Cultural Exchange Act of 1961 , conhecido como Lei Fulbright-Hays. Nesta Lei, foi dada a autorização presidencial para o inanciamento dos intercâmbios educacionais e culturais serem custeados em conjunto pelos Estados Unidos e outros paı́ses. Essa autorização para o inanciamento de intercâmbio de estudos, pesquisas, e atividades no campo educacional e das Artes, tinha como objetivo a promoção do entendimento mútuo entre os Estados Unidos e os outros paı́ses, e também o avanço da cooperação e da expansão das relações de amizade e paz entre os norte-americanos e outros povos e culturas (United States, 1961).
Para o Programa Fulbright, a Lei foi relevante por conceder maior lexibilidade